di Sabrina BIGATTI – Provincia di Vercelli, Settore Tutela Ambientale – Ufficio legale
Il presente scritto si propone di esaminare, sia pure sinteticamente, le implicazioni civilistiche della normativa sui siti contaminati con particolare riferimento ad un istituto di particolare interesse per gli studiosi del diritto: l’onere reale sulle aree inquinate.
L’ art. 253 ( oneri reali e privilegi speciali) del D.lgs 152/2006 (Parte IV, Titolo V), al co.1 , così prevede :“Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 250. L'onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica”.
Questa disposizione riecheggia, con alcune significative e opportune modifiche, che di seguito verranno evidenziate, quanto previsto dall’art. 17[1] del D.Lgs 22/97 e dal DM 471/99 che hanno introdotto, e per la prima volta regolato, l’istituto dell’onere reale in materia di bonifiche.
Strettamente connessa a questa disposizione è quella di cui all’art.244 co.3 in base al quale l’ordinanza con la quale la Provincia diffida il responsabile dell’inquinamento a provvedere al fine di mettere in atto gli interventi previsti dalla normativa sulle bonifiche, “è comunque notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell'articolo 253”.
E’ bene sottolineare sin da subito che né il D.Lgs 152/2006, né la normativa anteriore hanno definito con precisione le caratteristiche dell’onere reale o gli obblighi che ne derivano.
Tale istituto inoltre, non solo non risulta disciplinato dal c.c., ma non ha ancora trovato una sistemazione definitiva in dottrina parte della quale ne mette in dubbio addirittura l’esistenza come istituto di diritto privato in quanto si tratta di una categoria le cui origini risalirebbero al diritto germanico feudale[2].
1- Caratteristiche dell’onere reale: ambulatorieta’ passiva
Secondo la definizione comunemente accolta l’onere reale è istituto affine alla obligatio propter rem [3] per il fatto che si configura come un peso che grava su un immobile ed è tale per cui qualunque proprietario ( o titolare di altro diritto reale) dell’immobile medesimo è tenuto ad eseguire prestazioni positive (di facere o di dare) a favore di un altro soggetto (ad es. ai sensi dell’art. 886 del c.c. il proprietario di un fondo può essere obbligato dal vicino a contribuire alla spesa di costruzione di un muro di cinta ).
Caratteristica dell’onere reale come della obligatio propter rem è l’”ambulatorietà” consistente nel fatto che, se la titolarità del diritto principale passa ad un altro soggetto, passa anche l’obbligazione accessoria. Chi subentra nel diritto reale subentra anche negli obblighi connessi all’onere reale indipendentemente dal fatto che ne abbia avuto effettiva conoscenza.
L’esigenza di tutelare gli acquirenti di beni immobili è pertanto alla base della previsione secondo cui l’onere reale deve risultare dal certificato di destinazione urbanistica, disposizione attualmente prevista dall’ art. 253 del D.Lgs 152/2006.
2 - Gli obblighi derivanti dall’onere reale in capo al proprietario (incolpevole) dell’immobile inquinato o del titolare di altro diritto reale su di esso
Esistono tre filoni interpretativi in merito alla tipologia di obblighi derivanti dall’onere reale.
a) Parte della dottrina e della giurisprudenza afferma che, l’onere reale si configura come una garanzia reale atipica volta ad assicurare il recupero, da parte dell’Amministrazione, delle spese sostenute per la bonifica.
Secondo i sostenitori di questa tesi, in capo al proprietario grava solo un obbligo eventuale di dare , consistente nel rimborso delle spese sostenute dalla PA per la bonifica[4].
b) Alcuni autori invece sostengono che all’onere reale afferiscono essenzialmente due tipi di obblighi:[5] 1- obbligo (e non mera facoltà, sussidiario e condizionato, in quanto scatta in caso di inerzia o di assenza del responsabile) di facere , consistente nella attuazione diretta e spontanea degli interventi di bonifica.
2 - Obbligo alternativo di dare , consistente nel sopportare il peso economico dell’intervento sostitutivo pubblico e si concretizza nel rimborso (nei limiti del valore del fondo) dovuto al creditore (la PA procedente) per i costi affrontati a causa dell’inadempimento.
Ricorrerebbe un meccanismo analogo a quello inerente all’obbligazione facoltativa ( o con facoltà alternativa) in cui l’obbligazione è ab origine semplice ma è prevista la facoltà per il debitore di liberarsi dall’obbligo eseguendo una prestazione diversa da quella dovuta.
Il D.Lgs 152/06 è per certi versi contradditorio. Prevede infatti due norme in base alle quali si può dire che l’effettuazione degli interventi di bonifica costituisce una mera facoltà del proprietario incolpevole (la cui situazione è assimilabile per certi versi a quella dei soggetti interessati non responsabili dell’inquinamento). In questo senso dispongono l’art. 245 co.1 : “Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili”; e l’art. 245 co.2, ultima parte: “È comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità”.
L’art.245 co.2, parte prima, prevede, tuttavia: “Fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all'articolo 242, il proprietario o il gestore dell'area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento delle concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve darne comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti e attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all'articolo 242”.
La violazione di tale disposizione sembra essere sanzionata dall’art. 257 co.1, seconda parte, in cui si legge: “In caso di mancata effettuazione della comunicazione di cui all'articolo 242, il trasgressore è punito con la pena dell'arresto da tre mesi a un anno o con l'ammenda da mille euro a ventiseimila euro.”
Mentre la prima parte di questo articolo sanziona penalmente l’omessa bonifica del responsabile dell’inquinamento ( e quindi si configura come un reato proprio), la seconda parte incrimina la condotta di omessa comunicazione ex art. 242 posta in essere dal “trasgressore”, termine nel quale sembrano rientrare tutti i soggetti che, tenuti all’obbligo in questione, lo trasgrediscano.
Si tratta di aspetti suscettibili di approfondimento.
c) Non sembra inutile ricordare che, prima dell’entrata in vigore del D.Lgs 152/2006, a detta di una parte della dottrina, dall’onere reale scaturivano anche obblighi di non facere [6] (che per alcuni costituisce una delle caratteristiche peculiari dell’obligatio propter rem). Essi erano identificati nelle limitazioni (temporanee o permanenti) all’utilizzo dell’area bonificata (rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti) o nelle particolari modalità di utilizzo dell’area medesima che la PA procedente poteva imporre ai sensi dell’art. 17 co.6 del D. Lgs. 22/97[7], nel caso in cui venisse riscontrato il perdurare di un inquinamento residuo del sito bonificato.
Si osserva tuttavia che tali limitazioni non scaturivano dall’onere reale in quanto tale ma dovevano essere imposte dall’Amministrazione procedente con il provvedimento di approvazione del progetto e di autorizzazione alla realizzazione degli interventi di bonifica di cui al co. 4 dell’art. 17.
Il D.Lgs 152/06 , avendo imperniato la bonifica dei siti contaminati sull’analisi di rischio, non ha riportato una disposizione analoga a quella ricordata.
3 – L’ onere reale non comporta il divieto di esercitare (nuove) attivita’ industriali sul sito che ne e’ gravato
Come sopra illustrato la quasi totalità degli interpreti esclude che dall’onere reale derivino obblighi di non facere; in questo senso l’istituto in questione si differenzierebbe dalla c.d. obligatio propter rem.
Per questo motivo tale istituto, di per sé, non comporta alcun divieto di esercitare sul sito che ne è gravato attività industriali esistenti o nuove.
Tant’è vero che detta eventualità è stata espressamente prevista dal D.Lgs 152/06 il cui art. 242 del D.lgs 152/2006, comma 10 [8] stabilisce quanto segue:
“nel caso di caratterizzazione, bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale di siti con attività in esercizio, la regione, fatto salvo l'obbligo di garantire la tutela della salute pubblica e dell'ambiente, in sede di approvazione del progetto assicura che i suddetti interventi siano articolati in modo tale da risultare compatibili con la prosecuzione della attività”.[9]
La lettera g) dell’ art 240 del D.lgs 152/2006 così definisce il sito con attività in esercizio: “un sito nel quale risultano in esercizio attività produttive sia industriali che commerciali nonché le aree pertinenziali e quelle adibite ad attività accessorie economiche, ivi comprese le attività di mantenimento e tutela del patrimonio ai fini della successiva ripresa delle attività”.
E’ pertanto evidente che gli unici motivi idonei a giustificare un eventuale divieto di proseguire o comunque di esercitare attività industriali su un sito gravato da onere reale sono di natura tecnica.
Si è visto che ai sensi dell’art. art. 245 (obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione ) co. 1.”Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili”.e ai sensi del co.2, “è comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità”.
Le “procedure” cui fa riferimento il co.1 dell’art. 245 sono disciplinate dall’art.242 il cui co.7 prevede:”Con il provvedimento di approvazione del progetto sono stabiliti anche i tempi di esecuzione, indicando altresì le eventuali prescrizioni necessarie per l'esecuzione dei lavori ed è fissata l'entità delle garanzie finanziarie, in misura non superiore al cinquanta per cento del costo stimato dell'intervento, che devono essere prestate in favore della regione per la corretta esecuzione ed il completamento degli interventi medesimi.”
Sorge spontaneo il seguente interrogativo: il proprietario incolpevole che decide spontaneamente (salvo l’obbligo di comunicazione di cui all’art.245 co.2) di attivare le procedure previste dal Titolo V della Parte IV del D.lgs 152/06, è tenuto o meno a prestare le garanzie finanziarie di cui all’art. 242 co.7?
A parere di scrive no, per le ragioni che di seguito si esporranno.
Innanzitutto si ricorda che l’art. 250 del D.lgs 152/06 così dispone “Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all'articolo 242 sono realizzati d'ufficio dal Comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla Regione, secondo l'ordine di priorità fissati dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica. Al fine di anticipare le somme per i predetti interventi le Regioni possono istituire appositi fondi nell'ambito delle proprie disponibilità di bilancio.
La norma prevede, quale presupposto dell’intervento pubblico d’ufficio l’inerzia del responsabile (o la sua mancata individuazione) e l’inerzia del proprietario incolpevole o di eventuali altri soggetti interessati. Dato il tenore letterale della disposizione in esame, si ritiene che tale inerzia possa riferirsi tanto alla mancata attivazione quanto alla mancata prosecuzione delle procedure e degli interventi di cui all’art. 242.
Non si esclude cioè l’ipotesi che il soggetto che abbia attivato dette procedure e detti interventi ad un certo momento, per svariate ragioni , non possa o non voglia ultimarli.
Tale inerzia tuttavia è soggetta ad un trattamento giuridico diverso da quella del responsabile dell’inquinamento, infatti non è penalmente sanzionata perché né il proprietario incolpevole del sito da bonificare, né gli altri soggetti interessati sono “obbligati” a porre in essere gli intereventi di cui all’art. 242; per lo stesso motivo non potranno mai essere legittimamente destinatari dei provvedimenti ordinatori della P.A.. per l’attivazione delle procedure di cui all’art. 242.[10]
La posizione del proprietario (ma lo stesso dicasi per altro soggetto interessato non responsabile dell’inquinamento) di un sito inquinato da terzi non può essere equiparata a quella del responsabile dell’inquinamento cosa che, invece, avverrebbe ove lo si reputasse tenuto a prestare le garanzie finanziarie: implicitamente lo si riterrebbe, infatti, obbligato ad eseguire gli interventi di bonifica.
Né, per sostenere il contrario, vale la constatazione che l’art. 245, disciplinante la procedura ad iniziativa dei soggetti non responsabili dell’inquinamento, rinvia genericamente alle procedure di bonifica disciplinate dal Titolo V e quindi alle procedure previste dall’art. 242 il cui co. 7, si è visto, impone la determinazione delle garanzie finanziarie. Tale generico rinvio è operato infatti anche dall’art. 250 che disciplina le procedure di bonifica per intervento pubblico d’ufficio. Per coerenza infatti, se corretta fosse la premessa, bisognerebbe concludere che anche la P.A. procedente è tenuta prestare le garanzie finanziarie in favore della Regione competente per territorio per la corretta esecuzione e per il completamento degli interventi di bonifica, tanto più che è previsto l’intervento sostitutivo della Regione medesima ove il Comune “non provveda”…….
Non solo, la legge ha previsto l’onere reale quale strumento di garanzia (operante, di fatto, a svantaggio del proprietario incolpevole) per l’Amministrazione che attui d’ufficio gli interventi di bonifica.
Affermare che il proprietario ha l’obbligo di prestare anche le garanzie finanziarie significherebbe (nell’ipotesi in cui, per svariate ragioni, non possa ultimare gli interventi di bonifica spontaneamente iniziati) imporgli una doppia imposizione patrimoniale rendendo la sua posizione addirittura più gravosa di quella del responsabile dell’inquinamento. Ne deriverebbe, nel complesso, una vanificazione della norma che, al fine di incentivare gli interventi di bonifica ( e quindi migliorare le condizioni dell’ambiente) in modo che non gravino sulla collettività, prevede la possibilità che i medesimi vengano eseguiti da soggetti diversi da chi ha cagionato l’inquinamento.
5 – I soggetti che beneficiano dell’onere reale
Come sopra ricordato l’ art. 253 del D.lgs 152/2006, al co.1, prima parte , così prevede :“Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 250”.
Questa norma ha chiarito definitivamente che l’istituto in esame è previsto a favore della Pubblica Amministrazione che, d’ufficio, pone in essere gli interventi di bonifica (rectius: gli interventi previsti dal Titolo V della Parte IV del D.Lgs 152/06)
Il tenore della normativa che ha preceduto il D.Lgs 152/2006 lasciava intendere invece che l’onere reale operasse a favore di chiunque ( ad es. un eventuale soggetto interessato) realizzasse gli interventi previsti dalla legge.
Alla luce di quanto esposto si può affermare che in virtù dell’onere il proprietario ( o il titolare di altro diritto reale) del sito che ne è gravato o esegue spontaneamente e direttamente la bonifica ( potendosi poi rivalere nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute ) oppure è tenuto a corrispondere alla P.A. procedente le spese di bonifica nei limiti del valore del fondo ( che per altro ha anche la facoltà di cedere alla medesima), salva la facoltà di rivalersi nei confronti del soggetto responsabile dell’inquinamento.
E’ questa , del resto, la regola stabilita dall’art. 253 co.4 sopra richiamato a norma del quale: “In ogni caso, il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l'osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell'inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell'inquinamento per le spese sostenute e per l'eventuale maggior danno subito”.
Questa norma è importante in quanto ha chiarito definitivamente ( ponendo fine alle incertezze cui dava luogo la pregressa normativa) che il proprietario incolpevole è tenuto a rimborsare la P.A. procedente nei limiti del valore di mercato del sito interessato determinato a seguito degli interventi di bonifica. In questo, è noto che l’onere reale differisce dalla obligatio propter rem in cui l’onerato risponde con tutto il patrimonio in base all’art. 2740 del c.c.[11]
Gli obiettivi cui è preordinato l’istituto in esame sono essenzialmente tre:
– evitare che il miglioramento del fondo, derivante dall’eseguita bonifica, e la sua recuperata commerciabilità in senso economico si traducano in un arricchimento a vantaggio del patrimonio del proprietario del bene (o del titolare di diritti reali su di esso);
_ corresponsabilizzare la proprietà nel recupero del bene e nella soluzione del problema igienico-ambientale che costituisce la causa prioritaria dell’intervento della PA;
_ costituire garanzia reale a tutela del recupero delle spese affrontate dall’Amministrazione per provvedere alla bonifica nei casi in cui il responsabile non sia individuato o non provveda.
7 - Rapporto tra onere reale e privilegi
L’art. 253 del D.Lgs 152/06 , ai co. 2 e 3, così
recita: “2. Le spese sostenute per gli interventi di cui
al comma 1 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree
medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del
codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei
diritti acquistati dai terzi sull'immobile.
3. Il privilegio e la ripetizione
delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito
incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a
seguito di provvedimento motivato dell'autorità competente che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità
del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare
azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro
infruttuosità”.
E’ noto che il privilegio è una causa legittima di prelazione accordata dalla legge in considerazione della qualità e della causa del credito.
Al pari del pegno e dell’ipoteca costituisce una deroga al principio della par condicio creditorum sancita dall’art. 2741 c.c.(Concorso dei creditori e cause legittime di prelazione) a norma del quale “1. I creditori hanno uguale diritto di essere soddisfatti sui beni del debitore, salve le cause legittime di prelazione.
2. Sono cause legittime di prelazione i privilegi, il pegno e le ipoteche”.
Tale norma è connessa con l’art. 2740 (Responsabilità patrimoniale) : “Il debitore risponde dell’adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri”
Si tratta evidentemente di uno strumento di garanzia del credito.
In altri termini, il credito previsto dalla normativa sulle bonifiche è rafforzato, analogamente ai crediti per i contributi dei proprietari per opere di bonifica o di miglioramento che, ai sensi dell’art. 2775, sono privilegiati sugli immobili che traggono beneficio dalle opere di bonifica e di miglioramento.
La previsione del privilegio speciale immobiliare chiarisce che il credito dell’amministrazione che ha proceduto alla bonifica in danno per il recupero delle spese sostenute è preferito a quello dei creditori ipotecari (ex art. 2748 co.2 c.c.).
L’art. 2747 co.2 del c.c. ( per cui il privilegio non può pregiudicare i diritti acquistati dai terzi anteriormente al sorgere di esso) è dettata espressamente per i privilegi speciali mobiliari ma si ritiene applicabile, in mancanza di una previsione diversa, ai privilegi immobiliari.
L’art.253 co.2 del D.Lgs 152/06 ( analogamente a quanto disponeva l’ 17 co.11 del D. Lgs. 22/97) introduce una deroga a questo principio e precisa che tale privilegio è munito di diritto di sequela: esso cioè si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile.
Quanto alla ratio dell’istituto si sottolinea che si tratta di una norma diretta a scongiurare atti traslativi della proprietà o di altri diritti reali sugli immobili inquinati al fine di eludere l’ordine di bonifica
Tale finalità poteva ritenersi adeguatamente assolta dalla ambulatorietà dell’onere reale ed è per questo che il privilegio speciale immobiliare si configura, nella materia di cui si discute, come un rafforzativo del credito e degli obblighi inerenti all’onere reale.
Il D.Lgs 152/06 non contiene alcun accenno al privilegio generale mobiliare che invece era previsto dalla precedente normativa[12]
8 - La costituzione dell’onere reale e la sua iscrizione (nel PRG)
L’ art. 253 del D.lgs 152/2006 al co.1 , così prevede :“Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 250”.
L’art. 250 ( bonifica da parte dell’Amministrazione) , a sua volta, prevede che le procedure e gli interventi di cui all’art. 242 sono realizzati d’ufficio dalla Pubblica Amministrazione “qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente (…) ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati”.
Il momento costitutivo dell’onere reale coincide, stando alla lettera della legge, con quello in cui la P.A. pone in essere gli “interventi” previsti dall’art. 242 del D.Lgs 152/2006[13]. Tali “interventi” possono così sintetizzarsi:
a- adozione di misure di prevenzione necessarie: 1) al verificarsi di un vento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito;2) ll’atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione ( co.1);
b- indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento (co.2)
c- ripristino della zona contaminata(quando il livello di concentrazione soglia di contaminazione non sia stato superato) –co.2 -
d- misure di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza (quando il livello di concentrazione soglia di contaminazione sia stato superato)- co.3 -
e- presentazione del piano della caratterizzazione (quando il livello di concentrazione soglia di contaminazione sia stato superato) – co.3-
f- applicazione dell’analisi di rischio sito specifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)-co.4 –
g- conclusione positiva dell’analisi di rischio + piano di monitoraggio ( eventuale) ( quando gli esiti della procedura dell’analisi di rischio dimostrano che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito è inferiore ai valori di concentrazione soglia di rischio – CSR – co.5 -
h- progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente (quando gli esiti della procedura dell’analisi di rischio dimostrano che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito è superiore ai valori di concentrazione soglia di rischio – CSR – co.5.
Vista la formulazione della norma si ritiene che il momento costitutivo dell’onere reale possa coincidere con uno qualunque degli interventi sopra ricordati, purché posti in essere, d’ufficio, dalla P.A. Ne deriva che tale momento potrà anche coincidere con quello in cui la P.A. ponga in essere le misure di prevenzione di cui al co.1 dell’art. 242 . Non è quindi necessario, per considerare “costituito” l’onere reale, che si approvi un progetto di bonifica e cioè si attuino gli interventi previsti dal co.5 dell’art.242 del D.Lgs 152/06.
Diversamente si dovrebbe argomentare a proposito dell’iscrizione dell’onere reale. Infatti a norma dell’art. 253 “ L'onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica”[14].
Innanzitutto si osserva che tale disposizione fa riferimento alla iscrizione dell’onere reale senza specificare se con tale termine si voglia o meno fare riferimento al recepimento dell’esistenza di tale vincolo nel PRG. Sembrerebbe logico ritenere che così sia in quanto si precisa che l’onere deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica (aspetto sul quale ci soffermeremo nel prosieguo della trattazione). In questa sede preme svolgere qualche riflessione in merito al momento in cui si deve procedere a tale iscrizione.
Dato il tenore letterale della norma sembra che a tale incombenza la P.A. debba attendere solo in quanto vi sia un progetto di bonifica approvato e quindi solo nell’ipotesi in cui si debba dare attuazione agli interventi previsti dal co.5 dell’art. 242 . Molto probabilmente si è in presenza di una svista del legislatore in quanto sembra logico ritenere che la P.A. debba procedere all’iscrizione dell’onere reale sul PRG in tutti i casi in cui, d’ufficio, realizzi uno qualsiasi degli “interventi” previsti dal’art. 242, cioè in tutti i casi in cui si costituisca l’onere reale essendo comunque necessario provvedere alla tutela dei terzi potenziali acquirenti del sito contaminato.
In ogni caso, anche ammesso che l’iscrizione sia subordinata all’approvazione di un progetto di bonifica, non sembra esserlo il momento costitutivo dell’onere reale che potrebbe essere ancorato ,invece, ad altre tipologie di intervento previste dall’art. 242. Ne consegue che la P.A. che ha attuato, ad es., un’analisi di rischio il cui esito sia positivo, non avrà bisogno di approvare nessun progetto di bonifica né, quindi, di attuare gli interventi previsti dal co.5. Ciononostante potrà avvalersi dell’onere reale per il recupero delle spese affrontate sino a quel momento. Il fatto di non provvedere all’iscrizione dell’onere nel PRG , perché, in teoria, manca il presupposto ( attuazione degli interventi di cui al co.5) per procedere a tale adempimento , avrà conseguenze nei riguardi del terzo acquirente in buona fede il quale potrà esperire le azioni previste dal c.c. in materia di vizi del contratto di vendita.
Un presupposto necessario perché si costituisca l’onere reale consiste nell’accertamento dell’impossibilità di individuare il responsabile e/o il suo inadempimento degli obblighi di bonifica: questo è, del resto, il presupposto che giustifica l’intervento pubblico d’ufficio[15].
Con il conseguimento del certificato provinciale di compiuta bonifica, il proprietario che vi abbia interesse potrà liberare il fondo da tale peso e ottenere la cancellazione della trascrizione.
9 – L’iscrizione nel PRG e l’indicazione dell’onere reale nel certificato di destinazione urbanistica
L’art. 253 del D.Lgs 152/06 prevede: “ L'onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica”[16].
Questa norma , come sopra precisato, indica, molto probabilmente, che nel P.R.G. si prenda atto dell’esistenza dell’onere reale su un determinato sito. Questo tuttavia lo si poteva dedurre anche prima dell’entrata in vigore del D.lgs 152/06 dalle seguenti disposizioni:
· dall’art. 17 co.10 del D.Lgs 22/97 a norma del quale l’esistenza dell’onere reale doveva risultare dal certificato di destinazione urbanistica ;
· dall’ art. 5 co.3 del DM 471/99 (bonifica con misure di sicurezza e ripristino ambientale) e dall’art. 6 co.4 del DM 471/99 ( Interventi di messa in sicurezza permanente e ripristino ambientale) che prevedevano espressamente la seguente norma: “le misure di sicurezza e le limitazioni temporanee o permanenti o le particolari modalità previste per l’utilizzo dell’area devono risultare dal certificato di destinazione urbanistica …nonché dalla cartografia e dalle norme tecniche di attuazione dello strumento urbanistico generale del Comune ed essere comunicati all’Ufficio tecnico erariale competente”.
Queste previsioni ( iscrizione nel PRG e indicazione nel certificato di destinazione urbanistica) sembrano principalmente finalizzate a tutelare i terzi acquirenti del sito contaminato e quindi a rispondere ad una esigenza di trasparenza e di correttezza nell’ambito della circolazione dei terreni.
Rappresentano anche uno strumento volto a rafforzare la posizione della pubblica amministrazione che agisce in via sostitutiva nei confronti dei terzi acquirenti in quanto rende più facilmente opponibile nei loro confronti l’esistenza dell’onere reale.
L’obbligo di indicazione dell’onere reale nel certificato di destinazione urbanistica integra ,evidentemente, la disciplina prevista dall’art. 30 del D.lgs 380/01 a norma del quale, giova ricordarlo
“2. Gli atti tra vivi, sia in forma pubblica sia in forma privata, aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni sono nulli e non possono essere stipulati ne' trascritti nei pubblici registri immobiliari ove agli atti stessi non sia allegato il certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l'area interessata”.
Non è chiaro se l’indicazione dell’onere ( implicante l’obbligo di effettuare la bonifica) rientri nella categoria delle “prescrizioni urbanistiche” cui fa riferimento la norma testé citata o debba essere considerata una informazione distinta e aggiuntiva.
Non sono chiare neppure le conseguenze della mancata indicazione dell’onere reale nel certificato di destinazione urbanistica. Ad una prima lettura delle disposizioni vigenti in materia sembrerebbe che tale omissione non comporti l’applicazione di sanzioni né particolari conseguenze sull’eventuale contratto di vendita o su altro atto traslativo avente ad oggetto il sito da bonificare. Più precisamente sembra da escludersi che la mancata indicazione dell’onere implichi l’invalidità del certificato di destinazione urbanistica e quindi la nullità dell’eventuale contratto di vendita ex art. 30 del DPR 380/2001 [17](all’acquirente non resterà che esperire, sussistendone tutti i presupposti, i rimedi previsti dal c.c. in materia di vizi del contratto).
10 - Le procedure seguite da alcune Amministrazioni in Regione Piemonte per l’iscrizione nel P.R.G. dell’onere reale.
Quanto alle modalità da seguire per adeguare il P.R.G., sembra logico affermare che ciascuna Amministrazione segua la normativa urbanistica della Regione di appartenenza.
In Regione Piemonte alcuni Comuni[18] hanno applicato l’art. 17 co. 7 della L. 56/77 che riguarda le varianti parziali al PRG.[19] Hanno quindi provveduto all’iscrizione dell’onere reale mediante una delibera di Consiglio.
Si può, tuttavia, ipotizzare, ricorrendone tutte le condizioni, anche il ricorso all’art. 17 , co.8 della LR 56/77[20], che prevede un iter di approvazione della modifica al P.R.G. meno gravoso rispetto a quello previsto dal co.7.
11 - La trascrizione dell’onere reale
La legge nulla dispone a proposito della trascrizione dell’onere reale. Gli autori che hanno affrontato il problema[21] tuttavia sostengono che essa si ritiene comunque dovuta in base al combinato disposto degli artt. 2645 e 2671 del c.c.[22]
Secondo gli autori che sul tema si sono espressi prima dell’entrata in vigore del D.Lgs 152/06, l’amministrazione procedente, contestualmente alla notifica dell’ordinanza ex art.8 co.3 del DM 471/99 (analoga disposizione è ora dettata dall’art. 244 co.3 del D.lgs 152/06), avrebbe dovuto provvedere anche alla trascrizione presso la Conservatoria dei registri immobiliari nella cui circoscrizione sono situati i beni immobili interessati.
Il titolo per la trascrizione dell’onere reale ex art. 2657 c.c. secondo questi autori doveva identificarsi nell’atto pubblico amministrativo di accertamento dell’inquinamento. L’atto di accertamento idoneo per la trascrizione poteva essere relativo non all’acclarato superamento dei limiti di contaminazione ma al verificarsi del pericolo concreto ed attuale di superamento degli stessi e quindi prima della perimetrazione definitiva e dell’analisi della caratterizzazione.
11 - Procedura seguita da alcune Amministrazioni per il recupero delle spese di bonifica
L’art. 253 ai co.3 e 4 sopra richiamati, prevede quanto segue: “3. Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell'autorità competente che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità.
In ogni caso, il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l'osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi (…). “
Le norme citate definiscono la priorità degli interventi e l’iter che la P.A. procedente deve seguire al fine di far valere la sua pretesa creditoria nei confronti del proprietario incolpevole. In particolare si precisa che il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati nei confronti del proprietario solo in via sussidiaria e cioè solo in quanto: a) sia impossibile accertare l’identità del responsabile; b) sia impossibile, per altri motivi, esercitare azioni di rivalsa nei suoi confronti; c) le azioni di rivalsa sono state infruttuose.
Non solo, il provvedimento con il quale la P.A. esercita la propria pretesa nei confronti del proprietario deve essere motivato e deve dare atto del fatto che è stato impossibile o inutile agire nei confronti del responsabile dell’inquinamento.
Il co.4 dell’art. 253 sottolinea infine la necessità che si rispettino i dettami della L. 7 agosto 1990, n. 241 che prevede, tra l’latro l’istituto della “comunicazione di avvio del procedimento” , che si configura come uno strumento utile al fine di prevenire o di ridurre l’eventualità di contenziosi e di controversie .
La normativa nulla dispone circa il provvedimento da adottare e il procedimento da seguire al fine di imporre il pagamento delle spese di bonifica .
E’ interessante allora prendere spunto dalla prassi che sul punto si sta formando presso le diverse Amministrazioni.
Un esempio significativo è rappresentato dalle scelte operate dal Comune di Viadana che, al fine di recuperare le spese di bonifica di un sito contaminato, ha emesso una ordinanza di ingiunzione ex art. 2 r.d. 639/1910 sulla base della rendicontazione delle spese effettuata dal responsabile del servizio.
Tale ordinanza costituisce titolo esecutivo in base al quale è possibile effettuare il pignoramento dell’immobile secondo la procedura di esecuzione immobiliare prevista dal c.p.c. (non si fa , pertanto, ricorso alla espropriazione per pubblica utilita’).
Con riferimento ai provvedimenti assunti dal Comune di Viadana il TAR –LOMBARDIA (BRESCIA) ha affermato:
“il proprietario, a prescindere dalla sua eventuale colpevolezza, è comunque esposto all’iscrizione dell’onere reale e all’eventuale azione esecutiva sul bene (cfr. TAR Lombardia – Milano, sezI – 13 febbraio 2001, n. 987) per il recupero delle spese di bonifica effettuata suppletivamente dal Comune;(…) tale ultima procedura – intrapresa con l’iscrizione dell’onere reale – può essere utilmente e coerentemente condotta a termine aggredendo il bene e sottoponendolo ad esecuzione forzata secondo le norme civilistiche”. (Ordinanza 27 gennaio 2004 n.113).
L’ordinanza del TAR citata è stata confermata dal Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva 10 agosto 2004, n. 3861.
[1] L’art. 17 del D.Lgs 22/97 s.m.i., ai co.10 e 11, così recitava: “10. Gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale nonche' la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza costituiscono onere reale sulle aree inquinate di cui ai commi 2 e 3. L'onere reale deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica ai sensi e per gli effetti dell'articolo 18, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47” (ora art. 30 co.2 ss. Decreto Presidente Repubblica n° 380 del 06/06/2001 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia).
11. Le spese sostenute per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale delle aree inquinate nonche' per la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza, ai sensi dei commi 2 e 3, sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del Codice civile . Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull'immobile. Le predette spese sono altresi' assistite da privilegio generale mobiliare.
[2] Per un’ampia disamina delle teorie riguardanti l’onere reale si veda P. CARPENTIERI, Proprietà e obbligo di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, in Bonifica di siti contaminati, Aspetti giuridici e gestionali, atti della giornata di studio del 16 novembre 2001 organizzata dalla Provincia di Milano, Quaderni direzione centrale ambiente n.3
[3] “Obligatio propter rem” è l’espressione latina con cui si designano le cosiddette obbligazioni reali, cioè quelle obbligazioni che sono caratterizzate dalla connessione con una cosa. Esse sono a carico di una persona solo se ed in quanto essa sia proprietaria di una cosa o di un diritto reale su di essa. Per ulteriori approfondimenti sulle tematiche accennate nel testo si veda L. PRATI, Modifiche al regime della bonifica nella legge n. 93/2001 in Ambiente, 2001 n.7
[4] Si veda S. D'Angiulli "La responsabilità civile nella disciplina sulla bonifica dei siti contaminati: responsabilità per danno o per rischio ambientale?, in "La bonifica dei siti contaminati" - a cura di Franco Giampietro, Milano, 2001)
In questo senso si vedano TAR LOMBARDIA – MILANO – Sez II Ord. 10 maggio 2005, N.1158 in cui si legge: “ Gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale, ex art. 17 del D.lgs 5 febbraio 1997, n.22 costituiscono onere reale sulle aree inquinate, ciò tuttavia non significa che il proprietario che non abbia causato l’inquinamento, sia obbligato a realizzare detti interventi, ma semplicemente che il proprietario ha la facoltà di provvedervi per evitare le conseguenze di natura patrimoniale derivanti dall’onere reale gravante sull’area”;
TAR VENETO, sez. III, 25 maggio 2005, Sent.n.2174:“Gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e di ripristino ambientale, devono essere posti a carico dei “responsabili”, cioè di coloro che, con la loro condotta commissiva od omissiva, abbiano causato, o concorso a causare, il superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione ambientale, in relazione alla specifica destinazione d’uso dei siti. Conseguentemente, l’Amministrazione non può imporre lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento ex art. 17 del d. lgs. 22/97ai proprietari di aree inquinate che non hanno alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato ma che vengono individuati solo in quanto proprietari del bene. Il provvedimento di ripristino va tuttavia notificato al proprietario per gli effetti dell’articolo 17, commi10 e11I, del d. lgs. 22/97, e, cioè, per costituire sulle aree inquinate un onere reale ed un privilegio speciale, segnatamente per le spese di ripristino affrontate dall’Amministrazione qualora i responsabili non provvedano ovvero non siano individuabili”.
CONSIGLIO DI STATO, Sez.
VI - 5 settembre 2005 (c.c. 17.5.2005), n. 4525:
”(…)il proprietario, ove non sia
responsabile della violazione, non ha l’obbligo di provvedere direttamente alla
bonifica, ma solo l’onere di farlo se intende evitare le conseguenze derivanti
dai vincoli che gravano sull’area sub specie di onere reale e di privilegio
speciale immobiliare. Conseguentemente, l’ordinanza di messa in sicurezza e
bonifica ben può essere notificata al proprietario al fine di renderlo edotto
di tale onere (che egli ha facoltà di assolvere per liberare l’area dal vincolo
correlativo), ma non può imporre misure di bonifica, ulteriori rispetto alla
messa in sicurezza, senza un adeguato accertamento della responsabilità, o
corresponsabilità, del proprietario per l’inquinamento del sito, che deve
fondarsi su prove e non su mere presunzioni (…)”
Interessante è, inoltre, la sentenza del TAR LAZIO, Latina, 4 settembre 2006, n.600 nella quale si legge:” l’onere reale dell’art. 17 co.10 del D.lgs 22/97 deve essere inteso non in senso tecnico ( cioè quale peso imposto al proprietario di un fondo consistente nell’obbligo di prestazione periodica di denaro o cose generiche, cioè in un diritto di credito rafforzato da una garanzia sul fondo) ma in senso, si potrebbe dire letterale, cioè come vincolo gravante sul fondo dal quale il proprietario può liberarsi decidendo di eseguire personalmente la bonifica; il significato della disposizione è…che il costo della bonifica, che non sia stato possibile far eseguire e quindi accollare al responsabile dell’inquinamento e che sia stato anticipato dall’Amministrazione, deve gravare sul proprietario che, per sottrarsi a queste conseguenze, ha facoltà di eseguire lui stesso i necessari interventi di bonifica”.
[5] Che si tratti di un obbligo (sia pure non presidiato da una sanzione penale) e non di una facoltà di bonificare per il proprietario non responsabile lo si deduceva a livello letterale dall’art. 17 co.13 del d.lgs 22/97 e dall’art.9 co.3 del DM 471/99. V. P AGLIARA, Gli interventi ad iniziativa degli interessati, in Siti contaminati 2001 n.1 p. 39 e s.
PAOLO CARPENTIERI, op.cit. Contra L. PRATI e M. SANTOLOCI, in Tre giuristi a confronto, in Siti contaminati, 2001 n.3 p.30
[6] Si veda L. PRATI, La tutela dell’acquirente nella compravendita di siti gravati da oneri di bonifica, in Ambiente, 5/2000, p. 408 ss.
Contra: BIGLIAZZI GERI, Oneri reali ed obbligazioni propter rem, Milano 1984: distingue dall’onere reale l’obbligazione propter rem, che può consistere in un non facere; S. D’ANGIULLI, cit. p. 164 in cui si legge: “l’onere reale è una obbligazione legale legata alla res, che può consistere in un dare o in un facere. Essa grava sul proprietario o sul titolare di un diritto reale di godimento dell’immobile onerato. La successione nel rapporto dal lato passivo è caratterizzata dalla ambulatorietà: essa si realizza automaticamente con il passaggio ad altri – comunque si verifichi- del bene onerato; rispondendo il subentrante, vero l’avente diritto, anche delle prestazioni maturate prima del suo acquisto. L’onere reale , tuttavia, si distingue dall’obbligazione propter rem ( nella quale l’obbligato risponde con tutto il suo patrimonio ex art. 2740 c.c.) stante il limite della responsabilità dell’onerato, che non può eccedere il valore del bene gravato. Per altro il soggetto attivo può esperire nei confronti dell’onerato anche l’azione personale, oltre che l’azione reale sul fondo: la quale ultima avrebbe essenzialmente una funzione di garanzia”.
[7] L’ art. 17 co.6 del D.Lgs 22/97 s.m.i. così recitava: “Qualora la destinazione d'uso prevista dagli strumenti urbanistici in vigore imponga il rispetto di limiti di accettabilità di contaminazione che non possono essere raggiunti neppure con l'applicazione delle migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, l'autorizzazione di cui al comma 4 può prescrivere l'adozione di misure di sicurezza volte ad impedire danni derivanti dall'inquinamento residuo, da attuarsi in via prioritaria con l'impiego di tecniche e di ingegneria ambientale, nonché limitazioni temporanee o permanenti all'utilizzo dell'area bonificata rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, ovvero particolari modalità per l'utilizzo dell'area medesima. Tali prescrizioni comportano, ove occorra, variazione degli strumenti urbanistici e dei piani territoriali.”
[8] Analoga disposizione è contenuta nel co. 9 dell’art. 242: “La messa in sicurezza operativa, riguardante i siti contaminati con attività in esercizio, garantisce una adeguata sicurezza sanitaria ed ambientale ed impedisce un'ulteriore propagazione dei contaminanti. I progetti di messa in sicurezza operativa sono accompagnati da accurati piani di monitoraggio dell'efficacia delle misure adottate ed indicano se all'atto della cessazione dell'attività si renderà necessario un intervento di bonifica o un intervento di messa in sicurezza permanente”.
[9] Analoga disposizione era prevista dall’art. 10 co.11 del DM 471/99: “nel caso di bonifica e ripristino ambientale di siti interessati da attività produttive in esercizio, fatto salvo l’obbligo di garantire la tutela della salute pubblica e dell’ambiente, IL Comune, o se l’intervento riguarda un’area compresa nel territorio di più Comuni, la Regione, in sede di approvazione del progetto assicura che i suddetti interventi siano articolati in modo tale da risultare compatibili con la prosecuzione della attività”.
[10] “E’ di facile intuizione che la facoltà dell’interessato di procedere di propria iniziativa alle procedure di bonifica, esclude qualsiasi obbligo in tal senso e, perciò quest’ultimo non potrà mai essere destinatario dei provvedimenti ordinatori dell’autorità competente, che gli imponga di avviare le procedure di bonifica e di ripristino ambientale (…) né tanto meno della sanzione penale prevista (…) per l’omessa bonifica. Trattasi perciò di procedura volontaria” (Sonia D’Angiulli op.cit., pag. 171).
[11] Questa era l’opinione prevalente anche sotto il vigore del D.Lgs 22/97. La maggior parte degli autori infatti affermava che l’onerato risponde nei limiti del valore del bene gravato dall’onere (questa sarebbe la conseguenza dell’inerenza all’onere al bene e costituirebbe il tratto distintivo dell’onere reale rispetto alla obligatio propter rem).
Si riteneva anche che se il valore del sito bonificato non copre le spese sostenute per la bonifica , l’Amministrazione procedente puo’ valutare l’opportunità di far valere anche il privilegio generale mobiliare sul patrimonio del debitore. (si veda: S. D’ANGIULLI, Responsabilità civile (per danno ambientale?) nel D.M. 471/99 , in Ambiente, n4/2000, pp.318 ss.)
Per alcuni autori questa disciplina sui risolve in una forma di espropriazione senza indennizzo e sarebbe, per questo, incostituzionale( Cfr. S. D’ANGIULLI, Privilegi e bonifiche: diritto italiano e tedesco a confronto, in Ambiente, pp.1092 ss).
[12] L’art. 17 co.11 del D. Lgs n. 22/97 (aggiunto dalla L. 9 dicembre 1998 n.426) prevedeva quanto segue: ( Le spese sostenute per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale delle aree inquinate nonche' per la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza, ai sensi dei commi 2 e 3) sono altresì assistite da privilegio generale mobiliare”
Per definizione normativa ex art. 2746 c.c. il privilegio generale mobiliare si esercita su tutti i beni mobili del debitore.
La previsione di tale privilegio, secondo alcuni interpreti, implicava che la garanzia che assiste le spese di bonifica eventualmente sostenute dalla PA non investiva solo il valore del bene, in virtù dell’onere reale e del privilegio speciale immobiliare, ma l’intero patrimonio del soggetto obbligato. In questo senso PERNICE, S. TUNESI, L a bonifica dei siti inquinati, Milano, 2000 p. 41 s. Contra, D’ANGIULLI, Privilegi e bonifiche: diritto italiano e tedesco a confronto, in Ambiente 2001 n.11 , in cui si legge:”E’ noto che l’onere reale costituisce un peso sulla cosa gravata nel nostro caso, è l’onere della bonifica che grava sul fondo. Aderendo a quella dottrina che sostiene esista una differenza tra l’onere reale e l’obbligazione propter rem o obbligazione reale, ritengo si possa affermare che, pertanto, il limite del credito, derivante dall’onere della bonifica, cui è tenuto il proprietario non responsabile del sito contaminato, è dato dal valore del fondo e non è suscettibile di estensione in virtù del privilegio generale mobiliare, di cui al co.11, dell’art. 17. Ciò in quanto la differenza tra onere reale e obbligazione propter rem è sottile ma sostanziale. Infatti – come già detto – nell’onere reale onerata è la cosa, da ciò il limite del credito patrimoniale (entro il valore della cosa )ed il solo fatto che la prestazione è dovuta dal soggetto solo in quanto è nel godimento del bene. L’obbligazione legata all’onere reale ha anche valore di garanzia, il creditore può sempre realizzare forzatamente (nei limiti del valore) dal fondo gravato il valore della sua prestazione, oltre ad agire personalmente contro il diretto responsabile della prestazione scaduta. Nell’obbligazione propter rem, invece, obbligata è la persona e, perciò essa risponde dell’obbligazione con il suo patrimonio, non operando il limite del valore della cosa. Infatti l’azione da parte del creditore è personale. Perciò, in quest’ultimo caso sarebbe giustificabile l’aspetto di garanzia di un privilegio generale mobiliare, qualora previsto, in grado di consentire il soddisfacimento dell’intero ammontare del credito, indipendentemente dal valore della cosa gravata. (…) I privilegi previsti dal comma 11 dell’art. 17 sono istituti di garanzia di un credito e non possono in nessun caso essere fonte autonoma di obbligazione. Da ciò discende, secondo la conclusione formulata in precedenza, che il proprietario di un sito contaminato risponde delle spese di bonifica sostenute dalla PA o da un terzo, solo nei limiti del valore del fondo e, qualora quest’ultimo non sia sufficiente a coprire l’ammontare delle suddette spese, la previsione del privilegio generale mobiliare non è in grado di determinare una estensione di tale credito”.
[13] Secondo la maggior parte degli interpreti, nel periodo antecedente all’entrata in vigore del D.lgs 152/06 riteneva che l’onere reale è l’effetto dell’atto dichiarativo con cui la PA accerta lo stato di inquinamento del sito.
P. CARPENTIERI , cit., contra: L. PRATI, La tutela dell’acquirente nella compravendita di siti gravati da oneri di bonifica, in Ambiente, 2000 n.5, p. 408 s. .in tale articolo si legge “ proprio in quanto l’art. 17 del d.lgs 22/97 si limita ad affermare (in modo certamente non felice) che debbano essere considerati oneri gli interventi, e non il semplice stato di contaminazione dei luoghi, perché detto onere reale possa dirsi esistente potrebbe ritenersi necessario un atto amministrativo che faccia sorgere o renda evidente l’obbligo di intervento e che sia anteriore all’alienazione del sito, quale, appunto l’inclusione dello stesso nell’anagrafe dei siti da bonificare. …sembra preferibile ritenere che l’onere reale, a prescindere dalla sua apparenza e dall’inserimento dell’immobile nell’anagrafe dei siti da bonificare, debba ritenersi esistente dal momento in cui si realizza il superamento, o il pericolo di superamento, dei limiti di contaminazione fissati dal Dm 471/99.”
[14] Analoga disposizione era prevista dall’art. 17 co.10 del D.Lgs 22/97 che, tuttavia non faceva riferimento alla necessità di “iscrivere” l’onere reale.
[15] Sotto il vigore del D.lgs 22/97 e del DM 471/99 alcuni autori la pensavano diversamente. I medesimi ritenevano anche che gli interventi “costitutivi” dell’onere reale fossero da identificare non solo con quelli posti in essere, in via sostitutiva, dalla P.A. ma in generale con quelli resi necessari alla stregua dell’accertato stato di inquinamento del sito ( da chiunque compiuti).
[16] La
disciplina del certificato di destinazione urbanistica è attualmente contenuta
nel Decreto Presidente Repubblica n° 380 del 06/06/2001(e s.m.i. tra cui:
D.Lgs. Governo n° 301 del 27/12/2002)
Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia.
(Testo A). L’art.30 , co. Da 2 a
4-bis, così recita: “2. Gli atti tra
vivi, sia in forma pubblica sia in forma privata, aventi ad oggetto
trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali
relativi a terreni sono nulli e non possono essere stipulati ne' trascritti nei
pubblici registri immobiliari ove agli atti stessi non sia allegato il
certificato di destinazione urbanistica
contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l'area interessata. Le
disposizioni di cui al presente comma non si applicano quando i terreni
costituiscano pertinenze di edifici censiti nel nuovo catasto edilizio urbano,
purche' la superficie complessiva dell'area di pertinenza medesima sia
inferiore a 5.000 metri quadrati.
3. Il certificato di destinazione
urbanistica deve essere rilasciato dal dirigente o responsabile del competente
ufficio comunale entro il termine perentorio di trenta giorni dalla
presentazione della relativa domanda. Esso conserva validita' per un anno dalla
data di rilascio se, per dichiarazione dell'alienante o di uno dei
condividenti, non siano intervenute modificazioni degli strumenti urbanistici.
4. In caso di mancato rilascio del suddetto certificato nel termine
previsto, esso puo' essere sostituito da una dichiarazione dell'alienante o di
uno dei condividenti attestante l'avvenuta presentazione della domanda, nonche'
la destinazione urbanistica dei terreni secondo gli strumenti urbanistici
vigenti o adottati, ovvero l'inesistenza di questi ovvero la prescrizione, da
parte dello strumento urbanistico generale approvato, di strumenti attuativi.
4-bis. Gli atti di cui al comma 2, ai quali non siano stati allegati
certificati di destinazione urbanistica, o che non contengano la dichiarazione
di cui al comma 3, possono essere confermati o integrati anche da una sola
delle parti o dai suoi aventi causa, mediante atto pubblico o autenticato, al
quale sia allegato un certificato contenente le prescrizioni urbanistiche
riguardanti le aree interessate al giorno in cui e' stato stipulato l'atto da
confermare o contenente la dichiarazione omessa.”
[17] Si rimanda per questo aspetto ai seguenti lavori: “Commercializzazione dei terreni” , Settima lezione, Milano 10 aprile 2007, in www.scuoladinotariatodellalombardia.org, Sezione “Materiali” – Anno Accademico 2006-2007; Studio n. 4144 “Contenuto del certificato di destinazione urbanistica ed attività notarile” (Approvato dalla Commissione Studi del Consiglio Nazionale del Notariato il 16 dicembre 2002); Studio n. 326 di Giovanni Santarcangelo “ La dichiarazione di vigenza del certificato di destinazione urbanistica” approvato dal Consiglio nazionale del Notariato il 1 febbraio 1991;. Si veda anche GIUSEPPE TRAPANI, “La circolazione giuridica dei terreni”, Milano, 2007
[19] Art. 17. (Varianti e revisioni del Piano Regolatore Generale comunale e intercomunale).
7. Sono varianti parziali al Piano Regolatore Generale, la cui adozione spetta al Consiglio comunale, quelle che non presentano i caratteri indicati nei commi 4 e 6, che individuano previsioni tecniche e non-native con rilevanza esclusivamente limitata al territorio comunale con indicazione nella deliberazione da parte dei Comuni interessati della compatibilità con i piani sovracomunali, quelle che ammettono nuove destinazioni d'uso delle unità immobiliari di superficie pari o inferiore a duecento metri quadrati, site in fabbricati esistenti dotati di opere di urbanizzazione primaria, e quelle che consentono ai Comuni con popolazione inferiore a diecimila abitanti che hanno Piani Regolatori Generali vigenti con capacità insediativa residenziale esaurita, dì incrementare la capacità insediativa residenziale stessa non oltre il 4 per cento. Tali incrementi devono essere realizzati su aree contigue a quelle residenziali già esistenti o a quelle residenziali di nuovo impianto previste dal Piano Regolatore Generale vigente, comunque dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali. La delibera di adozione è depositata in visione presso la Segreteria comunale ed è pubblicata presso l'Albo Pretorio del Comune. Dal quindicesimo al trentesimo giorno di pubblicazione, chiunque ne abbia interesse, ivi compresi i soggetti portatori di interessi diffusi, può presentare osservazioni e proposte anche munite di supporti esplicativi. La delibera di adozione deve essere inviata alla Provincia che, entro quarantacinque giorni dalla ricezione, si pronuncia con delibera di Giunta sulla compatibilità della variante con il Piano territoriale provinciale e i progetti sovracomunali approvati. Il pronunciamento si intende espresso in modo positivo se la Provincia non delibera entro il termine sopra indicato. Entro trenta giorni dallo scadere del termine di pubblicazione il Consiglio comunale delibera sulle eventuali osservazioni e proposte ed approva definitivamente la variante. Qualora la Provincia abbia espresso parere di non compatibilità con il Piano territoriale provinciale e i progetti sovracomunali approvati, la delibera di approvazione deve dare atto del recepimento delle indicazioni espresse dalla Provincia oppure essere corredata di definitivo parere favorevole della Giunta provinciale. Nel caso in cui tramite più varianti parziali, vengano superati i limiti di cui, al comma 4, la procedura di cui al presente comma non può più trovare applicazione. La deliberazione di approvazione è trasmessa alla Provincia e alla Regione, unitamente all'aggiornamento degli elaborati del Piano Regolatore Generale
LR 56/77, Art. 17 co.8.: “ Non costituiscono varianti del Piano Regolatore Generale:
g) la destinazione ad opere pubbliche, alle quali non sia applicabile il decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, di aree
che lo strumento urbanistico generale vigente destina ad altra categoria di servizi pubblici. Ai fini della presente disposizione, sono opere
pubbliche
quelle realizzate o aggiudicate dai Comuni,
dalle Province e dalla Regione, dagli altri Enti pubblici anche economici e
dagli organismi di diritto pubblico qualificati come tali dalla legislazione
sui lavori pubblici, dalle loro associazioni e consorzi. Sono altresì opere
pubbliche quelle realizzate o aggiudicate dai concessionari e dai soggetti di
cui all'articolo 2, comma 2, lettere b) e c), della legge 11 febbraio 1994, n.
109, modificata dal decreto-legge 3 aprile 1995, n. 101 convertito dalla legge
2 giugno 1995, n. 216”.
Ai sensi del co.9.” Le modificazioni del
Piano Regolatore Generale di cui al comma 8 sono assunte dal Comune con deliberazione
consiliare; la deliberazione medesima è trasmessa alla Regione, unitamente
all'aggiornamento delle cartografie del Piano Regolatore Generale comunale.
La deliberazione, nel caso di cui al comma 8 lettera g), è assunta sulla base
di atti progettuali, ancorchè non approvati ai sensi della legislazione sui
lavori pubblici, idonei ad evidenziare univocamente i caratteri dell'opera
pubblica in termini corrispondenti almeno al progetto preliminare, nonchè il
contenuto della modifica allo strumento urbanistico.
[21] PAOLO CARPENTIERI, Proprietà e obbligo di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, in Bonifica di siti contaminati, Aspetti giuridici e gestionali, atti della giornata di studio del 16 novembre 2001 organizzata dalla Provincia di Milano, Quaderni direzione centrale ambiente n.3
F. GRASSIA, La proprietà del sito responsabilità civili e penali della parte venditrice, rischio sanzionatorio ed obblighi per l’acquirente, rapporti tra acquirente e precedente proprietario, in Siti contaminati, 2001 n.5 p. 46 ss
[22] Art. 2645 c.c.“deve del pari rendersi pubblico, agli effetti previsti dall’art. precedente, ogni altro atto o provvedimento che produce, in relazione a beni immobili o a diritti immobiliari taluno degli effetti dei contratti menzionati dall’art. 2643 salvo che dalla legge risulti che la trascrizione non è richiesta o è richiesta ad effetti diversi”.
art. 2672: “ sono salve le disposizioni di leggi speciali che richiedono la trascrizione di atti non contemplati nel presente capo e le altre disposizioni che non sono incompatibili con quelle contenute nel capo medesimo”.
