Corte Costituzionale sent. n. 54 del 9 marzo 2012
Oggetto: Energia - Norme della Regione Molise - Installazione di impianti per la produzione di energia elettrica da fonte nucleare, nonché di depositi di materiali e rifiuti radioattivi - Preclusione in assenza di intesa con lo Stato.
Dispositivo: illegittimità costituzionale parziale
SENTENZA N. 54 ANNO 2012 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 3, della legge della Regione Molise 21 aprile 2011, n. 7 (Disposizioni in materia di produzione di energia), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24 giugno 2011, depositato in cancelleria il 30 giugno 2011 ed iscritto al n. 63 del registro ricorsi 2011. Udito nell’udienza pubblica del 21 febbraio 2012 il Giudice relatore Aldo Carosi; udito l’avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1. ― Con ricorso notificato il 24 giugno 2011 e depositato nella cancelleria della Corte il 30 giugno 2011, previa deliberazione consiliare del 16 giugno 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 3, della legge della Regione Molise 21 aprile 2011, n. 7 (Disposizioni in materia di produzione di energia), pubblicata sul B.U.R. del Molise del 30 aprile 2011. In particolare, la disposizione impugnata prevede che: «tenuto conto degli elevati rischi connessi alla sismicità ed al dissesto idrogeologico del territorio, è preclusa nella regione, in assenza di intesa con lo Stato, l’installazione di impianti per la produzione di energia elettrica da fonte nucleare, nonché di depositi di materiali e rifiuti radioattivi». 1.1. ― Sostiene il ricorrente che tale disposizione viola l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in quanto interviene in una materia, quella della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», attribuita in via esclusiva alla competenza legislativa dello Stato, che l’ha concretamente esercitata attraverso: a) il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230 (Attuazione delle direttive 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 2006/117/Euratom in materia di radiazioni ionizzanti e 2009/71/Euratom, in materia di sicurezza nucleare degli impianti nucleari), contenente disposizioni particolari per i rifiuti radioattivi (art. 102) e per il controllo sulla radioattività ambientale (art. 104); b) il decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314 (Disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti radioattivi), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 dicembre 2003, n. 368; c) il decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 (Disciplina dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonché benefici economici, a norma dell’articolo 25 della legge 23 luglio 2009, n. 99), successivamente modificato. Ne consegue, secondo la prospettazione del ricorrente, che è radicalmente precluso alla Regione adottare norme che limitino o condizionino l’applicazione della normativa statale. Sul tema dello stoccaggio e del deposito di materiali e rifiuti radioattivi nonché sulla mancanza di competenza regionale in punto di disciplina ambientale viene richiamata la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze n. 62 del 2005, n. 247 del 2006 e n. 331 del 2010). 1.2. ― Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata si porrebbe, inoltre, in contrasto con l’art. 120, primo comma, Cost. (in relazione ai principi di sussidiarietà, ragionevolezza e leale collaborazione), in quanto, precludendo il transito e la presenza, anche provvisoria, di materiali e rifiuti nucleari nel territorio regionale, predisporrebbe una misura ostativa alla libera circolazione del materiale radioattivo, così come delineata nella giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 62 del 2005, già citata). Il problema dei rifiuti radioattivi, infatti, non potrebbe essere risolto dal legislatore regionale in base al criterio di “autosufficienza” a livello regionale, dovendosi tenere conto della possibile irregolare distribuzione sul territorio nazionale delle attività produttive dei rifiuti e della necessità di trovare siti idonei per la loro collocazione in sicurezza. 2. ― La Regione Molise non si è costituita. Considerato in diritto 1. ― Con ricorso ritualmente notificato il 24 giugno 2011 e depositato nella cancelleria della Corte il 30 giugno 2011, previa deliberazione consiliare del 16 giugno 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 3, della legge della Regione Molise 21 aprile 2011, n. 7 (Disposizioni in materia di produzione di energia). La disposizione impugnata prevede che «tenuto conto degli elevati rischi connessi alla sismicità ed al dissesto idrogeologico del territorio, è preclusa nella regione, in assenza di intesa con lo Stato, l’installazione di impianti per la produzione di energia elettrica da fonte nucleare, nonché di depositi di materiali e rifiuti radioattivi». 1.1. ― Secondo il ricorrente, tale disposizione viola l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in quanto interviene in una materia, quella della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», attribuita in via esclusiva alla competenza legislativa dello Stato, che l’ha concretamente esercitata attraverso: a) il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230 (Attuazione delle direttive 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 2006/117/Euratom in materia di radiazioni ionizzanti e 2009/71/Euratom, in materia di sicurezza nucleare degli impianti nucleari), contenente disposizioni particolari per i rifiuti radioattivi (art. 102) e per il controllo sulla radioattività ambientale (art. 104); b) il decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314 (Disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti radioattivi), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 dicembre 2003, n. 368; c) il decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 (Disciplina dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonché benefici economici, a norma dell’articolo 25 della legge 23 luglio 2009, n. 99), successivamente modificato. 1.2. ― Viene inoltre dedotto il contrasto con l’art. 120, primo comma, Cost. (in relazione ai principi di sussidiarietà, ragionevolezza e leale collaborazione), in quanto il conseguente divieto di transito e di gestione, anche provvisoria, di materiali e rifiuti nucleari sul territorio regionale costituirebbe un ostacolo, nell’ambito di quello nazionale, al principio di libera circolazione del materiale radioattivo, così come ritenuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 62 del 2005. Pertanto, la Regione sarebbe incompetente ad adottare norme che, come quella impugnata, limitino o condizionino l’applicazione della normativa statale. 2. ― In via preliminare, occorre rilevare che, sebbene la deliberazione del Consiglio dei ministri prevista dall’art. 31, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), faccia riferimento all’intera legge della Regione Molise n. 7 del 2011, la relazione del Ministro per i rapporti con le regioni, cui la deliberazione rinvia, si riferisce al solo art. 1, comma 3, rilievo che induce a limitare ad esso lo scrutinio (sentenza n. 95 del 2005). Inoltre, mentre l’intestazione del ricorso ed il relativo petitum si riferiscono all’intero art. 1, comma 3 (che, in difetto di intesa con lo Stato, vieta l’installazione nel territorio regionale sia di impianti per la produzione di energia elettrica da fonte nucleare sia di depositi di materiali e rifiuti radioattivi), le argomentazioni svolte nell’atto introduttivo riguardano, al contrario (come si evince dal tenore letterale del ricorso e dalla giurisprudenza costituzionale invocata a sostegno delle tesi prospettate), esclusivamente il secondo divieto. La questione di legittimità costituzionale, alla luce delle motivazioni contenute nel ricorso, deve intendersi pertanto limitata alla sola parte della citata norma afferente ai depositi dei materiali e dei rifiuti radioattivi. 3. ― Nel merito della questione, la censura svolta in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., è fondata. La Regione Molise, con l’art. 1 della legge 27 maggio 2005, n. 22 (Disciplina regionale in materia di rifiuti radioattivi), aveva già vietato il deposito, anche temporaneo, e lo stoccaggio di materiali nucleari non prodotti nel territorio regionale, ad esclusione dei materiali necessari per scopi sanitari e per la ricerca scientifica. Detta disposizione, parzialmente coincidente con quella oggetto dell’odierna impugnazione (che vieta il deposito, senza ulteriori specificazioni, e consente una deroga in caso di intesa Stato-Regione), è stata dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte con la sentenza n. 247 del 2006 per violazione dei medesimi parametri oggi evocati (art. 117, secondo comma, lettera s, ed art. 120, primo comma, Cost.). Peraltro questa Corte (sentenza n. 331 del 2010) ha già avuto modo di pronunciarsi su disposizioni del tutto analoghe a quella oggetto dell’odierna impugnazione, contenute nella legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 30 (Disposizioni in materia di energia nucleare), nella legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 (Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 – L.R. n. 9/2007), e nella legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria anno 2010). Le disposizioni allora evocate vietavano l’installazione sul territorio regionale, oltre che di impianti di produzione di energia nucleare, anche di depositi di materiali e di rifiuti radioattivi, salvo che non fosse raggiunta un’intesa tra Stato e Regione interessata. In quell’occasione fu ribadito il principio, secondo cui nessuna Regione – a fronte di determinazioni di carattere ultraregionale, assunte per un efficace sviluppo della produzione di energia elettrica nucleare – può sottrarsi in modo unilaterale ai conseguenti inderogabili oneri di solidarietà economica e sociale. Ciò vale evidentemente anche per i sacrifici connessi alla procedura di stoccaggio e smaltimento dei materiali e dei rifiuti, la cui disciplina resta vigente indipendentemente dall’impatto sul settore dell’energia nucleare degli esiti del referendum abrogativo, che ha riguardato i commi 1 e 8 dell’art. 5 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34 (Disposizioni urgenti in favore della cultura, in materia di incroci tra settori della stampa e della televisione, di razionalizzazione dello spettro radioelettrico, di abrogazione di disposizioni relative alla realizzazione di nuovi impianti nucleari, di partecipazioni della Cassa depositi e prestiti, nonché per gli enti del Servizio sanitario nazionale della Regione Abruzzo), convertito con modificazioni dalla legge 26 maggio 2011, n. 75, oggetto del quesito come riformulato dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione con ordinanza 1-3 giugno 2011. Con la citata sentenza n. 331 del 2010 è stato ribadito, nel solco della precedente giurisprudenza (sentenze n. 62 del 2005, n. 247 del 2006, n. 278 del 2010 e n. 33 del 2011), che le disposizioni relative al settore dei materiali e rifiuti radioattivi vanno ascritte alla materia, di esclusiva competenza statale, «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.). Non può rilevare in proposito la ragione apparentemente ricavabile dalla formulazione della disposizione regionale, secondo cui la prevenzione degli elevati rischi connessi alla sismicità ed al dissesto idrogeologico del territorio molisano sarebbe sufficiente a ritagliare una competenza legislativa in materia assimilabile alle categorie della protezione civile, della salute pubblica o del governo del territorio. Occorre, infatti, in proposito precisare che, per definire la materia oggetto delle disposizioni censurate, assume rilievo non la qualificazione che ne dà il legislatore regionale, bensì la natura dell’oggetto ed il significato sostanziale delle medesime, tenendo conto della loro ratio e tralasciando profili marginali e riflessi (sentenza n. 168 del 2009). Tanto premesso, la Corte ha specificamente negato che la Regione disponga di poteri in campo ambientale alla stregua del titolo di competenza rappresentato dalla «protezione civile», in presenza della competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sentenze n. 62 del 2005, punto 4 del Considerato in diritto, e n. 278 del 2010, punto 12 del Considerato in diritto). Nel medesimo contesto ha escluso la competenza concorrente della Regione in materia di «salute pubblica», affermando che i poteri regionali «non possono consentire, sia pure in nome di una protezione più rigorosa della salute degli abitanti della Regione medesima, interventi preclusivi suscettibili, come nella specie, di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo nazionale, il medesimo interesse della salute in un ambito territoriale più ampio, come avverrebbe in caso di impossibilità o difficoltà a provvedere correttamente allo smaltimento di rifiuti radioattivi» (sentenza n. 62 del 2005, punto 4 del Considerato in diritto). In quest’ultima pronuncia è stato infatti affermato, con particolare riferimento a rifiuti pericolosi come quelli radioattivi, che il problema dello smaltimento – e, più in generale, del loro deposito e di quello di materiali nucleari, considerate le analoghe esigenze di cautela che pongono – non può essere risolto, alla luce della rilevanza nazionale degli interessi in gioco, sulla base di un criterio di “autosufficienza” delle singole Regioni (principi conformi si rinvengono nelle sentenze n. 281 del 2000, n. 505 del 2002 e n. 247 del 2006), poiché occorre tener conto quantomeno della necessità di trovare siti particolarmente idonei per conformazione del terreno e possibilità di collocamento in sicurezza. Infine, quanto al «governo del territorio», l’incidenza della potenziale installazione dei depositi sul territorio regionale determina effettivamente l’intreccio dell’intervento statale con detta materia di concorrente competenza regionale; ciò comporta, tuttavia, il semplice coinvolgimento, attraverso opportune forme di collaborazione, della Regione interessata (sentenze n. 62 del 2005, punto 16 del Considerato in diritto, n. 247 del 2006, n. 278 del 2010, punto 12 del Considerato in diritto, e n. 33 del 2011, punto 6.8. del Considerato in diritto). Peraltro, il doveroso coinvolgimento regionale e la previsione dell’intesa nella norma qui impugnata non sono elementi sufficienti ad impedire l’invasione della competenza statale realizzata da parte della disposizione in esame, atteso che le idonee modalità di collaborazione devono essere individuate e disciplinate dal legislatore cui spetta la competenza in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., ossia dal legislatore statale, il cui operato, ove si riveli lesivo dell’autonomia regionale, potrà soltanto essere sottoposto dalla Regione interessata al vaglio di costituzionalità della Corte (così la sentenza n. 310 del 2010, punto 7 del Considerato in diritto). Alla luce delle esposte considerazioni va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge della Regione Molise n. 7 del 2011, nella parte in cui prevede il divieto di installazione sul proprio territorio di depositi di materiali e rifiuti radioattivi. 4. ― Resta assorbita la censura svolta in riferimento all’art. 120, primo comma, Cost. per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 3, della legge della Regione Molise 21 aprile 2011, n. 7 (Disposizioni in materia di produzione di energia), nella parte in cui prevede il divieto di installazione sul proprio territorio di depositi di materiali e rifiuti radioattivi. Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2012. F.to: Alfonso QUARANTA, Presidente Aldo CAROSI, Redattore Gabriella MELATTI, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2012. Il Direttore della Cancelleria F.to: MELATTI
