Relazioni Penali della Corte di Cassazione n. 1050-2004

EDILIZIA - COSTRUZIONE EDILIZIA - Realizzata in assenza di concessione - Proprietario -
Responsabilita\' - Configurabilita\' - Orientamenti di giurisprudenza.

Testo del Documento
Rel. n. 50/2004
Roma, 19 maggio 2004
Oggetto: Reati ambientali - Obbligo giuridico di impedire l\'evento
- Posizione di garanzia - Sussistenza o meno - Orientamenti di
giurisprudenza
ed in particolare
OGGETTO: 538003. Edilizia - Costruzione edilizia - Realizzata in
assenza di concessione (ora permesso di costruire) - Proprietario -
Responsabilita\' - Configurabilita\' - Orientamenti di giurisprudenza.
RIF. NORM. : L. 28 febbraio 1985 n. 47; D. P. R. 6 giugno 2001 n.
380; D. L.vo 5 febbraio 1997 n. 22
1.- Le posizioni di garanzia in materia di gestione dei rifiuti.
Nell\'affrontare i temi dell\'interesse protetto nei vari settori nei
quali si articola la disciplina ambientale (si riconosce, in
effetti, l\'esistenza di un ulteriore interesse, oltre quello di
consentire alla pubblica amministrazione il controllo preventivo
delle iniziative attinenti all\'ambiente, che consiste nella tutela
del bene finale), la giurisprudenza ha approfondito la riflessione
sulla esistenza di posizioni di garanzia in capo a determinati
soggetti (da individuarsi caso per caso in relazione ai diversi e
specifici settori della tutela ambientale), sulla cui base affermare
la responsabilita\' per le ipotesi di reato previste dai vari settori
di tutela ambientale.
Su questa questione, peraltro, gli orientamenti del giudice di
legittimita\' appaiono divaricati, cosi\' che non e\' possibile una
risposta generale alla domanda circa la sussistenza o meno in campo
ambientale di obblighi giuridici di impedire eventi dannosi o
pericolosi, tali che il non impedirli equivarrebbe a cagionarli, se
non in alcuni settori specifici, quale quello dei rifiuti.
Non appare infatti controversa l\'esistenza di posizioni di garanzia
in tema di gestione di rifiuti.
Gia\' nella vigenza del d.p.r. n. 915 del 1982, si era affermato che
ciascuno dei soggetti che intervenisse nel processo di smaltimento
dei rifiuti avesse il dovere di accertarsi che colui al quale
venivano consegnati i materiali per l\'ulteriore fase fosse fornito
della necessaria autorizzazione, ritenendosi che in caso di omesso
controllo della sussistenza di tale requisito si integrasse la
responsabilita\' per violazione dell\'art. 25 del citato d. p. r.1
Tale tesi traeva conforto dalle disposizioni contenute nel decreto
legislativo 5 febbraio 1997 n. 22, in particolare dagli artt. 2, 4 e
10.
Infatti, mentre il comma terzo dell\'art. 2 (finalita\' della gestione
dei rifiuti) avverte come "la gestione di rifiuti si conforma ai
principi di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i
soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione,
nell\'utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti", e
cio\' nel rispetto dei principi dell\'ordinamento nazionale e
comunitario, l\'art. 4, comma 3 impone anche ai produttori l\'obbligo
di promuovere analisi e quant\'altro per favorire ed incrementare le
attivita\' di riutilizzo, mentre l\'art. 10, comma 1 pone a carico del
produttore e del detentore del rifiuto gli oneri relativi alle
attivita\' di smaltimento.
Appare a questo punto coerente l\'affermazione di responsabilita\' del
titolare di una concessione edilizia2, per la cui realizzazione era
necessaria la demolizione di un preesistente fabbricato,
relativamente alle modalita\' di smaltimento dei rifiuti costituiti
dal materiale di risulta di detta demolizione, sul presupposto
dell\'esistenza di una posizione di garanzia del corretto adempimento
delle operazioni finalizzate alla realizzazione dell\'opera. E cio\'
anche in considerazione del fatto che per produttore di rifiuti, ai
sensi dell\'art. 6, comma 1 lett. b), del decreto n. 22 del 1997,
non deve intendersi soltanto il soggetto dalla cui attivita\'
materiale sia derivata la produzione dei rifiuti (in questo caso
l\'esecutore dei lavori), ma altresi\' quei soggetti ai quali sia
giuridicamente riferibile tale produzione ed a carico dei quali
diviene configurabile l\'obbligo, di all\'art. 10, di provvedere allo
smaltimento con le modalita\' prescritte dalla legge; con l\'ulteriore
ulteriore precisazione che assumono rilevanza anche comportamenti
materiali o psicologici tali da determinare una compartecipazione,
pure a livello di semplice istigazione, determinazione,
rafforzamento o facilitazione, negli illeciti commessi dai soggetti
dediti alla gestione dei rifiuti.
Si tratta, peraltro, di un obbligo dal quale il soggetto cui va
imputata la produzione del rifiuto puo\' sottrarsi solo con la prova
(positiva) che il comportamento illecito sia stato posto in essere
da persona diversa3. Una sorta di presunzione iuris tantum, dunque,
che nell\'ipotesi di attivita\' ascrivibile ad una persona giuridica
tende a responsabilizzare il legale rappresentante, quantomeno sulla
base di una culpa in vigilando4 per le attivita\' poste in essere dai
dipendenti, atteso che ai soggetti preposti alla gestione di una
azienda si richiedono comportamenti tesi ad adottare tutte le misure
necessarie per evitare l\'illegale smaltimento dei rifiuti5.
In proposito vanno richiamate le condizioni di operativita\' della
delega di funzioni nelle strutture complesse, piu\' volte oggetto di
intervento ricognitivo da parte della giurisprudenza di legittimita\'.
2.- Le posizioni di garanzia in materia edilizia: il contrasto di
giurisprudenza.
La materia edilizia e\' quella nella quale con maggiore difficolta\'
si e\' in grado di fornire una risposta alla domanda iniziale, circa
l\'esistenza in capo a determinati soggetti, e in particolare il
proprietario dell\'area, di un obbligo di impedire la violazione
delle disposizioni di settore, ovvero il divieto di costruzione di
un manufatto in assenza di concessione (ora permesso di costruire a
seguito dell\'entrata in vigore del Testo Unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - d.P.R. 6 giugno
2001 n. 380) o in totale difformita\' dalla stessa.
Mentre non vi sono dubbi per l\'affermazione di una posizione di
garanzia circa la regolare esecuzione dei lavori in capo al
direttore dei lavori (da ultimo, Cass. Sez. III 30 marzo 2004 n.
15283, in corso di massimazione) diversamente accade per la piu\'
complessa figura del proprietario non (formalmente) committente.
Le variegate espressioni giurisprudenziali in merito possono
sostanzialmente ricondursi a tre orientamenti: il primo nega
l\'esistenza di responsabilita\' in capo al proprietario come tale; il
secondo, affermandola tout court, riprende, anche se implicitamente,
le tesi che in dottrina vengono definite di deep ecology; infine il
terzo subordina a precise condizioni l\'esistenza di una tale
responsabilita\'. Indirizzi interpretativi questi che si sviluppano
per un certo arco di tempo in parallelo, per poi strutturarsi
maggiormente sulla tesi cd. intermedia.
a) il primo orientamento
Il diniego di ogni possibile forma di responsabilita\' per il
proprietario dell\'area sulla quale risulta realizzato un manufatto
abusivo, in dipendenza soltanto di tale qualita\', risulta affermato
gia\' da una pronuncia del 19946, nella quale si avverte come
l\'autore materiale del reato contravvenzionale previsto dall\'art. 20
della legge 28 febbraio 1985 n. 47 sia da individuare in colui che,
con la propria azione, esegue l\'opera abusiva. Secondo la Corte,
atteso che un comportamento omissivo puo\' dare luogo a
responsabilita\' penale, solo ove ricorra l\'obbligo di garanzia di
cui all\'art. 40, comma 2, cod. pen., e\' da escludere che tale
obbligo sussista a carico del proprietario dell\'area interessata
alla costruzione abusiva, non essendo esso sancito da alcuna norma.
Tale orientamento si rafforza successivamente7, precisandosi che il
proprietario risponde dei reati edilizi solo se, avendo la
disponibilita\' dell\'immobile, abbia dato personalmente incarico di
eseguire i lavori o li abbia realizzati in proprio. Si aggiunge che
nel caso in cui l\'incarico sia stato dato da altro proprietario
(recte comproprietario), non vi e\' responsabilita\', nonostante sia
stata espressa adesione alla realizzazione dell\'opera, richiamandosi
la natura di reato proprio, che puo\' essere realizzato soltanto dal
titolare della concessione, dal committente, dal costruttore e dal
direttore dei lavori8.
Dopo alcune pronunce9 che non hanno aggiunto nuovi argomenti alla
tesi illustrata, la Corte, con una decisione del 200110, dopo avere
ribadito che, allorche\' l\'extraneus nel reato proprio dell\'illecito
urbanistico-edilizio sia il proprietario (o comproprietario), non
puo\' individuarsi una sua responsabilita\' in assenza di uno
specifico dovere di vigilanza o di diligenza normativamente
fondato11, esclude la responsabilita\' dello stesso ancorche\' questi
abbia dato adesione alla realizzazione dell\'opera abusiva, sul
presupposto che tale adesione non sarebbe sufficiente a realizzare
un concorso nel reato di ordine psicologico. L\'esclusione di ogni
forma di corresponsabilita\' viene giustificata dall\'assenza di un
contributo causale alla realizzazione del fatto illecito anche in
caso di manifestazione di consenso o di approvazione per attivita\' o
incarichi ascrivibili ad un altro proprietario12, anche per
l\'assenza di un obbligo ex art. 40, secondo comma, c.p.13. Tale
indirizzo non si fa carico peraltro dell\'esame delle diverse
argomentazioni contenute in decisioni coeve14, che portano la Corte
a soluzioni profondamente divergenti.
b) il secondo orientamento
Parallelamente la Corte adotta, infatti, soluzioni interpretative di
tipo opposto, ritenendo che anche i proprietari del terreno sul
quale l\'edificio viene da altri realizzato possano essere
destinatari della relativa sanzione penale, perche\' essi,
avendo la disponibilita\' giuridica e di fatto del suolo, hanno
il dovere di impedire qualsiasi realizzazione edilizia ad opera di
terzi15, spesso acriticamente ascrivendo alla previsione di cui al
comma secondo dell\'art. 40 c.p. il fondamento giuridico di tali
affermazioni16. E\' consentito l\'esonero di responsabilita\' solo
mediante la prova che il fatto e\' avvenuto a totale insaputa o
contro un espresso divieto17.
Si afferma dunque un tipo di responsabilita\' per omissione, per
avere reso possibile la realizzazione dell\'opera abusiva come
risultato di un atto di gestione compiuto (mediante una condotta
passiva) nell\'esercizio del diritto di proprieta\', pur senza la
necessita\' di uno specifico obbligo giuridico di impedire l\'evento,
che trova una giustificazione nell\'interpretazione in termini
solidaristici del diritto di proprieta\'. In quest\'ottica l\'esercizio
del diritto di proprieta\' viene condizionato dal divieto di
utilizzare la cosa propria o di consentire che altri la utilizzino
in violazione del principio del neminem ledere, recando un danno ai
consociati che la realizzazione di un manufatto abusivo contiene in
se\', per lo spregio alle regole di pianificazione territoriale e di
corretto sviluppo del territorio che sottende18.
c) l\'orientamento intermedio
Un terzo indirizzo interpretativo ritiene che la possibilita\' di
individuare delle posizioni di garanzia nel settore dello sviluppo
edilizio sia in linea con una corretta specificazione degli
interessi tutelati dalle norme urbanistico-edilizie, pur precisando
che l\'ancoraggio a specifici elementi "di riscontro" si rende
necessario per soddisfare esigenze di garanzia, cosi\' rafforzando
l\'impostazione che intende privilegiare.
Secondo quest\'orientamento e\' configurabile, in via generale, la
responsabilita\' del proprietario del suolo sul quale risulta
costruito un manufatto abusivo (nei casi in cui egli sia estraneo
all\'esecuzione delle opere e non le abbia ordinate) sulla base della
disponibilita\' giuridica e di fatto del suolo stesso, non in forza
di un dovere di controllo sullo stesso gravante e finalizzato ad
impedire qualsiasi realizzazione edilizia ad opera di terzi, bensi\'
in presenza di situazioni e comportamenti, che possono assumere sia
forma positiva che negativa, dai quali ricavare elementi integrativi
della colpa, a livello di compartecipazione, anche morale,
all\'esecuzione dell\'opera abusiva19. Elementi integrativi che
possono consistere nel fatto che destinatario finale secondo le
norme civilistiche nell\'accessione e\' il proprietario dell\'area20,
nel rilievo che esecutore e/o committente e\' stato un soggetto in
rapporto di convivenza con il predetto, nella presenza in loco dello
stesso21, nello svolgimento di materiale vigilanza dell\'esecuzione
dei lavori, nella richiesta di provvedimenti abilitativi anche in
sanatoria22, ovvero in forme di consenso anche tacite23.
Redattore: Alfredo Montagna
Il vice direttore
(Giovanni Canzio)
1 Cass. Sez. III 10 luglio 1992, in Cass. pen., 1993, 2917; Sez. III
26 settembre 1995, dep. 12 gennaio 1996 n. 274, rv. 203915.
2 Cass. Sez. III 21 gennaio 2000, dep. 21 aprile 2000 n. 4957,
Rigotti, rv. 215942-215943-215945; Sez. III 27 novembre 2003, dep.
24 febbraio 2004 n. 7746, Turati ed altro, inedita.
3 Cass. Sez. III 6 maggio 2003, dep. 18 giugno 2003, n. 26210,
Lazzari, n.m..
4 Cass. Sez. III 26 giugno 2003, dep. 22 ottobre 2003 n. 39949,
Copetti, rv.226577.
5 Cass. Sez. III 5 novembre 2003, dep. 11 dicembre 2003 n. 47432,
Bellesini ed altri, rv. 226868. Ha ritenuto sussistente la
responsabilita\' del sindaco in una fattispecie di omesso
mantenimento in efficienza del sistema di captazione ed
allontanamento del percolato di discarica non piu\' in esercizio,
Cass. Sez. III 9 maggio 2003, dep. 20 giugno 2003, Cuccaro, inedita.
Piu\' in generale va ricondotta all\'imprenditore la responsabilita\'
per omissione nell\'adozione di misure strutturali di prevenzione
idonee ad evitare il fattore inquinante, in ipotesi nelle quali e\'
ricorrente il tentativo di giustificare le conseguenze negative con
il richiamo alla causa di inesigibilita\' di cui all\'all\'art. 45 c.
p. (caso fortuito o forza maggiore): Cass. Sez. III 29 aprile 2003,
dep. 18 giugno 2003 n. 26191, Piscedda, rv. 225386.
6 Cass. Sez. III 20 maggio 1994, dep. 15 luglio 1994 n. 8096,
Castellaneta, rv. 199823; Sez. III 4 aprile 1997, dep. 29 maggio
1997 n. 4997, Celi, rv. 208046. V. anche, quale precedente, Sez. III
4 luglio 1988, dep. 24 novembre 1988 n. 11373, Monechi, rv. 179777,
peraltro in termini del tutto generici.
7 Cass. Sez. III 7 maggio 1998, dep. 15 giugno 1998 n. 7148,
Dionisi, rv. 211219.
8 Cass. Sez. III 17 novembre 1998, dep. 13 gennaio 1999 n. 294,
Baccani, rv. 212848.
9 Fra queste Cass. Sez. III 7 settembre 2000, dep. 27 settembre
2000, Cutaia, rv. 216945.
10 Cass. Sez. III 29 marzo 2001, dep. 8 maggio 2001 n. 17752, Zorzi,
rv. 219387.
11 Cosi\' riprendendo un passaggio di Cass. Sez. III 12 maggio 1995,
dep. 22 settembre 1995, 9786, Pulvirenti, rv. 202948, peraltro
relativa ad una fattispecie particolare.
12 Cass. Sez. III 26 settembre 2002, dep. 25 ottobre 2002 n. 35855,
Licari, rv. 222511.
13 Di recente, Cass. Sez. III 15 maggio 2003, dep. 20 giugno 2003 n.
26446, Limonta e Sez. III 23 ottobre 2003, dep. 24 novembre 2003 n.
45061, Dell\'Albani, inedite.
14 Fra queste, Cass. Sez. III 12 luglio 1999, dep. 26 ottobre 1999
n. 12163, Cucci\', rv. 215078, che in particolare sottolinea come
anche la semplice tolleranza da parte di chi abbia la disponibilita\'
giuridica o di fatto di un fondo realizza un contributo causale
essenziale alla realizzazione dell\'illecito.
15 Cass. Sez.III 20 giugno 1996, dep. 2 ottobre 1996 n. 8858, Carli,
rv. 206413; Sez. III 11 novembre 1999, dep. 2 dicembre 1999 n.
13812, Giovannella, rv. 214609.
16 Cass. Sez. III 12 novembre 2002, dep. 20 dicembre 2002 n. 43232,
Bombaci, rv. 222969.
17 Cass. Sez. III 29 gennaio 1988, dep. 24 agosto 1988 n. 9027,
Camasta, rv. 179106.
18 Cass. Cucci\', cit.; Cass. Sez. III 14 ottobre 1999, dep. 27
gennaio 2000 n. 859, Di Salvo, rv. 215598.
19 In questo senso, Cass. Sez. III 13 luglio 1995, dep. 7 settembre
1995 n. 9479, rv. 203542; Sez. III 1 giugno 1998, dep. 28 luglio
1998 n. 1747, Capraro, rv. 211547; Sez. III 3 ottobre 2002, dep. 14
novembre 2002 n. 38193, Caravello, rv. 222658; Sez. III 16 maggio
2003, dep. 7 luglio 2003,Vinciguerra, inedita.
20 Cass. Sez. III 23 settembre 2003, dep. 23 ottobre 2003 n. 40109,
Pace, n.m..
21 Cass. Sez. III 20 gennaio 2004, dep. 2 marzo 2004 n. 9536,
Mancuso, rv. 227403-4, relativa ad una fattispecie nella quale il
soggetto era stato trovato sui luoghi al momento del sequestro del
manufatto.
22 Cass. Sez. III 25 febbraio 2003, dep. 18 aprile 2003 n. 18756,
Capasso, rv. 224730.
23 Cass. Sez. III 1 ottobre 2003, dep. 19 novembre 2003 n. 44160,
Neri, rv. 226589.
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