Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4125, del 4 settembre 2015
Urbanistica.Abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario.

In materia di abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario la posizione di quest’ultimo possa ritenersi neutra rispetto alle sanzioni previste dal d.P.R. 380/2001 e, segnatamente, rispetto all'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area di sedime sulla quale insiste il bene, quando risulti, in modo inequivocabile, la completa estraneità del proprietario stesso al compimento dell'opera abusiva o che, essendone venuto a conoscenza, il proprietario stesso si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall'ordinamento. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04125/2015REG.PROV.COLL.

N. 05148/2015 REG.RIC.

N. 05149/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5148 del 2015, proposto da: 
Porcu Giancarlo, rappresentato e difeso dagli avvocati Eulo Cotza e Paolo Cotza, con domicilio eletto presso Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104; 

contro

Comune di Cagliari in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Frau e Genziana Farci, con domicilio eletto presso Nicola Giancaspro in Roma, via Postumia, 1; 
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari, Agenzia delle entrate ufficio provinciale di Cagliari in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentate e difese dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

sul ricorso numero di registro generale 5149 del 2015, proposto da: 
Porcu Lazzarino, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Cotza e Eulo Cotza, con domicilio eletto presso Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104; 

contro

Comune di Cagliari in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Frau e Genziana Farci, con domicilio eletto presso Nicola Giancaspro in Roma, via Postumia, 1; 
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari, Agenzia delle entrate ufficio provinciale di Cagliari in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentate e difese dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

quanto al ricorso n. 5148 del 2015:

della sentenza del T.a.r. Sardegna - Cagliari: Sezione II n. 744/2015, resa tra le parti, concernente concernente diniego condono edilizio - sgombero immobile per acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune;

quanto al ricorso n. 5149 del 2015:

della sentenza del T.a.r. Sardegna - Cagliari: Sezione II n. 745/2015, resa tra le parti, concernente concernente diniego condono edilizio - sgombero immobile per acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2015 il consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti gli avvocati Cotza Eulo, Frau e l’avvocato dello Stato Vessichelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

I signori Giancarlo e Lazzarino Porcu chiedono, con distinti ricorsi in appello, la riforma, previa sospensione, delle sentenze in epigrafe indicate, con cui il Tribunale amministrativo della Sardegna ha respinto i ricorsi proposti avverso gli atti di diniego di condono edilizio e i conseguenti provvedimenti con i quali, preso atto dell’inottemperanza alle pregresse ingiunzioni di demolizione, il Comune ha disposto l’acquisizione dell’area sulla quale insiste un fabbricato bifamiliare composto da un piano seminterrato e due piani fuori terra, realizzato senza titolo dal padre dei ricorrenti.

All’odierna camera di consiglio, nella quale è stato trattato l’incidente cautelare, il Collegio ha ravvisato i presupposti per emettere sentenza in forma semplificata a norma dell'art. 60 cod. proc. amm., dandone avviso alle parti.

I) Il signor Giancarlo Porcu ha presentato il 4 giugno 1986 al Comune di Cagliari istanza di condono edilizio, per la parte divenuta di sua proprietà nel 1990 a seguito di cessione da parte del fratello Salvatore, integrando l’istanza con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà con cui attestava l’ultimazione dei lavori il 20 settembre 1983; analogamente ha fatto, in data 4 giugno 1986, il signor Salvatore Porcu per la porzione poi ceduta, nel 1995, al fratello Lazzarino.

Il Comune di Cagliari ha respinto le istanze, evidenziando che il manufatto abusivo era stato in realtà realizzato tra il 9 gennaio 1984 e il 6 aprile 1984, quindi successivamente all’1 ottobre 1983, termine ultimo consentito dalla legge 28 febbraio 1085, n. 47 ai fini del rilascio della concessione in sanatoria. I sopralluoghi effettuati da tecnici comunali il 16 dicembre 1983 e il 9 gennaio 1984 avevano infatti accertato la presenza soltanto di una recinzione abusiva delimitante il lotto (di cui era stata poi disposta la demolizione con ordinanze 30 gennaio 1984, n. 63 e 14 gennaio 1985, n. 1225), mentre solo il successivo sopralluogo del 6 aprile 1984 aveva evidenziato la realizzazione della costruzione bifamiliare abusiva in oggetto, della quale era stata disposta la demolizione con ordinanze 20 aprile 1984, n. 397 e 12 novembre 1984, n. 978.

Inoltre, secondo il Comune, contrariamente a quanto dedotto dagli interessati nelle proprie osservazioni al preavviso di rigetto, le false dichiarazioni rese nelle proprie istanze escludono l’esistenza di un legittimo affidamento degno di tutela; in ogni caso la domanda di condono non ha sospeso l’efficacia delle pregresse ordinanze di demolizione, essendo il manufatto abusivo inserito in zona soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta per effetto del Piano territoriale paesistico di Molentargius - Monte Urpinu, approvato con decreto dell’assessore regionale della pubblica istruzione 12 gennaio 1979, n. 7.

In data 6 ottobre 2014 -come da verbale notificato in data 7 ottobre 2014 agli odierni ricorrenti, per la porzione di manufatto di rispettiva proprietà- la Polizia municipale di Cagliari ha formalmente accertato l’inottemperanza delle ordinanze di demolizione sopra citate (n. 63/1984, n. 1225/195, n. 397/1984 e n. 978/1984), attestando che la costruzione bifamiliare e i manufatti accessori abusivamente realizzati risultavano ancora in essere.

Con determinazione dirigenziale 21 ottobre 2014, n. 10369 il Comune ha dato atto dell’inottemperanza e ha determinato, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 31, comma 4, del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 e 6, comma 5, della legge regionale della Sardegna 11 ottobre 1985, n. 23, la conseguente acquisizione gratuita al patrimonio comunale dei manufatti abusi e della relativa area di sedime.

Con atto del 10 ottobre 2014 la Procura della Repubblica ha incaricato il Sindaco di Cagliari di provvedere alla demolizione dell’intera costruzione bifamiliare in esecuzione della sentenza 22 gennaio 1997, n. 77 (poi confermata in appello), con cui il Pretore di Cagliari aveva nel frattempo condannato il signor Lazzarino Porcu per i reati di cui agli artt. art. 20, lett. c), della legge n. 47 del 1985 e 1 sexies della legge n. 431 del 1985, nonché sul presupposto della non condonabilità dell’immobile abusivo, già accertata dal Comune.

Sono poi intervenuti l’ordinanza dirigenziale 6 novembre 2014, n. 60, intimante il rilascio dell’immobile entro il 4 dicembre 2014, la determinazione dirigenziale n. 11025 in pari data, di immissione nel possesso e di redazione dello stato di consistenza, nonché la trascrizione dell’avvenuta acquisizione del fondo e dei manufatti abusivi nei pubblici registri immobiliari; in data 13 novembre 2014 è stata data notizia sul Bollettino ufficiale della Regione dell’avvenuta immissione nel possesso e della redazione dello stato di consistenza.

Tutti gli atti citati sono stato impugnati con due distinti ricorsi dagli odierni appellanti.

II) Le sentenze impugnate hanno respinto i ricorsi, avendo ritenute infondate tutte le censure svolte dagli interessati.

In particolare, il Tribunale amministrativo ha rilevato che la circostanza dell’avvenuta notifica delle ordinanze di demolizione al solo signor Salvatore Porcu (in qualità di proprietario) e al signor Edmondo Porcu (in qualità di committente delle opere abusive), non rende illegittimi gli ulteriori provvedimenti, indirizzati ai successivi proprietari; che l’acquisizione alla mano pubblica per effetto dell’inottemperanza alle predette ingiunzioni si è perfezionata ben prima che i fratelli Giancarlo e Lazzarino subentrassero nella proprietà dell’immobile; che l’area, inserita nel Piano territoriale paesistico di Molentargius Monte Urpinu, è tutelata dal d.m. 24 marzo 1977, dall’art. 136, comma 1, lett. a) del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, dagli artt. 14, 15, 19, 20, 47 e 49 delle NTA del Piano paesaggistico regionale; che, comunque, emerge con assoluta certezza dai verbali di sopralluogo redatti dal servizio edilizia privata in data 16 dicembre 1983, 9 gennaio 1984 e 6 aprile 1984 che l’immobile abusivo ancora non era stato realizzato alla data del 9 gennaio 1984, e che pertanto non sussiste il requisito temporale richiesto, ai fini del condono, dalla legge n. 47 del 1985, cioè l’intervenuta realizzazione dell’abuso entro la data dell’1 ottobre 1983; che il decorso del tempo tra la presentazione dell’istanza di condono e il successivo diniego, con la conseguente impossibilità, per gli interessati, di usufruire dei successivi condoni succedutisi nel tempo, non influisce sulla legittimità dei provvedimenti impugnati, data la consapevolezza della falsità della dichiarazione resa, che ha impedito la formazione del silenzio assenso previsto dall’art. 35 della legge n. 47 del 1985, così come non influisce la successiva urbanizzazione dell’area, vincolata sotto il profilo paesaggistico sin dal 1977; che l’ordinanza di demolizione costituisce un provvedimento rigidamente vincolato, per cui non assumono alcun rilievo eventuali profili di disparità di trattamento.

III) Gli appelli, dei quali è opportuna la riunione, svolti avverso le sentenze ripropongono, in sostanza, le censure respinte in primo grado.

A) Un primo gruppo di doglianze si incentra sulla incolpevolezza degli appellanti rispetto alla realizzazione delle opere abusive e all’estraneità alle ordinanze di demolizione, indirizzate, come si è detto, al padre Edmondo e al fratello Salvatore.

Esse sono infondate.

Giova innanzitutto puntualizzare che le pronunce in sede penale intervenute a carico degli attuali appellanti hanno accertato la prosecuzione degli abusi edilizi per i quali erano stati assolti per prescrizione il padre e il fratello, e che per tale ragione in data 10 ottobre 2014 l’Ufficio esecuzioni penali e misure di sicurezza presso la Procura della Repubblica di Cagliari ha incaricato, come si è ricordato, il Sindaco di Cagliari di provvedere alla demolizione del fabbricato abusivo e al ripristino dell’area su cui esso insiste.

E’ quindi infondato il motivo di fondo sotteso all’intero ricorso, volto a evidenziare la pretesa incolpevolezza degli appellanti rispetto agli abusi edilizi commessi da altri: al contrario, l’attività illecita si è protratta anche dopo il passaggio della proprietà a loro favore.

In ogni caso, vale ricordare il principio consolidato in giurisprudenza, condiviso dal Collegio, secondo il quale in materia di abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario la posizione di quest’ultimo possa ritenersi neutra rispetto alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e, segnatamente, rispetto all'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area di sedime sulla quale insiste il bene, quando risulti, in modo inequivocabile, la completa estraneità del proprietario stesso al compimento dell'opera abusiva o che, essendone venuto a conoscenza, il proprietario stesso si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall'ordinamento (per tutte, Cons. Stato, sez. VI, 4 maggio 2015, n. 2211 e 30 marzo 2015, n. 1650).

L’art. 31, comma 2 del T.U. indirizza, infatti, l’ordine di demolizione non all'autore, ma al proprietario e al responsabiledell'abuso, in forma non alternativa, ma congiunta e simultanea, così rendendo palese che entrambi questi soggetti sono chiamati a ripristinare il corretto assetto edilizio violato dall’abuso: le ulteriori misure (acquisizione gratuita e pagamento di una somma in caso di inottemperanza) non possono, quindi, che riferirsi ai medesimi soggetti obbligati, non tanto e non solo come conseguenza dell’edificazione senza titolo, quanto come conseguenza dell’inottemperanza all’ordine che ad essi è stato impartito.

Quanto sopra risulta giustificato dall'obbligo per l'Amministrazione di reprimere in qualsiasi momento l'esecuzione di opere realizzate senza titolo, esecuzione che ha carattere di illecito permanente, a cui sul piano urbanistico-edilizio corrisponde un'esigenza obiettiva di rimessa in pristino, da sola costituente ragione sufficiente dell’intervento sanzionatorio, senza necessità di ulteriore motivazione.

Nella fattispecie in esame, ben lungi dall’attivarsi per ricondurre a legalità l’assetto edilizio, gli attuali proprietari pretendono la salvezza incondizionata della propria posizione e il mantenimento integrale dell’immobile abusivo: le censure esaminate devono quindi essere respinte, rendendo superflua ogni ulteriore indagini circa l’effettiva conoscenza delle pregresse ordinanze da parte degli stessi soggetti e circa la connessa posizione di buona fede e di affidamento, quest’ultima clamorosamente smentita dalla presentazione delle istanze di condono, attestanti una non veritiera data di ultimazione del manufatto.

B) Quanto a quest’ultimo punto (la data di ultimazione dei lavori, successiva al 1° ottobre 1983), è sufficiente richiamare il contenuto dei verbali di sopralluogo sopra citati, dai quali emerge che fino al 9 gennaio 1984 esisteva solo una recinzione sul lotto poi interessato dall’edificazione, poi attestata nell’aprile 1984. Da tale circostanza, neppure contestata dagli interessati, deriva l’infondatezza delle censure attinenti alla formazione del preteso silenzio assenso, formazione che presuppone l’esistenza di tutte le condizioni e i presupposti richiesti dalla legge, con l’ovvia conseguenza che il silenzio assenso non si può formare nel caso in cui l'interessato abbia indicato una situazione difforme da quella reale (per tutte, Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 2015, n. 876).

Ancora sul punto, è appena il caso di aggiungere che il pregiudizio asseritamente risentito dai ricorrenti per effetto del ritardo nella risposta all’istanza di condono non costituisce elemento di illegittimità del diniego e dei conseguenti provvedimenti, anzi ha consentito agli interessati di permanere nell’indebito godimento di un immobile realizzato senza titolo.

C) Le considerazioni che precedono sono ampiamente sufficienti ad evidenziare l’infondatezza dell’appello, dal momento che i provvedimenti impugnati in primo grado si manifestano correttamente motivati anche solo in base ad esse.

Per completezza, il Collegio ritiene di aggiungere che anche l’ulteriore censura, relativa alla pretesa inconferenza del richiamo al Piano territoriale pesistico Molentargius Monte Urpinu e alle connesse esigenze di tutela, pure richiamate dal Comune nella motivazione dei provvedimenti di rigetto delle istanze di condono, non è fondata.

Sostengono gli appellanti che alla data di presentazione delle domande di condono (giugno 1986) il suddetto piano non era ancora entrato in vigore, essendo stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale solo in data 24 dicembre 1992.

La tesi non ha pregio poiché tale piano, approvato con decreto regionale 12 gennaio 1979, è stato pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS) il 16 gennaio 1979, e tale pubblicazione ne costituisce la condizione di efficacia legale, avendo il dPR 22 maggio 1975, n. 480 trasferito alla Regione Sardegna le funzioni relative all’adozione e all’approvazione dei piani territoriali paesistici, con i connessi adempimenti e conseguenze (cfr. Cass. civ. sez. I, 9 aprile 2015, n. 7139).

D) Ogni altra censura svolta con gli appelli è riducibile a quelle sopra riassunte, esaminate e respinte.

Di conseguenza, gli appelli sono infondati sotto tutti i profili, e vanno respinti.

Le spese del giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e si liquidano in dispositivo a favore del Comune di Cagliari, mentre possono essere compensate nei confronti delle altre Amministrazioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe indicati, li riunisce e li respinge, confermando, per l’effetto, le sentenze impugnate.

Condanna ognuno degli appellanti a rifondere al Comune di Cagliari le spese del giudizio, nella misura di 4.000 (quattromila) euro oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Claudio Contessa, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore

Carlo Mosca, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/09/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)