TAR Piemonte Sez. III n. 292 del 20 marzo 2024
Polizia Giudiziaria.Guardia giurata volontaria zoofila e attribuzioni del prefetto
Nessun dubbio può esservi circa la spettanza in capo al Prefetto delle funzioni di coordinamento e indirizzo delle attività di prevenzione degli illeciti penali commessi nei confronti degli animali, di cui all’art. 6 legge n. 189/2004. Anche a trascurare le ulteriori attribuzioni dell’Autorità prefettizia rilevanti sul punto, tali funzioni le sono espressamente conferite dal Decreto del Ministero dell’interno del 23/03/2007. Stante la chiarezza del dato normativo, parimenti indubbia è l’inerenza delle attività espletate dalle guardie giurate volontarie zoofile, in particolare delle funzioni di polizia giudiziaria loro attribuite, alla prevenzione degli illeciti penali commessi nei confronti degli animali. Ne consegue che le funzioni di coordinamento attribuite al Prefetto si estendono necessariamente all’attività espletate dai privati in forza dell’art. 6, co. 2 legge n. 189/2004. In questo contesto normativo, è doveroso ritenere che il Prefetto possa – recte, debba – introdurre criteri selettivi per la nomina a guardia giurata volontaria zoofila, al fine di assicurare e favorire l’effettivo e ordinato espletamento delle funzioni di rilevanza pubblicistica loro attribuite.
Pubblicato il 20/03/2024
N. 00292/2024 REG.PROV.COLL.
N. 00861/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 861 del 2022, proposto da
Associazione Guardie Zoofile Ambientali (GeaOdv), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, anche per l’Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Torino, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege avente sede in Torino, via dell’Arsenale n. 21;
per l’annullamento
della decisione dell’Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Torino del 25/05/2022 n. 83948/2022, a mezzo della quale è stata rigettata l’istanza proposta dall’Associazione Guardie Zoofile Ambientali (GeaOdv), avente ad oggetto la nomina quale Guardia Giurata Volontaria Zoofila, a norma dell’art. 6, co. 2 legge 20/07/2004 n. 189, dei propri associati Roberto De Stefanis, Davide Farina, Vincenzo Ferraro, Semmy Ibrahim, Fabio Marrano, Marco Poliseno, Nicoletta Girardello e Prospero Sinopoli.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 febbraio 2024 il dott. Giovanni Francesco Perilongo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. – L’associazione Guardie Ecozoofile Ambientali – GeaOdv (di seguito “GeaOdv”) chiede l’annullamento del decreto del 25/05/2022 n. 83948/2022, con il quale il Prefetto di Torino ha respinto l’istanza di nomina di otto dei suoi associati a Guardia Giurata Volontaria Zoofila, a norma dell’art. 6, co. 2 legge 20/07/2004, n. 189. La società ricorrente articola due distinti motivi di impugnazione (rispettivamente rubricati «1) Violazione di legge: violazione art. 3 L. 241/1990. Violazione e falsa applicazione art. 6 Legge 189/2004. Violazione e falsa applicazione art. 9 Tulps. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, disparità di trattamento e sviamento» e «2) Violazione principio di proporzionalità. Violazione art. 18 Costituzione») a mezzo dei quali essa lamenta – in estrema sintesi – l’arbitrarietà del limite numerico che l’Amministrazione ha posto all’accoglimento delle istanze di nomina a Guardia Giurata Volontaria Zoofila, corrispondente al 10% del numero degli iscritti su base provinciale delle associazioni istanti, e comunque la sproporzione esistente tra le finalità di coordinamento delle funzioni di polizia giudiziaria, perseguite dalla Prefettura, e la correlata decisione di respingere ciascuna delle domande di nomina proposte dall’associazione. GeaOdv chiede altresì il risarcimento dei danni sofferti in ragione dell’illegittima esclusione dei propri iscritti dallo svolgimento delle funzioni di cui al menzionato art. 6, co. 2 legge n. 189/2004.
2. – L’Amministrazione intimata si è ritualmente costituita in giudizio, rivendicando la correttezza del proprio operato e chiedendo l’integrale reiezione delle pretese di controparte.
3. – Celebrata l’udienza camerale, il Tribunale ha respinto l’istanza cautelare proposta dalla società ricorrente, ritenendo assorbente il difetto del requisito del periculum in mora (ordinanza del 08/09/2022 n. 819)
4. – Con nota del 06/11/2023, Gea-Odv ha dato atto di aver proposto dinanzi a questo Tribunale un nuovo ricorso (iscritto al RG n. 744/2023), finalizzato ad ottenere l’annullamento del diniego prefettizio di nomina a guardia giurata volontaria zoofila dell’associato Prospero Sinopoli. Ha quindi formulato istanza di riunione dei due procedimenti, in quanto connessi sotto il profilo oggettivo e soggettivo.
5. – All’udienza del 29/02/2024, alla quale non è comparso alcuno dei procuratori delle parti, la Presidente ha reso l’avvertimento ex art. 73, co. 3 c.p.a. in ordine alla sussistenza di profili di parziale improcedibilità del ricorso, mediante annotazione nel verbale, e riservato la decisione.
DIRITTO
1. – Va respinta in limine l’istanza di riunione dell’odierno giudizio con il procedimento iscritto al RG n. 744/2023.
Pur essendovi un’indubbia connessione soggettiva tra i due procedimenti, giacché Gea-Odv è ricorrente in entrambe le cause, non vi è una connessione oggettiva in senso stretto (se non per Prospero Sinopoli, ricorrente nel giudizio RG n. 744/2023), giacché le due impugnazioni hanno ad oggetto provvedimenti diversi, aventi – nei limiti di cui infra §2 – distinti destinatari, e i profili di illegittimità fatti in valere non sono in alcun modo correlati. Le due determinazioni non si trovano in rapporto di presupposizione logica sul piano giudico né fattuale, e pertanto l’eventuale annullamento di una non inciderebbe sulla legittimità dell’altra.
Ad eccezione della posizione processuale rivestita da Prospero Sinopoli, la connessione tra i due provvedimenti è puramente occasionale, giacché legata ad una parziale comunanza di questioni giuridiche, e l’accoglimento dell’istanza di riunione condurrebbe ad un improprio ampliamento del thema decidendum.
Esigenze di chiarezza della motivazione suggeriscono dunque di tenere distinti i due procedimenti.
2. – Tanto chiarito, il ricorso proposto nell’interesse di Prospero Sinopoli è improcedibile.
La società ricorrente ha dedotto di aver chiesto, a seguito della proposizione dell’odierno ricorso, la nomina del solo Sinopoli a guardia giurata volontaria zoofila per la provincia di Torino.
Dalla nota del 06/11/2023 si comprende come la riproposizione dell’istanza fosse giustificata dall’intervenuto superamento del limite numerico degli iscritti alla sezione torinese di Gea-Odv, posto a fondamento del diniego impugnato in questo giudizio (come evincibile dal fatto che l’ulteriore diniego sarebbe legato a «questioni relative alla posizione personale del Sinopoli, e inerenti la sede dell'Associazione»). Si tratta perciò di una riedizione del potere amministrativo, sollecitata dalla parte interessata in ragione della sopravvenuta modifica delle circostanze di fatto.
È pertanto evidente come, in disparte le ragioni del diniego, il decreto prefettizio impugnato nel procedimento RG n. 744/2023 (al pari della sottostante istanza di Gea-Odv) abbia oggetto, destinatario e ambito territoriale di efficacia in tutto identici al provvedimento impugnato in questo giudizio. La determinazione sopravvenuta non può che essere integralmente sostitutiva della precedente, giacché identica negli effetti ma riferita ad un quadro fattuale “aggiornato” alla nuova composizione numerica dell’associazione istante.
Ne consegue che il provvedimento impugnato non è più produttivo di effetti nei confronti di Prospero Sinopoli, in quanto travolto da una nuova determinazione prefettizia. L’associazione non ha dunque interesse a coltivarne l’impugnazione in questa sede e, in conformità al disposto dell’art. 35, co. 1 lett. c) c.p.a., il Tribunale è chiamato a dichiarare l’improcedibilità della relativa domanda.
3. – Venendo al merito dell’impugnazione proposta, non può essere condivisa l’argomentazione difensiva posta a fondamento del primo motivo di impugnazione, a tenore della quale la fissazione da parte della Prefettura di un limite massimo all’accoglimento delle domande di nomina a guardia giurata volontaria zoofila, fissato in una quota pari al 10% degli iscritti della sezione locale dell’associazione istante, violerebbe la vigente disciplina, anche sovranazionale, e sarebbe comunque arbitraria e ingiusta.
3.1 - In primo luogo, nessun dubbio può esservi circa la spettanza in capo al Prefetto delle funzioni di coordinamento e indirizzo delle attività di prevenzione degli illeciti penali commessi nei confronti degli animali, di cui all’art. 6 legge n. 189/2004. Anche a trascurare le ulteriori attribuzioni dell’Autorità prefettizia rilevanti sul punto, tali funzioni le sono espressamente conferite dal Decreto del Ministero dell’interno del 23/03/2007 (recante “Individuazione delle modalità di coordinamento delle attività delle Forze di polizia e dei Corpi di polizia municipale e provinciale, allo scopo di prevenire e contrastare gli illeciti penali commessi nei confronti di animali”).
Nell’ultimo Considerando del Decreto, infatti, il Ministero richiama la necessità di «affidare ai prefetti, previa consultazione dei comitati provinciali per l’ordine e la sicurezza pubblica, le funzioni di indirizzo e coordinamento, in ambito provinciale, delle attività svolte dalle Forze di polizia dello Stato e dai Corpi di polizia municipale e provinciale, al fine di evitare duplicazioni o sovrapposizioni di interventi»
L’art. 1 del decreto prevede inoltre, per quanto qui di interesse:
«1. Le attività di prevenzione dei reati di cui alla legge 20 luglio 2004, n. 189 sono demandate in via prioritaria al Corpo forestale dello Stato e, nell’ambito territoriale dell'ente di appartenenza ed in quello funzionale dei rispettivi ordinamenti ed attribuzioni, ai Corpi di polizia municipale e provinciale, ferme restando comunque le funzioni di polizia giudiziaria che la legge rimette a ciascuna Forza di polizia
2. I prefetti, nell’ambito delle funzioni di coordinamento ed indirizzo unitario dei piani di controllo del territorio, promuovono le necessarie intese con i presidenti delle province e con i sindaci interessati, al fine di assicurare il coordinato sviluppo delle attività degli organi di cui al comma 1.
3. Essi, inoltre, anche previa consultazione dei Comitati provinciali per l'ordine e la sicurezza pubblica, individuano le modalità del concorso dell'Arma dei carabinieri e della Polizia di Stato nelle medesime attività di prevenzione, in relazione alle specifiche attribuzioni e competenze ed al patrimonio di professionalità presente nelle due Forze di polizia, nonché le modalità del concorso del Corpo della Guardia di finanza con riguardo alle specifiche competenze ad esso demandate in materia di polizia economica e finanziaria a tutela del bilancio pubblico».
Stante la chiarezza del dato normativo, parimenti indubbia è l’inerenza delle attività espletate dalle guardie giurate volontarie zoofile, in particolare delle funzioni di polizia giudiziaria loro attribuite, alla prevenzione degli illeciti penali commessi nei confronti degli animali. Ne consegue che le funzioni di coordinamento attribuite al Prefetto si estendono necessariamente all’attività espletate dai privati in forza dell’art. 6, co. 2 legge n. 189/2004.
In questo contesto normativo, è doveroso ritenere che il Prefetto possa – recte, debba – introdurre criteri selettivi per la nomina a guardia giurata volontaria zoofila, al fine di assicurare e favorire l’effettivo e ordinato espletamento delle funzioni di rilevanza pubblicistica loro attribuite.
È perciò fuorviante la notazione di parte ricorrente, circa la mancata previsione di limiti numerici nell’ambito della disciplina primaria e secondaria. La predeterminazione di criteri di carattere funzionale e organizzativo, ivi inclusa l’eventuale fissazione di soglie numeriche massime, è infatti implicitamente imposta dalla legge n. 189/2004 e dal relativo decreto ministeriale di attuazione, in quanto sottesa alla funzione di coordinamento e vigilanza attribuita all’Autorità prefettizia.
Alla luce di tali considerazioni, non appare rilevante ai fini della decisione l’acquisizione del parere del Ministero dell’Interno n. 557/PAS.15409.10089.G(2) del 7 febbraio 2008, citato nel provvedimento impugnato ma non prodotto in giudizio. A quanto si apprende dagli atti di causa, infatti, tale parere si limita a confermare l’attrazione delle attività espletate dalle guardie giurate volontarie zoofile nell’ambito delle funzioni di coordinamento della Prefettura. Tale conclusione è – come visto – resa manifesta dalla lettura sistematica della normativa di riferimento e, a ben vedere, non è messa in dubbio nemmeno dall’associazione ricorrente. È dunque inammissibile, poiché non rilevante ai fini del decidere, l’istanza istruttoria proposta da Gea-Odv.
3.2 - Alla previsione di un limite numerico massimo per la nomina delle guardie giurate volontarie zoofile non osta la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 13/12/2007, resa nella causa C-465/05.
Tale pronuncia inerisce le attività di guardia particolare e di vigilanza privata e, in relazione a queste, ha riconosciuto che le previsioni del TULPS fossero contrarie alla libertà di stabilimento (art. 43 TCE, oggi art. 49 TFUE) e alla libera prestazione di servizi (art. 49 TCE, oggi 56 TFUE) all’interno del territorio dell’Unione. Di tutta evidenza, tali attività non sono assimilabili a quelle svolte dalle guardie giurate volontarie zoofile.
Le attività di cui alla legge n. 189/2004 non si concretano infatti nella prestazione di un servizio, giacché possono essere svolte nel solo contesto associativo e non rivolgono al mercato una prestazione di contenuto economico (art. 57 TFUE: «Ai sensi dei trattati, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. I servizi comprendono in particolare: a) attività di carattere industriale; b) attività di carattere commerciale; c) attività artigiane; d) attività delle libere professioni […]»); esse inoltre partecipano all’esercizio di pubblici poteri, giacché comportano lo svolgimento di funzioni di polizia giudiziaria, di talché non trovano applicazione le disposizioni sul diritto di stabilimento (art. 51 TFUE: «Sono escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente capo, per quanto riguarda lo Stato membro interessato, le attività che in tale Stato partecipino, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri»).
3.3 - Si osserva ancora che la previsione di soglie numeriche all’accoglimento delle istanze di nomina a guardia giurata volontaria zoofila risponde al principio di buon andamento dell’attività amministrativa e riveste una funzione di garanzia sia per l’associazione istante sia per l’Amministrazione prefettizia: nell’interesse della prima, essa impedisce la proliferazione di soggetti espletanti attività di polizia giudiziaria, al fine di assicurare l’effettivo espletamento delle funzioni attribuite dalla legge; nell’interesse seconda, essa garantisce la serietà e la consistenza sul piano organizzativo degli enti interessati, anche al fine di consentirne il coordinamento con gli altri soggetti chiamati alla tutela dell’ordine pubblico.
In senso conforme, nelle motivazioni del provvedimento impugnato si legge che la Prefettura «ha ritenuto necessario valutare la consistenza numerica delle guardie particolari giurate volontarie delle Associazioni in servizio nel territorio della provincia, al fine di evitare conseguenze di ordine negativo sull’ordinato svolgimento dei servizi di vigilanza privata, sulla sicurezza e l’ordine pubblico, che potrebbero scaturire dalla presenza di un numero sproporzionato di Guardie giurate volontarie».
Tali considerazioni sono sufficienti a mettere a nudo l’infondatezza dell’asserzione di parte ricorrente, a tenore della quale la contestata previsione del limite numerico da parte della Prefettura sarebbe incomprensibile e priva di adeguata giustificazione.
Quanto infine alla concreta individuazione della soglia numerica massima per l’accoglimento delle istanze di nomina a guardia giurata volontaria zoofila, la determinazione è evidentemente espressione di discrezionalità amministrativa, giacché sottende la ponderazione di interessi, pubblici e privati, non previamente selezionati e graduati dalle norme. Essa pertanto sfugge al sindacato giudiziale, salvo ipotesi di macroscopica arbitrarietà e contraddittorietà, non ravvisabili nel caso di specie (cfr. ex plurimis Cons. Stato., Sez. VI, 05/12/2022 n. 10624).
È d’altronde incontroverso che, al momento della decisione, la sezione torinese di Gea-Odv contasse un numero di iscritti inferiore a dieci.
3.4 - In definitiva, la predeterminazione da parte della Prefettura di criteri di carattere organizzativo e funzionale per la nomina a guardia giurata volontaria zoofila, ivi inclusa la fissazione di soglie numeriche massime, appare conforme alle norme attributiva del potere. La fissazione di tale soglia in una quota pari al 10% degli iscritti dell’associazione istante a livello provinciale, non appare arbitrario né incongruo. Né sono ravvisabili un difetto istruttorio nell’acquisizione degli elementi posti a fondamento della decisione o una carenza sul piano motivazionale.
Il primo motivo di impugnazione non merita dunque accoglimento.
4. – Profili di infondatezza ancor più marcati connotano il secondo motivo di impugnazione, teso a denunciare l’illegittimità della determinazione gravata sotto il profilo della violazione del principio di proporzionalità.
Si osserva in limine come le argomentazioni della ricorrente si fondino sull’impropria commistione tra il diritto del consociato alla libera associazione e lo svolgimento da parte del privato di attività aventi diretto interesse pubblicistico. Si tratta tuttavia di posizioni soggettive non assimilabili, solo la prima configurandosi come “diritto” in senso proprio. Essi hanno inoltre referenti costituzionali diversi, segnatamente gli artt. 2 e 18 Cost. la libera di associazione, l’art. 118, co. 4 Cost. la partecipazione del privato all’esercizio delle funzioni pubbliche.
Sono dunque impropri i riferimenti normativi invocati negli atti di parte ricorrente.
Per le stesse ragioni sono ben più penetranti di quanto suggerito dalla ricorrente i limiti che l’Amministrazione è ammessa – recte, è chiamata – ad imporre nel disciplinare il conferimento di funzioni pubblicistiche ai privati che non siano investiti di pubblici incarichi. A tale margine regolativo corrisponde un potere discrezionale altrettanto ampio in capo all’Autorità pubblica, ciò che limita in pari misura il sindacato giudiziale sulle scelte amministrative.
A fronte della latitudine della discrezionalità conferita all’Amministrazione, non vi sono elementi per ritenere che la determinazione impugnata sia, nel caso di specie, manifestamente arbitraria.
Essa è infatti conforme ai parametri di legge ed appare rispondere al canone di buon andamento dell’attività amministrativa. Si è visto inoltre come l’istruttoria sia completa e la motivazione del provvedimento illustri le ragioni e le finalità della previsione di criteri funzionali e organizzativi, anche di carattere numerico, per la nomina a guardia giurata volontaria zoofila. Non pare dunque potersi predicare l’inadeguatezza della determinazione nemmeno sotto il profilo istruttorio o motivazionale.
Quanto infine alla lamentata disparità di trattamento, la tesi articolata dalla ricorrente è puramente ipotetica. Non vi è infatti alcun elemento di prova, nemmeno di carattere presuntivo, che suggerisca che il limite numerico all’accoglimento delle istanze presentate ex art. 6, co. 2 legge n. 189/2004 sia stato opposto nei confronti della sola GeaOdv. È quindi fatalmente inammissibile l’istanza di esibizione proposta dalla ricorrente, avente ad oggetto l’elenco domande di autorizzazione alla nomina di guardia giurata volontaria zoofila e delle relative autorizzazioni, in quanto avente finalità puramente esplorative: essa non ha infatti la funzione di dare riscontro ad elementi indiziari prodotti dalla parte istante (semiplena probatio), bensì di introdurre elementi probatori a sostegno di una deduzione che, sulla base degli atti di causa, si appalesa del tutto ipotetica ed eventuale.
Alla luce di tali considerazioni, anche il secondo motivo di impugnazione non merita di essere condiviso.
Entrambi i motivi di doglianza sono dunque infondati e la domanda di annullamento proposta da Gea-Odv non può essere accolta.
5. – Il rigetto della domanda di annullamento comporta il rigetto della correlata pretesa risarcitoria avanzata dalla società ricorrente.
Il ricorso deve pertanto essere definitivamente respinto.
6. – Le spese di lite seguono la soccombenza. La liquidazione dei compensi professionali è operata sulla scorta dei valori di cui alla Tabella n. 21 dell’Allegato 1 al DM 10/03/2014 n. 55, con riferimento alle cause di valore indeterminabile di c.d. bassa difficoltà, a norma dell’art. 5, co. 6 DM 55/2014. I valori tabellari sono soggetti a dimidiazione a norma dell’art. 4, co. 1 del menzionato DM, stanti l’assenza di questioni di fatto o di diritto di particolare complessità, e sono escluse le competenze spettanti per la fase istruttoria, giacché nessun incombente è stato espletato a tal fine.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:
- dichiara improcedibile ex art. 35, co. 1 lett. c) c.p.a. il ricorso proposto nell’interesse di Prospero Sinopoli;
- rigetta il ricorso proposto nell’interesse di Roberto De Stefanis, Davide Farina, Vincenzo Ferraro, Semmy Ibrahim, Marrano Fabio, Marco Poliseno e Nicoletta Girardello;
- condanna l’associazione ricorrente a rifondere all’Amministrazione intimata le spese di lite, che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), a titolo di compensi professionali di avvocato, oltre accessori per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 29 febbraio 2024 con l’intervento dei magistrati:
Rosa Perna, Presidente
Giovanni Francesco Perilongo, Referendario, Estensore
Lorenzo Maria Lico, Referendario
