ARERA: unitarieta’ del procedimento di approvazione tariffaria dei rifiuti nel MTR-3

di Luca VERGINE 

ARERA esercita funzioni di regolazione e controllo in materia di rifiuti urbani e assimilati nel quadro dei poteri, dei principi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, previsti dalla legge 14.11.1995 n. 481, avente ad oggetto “Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità”. 
La precitata autority, ai sensi dell’art 1 co. 527 della legge n. 205/17, ha l’obiettivo “… di migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, per garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenee sull’intero territorio nazionale nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione, armonizzando gli obiettivi economico-finanziari con quelli generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse, nonché di garantire l’adeguamento infrastrutturale agli obiettivi imposti dalla normativa europea”.
In particolare, la predetta disposizione attribuisce ad ARERA, tra gli altri, i compiti di “emanazione delle direttive per la separazione contabile e amministrativa della gestione (…)” (lett. a); “predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio ‘chi inquina paga’” (lett. f); “fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento” (lett. g); “approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento” (lett. h.); “verifica della corretta redazione dei piani di ambito esprimendo osservazioni e rilievi” (lett. i).
Mediante l’esercizio delle precitate funzioni, l’Autorità provvede ad approvare le tariffe dei rifiuti per la gestione del relativo servizio. Il procedimento è complesso, nel quale è prevista la partecipazione di tre distinti soggetti l’ARERA, l’Ente Territorialmente Competente (ETC), ed il Gestore (Concessionario del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani); in Puglia, lo schema partecipativo prevede l’intervento anche dei Comuni che presentano propri Piani Economici Finanziari (PEF) per il servizio di gestione della TARI.
Secondo la deliberazione ARERA n.363/2021/R/rif, avente ad oggetto il Metodo Tariffario Rifiuti 2 (c.d. MTR-2) per la determinazioni tariffarie relative al periodo 2022-2025, la procedura di approvazione prevista dall’art. 7, ulteriormente precisata dall’art. 1.2 della deliberazione dell’ARERA n. 389/2023/R/rif. del 3 agosto 2023 per l’aggiornamento delle tariffe per gli anni 2024 e 2025, lo schema procedimentale attraverso il quale viene determinata la tariffa si compone delle seguenti fasi: 
    • l’elaborazione del PEF grezzo di aggiornamento da parte del gestore;
    • la trasmissione di tale documento all’ente territorialmente competente;
    • la verifica dell’ETC della completezza, della coerenza e della congruità dei dati e delle informazioni necessari all’elaborazione del piano economico finanziario ai fini della validazione per il successivo invio ad ARERA (art. 7.4 della delibera 363/2021, così come aggiornato dal precitato art. 1.2, lett.c) , “in esito alla procedura di validazione di cui al comma 7.4 della deliberazione 363/2021/R/RIF compiuta sulla base delle informazioni e degli atti enucleati al comma 7.3 del medesimo provvedimento, assumono le pertinenti determinazioni di aggiornamento tariffario biennale e le trasmettono all’Autorità nel rispetto delle modalità e dei termini di cui ai commi 8.2 e 8.3 della citata deliberazione363/2021/R/RIF”; tale attività conduce alla prima verifica dell’equilibrio di gestione e conseguentemente alla determinazione tariffaria provvisoria, quale prezzo massimo di servizio, immediatamente efficace ed applicabile al concessionario del servizio pubblico fino all’approvazione dell’Autorità, secondo quanto previsto dall’art. 7.8 della deliberazione 363/2021 (Cons. di Stato, sez. II, 29.12.2025 n.10323);   
    • ARERA, previa “…verifica della coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa nella sua interezza e, quindi controlla anche che sia corretta la verifica dell’equilibrio della gestione fatta in precedenza dall’ente di governo d’ambito” (così Cons. di Stato, sez. IV, 06.12.2024 n.9788), adotta il provvedimento di approvazione del PEF, già validato dall’ETC, mediante determinazione tariffaria.  
La giurisprudenza del Consiglio di Stato (CdS, sez. IV, 06.12.2024 n.9788) e del TAR Puglia – sez. di Lecce – (per tutte la sentenza, sez. II, 15.05.25 n.854 con riferimento all’impugnazione degli atti di validazione dei PEF di AGER Puglia) ha statuito come nel procedimento di approvazione dell’aggiornamento delle tariffe per il periodo 2024 e 2025 , secondo MTR2, ex art. 8 delle delibera n.363/2021 di ARERA, le determinazioni dell’Ente Territorialmente Competente, hanno natura endoprocedimentale, giudicando inammissibili i rimedi giurisdizionali proposti avverso i succitati atti.
Solo l’approvazione definitiva di ARERA determina la conclusione del procedimento e la definitività della tariffa. 
Sul punto, la sentenza precitata del TAR Puglia – sez. di Lecce - , ha chiarito le ragioni per le quali l’atto dell’ETC non è conclusivo del procedimento: “... posto che, per quanto qui rileva, l’art. 8.4 delle delibera ARERA n.363 appena citata evidenzia univocamente che il potere di approvazione finale della tariffa, con la definitiva lesività che ne consegue, è attribuito, peraltro in aderenza alla disciplina legislativa in materia, all’Autorità di regolazione (nella specie, ARERA). Piu precisamente, tale disposizione sancisce che solo impugnando l’approvazione della tariffa – o il suo aggiornamento – da parte di ARERA e con essa eventualmente gli atti preparatori degli ETC, l’interesse della parte ricorrente potrà dunque, in ipotesi, nel caso di loro annullamento, essere concretamente soddisfatto”.
Recentemente tale indirizzo si è consolidato con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, 29.12.2025 n.10323, che precisa come “… la verifica di coerenza regolatoria spettante all’Autorità non si risolve in un mero atto di controllo del PEF – o del suo aggiornamento – così come validato dall’ETC, né in una passiva ricezione dei costi esposti, ma comporta un intervento attivo su di essi per promuovere una maggiore efficienza del sistema. In altri termini, l’approvazione del PEF da parte dell’ARERA non è affatto solo formale…” (Cons. Stato sez. IV, 6 dicembre 2024 n. 9788”)
Con la delibera 397/2025/R/rif del 05 agosto 2025, ARERA ha adottato le disposizioni regolatorie per “Approvazione del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-3) per il terzo periodo regolatorio 2026-2029”.
L’Autorità ha aggiornato la procedura di determinazione tariffaria, prevedendo specifici termini intermedi di conclusione della fase di validazione degli atti dell’ETC e termini complessivi per l’approvazione tariffaria definitiva, ex art.7, titolato “Predisposizioni tariffarie e procedura di approvazione”.
Tuttavia, con tale atto l’Autorità non pare valorizzare il carattere bifasico del procedimento di approvazione, così come delineato nei precedenti metodi tariffari ed interpretato dalla giurisprudenza, nei quali l’aggiornamento dei PEF dei gestori, validati dall’autorità d’ambito (ETC) assumeva efficacia provvisoria della tariffa predisposta fino all’approvazione di ARERA.
Nonostante i suesposti giudicati, con la delibera n.397/2025/R/rif  del 05.08.2025, ARERA, nel definire gli intervalli endoprocedimentali di approvazione delle tariffe, attribuisce  “efficacia definitiva” all’atto di validazione dei PEF da parte dell’ETC, se adottati secondo i criteri fissati dall’Autorità. 
In particolare,  l’art. 7.11 della delibera n.397/2025 precisa che “Le valutazioni e le decisioni assunte dall’Ente territorialmente competente in ordine alla quantificazione dei parametri γ1,𝑎 e γ2,𝑎, del fattore di sharing 𝑏𝑎 e dei coefficienti 𝑋𝑟𝑒𝑔,𝑎, 𝐾𝑎 e 𝐶𝑅𝐼𝑎  assumono efficacia definitiva in esito all’adozione, ai sensi dei precedenti commi 7.5 e 7.8, delle pertinenti determinazioni, purché nel rispetto degli intervalli e dei criteri fissati dall’Autorità, e devono assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione, secondo quanto previsto dal comma 30.2 del MTR-3”.
Tale disposizione, che evidentemente ha lo scopo di cristallizzare le decisioni dell’ETC ai fini di una immediata lesività nei rapporti con i concessionari con evidenti effetti processuali sul piano di un eventuale contenzioso, non ha trovato un’immediata favorevole interpretazione del giudice amministrativo. 
Infatti, è di particolare interesse la sentenza del TAR Umbria -, sez. I, 07.01.2026 n.7, riportata qui di seguito, con la quale, con riferimento al procedimento relativo all’approvazione del metodo tariffario rifiuti ( MTR-3), chiarisce che  “...la verifica in ordine al fatto che ...le decisioni degli ETC relative a specifici parametri siano state assunte “nel rispetto degli intervalli e dei criteri fissati dall’Autorità” e che tali decisioni siano in grado di assicurare, unitamente a quelle relative agli altri aspetti del PEF, “l’equilibrio economico-finanziario della gestione” costituisce proprio l’oggetto della valutazione demandata all’ARERA in sede di approvazione delle delibere di valutazione dei PEF. È soltanto con la deliberazione dell’ARERA, pertanto, che tali decisioni assumono efficacia lesiva nei confronti del gestore, mentre prima della verifica dell’Autorità le stesse presentano pur sempre una valenza meramente endoprocedimentale”.
Dunque, secondo il TAR, “...la responsabilizzazione degli enti territorialmente competenti, condivisibilmente auspicata dall’ARERA, può essere perseguita dall’ordinamento con altri strumenti appropriati, ma non può condurre, di per sé, alla forzata destrutturazione di un procedimento costruito dalla legge ed dalle deliberazioni della stessa Autorità come unitario, in quanto avente ad oggetto un unico atto – il PEF – volto ad assicurare nel suo complesso la sostenibilità della gestione”.

N. 00007/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00313/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 313 del 2024, proposto da
Gest s.r.l., Gesenu s.p.a., Trasimeno Servizi Ambientali s.p.a., Società Igiene Ambientale (SIA) s.p.a., ECE s.r.l. unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Antonio Bartolini e Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Autorità umbra rifiuti e idrico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Colombari, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

Comune di Perugia, Comune di Magione, Comune di Marsciano e Comune di Assisi, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- in parte qua, della deliberazione dell’Assemblea dei Sindaci dell’AURI n. 2 del 16 aprile 2024, conosciuta a seguito della nota dell’AURI prot. n. 4105 del 18 aprile 2024, nonché dei relativi allegati, ossia:

- dei singoli PEF TARI MTR-2 2022-2025 approvati per ciascuno dei Comuni del sub ambito 2;

- della relazione di accompagnamento, nonché dei documenti allegati o richiamati in quest’ultima, ivi inclusi, a titolo esemplificativo, i memorandum di validazione dei PEF predisposti dalle società ricorrenti, redatti dalla società Paragon Business Advisors s.r.l., ancorché non conosciuti;

- della relazione sulle modalità di determinazione dei coefficienti necessari per la definizione dei PEF di competenza dell’ente territorialmente competente;

- della deliberazione del Consiglio direttivo n. 9 del 9 aprile 2024;

- di tutti gli altri atti presupposti, connessi o conseguenti, ivi inclusi tutti i PEF dei singoli Comuni del sub ambito 2.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità umbra rifiuti e idrico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gest s.r.l. è la società veicolo per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti nel sub ambito 2 della Regione Umbria, costituita, a seguito dell’aggiudicazione della procedura di evidenza pubblica svolta nel 2009, dagli operatori aderenti al raggruppamento temporaneo di imprese composto da Gesenu s.p.a., Trasimeno Servizi Ambientali s.p.a., Società Igiene Ambientale (SIA) s.p.a. ed Ecocave s.r.l. (ora ECE s.r.l. unipersonale).

2. Nel presente giudizio, le predette società hanno impugnato principalmente, insieme agli altri atti specificati in epigrafe, la deliberazione dell’Assemblea dei Sindaci dell’Autorità umbra rifiuti e idrico (di seguito: AURI) n. 2 del 16 aprile 2024, recante la “Validazione ai sensi dell’art. 7 comma 3 lett. g) L.R. 11/2013 dei Piani Economici Finanziari TARI 2022-2025, biennio 2024-2025, dei comuni del Sub Ambito n. 2 elaborati ai sensi del metodo MTR-2 di cui alla deliberazione ARERA n. 363/2021/R/rif”.

3. Nell’articolare i motivi di gravame, le ricorrenti hanno dedotto quanto segue:

I) non sarebbe stata assicurata al gestore la partecipazione al procedimento;

II) sarebbe mancato il dovuto riconoscimento di alcuni importi relativi ai COI (costi operativi incentivanti) previsti nel c.d. PEF grezzo del gestore;

III) sarebbero stati applicati in modo ingiustificatamente penalizzante per il gestore i c.d. fattori di sharing, intesi come fattori di ripartizione dei benefici tra gestori e utenti, volti a incentivare il gestore a incrementare l’efficienza e l’efficacia della raccolta differenziata;

IV) sarebbe stato illegittimamente omesso il riconoscimento del conguaglio relativo all’inflazione “I23”;

V) i PEF grezzi presentati dal gestore sarebbero stati illegittimamente decurtati in relazione ad alcune componenti di costo che, in fase di valutazione, sono state ritenute non ammissibili o non pertinenti o non congrue.

4. L’AURI, costituitasi in giudizio, ha depositato documenti e una memoria, con la quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, perché diretto contro atti meramente endoprocedimentali dell’iter destinato a concludersi con l’approvazione da parte dell’ARERA.

La parte ha poi sostenuto l’inammissibilità e l’infondatezza dei singoli motivi di gravame, nonché l’infondatezza dei motivi successivi al primo pure per la ragione che le ricorrenti esigerebbero il riconoscimento di tutti i costi proposti dal gestore.

5. Le ricorrenti hanno anch’esse depositato una memoria in vista dell’udienza.

Ciascuna delle parti costituite ha inoltre replicato alle produzioni avversarie.

6. All’udienza pubblica fissata la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’esame delle questioni poste richiede la sintetica ricostruzione del contesto giuridico e fattuale nel quale si colloca l’odierna controversia.

7.1. L’articolo 1, comma 527, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020”) ha attribuito all’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, ridenominata dalla medesima legge “Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente” (ARERA), una serie di funzioni in materia di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, “con i medesimi poteri e nel quadro dei princìpi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge 14 novembre 1995, n. 481”.

Tra tali funzioni rientrano, tra l’altro, la “predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio «chi inquina paga »” (lett. f) del comma 527), la “fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento” (lett. g) del comma 527), nonché la “approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento” (lett. h) del medesimo comma).

7.2. In Umbria, la legge regionale 17 maggio 2013, n. 11 (“Norme di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti - Soppressione degli Ambiti territoriali integrati”) prevede, all’articolo 3, l’istituzione dell’Autorità umbra per rifiuti e idrico (AURI), quale “forma speciale di cooperazione tra i comuni, soggetto tecnico di regolazione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti” (articolo 3, comma 1).

Alla predetta AURI sono conferite “le funzioni in materia di servizio idrico integrato e di servizio di gestione integrata dei rifiuti delle Autorità d’ambito territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del D.Lgs. 152/2006, già esercitate (...) dagli Ambiti Territoriali Integrati - A.T.I. soppressi ai sensi dell’articolo 16” (articolo 3, comma 3).

7.3. Con la deliberazione n. 443/2019/R/rif, l’ARERA ha introdotto il metodo regolatorio, ai fini della determinazione, a far data dall’anno 2020, delle tariffe rifiuti e della conseguente applicazione della TARI agli utenti.

Sulla base di tale metodo, l’Assemblea dei Sindaci dell’AURI, con la deliberazione n. 5 del 9 settembre 2021, ha validato i PEF TARI 2021 dei Comuni del sub ambito 2 e ne ha disposto la trasmissione all’ARERA ai fini dell’approvazione.

La deliberazione dell’AURI è stata impugnata innanzi a questo Tribunale da Gest s.r.l., Gesenu s.p.a. e Trasimeno Servizi Ambientali s.p.a. con ricorso iscritto al R.G. n. 608 del 2021.

La causa è stata definita in primo grado con la sentenza n. 141 del 1° marzo 2024, che ha dichiarato il gravame inammissibile, in quanto rivolto avverso un atto avente natura meramente endoprocedimentale, dovendo riconoscersi valenza di provvedimento impugnabile alla sola approvazione dell’ARERA.

In pendenza del presente giudizio, la predetta decisione è stata integralmente confermata dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 9788 del 6 dicembre 2024.

7.4. Con la deliberazione n. 363/2021/R/rif, l’ARERA ha approvato il metodo tariffario rifiuti per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 (MTR-2).

In applicazione del nuovo metodo, l’Assemblea dei Sindaci dell’AURI, con la deliberazione n. 2 del 18 maggio 2022 – impugnata con il ricorso R.G. n. 486 del 2022, trattenuto in decisione unitamente al presente gravame – ha validato i PEF TARI 2022-2025 dei Comuni del sub ambito 2.

7.5. Con la deliberazione n. 2 in data 11 aprile 2024 – impugnata con motivi aggiunti nella medesima causa R.G. n. 486 del 2022 – l’Assemblea dei Sindaci dell’AURI ha poi operato la revisione infra periodo dei PEF già validati per i Comuni del sub ambito 2, secondo quanto stabilito con la deliberazione del Consiglio direttivo n. 1 del 16 gennaio 2023.

7.6. Con la deliberazione dell’ARERA n. 389/2023/R/rif. del 3 agosto 2023 è stato adottato l’“Aggiornamento biennale (2024-2025) del metodo tariffario rifiuti (MTR-2)”.

In attuazione del predetto aggiornamento, l’Assemblea dei Sindaci dell’AURI ha assunto la deliberazione n. 2 del 18 aprile 2024 – impugnata nel presente giudizio – recante la validazione dei PEF TARI dei Comuni del sub ambito 2 per il biennio 2024-2025.

8. Ciò premesso, ritiene il Collegio che debba trovare accoglimento l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dalla difesa dell’AURI, atteso che, pure a fronte delle argomentazioni svolte dalla difesa delle ricorrenti, non sono ravvisabili ragioni convincenti per discostarsi dagli esiti cui sono pervenute la richiamata sentenza di questo Tribunale n. 141 del 2024 e la sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024, che ha disposto l’integrale conferma della decisione di primo grado.

9. L’articolo 7 della deliberazione dell’ARERA n. 363/2021/R/rif (c.d. MTR-2), dedicato alla “Procedura di approvazione”, reca le seguenti previsioni:

- “Ai fini della determinazione delle entrate tariffarie di riferimento, il gestore predispone il piano economico finanziario per il periodo 2022-2025, secondo quanto previsto dal MTR-2, e lo trasmette all’Ente territorialmente competente” (articolo 7.1);

- “Gli organismi competenti (...) validano le informazioni fornite dal gestore medesimo e le integrano o le modificano secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio. La procedura di validazione consiste nella verifica della completezza, della coerenza e della congruità dei dati e delle informazioni necessari alla elaborazione del piano economico finanziario” (articolo 7.4);

- “Gli organismi competenti (...) assumono le pertinenti determinazioni e provvedono a trasmettere all’Autorità: a) la predisposizione del piano economico finanziario per il periodo 2022-2025; b) con riferimento all’anno 2022, i corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti (...)” (articolo 7.5);

- “L’Autorità, salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi del presente Articolo e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva. In caso di approvazione con modificazioni, l’Autorità ne disciplina all’uopo gli effetti alla luce della normativa vigente, con particolare riferimento alla tutela degli utenti, tenuto conto dell’efficacia delle decisioni assunte dagli organismi competenti (...) e delle misure volte ad assicurare la sostenibilità finanziaria efficiente della gestione” (articolo 7.7);

- “Fino all’approvazione da parte dell’Autorità di cui al comma precedente, si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti” (articolo 7.8).

Questa articolazione procedimentale è confermata dalla deliberazione dell’ARERA n. 389/2023/R/rif. del 3 agosto 2023, la quale prevede, all’articolo 1.2, l’elaborazione del PEF grezzo di aggiornamento per gli anni 2024 e 2025 da parte del gestore e la sua trasmissione all’ente competente, aggiungendo che “gli organismi competenti (...), in esito alla procedura di validazione di cui al comma 7.4 della deliberazione 363/2021/R/RIF compiuta sulla base delle informazioni e degli atti enucleati al comma 7.3 del medesimo provvedimento, assumono le pertinenti determinazioni di aggiornamento tariffario biennale e le trasmettono all’Autorità nel rispetto delle modalità e dei termini di cui ai commi 8.2 e 8.3 della citata deliberazione 363/2021/R/RIF” (articolo 1.2, lett. c).

10. Come già rilevato nella sentenza di questo Tribunale n. 141 del 2024, l’iter così articolato presenta una struttura analoga rispetto a quanto riscontrabile in materia di regolazione tariffaria del servizio idrico integrato.

In tale ambito, la prevalente giurisprudenza ha valorizzato il carattere bifasico del procedimento, che prevede una proposta dell’autorità d’ambito, previa validazione dei dati e delle informazioni contenute nel PEF grezzo trasmesso dal gestore, cui fa seguito l’approvazione dell’ARERA, prima della quale la tariffa predisposta e applicata dall’ente d’ambito ha solo un’efficacia provvisoria. Si è, perciò, ritenuto che le tariffe predisposte dall’ente d’ambito e non ancora approvate dall’ARERA, benché provvisoriamente applicabili, non possano essere ritenute dotate di portata immediatamente e concretamente lesiva (Cons. Stato, Sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1379, che fa proprie le argomentazioni di Cons. giust. Reg. Sic., 22 aprile 2021, n. 354).

Come è stato sottolineato, il ruolo assegnato all’ARERA nell’ambito del procedimento così strutturato è da ritenersi nevralgico, costituendo le valutazioni rimesse alla stessa il cuore della procedura e vertendo esse su aspetti tecnici che richiedono notevole e puntuale approfondimento, postulando l’esercizio, da parte dell’Autorità di settore, di competenze a elevato contenuto specialistico.

Ne deriva che, per il modo in cui è articolato il procedimento tariffario, la contestazione in giudizio delle modalità seguite dall’ente territorialmente competente nella validazione dei dati forniti dal gestore finisce per investire “proprio l’oggetto specifico della attività valutativa riservata ad ARERA”; ciò che induce a ritenere che “frapporre un giudizio amministrativo tra questi due momenti (proposta dell’ente d’ambito e approvazione dell’autorità di settore) potrebbe seriamente compromettere il ruolo e le funzioni svolte da ARERA, il tutto con probabile violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., in relazione ossia a “poteri amministrativi non ancora esercitati”” e con il rischio di “un “corto circuito istituzionale” ossia in un inestricabile groviglio giuridico-amministrativo, tra sentenze di primo (tra l’altro di diversi TAR funzionalmente e territorialmente competenti) e di secondo grado nonché interventi a più livelli di diversi organi amministrativi (ente d’ambito ed ARERA), che finirebbe per compromettere insanabilmente il fisiologico fluire amministrativo della procedura di approvazione delle tariffe” (così Cons. Stato, n. 1379 del 2024, cit., sintetizzando le conclusioni già tratte da Cons. giust. Reg. Sic., n. 354 del 2021, cit.).

11. Le predette considerazioni, come evidenziato nella sentenza di questo Tribunale n. 141 del 2024, sono pienamente estensibili al caso oggetto del presente giudizio, stante la sostanziale sovrapponibilità delle procedure e dei ruoli svolti dagli attori istituzionali coinvolti tanto nel campo dei servizi idrici, quanto in quello della gestione del ciclo integrato dei rifiuti, che non a caso coincidono, pur nella diversità dei settori interessati, secondo quanto risulta dal richiamato articolo 3 della legge regionale dell’Umbria n. 11 del 2013.

Il potere dell’ARERA di approvazione delle tariffe definite dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato di gestione dei rifiuti è, infatti, previsto dall’articolo 1, comma 527, lett. h), della legge n. 205 del 2017 quale elemento qualificante dell’intero sistema regolatorio. Anche nel procedimento tariffario relativo al ciclo integrato dei rifiuti, così come nell’ambito dei servizi idrici, perciò, “deve riconoscersi il ruolo nevralgico assegnato ad ARERA nell’approvazione delle proposte tariffarie predisposte dagli enti territorialmente competenti a seguito della validazione dei dati e delle informazioni contenuti nei PEF grezzi elaborati dai gestori” (TAR Umbria, n. 141 del 2024, cit.).

Come rimarcato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024, non può invece ritenersi che l’approvazione del PEF da parte dell’ARERA sia soltanto formale, atteso che – tanto sulla base della deliberazione n. 443/2019/R/rif, cui fa riferimento la decisione ora richiamata, quanto sulla base della deliberazione n. 363/2021/R/rif, rilevante nel presente giudizio – l’ARERA “verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa” nella sua interezza, e quindi controlla pure che sia corretta la verifica dell’equilibrio della gestione fatta in precedenza dall’ente di governo di ambito.

Va, perciò, esclusa la qualificazione dell’intervento dell’ARERA come atto di controllo, dato che tale intervento “non si concreta in una passiva ricezione dei costi esposti, ma comporta un intervento attivo su di essi per promuovere una maggiore efficienza del sistema” (così ancora Cons. Stato, n. 9788 del 2024, cit.). Non coglie nel segno, di conseguenza, la prospettazione delle ricorrenti, secondo la quale l’ARERA non sarebbe chiamata a svolgere una valutazione di merito sui PEF validati dall’ente territorialmente competente.

Ben si comprende, in questo quadro, la ragione per la quale il Consiglio di Stato ha ritenuto che la tesi della non immediata impugnabilità delle delibere degli enti territorialmente competenti “appare preferibile anzitutto (...) per l’impatto che la tesi contraria avrebbe su poteri dell’ARERA non esercitati, e inoltre per (...) ragioni di uniformità, dato che ritenere impugnabili solo gli atti dell’ARERA condurrebbe a concentrare le eventuali impugnazioni avanti un unico Giudice”.

12. Deve poi rilevarsi che, successivamente alla predetta sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024, l’orientamento ivi espresso è stato seguito dalla giurisprudenza di primo grado, la quale ha ribadito il carattere meramente endoprocedimentale delle deliberazioni di validazione dei PEF degli enti territorialmente competenti e l’individuazione quale provvedimento impugnabile della sola determinazione di approvazione da parte dell’ARERA (cfr. TAR Sicilia, Palermo, Sez. II, 28 luglio 2025, n. 1768; TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 19 maggio 2025, nn. 910-927; Id., 13 maggio 2025, n. 827, nn. 829-841 e nn. 843-860; Id., 9 maggio 2025, nn. 810-821).

13. Come anticipato, non risultano convincenti, in senso contrario, le argomentazioni svolte dalle ricorrenti.

13.1. Le predette società hanno sostenuto che le deliberazioni dell’AURI di validazione dei PEF relativi alla gestione integrata dei rifiuti urbani sarebbero dotate:

- di rilevanza esterna, in quanto – a differenza di ciò che avviene nel servizio idrico integrato – sulla base dei PEF approvati viene predisposta e approvata la TARI applicata dai Comuni nei confronti della propria cittadinanza e vengono, inoltre, predisposti e approvati i bilanci dei Comuni dell’AURI;

- di efficacia immediata, perché tali PEF trovano applicazione fino all’approvazione dell’ARERA;

- di immediata lesività per il gestore, che si vede disconoscere una quota parte dei costi di gestione.

D’altro canto, l’effetto delle validazioni operate dall’ente territoriale competente tenderebbe a stabilizzarsi nel tempo, in considerazione dell’ingente quantità di PEF sottoposti all’approvazione dell’ARERA, la quale non sarebbe in condizione di gestire tale carico di attività.

13.1.1. Rileva il Collegio che analoghe argomentazioni sono state già prese in considerazione e rigettate dal Consiglio di Stato nella richiamata sentenza n. 9788 del 2024.

13.1.2. Per ciò che attiene all’effetto interinale dei PEF validati dall’AURI, la predetta sentenza ha rimarcato che “il pagamento immediato salvo conguaglio successivo è effetto fisiologico e connaturale di ogni sistema di determinazione delle tariffe per un servizio che va prestato, e quindi pagato, con continuità, così come evidentemente è per il servizio rifiuti, e quindi non si può ritenere effetto giuridico innescato soltanto dalla provvisoria validazione dei nuovi PEF. A riprova, non condurrebbe a risultati sostanzialmente diversi l’alternativa secondo logica possibile, ovvero continuare ad applicare, sempre salvo conguaglio, la tariffa previgente: si produrrebbe lo stesso effetto, in questo caso all’evidenza non riconducibile alla validazione dei nuovi PEF, effetto nei confronti del quale la tutela sarebbe comunque assicurata dall’impugnazione degli atti finali dell’ARERA”.

Deve qui aggiungersi che questo meccanismo non muta natura per la mera circostanza che, a seguito della validazione, i PEF vengono posti alla base delle determinazioni dei Comuni in ordine alla TARI. Si tratta infatti pur sempre di determinazioni provvisorie, destinate a operare soltanto fino all’approvazione da parte dell’ARERA degli atti degli ETC, secondo quanto previsto dall’articolo 7.8 della deliberazione n. 363/2021/R/rif.

13.1.3. Come detto, le ricorrenti hanno insistito anche nel sostenere che gli effetti dei PEF validati da parte degli enti territorialmente competenti sarebbero destinati a permanere nel tempo.

Al riguardo, deve tuttavia ribadirsi che la deliberazione dell’ARERA n. 363/2021/R/rif prevede lo svolgimento da parte dell’Autorità di un’attività di approvazione, che non consiste in un mero controllo e che deve essere effettuata con riguardo a tutti i PEF.

Per ciò che attiene, poi, alla circostanza che, secondo quanto dedotto dalle ricorrenti, l’ARERA non sarebbe in grado di gestire il carico di lavoro relativo all’approvazione dei PEF, la quale verrebbe rimandata a un futuro incerto nell’an e nel quando, si tratta di un mero dato fattuale, da cui non può farsi discendere una diversa ricostruzione giuridica della struttura del procedimento.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha già avuto modo di evidenziare che, pure ammettendo che la situazione di fatto corrisponda a quanto allegato dalle ricorrenti, “si tratterebbe di un’evenienza patologica, cui i soggetti interessati potrebbero reagire con i rimedi contro il silenzio inadempimento” (Cons. Stato, n. 9788 del 2024, cit.).

13.2. Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riguardo agli ulteriori argomenti sviluppati dalle ricorrenti a sostegno della propria tesi.

13.2.1. Sotto un primo profilo, è stata richiamata la quarta relazione dell’ARERA alle Camere, ove l’Autorità, facendo riferimento al precedente del Consiglio di Stato più volte citato in questa sede, ha affermato, tra l’altro, che “La perdurante fase di start up della regolazione settoriale (che si protrae in ragione della complessità della materia e del numero di enti territorialmente competenti coinvolti pari a circa 2.598 nonché dei circa 6202 piani economico-finanziari interessati) non ha probabilmente ancora reso evidenti i profili da intendersi adottati in via definitiva al pertinente livello territoriale. Escludendo che il menzionato pronunciamento del giudice amministrativo voglia andare nella direzione di una diffusa deresponsabilizzazione degli atti adottati a livello locale, non può non rilevarsi come esista una serie di profili sui quali le decisioni assunte dall’ente territorialmente competente abbiano efficacia definitiva”.

13.2.2. Sotto altro profilo, le ricorrenti hanno richiamato alcuni precedenti giurisprudenziali, dai quali a loro avviso potrebbe trarsi conferma dell’immediata impugnabilità delle delibere di validazione dei PEF da parte degli enti territorialmente competenti.

13.2.3. Infine, le medesime ricorrenti hanno sostenuto che elementi in favore della tesi da esse prospettata potrebbero trarsi dalla deliberazione dell’ARERA n. 397/2025/R/rif del 5 agosto 2025, recante “Approvazione del metodo tariffario rifiuti (MTR-3) per il terzo periodo regolatorio 2026-2029”, e in particolare dalle considerazioni svolte nelle premesse, ove viene “confermato” e “ribadito” che agli enti territoriali competenti è attribuita in via esclusiva la responsabilità delle valutazioni e delle decisioni in ordine alla quantificazione di alcuni parametri, purché nel rispetto degli intervalli e dei criteri fissati dalla stessa ARERA. Si tratta, più in dettaglio, “del parametro γ1,𝑎 riferito al raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata, del parametro γ2,𝑎, riferito al livello di efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo, del fattore di sharing, 𝑏𝑎, e dei parametri – in particolare, il coefficiente di recupero della produttività 𝑋𝑟𝑒𝑔,𝑎, il coefficiente 𝐾𝑎 per il miglioramento delle performance ambientali e il coefficiente 𝐶𝑅𝐼𝑎 – da cui dipende il limite di crescita annuale alle entrate tariffarie”.

Al riguardo, l’Autorità ha ritenuto “necessario ribadire che rispetto ai profili di cui al precedente alinea, le decisioni dell’Ente territorialmente competente – qualora siano rispettose dei tetti, dei livelli e dei criteri fissati dall’Autorità – producono immediatamente effetto anche nei confronti di quest’ultima, che deve pertanto tenerne conto ai fini delle determinazioni di propria competenza, ossia ai fini dell’approvazione tariffaria che l’Autorità medesima è chiamata ad adottare a seguito di una verifica inerente, nello specifico, al (solo e diverso) profilo della coerenza con la propria regolazione delle determinazioni assunte dall’Ente territorialmente competente”.

Secondo le ricorrenti, l’ARERA avrebbe così formulato un chiarimento, valevole, come tale, non solo per il futuro, ma anche per il passato, ossia in relazione al MTR-2, rilevante nella presente controversia.

Di conseguenza, dovrebbe essere ritenuto ammissibile quanto meno il terzo motivo, laddove si contesta l’errata applicazione dei parametri di sharing, perché le censure ivi articolate investirebbero decisioni assunte definitivamente dall’AURI.

13.3. Ritiene il Collegio che anche tali argomenti non consentano di operare una diversa ricostruzione della struttura del procedimento rispetto a quanto illustrato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024 e nella sentenza di questo Tribunale n. 141 del 2024.

13.3.1. Deve rilevarsi anzitutto che le considerazioni svolte dall’ARERA nelle premesse della deliberazione n. 397/2025/R/rif del 5 agosto 2025, di approvazione del MTR-3, si sono tradotte nell’introduzione di un’apposita disposizione, contenuta all’articolo 7.11 della medesima deliberazione, ove si stabilisce quanto segue: “Le valutazioni e le decisioni assunte dall’Ente territorialmente competente in ordine alla quantificazione dei parametri γ1,𝑎 e γ2,𝑎, del fattore di sharing 𝑏𝑎 e dei coefficienti 𝑋𝑟𝑒𝑔,𝑎, 𝐾𝑎 e 𝐶𝑅𝐼𝑎 assumono efficacia definitiva in esito all’adozione, ai sensi dei precedenti commi 7.5 e 7.8, delle pertinenti determinazioni, purché nel rispetto degli intervalli e dei criteri fissati dall’Autorità, e devono assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione, secondo quanto previsto dal comma 30.2 del MTR-3”.

L’effettiva portata di tali previsioni dovrà essere approfondita dagli interpreti e non costituisce oggetto del presente giudizio, trattandosi di una disciplina applicabile soltanto nell’ambito del MTR-3.

In questa sede rileva, invece, il dato che le tesi esposte dall’ARERA, tanto nella relazione parlamentare sopra richiamata, quanto nelle premesse della predetta deliberazione relativa al MTR-3, costituiscono l’espressione del punto di vista della medesima Autorità, certamente meritevole di attenta considerazione, ma non vincolante ai fini dell’esito dell’odierna controversia.

Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riguardo alla deliberazione dell’ARERA n. 409/2025/R/rif, (“Determinazioni in ordine all’istruttoria sull’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, proposto dall’agenzia territoriale della regione puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (AGER) con riferimento a taluni comuni del pertinente territorio”), alla quale le ricorrenti hanno fatto riferimento in sede di replica, ove l’Autorità ha ribadito, riferendola espressamente al MTR-2, la ricostruzione del procedimento di validazione e approvazione dei PEF già illustrata nelle premesse della richiamata deliberazione n. 397/2025/R/rif del 5 agosto 2025.

Sul punto, è sufficiente osservare che la deliberazione n. 409/2025/R/rif reca determinazioni istruttorie nell’ambito di un procedimento volto all’approvazione degli atti trasmessi dall’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti. Anche la predetta deliberazione non incide sul quadro regolatorio rilevante nel caso oggetto della presente controversia, potendo essere presa in considerazione in questa sede unicamente in quanto reca la posizione dell’ARERA in ordine alla ricostruzione del procedimento di definizione tariffaria.

Tale ricostruzione, peraltro, non risulta in contraddizione con quanto sin qui esposto, atteso che all’affermazione della responsabilità degli enti territoriali competenti in ordine a determinate valutazioni da questi operate si accompagna la precisazione che i valori stabiliti da tali enti si applicano fino all’approvazione da parte dell’Autorità (v. primo “ritenuto” a p. 17).

13.3.2. Ciò posto, la verifica in ordine al fatto che – riprendendo le formule verbali della deliberazione n. 397/2025/R/rif – le decisioni degli ETC relative a specifici parametri siano state assunte “nel rispetto degli intervalli e dei criteri fissati dall’Autorità” e che tali decisioni siano in grado di assicurare, unitamente a quelle relative agli altri aspetti del PEF, “l’equilibrio economico-finanziario della gestione” costituisce proprio l’oggetto della valutazione demandata all’ARERA in sede di approvazione delle delibere di valutazione dei PEF. È soltanto con la deliberazione dell’ARERA, pertanto, che tali decisioni assumono efficacia lesiva nei confronti del gestore, mentre prima della verifica dell’Autorità le stesse presentano pur sempre una valenza meramente endoprocedimentale.

D’altro canto, il PEF ha natura unitaria e, come ricordato dall’ARERA, deve essere in grado di assicurare nel suo complesso l’equilibrio economico-finanziario della gestione, con la conseguenza che anche la relativa approvazione non può che atteggiarsi come un’attività unitaria.

Ne deriva che, pur volendo ammettere un maggior grado di responsabilità degli enti territoriali competenti nella definizione di alcuni parametri, e dunque una potenziale minore intensità della verifica operata dall’ARERA in relazione a tali profili, da questo assetto non potrebbe comunque derivare la parcellizzazione della decisione sul PEF in una pluralità di determinazioni distinte, alcune delle quali immediatamente impugnabili innanzi al giudice territorialmente competente a seguito della validazione a livello locale, e altre censurabili soltanto con un separato ricorso a seguito dell’approvazione dell’ARERA, innanzi al Tribunale dotato di competenza funzionale inderogabile al riguardo.

In altri termini, la responsabilizzazione degli enti territorialmente competenti, condivisibilmente auspicata dall’ARERA, può essere perseguita dall’ordinamento con altri strumenti appropriati, ma non può condurre, di per sé, alla forzata destrutturazione di un procedimento costruito dalla legge e dalle deliberazioni della stessa Autorità come unitario, in quanto avente ad oggetto un unico atto – il PEF – volto ad assicurare nel suo complesso la sostenibilità della gestione.

13.3.3. Le conclusioni ora esposte non sono infirmate dai precedenti giurisprudenziali cui hanno fatto riferimento le ricorrenti, atteso che:

- diverse pronunce tra quelle richiamate sono precedenti alla sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024 e con riguardo ad alcune di tali decisioni è lo stesso Consiglio di Stato ad aver escluso che le stesse si pongano in contrasto con la tesi della non immediata impugnabilità delle validazioni dei PEF in ambito locale (l’assenza di contrasto è stata approfondita, in particolare, con riguardo alle sentenze della Quarta Sezione del Consiglio di Stato n. 4690 e n. 4692 del 27 maggio 2024, nonché alla sentenza della medesima Sezione n. 7173 del 20 agosto 2024);

- la circostanza che alcune sentenze abbiano definito nel merito i ricorsi proposti avverso le validazioni dei PEF da parte degli enti territorialmente competenti non è decisiva, in quanto si tratta di pronunce che non affrontano espressamente il tema dell’ammissibilità dei gravami;

- la sentenza della Seconda Sezione del Consiglio di Stato n. 2421 del 24 marzo 2025 concerne l’impugnazione della deliberazione dell’ARERA n. 389/2023/R/rif del 3 agosto 2023 e la predetta decisione giurisdizionale reca soltanto in un obiter dictum l’affermazione secondo la quale è fatta “salva ovviamente la possibilità di impugnare eventuali provvedimenti sfavorevoli degli ETC” (questo il tenore complessivo del passaggio rilevante della sentenza: “la delibera n. 389 del 2023 ha previsto molteplici strumenti di adeguamento all’inflazione e la parte ricorrente odierna appellante incidentale non ha provato la inidoneità di tali misure a sopperire a tali esigenze, anche considerata la disposizione generale dell’art. 4.7 del MTR2 per cui “Qualora l’Ente territorialmente competente accerti eventuali situazioni di squilibrio economico e finanziario, oltre a quanto stabilito al comma precedente, il medesimo provvede a dettagliare puntualmente le modalità volte a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione, declinandone gli effetti nell’ambito del PEF pluriennale, eventualmente presentando una revisione infra periodo della predisposizione tariffaria”, salva ovviamente la possibilità di impugnare eventuali provvedimenti sfavorevoli degli ETC”); peraltro, da tale sintetica formula verbale non può desumersi l’affermazione dell’impugnabilità delle determinazioni degli ETC prima dell’approvazione da parte dell’ARERA;

- la sentenza della Corte costituzionale n. 59 del 2025 si limita a ritenere non implausibile, ai fini del vaglio sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale, la motivazione del giudice rimettente in ordine all’immediata impugnabilità delle tariffe del servizio idrico integrato, in attesa dell’approvazione da parte dell’ARERA; la medesima sentenza dà atto, peraltro, del carattere minoritario dell’orientamento accolto dal giudice a quo, ma si arresta entro il perimetro del sindacato demandato alla Corte, alla quale non è consentito sostituirsi al rimettente nello scrutinio in ordine all’ammissibilità del ricorso proposto innanzi a quest’ultimo.

13.4. Deve, infine, rilevarsi che anche la sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 6 ottobre 2025, n. 3111, richiamata dalle parti nel corso della discussione orale, si pone in linea con le conclusioni sin qui raggiunte, atteso che la predetta pronuncia:

- ribadisce la non immediata impugnabilità della validazione del PEF disposta dall’ente territorialmente competente, evidenziando che tale atto, pur avendo efficacia interna nei confronti dell’ARERA, “la quale non può sostituire le proprie valutazioni a quelle riservate, nell’ambito MRT, all’ETC”, è dotato di effetti soltanto provvisori fino all’approvazione dell’Autorità;

- afferma l’immediata impugnabilità dei soli atti dell’ETC che non sono soggetti al potere di approvazione dell’ARERA, quali, ad esempio, le determinazioni concernenti la conformazione dei bacini.

14. In definitiva, alla luce di quanto sin qui esposto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

15. La complessità e la parziale novità delle questioni affrontate sorreggono la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario