Consiglio di Stato Sez. IV n. 6361 del 18 luglio 2025
Urbanistica.Gli obblighi assunti con la convenzione urbanistica sono obbligazioni propter rem
Gli obblighi assunti con la convenzione urbanistica sono qualificabili come obbligazioni propter rem, trattandosi di obbligazioni caratterizzate dal fatto che l’obbligato risulta individuabile in base alla titolarità di un diritto reale su un determinato bene, con la conseguenza che esse si trasferiscono contestualmente al trasferimento del diritto reale cui accedono
N. 06361/2025REG.PROV.COLL.
N. 09834/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9834 del 2023, proposto dal Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Niccolò Antichi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
contro
i signori Pallini Alessandra, Ortona Giulio, Ortona Nicola e Pallini Carla, rappresentati e difesi dall'avvocato Vittorio Chierroni, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
La Saracina Costruzioni S.r.l., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza n. 601 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale condizionato dei signori Pallini Alessandra, Ortona Giulio, Ortona Nicola e Pallini Carla;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’appello in epigrafe, il Comune di Grosseto ha impugnato la sentenza n. 601 del 2023 del T.a.r. Toscana, con cui è stata parzialmente accolta la domanda proposta dal medesimo Comune al fine di ottenere l’esatto adempimento della convenzione urbanistica stipulata in data 4 ottobre 2001.
2. In punto di fatto, occorre premettere che il Comune di Grosseto ha stipulato con le signore Alessandra, Susanna e Carla Pallini, in proprio e quali rappresentanti legali delle società Gardenia S.r.l., Peonia S.r.l. e Flores S.r.l., la sopra menzionata convenzione urbanistica del 4 ottobre 2001, avente ad oggetto l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione nell’ambito dell’intervento edificatorio da realizzarsi su un insieme di edifici noto come “podere Saracina”, sito nel territorio del Comune di Grosseto, tra le vie Battisti e Bengasi.
L’anzidetta convenzione prevedeva l’obbligo delle parti private di cedere gratuitamente al Comune le aree interessate dalle opere di urbanizzazione, tuttavia tale trasferimento non ha mai avuto luogo poiché il collaudo delle opere stesse ha avuto esito negativo, in ragione di una pluralità di vizi e difformità rilevati dal collaudatore, relativi, fra l’altro, all’impianto di illuminazione pubblica, alla fognatura, alla segnaletica stradale e alla sistemazione delle aree a verde.
I successivi tentativi stragiudiziali di ottenere la corretta esecuzione dei lavori o di attivare la polizza fideiussoria prestata dalle signore Pallini a garanzia dell’intervento sono stati infruttuosi e, dunque, il Comune di Grosseto ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio domandando l’accertamento dell’inadempimento della convenzione del 4 ottobre 2001 e la conseguente condanna tanto delle predette parti, quanto della società La Saracina Costruzioni S.r.l. – la quale era medio tempore subentrata nella titolarità della convenzione per effetto dell’acquisto delle aree in questione avvenuto con atto del 30 gennaio 2002 e della fusione per incorporazione delle tre società sopra citate che avevano sottoscritto la convenzione, avvenuta il 31 gennaio 2003 – al pagamento delle somme necessarie per il completamento delle opere previste dalla convenzione e stimate in euro 144.361,12, opere che, ai sensi dell’art. 11, commi 4 e 5, della convenzione stessa, devono essere eseguite dal Comune.
3. Il T.a.r. Toscana, con ordinanza n. 990 del 5 agosto 2022, ha disposto una verificazione volta ad accertare lo stato delle opere di urbanizzazione effettivamente realizzate in esecuzione della convenzione e a quantificare l’ammontare dei lavori eventualmente necessari per il completamento o la conformazione a regola d’arte delle opere medesime.
All’esito della verificazione – con la sentenza n. 601 del 2023 – il T.a.r., ritenuta sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 del c.p.a, ha accolto parzialmente la domanda del Comune di Grosseto, con la precisazione che tale domanda è stata accolta esclusivamente nei confronti della società La Saracina Costruzioni S.r.l., in quanto, ad avviso del giudice di primo grado, tale società è subentrata in via esclusiva in tutti gli obblighi originariamente gravanti sulle parti private che avevano sottoscritto la convenzione, con la conseguenza che le pretese del Comune di Grosseto non sarebbero più riferibili alle predette parti.
Più precisamente, tenuto conto degli accertamenti compiuti dal verificatore, il T.a.r. ha quantificato la somma dovuta al Comune in euro 62.500,00, cui ha ritenuto dovessero essere aggiunti 15.650,00 euro per i compensi dei professionisti, “il tutto a titolo di minor valore delle opere eseguite e di costi occorrenti per il ripristino a regola d’arte degli interventi sulle aree destinate alla cessione in favore del Comune”; per contro, il T.a.r. ha escluso il rimborso delle spese per il collaudo, non essendo stato dimostrato il relativo pagamento.
Conseguentemente, il T.a.r. ha accolto parzialmente il ricorso e ha condannato soltanto La Saracina Costruzioni S.r.l. a corrispondere al Comune di Grosseto la somma di euro 78.150,00, ordinandole altresì di consentire l’accesso del Comune stesso alle aree in oggetto, al fine di provvedere all’esecuzione degli interventi occorrenti per il completamento o il ripristino delle opere di urbanizzazione e per la sistemazione degli spazi pubblici di cui alla convenzione.
4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Comune di Grosseto, formulando un unico motivo di gravame, per il cui tramite ha censurato la sentenza nella sola parte in cui il T.a.r. ha accolto l’eccezione di difetto di titolarità passiva del rapporto obbligatorio sollevata dalle persone fisiche originarie sottoscrittrici della convenzione e, sul punto, l’amministrazione appellante ha insistito nel sostenere la natura solidale dell’obbligazione in questione.
Al riguardo, l’appellante ha sostenuto che dalla natura reale dell’obbligazione de qua deriverebbe che siano tenuti al relativo adempimento non solo i soggetti che hanno stipulato la convenzione medesima, ma anche “quelli che richiedono la concessione, quelli che realizzano l'edificazione e i loro aventi causa”, venendo in rilievo un’obbligazione propter rem, che grava, per l’appunto, anche sui successivi proprietari della res, sicché, in questa prospettiva, sarebbe “inopponibile all’amministrazione qualsiasi previsione contrattuale dal contenuto opposto e qualsiasi vicenda di natura civilistica riguardanti i beni in questione”.
5. Si sono costituiti in giudizio i signori Alessandra Pallini, Carla Pallini, Giulio Ortona e Nicola Ortona (questi ultimi in qualità di eredi della signora Susanna Pallini), chiedendo il rigetto dell’appello.
In particolare le parti appellate hanno richiamato il contenuto dell’art. 13 della convenzione sottoscritta inter partes il 4 ottobre 2001, evidenziando che essa disponeva “che in caso di trasferimento a terzi delle aree oggetto dell’intervento, tutti gli oneri nascenti dalla suestesa convenzione, di qualunque natura, passano a carico della parte acquirente”. Ad avviso delle parti appellate, pertanto, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, sarebbe proprio la formulazione letterale della clausola in questione a essere chiaramente diretta a prevedere il trasferimento in capo alla sola parte acquirente dell’obbligazione gravante sugli originari contraenti e “non la costituzione di un nuovo coobbligato in aggiunta a quelli originari”.
Le parti appellate, poi, hanno riproposto l’eccezione di prescrizione del credito assorbita dal T.a.r..
Inoltre, i signori Alessandra Pallini, Carla Pallini, Giulio Ortona e Nicola Ortona hanno anche proposto appello incidentale condizionato avverso la medesima sentenza del T.a.r Toscana n. 601 del 2023, deducendo, con il primo motivo, l’erroneità della somma determinata dal T.a.r., in quanto essa ricomprenderebbe anche importi mai richiesti dal Comune e, pertanto, non dovuti, trattandosi di somme riferite a opere non contestate in sede di collaudo e per le quali il Comune non aveva avanzato alcuna pretesa, come già eccepito in primo grado sia nell’ambito della memoria ex art. 73 c.p.a. sia con le osservazioni del consulente di parte. Con il secondo motivo dell’appello incidentale condizionato, è stata, poi, chiesta la riduzione della somma ai sensi dell’art. 1227 c.c. in quanto il Comune di Grosseto avrebbe omesso di vigilare sulla perdurante validità ed efficacia della garanzia fideiussoria.
6. Con le ulteriori memorie, le parti hanno insistito nelle rispettive tesi difensive e, in particolare, il Comune di Grosseto ha richiamato la giurisprudenza amministrativa sulla natura ambulatoria dell’obbligazione di cui trattasi; per contro, le parti appellate hanno replicato evidenziando come si tratti di principi noti ma, nel caso di specie, inconferenti, poiché, nella convenzione oggetto del presente giudizio, era stato inequivocabilmente pattuito tra le parti “che in caso di trasferimento a terzi delle aree oggetto dell’intervento, tutti gli oneri nascenti dalla suestesa convenzione, di qualunque natura, passano a carico della parte acquirente”.
7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza del 12 giugno 2025 – reputa che l’unico motivo di appello formulato dal Comune di Grosseto non sia fondato per le ragioni che di seguito si espongono.
7.1. Come già rilevato, con l’appello principale l’amministrazione ha censurato esclusivamente la parte della sentenza in cui il T.a.r. ha escluso la responsabilità solidale degli odierni appellati unitamente a quella della società cessionaria La Saracina S.r.l..
Sul punto, il Collegio reputa necessario ribadire che – in via generale – va confermata la consolidata giurisprudenza della Sezione che qualifica in termini di obbligazioni propter rem gli obblighi assunti con la convenzione urbanistica, trattandosi di obbligazioni caratterizzate dal fatto che l’obbligato risulta individuabile in base alla titolarità di un diritto reale su un determinato bene, con la conseguenza che esse si trasferiscono contestualmente al trasferimento del diritto reale cui accedono; in questo senso, cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 27 agosto 2024, n. 7250, nonché, nel medesimo senso, anche Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2019, n. 3141, secondo cui: “Il Collegio, al riguardo, rammenta che è costante la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2011, n. 6333; id., sez. IV, 23 novembre 2018, n. 6624; Cass. civ., sez. II, 9 giugno 2011, n. 12571; id. sez. III, 17 giugno 1996, n. 5541) nell’affermare la natura reale o “propter rem” delle obbligazioni di pagamento degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione (nonché delle sanzioni per ritardato pagamento, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1° aprile 2011, n. 2037), sicché le stesse, caratterizzate dalla stretta inerenza alla res e destinate a circolare unitamente ad essa per il carattere dell'ambulatorietà che le contraddistingue, gravano anche sull'acquirente nel caso di trasferimento del bene. Invero, ribadendo un costante principio giurisprudenziale, l'obbligazione in solido per il pagamento degli oneri di urbanizzazione e la natura reale dell'obbligazione riguardano i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione e quelli che realizzano l'edificazione, nonché i loro aventi causa”.
Dalla suddetta qualificazione consegue, pertanto, che sono da reputarsi obbligati – sempre in via generale – sia i primi sottoscrittori della convenzione sia i successivi aventi causa, come risulta, del resto, confermato non solo dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, ma anche da quella della Corte di Cassazione; in questo senso, cfr., ex plurimis, Cass., sez. III, 20 agosto 2015, n. 16999, secondo cui “L’obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia; conseguentemente colui che realizza opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa, ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull'originario concessionario, ed è con quest'ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione. La natura reale dell'obbligazione in esame riguarda, dunque, i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l'edificazione avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa”.
Il Collegio non intende, dunque, discostarsi dai consolidati principi appena richiamati, ai quali va riconosciuta validità generale.
7.2. Esaurita la doverosa precisazione che precede, occorre, tuttavia, rilevare che il caso di specie presenta talune indubbie peculiarità, riconducibili, in ultima analisi, all’ambito dell’autonomia negoziale di cui le parti dispongono anche nella presente materia.
Risulta, in questo senso, dirimente il fatto che l’art. 13 della convenzione stipulata dal Comune di Grosseto con le signore Alessandra, Susanna e Carla Pallini in data 4 ottobre 2001 (all. n. 3 del ricorso di primo grado) abbia espressamente previsto che: “in caso di trasferimento a terzi delle aree oggetto dell’intervento, tutti gli oneri nascenti dalla suestesa convenzione, di qualunque natura, passano a carico della parte acquirente. Tale patto dovrà essere inserito nella nota di trascrizione della presente convenzione”.
Si rende, pertanto, necessario, interpretare la clausola sopra richiamata, al fine di individuare il significato da attribuire alla medesima, con la puntualizzazione ulteriore che, come chiarito da questa Sezione, nell’interpretazione delle convenzioni urbanistiche trovano applicazione i criteri di interpretazione del contratto di cui agli artt. 1362 e s.s. del codice civile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2022, n. 6309).
Ciò posto, dal tenore letterale della clausola di cui all’art. 13 della convenzione urbanistica del 4 ottobre 2001 si desume come le parti abbiano espressamente inteso prevedere il trasferimento delle obbligazioni ai soli acquirenti delle aree interessate dalla convenzione medesima, con liberazione dei cedenti che l’avevano originariamente sottoscritta. Del resto, la soluzione interpretativa che precede, oltre a essere coerente con il tenore letterale della disposizione in questione, è anche la più logica, poiché consente di attribuire un significato autonomo all’anzidetta clausola. Diversamente opinando, infatti, la clausola non avrebbe alcun significato proprio e si risolverebbe, dunque, in una mera clausola di stile, priva di alcuna rilevanza.
7.3. In conclusione, reputa il Collegio che, come già rilevato dal giudice di primo grado, l’interpretazione della clausola in questione depone nel senso dell’esclusione della responsabilità solidale dei cedenti originari sottoscrittori della convenzione.
8. Dalle considerazioni che precedono discende, dunque, il rigetto dell’appello principale.
9. Dal rigetto dell’appello principale deriva, conseguentemente, l’assorbimento dell’eccezione di prescrizione del credito riproposta dalle parti appellate e l’improcedibilità dell’appello incidentale condizionato dalle medesime proposto.
10. Le spese processuali del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge e dichiara improcedibile l’appello incidentale condizionato.
Condanna il Comune di Grosseto alla rifusione, in favore dei signori Pallini Alessandra, Ortona Giulio, Ortona Nicola e Pallini Carla, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 6.000,00, oltre 15% per spese generali, IVA e CPA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Neri, Presidente
Michele Conforti, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere
Luigi Furno, Consigliere
Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore
