Dove non arrivano le biomasse. Un commento alla sentenza del Consiglio di Stato n. 9238/2025
di Oreste PATRONE
NOTA: la sentenza in commento è leggibile qui
Il confine tra ciò che è biomassa e ciò che non lo è rappresenta uno dei punti critici del diritto dell’energia e dell’ambiente. In parte, tale criticità deriva dalla frammentazione dell’impianto definitorio, che distribuisce il concetto di biomassa in punti diversi dell’ordinamento. La ricostruzione del quadro completo passa attraverso la composizione di tali definizioni e richiede di prestare attenzione ai punti di sovrapposizione e alle situazioni che, nonostante lo sforzo del tecnico, restano poco chiare. A questo si aggiungono alcune forzature di parte che hanno portato a una proliferazione del contenzioso, giustificata anche dal fatto che le diverse opzioni interpretative incidono direttamente sulla delimitazione del perimetro dell’incentivazione statale e, quindi, sulla sostenibilità economica dell’intervento.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 9238 del 25 novembre 2025 interviene in questo scenario, facendo chiarezza su una vicenda puntuale relativa alla qualificazione dei residui di lavorazione di un mobilificio, ma offrendo al contempo spunti interessanti per una critica di carattere sistemico.
La controversia trae origine dalle verifiche svolte dal Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste presso un impianto termoelettrico alimentato da biomasse, finalizzate ad accertare l’ammissibilità di residui legnosi provenienti da imprese operanti nel settore del mobile ai fini dell’accesso al regime degli incentivi. All’esito dei sopralluoghi, il Ministero aveva escluso tali materiali dalla nozione di biomassa rilevante ai sensi del decreto ministeriale 2 marzo 2010, ritenendoli residui della lavorazione industriale di mobilifici e, come tali, non riconducibili a biomasse di origine forestale. Tali valutazioni, pur formalizzate in verbali istruttori e prive di immediati effetti provvedimentali, incidevano direttamente sulla possibilità per l’operatore di ottenere o mantenere il riconoscimento degli incentivi, la cui gestione compete al Gestore dei Servizi Energetici. A fronte dell’assenza di un provvedimento espresso di diniego e della natura non impugnabile dei verbali di sopralluogo, la società interessata ha promosso un’azione di accertamento, volta a chiarire la corretta qualificazione giuridica dei materiali impiegati e la legittimità dell’interpretazione amministrativa adottata.
Il Ministero aveva costruito la propria posizione sull’equivalenza tra biomassa forestale e legno vergine, identificato quasi esclusivamente con il prodotto di segheria. Il TAR del Lazio, dal canto suo, invece di svolgere un’autonoma attività ermeneutica sul concetto di biomassa, ha sostanzialmente recepito tale impostazione, richiamando le argomentazioni della difesa erariale, la quale introduceva impropriamente, tra parentesi, la specificazione “legno vergine” accanto all’aggettivo “forestale”, utilizzato dall’articolo 382-septies della legge n. 296 del 2006, all’epoca vigente, per qualificare l’origine delle biomasse ammesse al beneficio dell’incentivo.
È in questo passaggio che si annida l’errore, secondo il Consiglio di Stato.
L’ordinamento, infatti, non riconosce tale sovrapposizione automatica. Il decreto ministeriale del 2 marzo 2010, così come il D.lgs. 152/2006, fondano la qualificazione della biomassa su requisiti oggettivi, primo fra tutti la biodegradabilità del materiale e l’assenza di contaminazioni incompatibili con l’uso energetico.
È, inoltre, significativo che la sentenza rifiuti di collocare la vicenda nell’alveo della discrezionalità tecnica, ritenendo la valutazione del Ministero una mera questione di interpretazione giuridica e di perimetrazione dell’ambito applicativo del D.M. 2 marzo 2010. L’amministrazione, peraltro, non aveva svolto una vera istruttoria, né aveva dimostrato, con dati scientifici o analisi puntuali, che i residui in questione fossero contaminati o trattati chimicamente in modo tale da escluderne la qualificazione come biomassa. Aveva, invece, opposto formule generiche, facendo leva sulla provenienza industriale del materiale e sulla prassi della tracciabilità come rifiuto: “l'industria del mobile e dell’arredamento in legno è caratterizzata soprattutto dalla presenza prevalente di residui di solventi, diluenti e svernicianti utilizzati per le fasi di verniciatura, lucidatura e pulizia dei mobili […] al contrario le segherie […] producono cippati, trucioli, refili e scarti di legno vergine, che sono gli unici abilitati ad ottenere la certificazione di tracciabilità per l’incentivo previsto dalle norme vigenti.”
Ma la tracciabilità non è un criterio ontologico. Un materiale può essere giuridicamente qualificato come rifiuto e, al contempo, rientrare nella nozione di biomassa ai fini energetici senza che ne sia compromessa la tracciabilità. Confondere i due piani significa introdurre una preclusione che il legislatore non ha voluto.
La decisione si colloca così in un terreno che non è solo interpretativo, ma anche strutturale. I verbali di sopralluogo e di verifica che hanno dato origine al contenzioso non sono provvedimenti amministrativi in senso proprio. Non concludono un procedimento tipizzato, non producono effetti giuridici diretti e non sono destinati, secondo lo schema classico, a essere impugnati. E tuttavia essi non sono neppure atti neutri. Pur collocandosi formalmente nell’ambito dell’attività istruttoria o di controllo, svolgono una funzione di orientamento dell’azione amministrativa futura rimessa al GSE.
È proprio questa ambiguità funzionale a rendere il caso interessante.
I verbali non sono realmente endoprocedimentali nel senso tradizionale del termine, perché non si inseriscono all’interno di un procedimento scandito da fasi e destinato a concludersi necessariamente con un provvedimento finale. Essi sono, piuttosto, espressione di un’attività amministrativa che opera prima, fuori o senza procedimento, tipica dei settori ad alta complessità tecnica come l’energia e l’ambiente. In questo contesto, l’amministrazione esercita il proprio potere non tanto attraverso atti conclusivi, quanto mediante prassi, valutazioni tecniche e orientamenti che, pur restando formalmente non vincolanti, producono effetti sostanziali immediati sul comportamento degli operatori.
Il nodo degli incentivi rende questa dinamica ancora più evidente.
Il Ministero non è l’ente che concede o nega gli incentivi. Tale funzione spetta al GSE. Il diniego formale, in senso tecnico, può avvenire solo con un provvedimento del Gestore, ad esempio in sede di riconoscimento, revoca o rideterminazione dell’assetto incentivante. Tuttavia, l’esito delle ispezioni ministeriali costituisce, come si è detto più sopra, il presupposto tecnico sul quale il GSE fonda le proprie valutazioni. In assenza di una catena procedimentale che leghi in un nesso di sequenzialità automatica verbale e diniego, il provvedimento negativo può arrivare molto tempo dopo, oppure non arrivare affatto. Eppure, l’effetto economico per l’operatore si manifesta già prima, nel momento in cui l’interpretazione ministeriale viene resa esplicita e diventa, di fatto, insuperabile.
È in questo scenario che si innesta la funzione dell’accertamento.
Essa non serve a impedire l’adozione di un futuro provvedimento del GSE, né a sostituirsi alla sua valutazione. Serve, piuttosto, a chiarire a monte la legittimità del presupposto giuridico sul quale un eventuale riesame dell’apparato incentivante potrebbe fondarsi. L’accertamento non anticipa il giudizio sull’atto futuro, ma ne delimita il perimetro legittimo impedendo la cristallizzazione della scelta interpretativa.
Da qui discende anche il rigetto delle eccezioni processuali sollevate dal Ministero: “[…] l’unico rimedio esperibile era l’azione di accertamento, volta a chiarire la nozione di biomassa ai fini della tracciabilità e degli incentivi, anche per future domande. […]” Non vi era un provvedimento da impugnare e non vi era nemmeno un obbligo giuridico di riesame dei verbali, tale da rendere praticabile un’azione avverso il silenzio. Il Consiglio di Stato afferma con chiarezza che, in assenza di rimedi tipici, l’azione di accertamento diventa non solo ammissibile, ma necessaria per garantire l’effettività della tutela giurisdizionale.
Ciò che emerge con chiarezza da questa sentenza è la complessità delle biomasse come categoria giuridica. Una categoria che abita le definizioni, si definisce negli allegati tecnici, delimitata da requisiti oggettivi e verificata attraverso controlli puntuali. Spostare l’asse della valutazione dalla provenienza alla verifica concreta delle caratteristiche del materiale, significa riportare la discussione sul piano tecnico, sottrarla al rischio di semplificazioni tanto in senso quanto nell’altro.
La decisione del Consiglio di Stato non entra in tensione con una lettura rigorosa e prudente del ruolo delle biomasse nel sistema energetico e ambientale, né con le distinzioni, spesso trascurate, tra tipologie impiantistiche, operazioni di recupero o smaltimento e natura giuridica dei materiali impiegati. Qui non è in discussione la qualificazione degli impianti, né l’applicazione della disciplina sui rifiuti, che continua a operare ogniqualvolta il materiale conservi tale natura. Il punto è un altro e si posiziona più a monte: l’amministrazione non può introdurre esclusioni aprioristiche dalla nozione di biomassa sulla base di automatismi concettuali non previsti dalla legge, così come non può sostituire l’analisi tecnica con presunzioni legate alla sola provenienza industriale del materiale.
La sentenza esaminata non amplia il perimetro applicativo delle biomasse, ma lo ricostruisce secondo le coordinate fissate dal legislatore e, al tempo stesso, prende atto della trasformazione delle forme dell’azione amministrativa. È un invito a esercitare il potere con precisione e responsabilità, evitando gli automatismi concettuali. Ed è, per gli operatori, un richiamo alla consapevolezza che l’uso energetico dei residui legnosi non può essere affidato a scorciatoie interpretative, ma richiede una progettazione tecnica e giuridica all’altezza della complessità del settore.
