Il riutilizzo

Mauro Sanna

Le numerose sentenze della Corte di Cassazione che, alla luce di quanto previsto dall’articolo 14 del D.L. 8 luglio 2002 n. 138, hanno proceduto alla classificazione di una determinata sostanza come rifiuto sulla base delle operazioni svolte su di esso,  sia quelle che hanno ritenuto applicabile l’articolo 14, sia quelle che hanno adottato una decisione opposta, sono state basate sulla nozione di riutilizzo, definita però in maniera antitetica.

In alcuni casi in esse era manifestata la doglianza che il Tribunale avesse “omesso di valorizzare adeguatamente l’attività in concreto svolta” da chi aveva provveduto alla gestione del materiale oggetto del giudizio, appunto perché cardine della decisione era la qualificazione dell’attività effettivamente svolte.

L’interpretazione autentica di rifiuto, contenuta nell’articolo 14 ha previsto di fatto, al fine di verificare se una sostanza sia da qualificare come tale o meno, due condizioni che la sostanza sia riutilizzata direttamente o previo pretrattamento e che tale riutilizzo avvenga senza pregiudizio all’ambiente.

Appare quindi evidente che, al fine di una corretta applicazione dell’articolo 14, è indispensabile che nei giudizi di merito sia chiarito ed esplicitato quali sono effettivamente le operazioni svolte su un determinato oggetto e se queste siano da comprendere tra le semplici operazioni di riutilizzo o debbano essere comprese nel campo più ampio delle operazioni di recupero. Ed è conseguentemente indispensabile definire cosa debba intendersi per riutilizzo.

Proprio per dare un contributo esclusivamente tecnico, nella presente nota, si prenderanno in esame alcune delle situazioni che si possono presentare, tentando di qualificare, in relazione a quanto previsto dall’articolo 14 del D.L. 138/02, la nozione di riutilizzo rispetto a quella di recupero, quella di pretrattamento rispetto a quella di trattamento ed individuando le modalità di verifica dell’eventuale pregiudizio arrecato all’ambiente.

Le operazioni di riutilizzo, reimpiego e recupero

Il comma 1 dell’articolo 4 del D.Lgs. 22/97 prevede che ai fini di una corretta gestione dei rifiuti le autorità competenti favoriscano la riduzione dello smaltimento finale dei rifiuti ricorrendo tra l’altro alle seguenti misure:

-       reimpiego;

-       riciclaggio;

-       altre forme di recupero per ottenere materia prima dai rifiuti;

-       utilizzazione principale dei rifiuti come combustibile o come altro mezzo per produrre energia.

Il comma 2 del medesimo articolo aggiunge poi che il riutilizzo, il riciclaggio e il recupero di materia prima debbono essere considerati preferibili rispetto alle altre forme di recupero.

Considerando le diverse terminologie previste dalla normativa, la specifica terminologia utilizzata per indicare le modalità di gestione dei rifiuti diverse dallo smaltimento, queste risultano essere: riutilizzo, reimpiego, recupero, riciclaggio.

E’ indispensabile, al fine di comprendere l’effettiva finalità delle stesse, definire il loro esatto significato. 

Riutilizzare una sostanza o un prodotto significa utilizzare di nuovo cose già usate, destinandole anche a usi diversi dal primitivo. Per parlare di riutilizzo è perciò necessario che l’oggetto iniziale  non perda la sua originaria identità; solo così infatti è possibile reiterarne l’utilizzo.

Tale secondo utilizzo potrà attuarsi con le stesse modalità con cui avveniva quello originario oppure con modalità del tutto nuove essendo l’uso diverso;  comunque l’oggetto o la sostanza manterranno anche in questo caso la loro primitiva identità, indipendentemente dall’uso diverso in cui sono coinvolti.

In questo caso l’oggetto o la sostanza subiscono dei veri e propri trattamenti definitivi che, come vedremo in seguito, non potranno essere in alcun caso assimilati a dei pretrattamenti.

Anche reimpiegare è iterativo di impiegare, questo termine  comporta tuttavia operazioni più complesse e più ampie  di quelle relative al semplice riutilizzo, ma certamente più limitate se comparate con le operazioni più generali di recupero.

Impiegare una sostanza comporta infatti “implicare” una certa sostanza o prodotto in una determinata operazione a prescindere dalla sua identità, come avviene appunto nelle attività di recupero, ma non in quelle di semplice utilizzo.

Infatti, la nozione di recupero è notevolmente più ampia di quella di riutilizzo o reimpiego, entrambe le quali, pur  comprese in tale nozione,  ne rappresentano però solo una particolare e limitata fattispecie.

Anche  recuperare ha un significato iterativo (“prendere, capere, di nuovo”), ma certamente più ampio di riutilizzare e reimpiegare, nel senso più generale di “utilizzare materiali, sostanze o energie che andrebbero perdute”.

Le operazioni di recupero perciò, indipendentemente dalla specifica sostanza o oggetto, prendono di fatto in considerazione la materia o l’energia  in essi contenute che possono essere recuperate.

Coerentemente con la nozione di recupero, i trattamenti chimici, fisici, meccanici, biologici a cui è sottoposto un oggetto per recuperare da esso energia o materia,  differenziati a seconda dell’oggetto coinvolto e del fine del trattamento, sono tutti riconducibili alle operazioni di recupero elencate negli allegati C del D.Lgs. 22/97;  in questo caso però non si potrà parlare né di riutilizzazione né di pretrattamento, ma di operazione di recupero.

Trattamento e pretrattamento

Come sopra ricordato, quando a causa del trattamento a cui sono sottoposti, una sostanza o un oggetto perdono la loro identità originaria, non si potrà più parlare di riutilizzo, essendo venuto meno l’oggetto del riutilizzo, che ha  perso la sua originaria  identità. Questo avviene, appunto, quando un certo oggetto iniziale subisce un qualsiasi trattamento chimico, fisico, biologico o meccanico che  fa   mutare la sua natura originaria e quindi la sua identità.

Queste operazioni, poiché mutano la natura e l’identità dell’oggetto originario,  non potranno mai essere comprese nell’ambito dei cosiddetti “trattamenti preliminari”, ma  rientreranno tutte tra quelle individuate negli allegati B e C del D.Lgs. 22/97 a seconda che il loro fine sia il recupero o lo smaltimento.

Infatti si verifica un “trattamento prevedibile definitivo”,  ogni qualvolta  un qualsiasi oggetto viene ad essere disaggregato, solubilizzato, fuso, trasformato chimicamente, assoggettato a separazione dei diversi componenti in esso presenti, fatto fermentare, combusto, ecc.

Si potrà invece parlare di “trattamento preliminare” quando l’oggetto del trattamento resta inalterato, cioè quando  il trattamento non modifica la sostanza, lo stato e la qualità dell’oggetto originario, e quindi non viene a mutare la sua identità.

Nel caso in cui l’identità dell’oggetto  iniziale venga a mutare, si potrà parlare di trattamento, ma non di trattamento preliminare perché questa operazione in quanto tale presupporrebbe che l’oggetto originario ancorchè trattato, abbia mantenuto  comunque immutata la  sua identità.

Quando invece si è in presenza di trattamenti definitivi,  questi non siano finalizzati allo smaltimento, si potrà parlare di attività di recupero o rigenerazione al fine di recuperare la sostanza o l’energia contenuta nell’oggetto originario, ma mai di riutilizzo.

Le operazioni di recupero

Operazioni di recupero avvengono ad esempio nei casi in cui:

-       un solvente inquinato è ridistillato e purificato e quindi mediante questo processo fisico esso è rigenerato;

-       una sostanza è fatta fermentare e mediante questo processo biologico si producono altre sostanze;

-       un prodotto è fuso ed attraverso questo processo  fisico si ottengono  manufatti o sostanze pure quali un metalli o leghe;

-       un materiale è disaggregato e selezionato ed attraverso questo processo meccanico si ottengono altri  materiali;

-       una sostanza è combusta e dalla sua combustione si recupera la fase gassosa o la fase solida residua;

-       una sostanza è combusta e dalla sua combustione si recupera energia.

Mentre nell’ultimo caso si tratta di una operazione finalizzata al recupero di energia, gli altri casi sopra elencati riguardano invece  operazioni finalizzate al recupero di materia.

Appare chiaro che queste operazioni non sono trattamenti preliminari, ma definitivi; essi indipendentemente dal loro scopo, mutato completamente, se non addirittura fanno scomparire, la sostanza o l’oggetto iniziale, che quindi certamente perdono la loro primitiva identità.

Queste operazioni, per le considerazioni svolte, non potranno mai essere qualificate come operazioni di riutilizzazione e quindi non potrà comunque trovare applicazione l’articolo 14 del D.Lgs. 138/02, non trattandosi di operazioni di riutilizzo, né con pretrattamento né senza pretrattamento.

La valutazione del pregiudizio all’ambiente

L’articolo 14 del D.Lgs. 138/02 prevede che, nei casi in cui un oggetto o una sostanza siano riutilizzati direttamente o previo pretrattamento, tale operazione non deve comunque comportare un pregiudizio per l’ambiente, e questa  è appunto la seconda condizione posta perché una sostanza, ancorchè riutilizzata, non sia da classificare come rifiuto

E’ evidente che, per valutare se vi sia o meno pregiudizio per l’ambiente,   si dovrà prioritariamente accertare se il processo adottato sia conforme alle prescrizioni della normativa in materia. Si dovrà perciò verificare che i sistemi di salvaguardia ambientale siano quelli prescritti in quel determinato caso e che le emissioni prodotte, liquide e gassose, siano conformi ai limiti stabiliti per quella particolare operazione o processo.

Quanto  più ci si discosterà dal rispetto delle prescrizioni previste per quella specifica operazione, tanto più l’attività svolta sarà pericolosa per l’ambiente, non essendo state adottate le garanzie previste.

Pertanto per verificare se vi sia o meno pregiudizio per l’ambiente, a causa delle variabili introdotte dall’impiego di rifiuti in un determinato processo produttivo, si dovranno individuare le effettive operazioni svolte ed i materiali in esse coinvolti e si dovrà determinare se siano adottate le misure tecniche di salvaguardia previste.

Nel caso, ad esempio, di processo di produzione di laterizi, dove insieme con l’argilla siano mescolati anche fanghi di depurazione, o fanghi di cartiera, o qualsiasi altro rifiuto, si dovrà tener conto  che, nel momento in cui avviene la cottura dei laterizi, il trattamento termico attuato non sarà più quello tradizionale di una fornace in cui l’unica materia presente è l’argilla. I rifiuti utilizzati insieme con l’argilla a seconda delle loro caratteristiche, non saranno sottoposti alla semplice cottura, ma subiranno una combustione, una gassificazione o comunque una trasformazione  chimico-fisica tale da produrre delle emissioni gassose. Conseguentemente le emissioni di un processo di produzione di laterizi da una mescola di argilla e rifiuti non saranno più quelle tipiche di una fornace di mattoni, sottoposte ai limiti solo per quanto riguarda macroinquinamenti quali polveri, SO₂, NO_x, ma si dovrà tener conto anche degli altri parametri inquinanti derivanti dallo specifico  rifiuto coinvolto.

Situazione analoga si determinerà nel caso di trattamento termico finalizzato alla produzione di energia quando non sia utilizzato un combustibile tradizionale, ma sia impiegato un rifiuto da solo o in combinazione con tale combustibile. Anche in questo caso la combustione del rifiuto darà luogo ad emissioni che non sono quelle prodotte da un combustibile tradizionale, caratterizzate perciò solo da inquinanti quali polveri, SO₂, NO_x;  saranno presenti in esse molti altri inquinanti in funzione del tipo di rifiuto che è stato combusto.

Egualmente, nel caso in cui un materiale di demolizione sia impiegato in sostituzione di materiali di cava, per realizzare riempimenti o rilevati, si produrrà dal suo dilavamento un lisciviato che, per tipo di inquinanti presenti e per la loro concentrazione, sarà differente da quello che si produce, invece, impiegando materiale originario di cava.

In questi casi per il recupero di materia o di energia dovranno essere adottate misure di garanzia che tengano appunto conto del fatto che le emissioni liquide e gassose prodotte sono quelle di un processo che utilizza non solo materie prime, ma anche rifiuti, e che quindi esse contengono inquinanti  diversi ed in concentrazioni maggiori.

La individuazione di quali debbano essere i trattamenti utili ad eliminare qualsiasi situazione pregiudiziale per l’ambiente, sarà agevole nei casi in cui  la normativa nazionale ed europea preveda per l’impiego di rifiuti in determinati processi produttivi  i parametri inquinanti da considerare, i sistemi di disinquinamento da adottare e i limiti da rispettare, specifici e vincolanti.

I trattamenti termici

 Situazione emblematica, in cui tutte queste condizioni sono state previste dalla normativa, è quella relativa ai processi produttivi in cui sono coinvolti dei rifiuti che comportano comunque, indipendentemente dal fine per il quale essi sono realizzati, un trattamento termico.

Proprio perchè le emissioni prodotte dal trattamento termico di un rifiuto sono diverse da quelle di un trattamento di una materia prima  e quindi sono necessari sistemi di abbattimento diversi e limiti alle emissioni differenti, il D.Lgs. 22/97 ha previsto, rispettivamente all’articolo 28 ed all’articolo 31 lett. b), che:

-       i limiti di emissione in atmosfera  per i processi di trattamento termico dei rifiuti, anche accompagnati da recupero energetico, non possono essere meno restrittivi di quelli fissati per gli impianti di incenerimento dalle direttive comunitarie 89/369/CEE del Consiglio dell’8 giugno 1999, 89/429/CEE del Consiglio del 21 giugno 1989, 94/67/CE del Consiglio del 16 dicembre 1994, e successive modifiche ed integrazioni;

-       per accedere alle procedure semplificate le attività di trattamento termico e di recupero energetico devono rispettare le seguenti condizioni:

·         i limiti di emissione non siano meno restrittivi di quelli stabiliti  per gli impianti di incenerimento dalle direttive comunitarie 89/369/CEE del Consiglio dell’8 giugno 1999, 89/429/CEE del Consiglio del 21 giugno 1989, 94/67/CE del Consiglio del 16 dicembre 1994, e successive modifiche ed integrazioni e dal decreto del Ministro dell’Ambiente 16 gennaio 1995.

Pertanto ogni qualvolta un rifiuto è sottoposto a trattamento termico, indipendentemente dal tipo di processo industriale in cui esso è inserito, che si realizzi o meno un processo di combustione, che avvenga recupero di materia o di energia, solo per il fatto che  non sono impiegate solo materie prime, ma anche rifiuti,  i parametri inquinanti da controllare, i limiti da rispettare e conseguentemente le misure di salvaguardia ambientale da adottare, saranno identici a quelli previsti per gli impianti di incenerimento.

I limiti e le prescrizioni da adottare per l’abbattimento degli inquinanti presenti nelle emissioni previsti dalla normativa italiana, che ha ripreso di fatto la normativa europea, sono quelli previsti dal D.M. 503/97 e del D.M. 124/00, rispettivamente per l’incenerimento dei rifiuti urbani e speciali e per l’incenerimento dei rifiuti pericolosi.

Tali prescrizioni sono state poi riprese quasi integralmente - e non poteva essere altrimenti - anche dalla normativa tecnica di attuazione degli articoli 31 e 33 del D.Lgs. 22/97, contenuta nel D.M. 5.2.1998; quest’ultimo D.M. ha previsto, nel caso che il recupero dei rifiuti avvenga mediante trattamento termico, sia esso sia finalizzato al recupero di materia o di energia, che i limiti da rispettare siano quelli fissati rispettivamente dagli allegati che ricevono di fatto le prescrizioni stabilite dal D.M. 503/97 e del D.M. 124/00.

Da una comparazione dei parametri e dei limiti previsti dalla normativa riguardante il controllo delle emissioni degli inceneritori, a cui gli impianti che recuperano i rifiuti sono equiparati in forza degli articolo 28 e 31 del D.Lgs. 22/97, con quelli previsti per le emissioni delle singole lavorazioni industriali che impiegano però solo materie prime, appare evidente come i parametri, i limiti e le prescrizioni in genere previste per le emissioni degli inceneritori siano nettamente più restrittivi.

Cioè il legislatore ha ritenuto che, nel caso in cui il trattamento termico riguardi un rifiuto, i limiti, i parametri e le prescrizioni da rispettare debbano essere quelle più restrittive previste per gli inceneritori, indipendentemente dal processo produttivo svolto o dal rifiuto impiegato.

Considerato quanto sopra perciò, nel caso di impiego di un rifiuto in un processo industriale in cui interviene un trattamento termico, sia che lo si voglia definire recupero, reimpiego o riutilizzo, al fine di stabilire se l’operazione avvenga senza  recare pregiudizio all’ambiente, sarà sufficiente verificare se il controllo delle emissioni sia basato sui parametri, i limiti e le prescrizioni previste per gli impianti di incenerimento o se invece in tale processo produttivo siano adottati  solo i limiti e le prescrizioni previste per il medesimo processo produttivo, quando però siano impiegate solo materie prime.

Tale diversità di controllo renderà perfettamente conto del grado di pregiudizio recato all’ambiente, in termini di qualità e quantità di inquinanti emessi in atmosfera.

Riempimenti e rilevati

Anche nel caso che in sostituzione di materiali di cava, per realizzare riempimenti e rilevati siano impiegati rifiuti, la normativa ha previsto, proprio per la diversità del lisciviato che si può produrre dal suo dilavamento, particolari prescrizioni e limitazioni.

Nel caso di impiego di rifiuti è stato infatti previsto che gli inquinanti in essi presenti, determinati attraverso un opportuno test di lisciviazione, siano al di sotto di determinate soglie  che sono state fissate dall’allegato 1 al D.M. 5.2.1998.

Anche in questo caso perciò indipendentemente che si voglia parlare  di recupero, reimpiego o riutilizzo, la presenza o meno di un pregiudizio per l’ambiente potrà essere valutata verificando la presenza e le concentrazioni di inquinanti contenuti nel lisciviato secondo le metodiche  stabilite dall’allegato 3 del D.M. 5.2.1998. Quanto più  gli inquinanti presenti nel lisciviato si discosteranno dalle soglie previste, tanto maggiore sarà il pregiudizio arrecato all’ambiente.

Conclusioni

Pur volendo inserire le attività di recupero sopra elencate,  emblematiche dei più comuni sistemi di gestione dei  rifiuti al fine di recuperare da essi materia o energia, nella nozione di riutilizzo,  che per le considerazioni svolte in precedenza, è notevolmente più restrittiva di quella generale di recupero, per verificare se sussiste la seconda condizione posta dall’articolo 14 del D.L. 138/03, e cioè che  il riutilizzo di una sostanza avvenga senza pregiudizio per l’ambiente,  sarà sufficiente verificare se tali operazioni siano svolte utilizzando come sistemi antinquinamento e misure di salvaguardia ambientale quelle previste per i processi produttivi in cui non intervengono rifiuti, ma solo materie prime, o siano invece utilizzati, coerentemente con quanto previsto dalla normativa, i sistemi previsti nei casi in cui avviene la gestione non di materie prime ma di rifiuti.

Le precedenti considerazioni sulle diverse conseguenze ambientali derivanti dall’impiego di un rifiuto in un ciclo produttivo in sostituzione o ad integrazione delle materie prime tradizionali, sia che esso sia teso al recupero di energia che di materia, rendono conto del fatto che la qualificazione di una sostanza come rifiuto non è un fatto formale, ma è un fatto  sostanziale.

Infatti, nel caso che una sostanza sia classificata rifiuto dovranno essere rispettati i limiti e le prescrizioni a cui il suo impiego è soggetto. Nel caso invece che la medesima sostanza non sia classificata come rifiuto, ma come materia prima, tali vincoli non saranno più validi.

Pertanto, anche se il suo impiego produrrà effetti negativi sull’ambiente emettendo inquinanti in quantità o concentrazioni ben più rilevanti di quelli prodotti dalle tradizionali materie prime,  questo sarà formalmente “legittimo”, perché per “legge” non si tratta di rifiuto ma di materia prima.

Con tale procedura si perverrà all’assurdo che per abbattere l’inquinamento, sarà sufficiente  ridefinire anche se in modo improprio, la causa, qualificando un rifiuto  materia prima.

Solo in questo modo può  avvenire che l’operazione di fusione di un rottame ferroso sia considerata genericamente come riutilizzo  di un rifiuto, non ponendo in luce che nella fusione avviene un trattamento fisico del rottame, attraverso il quale sono modificate la sua natura e la sua  identità con emissioni di sostanze inquinanti in atmosfera, ben diverse da quelle che si hanno quando sono impiegate le sole materie prime.

 Non prendendo così in considerazione anche la seconda condizione posta dal legislatore e cioè che tale operazione,  non svolta conformemente a quanto previsto dalla normativa in materia di trattamento termico dei rifiuti, determina un grave pregiudizio per l’ambiente.

Non considerando affatto che tale operazione rientra anche pienamente tra le operazioni di recupero R4 dell’allegato C del D.Lgs. 22/97, comprendente appunto il riciclo/recupero di metalli e composti metallici.

Diversamente avviene, se l’oggetto sottoposto a tali attività di recupero, sarà a tutti gli effetti  considerato un rifiuto e le operazioni a cui esso è sottoposto saranno soggette ai controlli ed alle autorizzazioni previste dal D.Lgs. 22/97.

In conclusione, al fine di verificare l’applicabilità dell’articolo 14 del D.L. 138/02, una volta che sia stato verificato che effettivamente avvenga un’attività di riutilizzo con o senza operazioni di pretrattamento, si dovrà anche verificare che tali operazioni di riutilizzo non determinino pregiudizio per l’ambiente. La misura dell’eventuale pregiudizio prodotto sull’ambiente, potrà essere determinata valutando se tali operazioni avvengano nel rispetto delle prescrizioni previste per quelle particolari operazioni.

Tali prescrizioni nell’ambito della normativa sui rifiuti sono sempre  stabiliti quando l’operazione a cui  è sottoposto un rifiuto non è quella di mero riutilizzo - dove non intervenendo mutamenti di identità, non si ha la produzione di emissioni - ma quella di vero e proprio recupero  che proprio per le modifiche apportate  alla sostanza o all’oggetto, comporta emissioni solide, liquide o gassose nell’ambiente.