Cons.Stato Sez. IV n. 5055 del 21 settembre 2012
Urbanistica. Illegittimità diniego del dirigente su piano lottizzazione.

E’ illegittima la nota con la quale il Direttore della Ripartizione qualità edilizia e trasformazione del territorio del Comune di Bari, ha comunicato il parere del Coordinamento tecnico interno, di rigetto del piano di lottizzazione. La competenza in ordine ai “piani territoriali ed urbanistici” spetta al Consiglio comunale, organo competente sia all’adozione di tali strumenti (sia generali che attuativi), sia in ordine ad eventuali atti di diniego dei predetti strumenti, ed in particolare – per quel che interessa nella presente sede - di progetti (quali il piano di lottizzazione) provenienti da privati e pacificamente equiparati (in quanto sostitutivi/alternativi) agli atti redatti dalla P.A. di pianificazione urbanistica attuativa. Il diniego di approvazione di un piano di lottizzazione deve essere adottato dal Consiglio Comunale e non già da dirigenti dell’amministrazione, le cui competenze, come previste dall’art. 107 d. lgs. n. 267/2000 non ricomprendono l’adozione di tali atti. Tutto ciò, non comporta che gli uffici dell’amministrazione (e segnatamente i dirigenti degli enti locali) non possono indicare, per mezzo di atti endoprocedimentali, eventuali aspetti dei piani di lottizzazione che possono condurre al diniego di approvazione degli stessi, ovvero richiedere integrazioni documentali. Tuttavia, a fronte della volontà del privato di insistere per la conclusione del procedimento relativo al progetto così come presentato, i medesimi uffici, pur con le osservazioni di propria competenza, non possono che rimettere ogni decisione al Consiglio comunale, unico organo competente a deliberare con carattere di definitività in materia di pianificazione urbanistica. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 05055/2012REG.PROV.COLL.
N. 08392/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8392 del 2007, proposto da:
Carella Giovanni e Carella Maria, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Muscatello, con domicilio eletto presso Raffaele Bava in Roma, via Flaminia n.213;
contro
Comune di Bari, rappresentato e difeso dall'avv. Nino Matassa, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA - BARI: SEZIONE III n. 00943/2007, resa tra le parti, concernente diniego piano di lottizzazione

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2011 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Gabriele Bavaro su delega di Francesco Muscatello e Pietro Quinto su delega di Nino Matassa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Con l’appello in esame, i signori Giovanni e Maria Carella impugnano la sentenza 29 marzo 2007 n. 943, con la quale il TAR per la Puglia, sez. III di Bari, ha dichiarato inammissibile il ricorso da loro proposto, tra l’altro, avverso:
- la nota 21 aprile 2006 n. 115834, con la quale il Direttore della Ripartizione qualità edilizia e trasformazione del territorio del Comune di Bari, ha comunicato il parere del Coordinamento tecnico interno, di rigetto del piano di lottizzazione n. 130, da loro presentato;
- la nota (non conosciuta) 13 gennaio 2004 n. 5513, con la quale il Direttore del Settore pianificazione del territorio e gestione PRG del Comune di Bari avrebbe comunicato al progettista del piano di lottizzazione il citato parere del coordinamento tecnico interno.
La controversia attiene, in sostanza, al diniego opposto dal Comune di Bari ad un piano di lottizzazione (esteso complessivamente mq. 38.523), che gli attuali appellanti - proprietari di suolo edificatorio in Bari, tipizzato zona C3 dallo strumento urbanistico generale - hanno presentato unitamente agli altri proprietari.
La sentenza appellata ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per tardività, poiché la nota 13 gennaio 2004 n. 5513 “è stata notificata all’ing. Giuseppe Lorusso, presso il quale i proprietari stessi avevano dichiarato di eleggere domicilio, tant’è che lo stesso ing. Lorusso è tra i redattori del nuovo elaborato progettuale, sottoposto all’amministrazione in data 19 dicembre 2005”.
La sentenza ha inoltre aggiunto che, a seguito di proposizione di nuova proposta progettuale, “è venuto meno l’interesse dei ricorrenti all’annullamento degli atti impugnati, in quanto tale annullamento non recherebbe ad essi alcuna utilità, posto che in ogni caso l’amministrazione ha già avviato l’esame di una nuova proposta progettuale che si concluderà necessariamente con una pronuncia destinata a sostituire ogni precedente determinazione”.
Avverso tale sentenza, vengono proposti i seguenti motivi di appello, nonché riproposti i motivi non esaminati dal giudice di I grado:
a) error in iudicando, poiché la nota 13 gennaio 2004 n. 5513 ha natura meramente istruttoria, natura che “esclude (ed escludeva) qualsivoglia ipotesi di immediata sua impugnativa”. Essa non è atto conclusivo del procedimento ma interno al procedimento “siccome propedeutico all’atto finale (positivo o negativo che sia) che avrebbe dovuto in ogni caso assumere il Consiglio quale organo dotato di competenza esclusiva in materia di approvazione o reiezione di uno strumento urbanistico secondario”. In definitiva, nel caso di specie si tratta di “un atto tecnico meramente endoprocedimentale, privo di concreta lesività”;
b) error in iudicando, poiché non è venuto meno l’interesse degli appellanti alla pronuncia dato che essi “né erano a conoscenza dell’iniziativa dei restanti lottizzanti, né risultano tra i soggetti firmatari del nuovo p.d.l.”; peraltro, “un eventuale diniego della nuova proposta progettuale comprometterebbe definitivamente la possibilità di edificazione e lottizzazione delle aree de quibus, essendosi il primo procedimento urbanistico già illegittimamente arrestato”;
c) incompetenza, poiché gli atti di diniego del piano di lottizzazione, sono stati “posti in essere non dal Consiglio comunale, unico organo comunale deputato ex lege a ciò, ma da soggetti (dirigente UTC, commissione tecnica interna, ecc.) del tutto incompetenti in materia di approvazione o reiezione di piani urbanistici, primari o secondari che siano”;
d) violazione del termine procedimentale di approvazione del piano di lottizzazione; violazione art. 22 l. n. 136/1999; art. 27 l. reg. Puglia n. 56/1980; art. 16, co. 3, l. reg. n. 20/2001; poichè il procedimento di lottizzazione di aree ricomprese in zone suscettibili di edificazione del territorio comunale deve necessariamente concludersi entro e non oltre il termine di 90 giorni. Nel caso di specie, un p.d.l. presentato nel 1985 è stato rigettato nel 2006;
e) violazione e falsa applicazione artt. 28 l. n. 1150/1942; 14 e 15 l. reg. n. 6/1979; artt. 27 e 51, lett. m), l. reg. n. 56/1980; art. 51 del PRG sulle zone C di espansione e dei principi generali in materia di approvazione dei piani di lottizzazione; violazione art. 3 l. n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione; illogicità ed ingiustizia manifesta; difetto di motivazione e comunque motivazione incongrua, illogica e insufficiente; sviamento; violazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost.; poiché “la norma tecnica locale riconosce lo ius aedificandi nelle zone C attraverso l’adozione ed approvazione di un piano urbanistico attuativo di iniziativa pubblica o privata e, con particolare riguardo ai piani di lottizzazione, che l’area oggetto di intervento sia pari o superiore all’unità minima di intervento prevista” (mq. 20.000 per le aree di tipo C3). Tale limite è l’unico previsto dalla normativa del Piano ed è stato “pienamente rispettato dagli istanti avendo presentato un piano di lottizzazione non inferiore al suddetto limite territoriale”, mentre è illegittima la motivazione sulla quale si fonda il diniego, “secondo cui il progetto di lottizzazione avrebbe dovuto essere esteso all’intera maglia di piano”.
Si è costituito in giudizio il Comune di Bari, che ha concluso richiedendo il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
Dopo il deposito di ulteriori memorie, all’udienza di trattazione la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
2. L’appello è fondato e deve essere, pertanto, accolto, nei sensi di seguito esposti.
Ai fini del decidere, occorre innanzi tutto precisare in punto di fatto:
- gli attuali appellanti, unitamente ad altri privati proprietari di fondi ubicati in Bari, in zona classificata C3 del PRG, presentarono in data 2 settembre 1985 (prat. n. 130/1985), un piano di lottizzazione relativo alla “maglia n. 35”;
- il Direttore del Settore pianificazione del territorio del Comune di Bari, con nota 13 gennaio 2004 n. 5513 (oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo del giudizio), comunicava il parere negativo reso dal Coordinamento tecnico interno, espresso nella riunione del 30 dicembre 2003, in quanto il piano stesso avrebbe dovuto essere adeguato alle prescrizioni della l. reg. n. 56/1980 ed esteso all’intera maglia per una visione organica delle infrastrutture e dei servizi con i necessari aggiornamenti dei luoghi. Tale nota veniva inviato all’ing. Lorusso, progettista del Piano, presso il quale i proprietari “avevano eletto domicilio”;
- successivamente, con nota 9 marzo 2006, gli appellanti diffidavano il Comune di Bari “a voler concludere il procedimento amministrativo avviato con la presentazione della domanda di lottizzazione del 1985 e, per l’effetto, ad adottare il dovuto ed espresso provvedimento conclusivo nel termine di cui all’art. 2 della l. 241/1990”;
- a seguito di ciò, il Direttore della ripartizione qualità edilizia e trasformazione del territorio del Comune di Bari, con nota 21 aprile 2006 n. 115834 (oggetto di impugnazione in I grado), riteneva di “dover sinteticamente riportare le motivazioni che non hanno consentito all’amministrazione di pronunciarsi definitivamente sulla istanza presentata” (ivi enunciate). La nota precisava altresì che il parere negativo del Comitato tecnico interno era stato comunicato con la citata nota del 13 gennaio 2004 all’ing. Lorusso “con la precisazione che l’ulteriore corso della pratica è subordinato al puntuale riscontro dei rilievi formulati dal CTI; che era stata presentata una “nuova proposta progettuale” riguardante la lottizzazione n. 130/1985 (non sottoscritta dagli odierni appellanti).
Tanto precisato in punto di fatto, il Collegio ritiene che il primo motivo di appello (sub a) dell’esposizione in fatto) è fondato e deve essere, pertanto, accolto, non potendosi riconoscere né natura provvedimentale, né natura di atto avente effetto interruttivo del procedimento alla nota n. 5513/2004 (e ciò indipendentemente da ogni verifica in ordine alla effettiva conoscenza della medesima da parte degli attuali appellanti).
Giova, infatti, osservare che:
- per un verso, non appartenendo agli uffici dell’ente locale e/o ai dirigenti dei medesimi (come meglio si preciserà di seguito), la competenza ad adottare atti di natura provvedimentale (di approvazione o di reiezione) degli strumenti urbanistici, anche attuativi, ivi compresi i piani di lottizzazione, non può riconoscersi veste di provvedimento alla nota n. 5513/2004;
- per altro verso, ciò è evidente allo stesso Comune di Bari, laddove, nella nota n. 115834/2006, si legge che appare opportuno riportare non già le ragioni del diniego di approvazione del piano di lottizzazione (a tutta evidenza non intervenuta nel 2004), bensì le “motivazioni che non hanno consentito all’amministrazione di pronunciarsi definitivamente sulla istanza presentata”. Dal che si desume che per lo stesso Comune di Bari il procedimento relativo all’esame del progetto di lottizzazione n. 130/1985 non può essere considerato concluso, bensì più propriamente “sospeso”, fino al “puntuale riscontro dei rilievi formulati dal CTI;
- l’effetto interruttivo del procedimento relativo all’originario piano di lottizzazione (e quindi la natura interruttiva del relativo atto) si evince solo dalla nota n. 115834/2006, con la quale non solo, come si è detto, si riepilogano le ragioni della mancata conclusione del medesimo procedimento, ma si comunica – ed è quest’ultimo il determinante aspetto di novità - anche una nuova “prosecuzione” procedimentale, ma non più relativa all’originario progetto di lottizzazione, bensì ad un nuovo progetto presentato (e del quale, non essendone sottoscrittori, non può sostenersi la conoscenza da parte degli attuali appellanti). Da quanto esposto, si evince indubitabilmente la natura di atto interruttivo della nota del 2006 ed il relativo e conseguente effetto interruttivo del procedimento di approvazione dell’originario p.d.l. del 1985.
In conclusione, solo con la nota n. 115834/2006, gli attuali appellanti acquisiscono piena conoscenza della lesività dell’atto che, pur non rivestendo natura provvedimentale, risulta essere comunque impugnabile, stante il suo effetto di interruzione del procedimento nei sensi sopra descritti.
Ed è evidente che, per il tramite della tempestiva impugnazione della nota del 2006, ben doveva essere oggetto di impugnazione anche la precedente nota del 2004, così come gli ulteriori atti endoprocedimentali impugnati, tra i quali, in particolare, il parere negativo del CTI. E ciò senza che possa affermarsi – così come non condivisibilmente sostenuto nella sentenza impugnata – la “ampia” tardività dell’impugnazione della nota del 2004.
D’altra parte, laddove volesse prescindersi dalle considerazioni sinora esposte, proprio la natura degli atti adottati dal Comune di Bari, il difetto di competenza a decidere con carattere di definitività in ordine al p.d.l. dei soggetti adottanti tali atti (come di seguito meglio esposto), le affermazioni contenute nella nota del 2006 in ordine ad una non intervenuta conclusione del procedimento, indurrebbero in ogni caso a ritenere sussistenti le condizioni perché, ai sensi dell’art. 37 Cpa, possa disporsi la rimessione in termini per errore scusabile.
Per le ragioni esposte, ed in accoglimento del primo motivo di appello, la sentenza impugnata deve essere riformata, ritenendosi pertanto in termini il ricorso introduttivo del giudizio di I grado, con conseguente esclusione della pronunciata irricevibilità del ricorso per tardività
3. Anche il secondo motivo di appello, con il quale si esclude che possa essersi determinata una improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio di I grado, deve essere accolto.
A tal fine, il Collegio rileva preliminarmente che, a stretto rigore, la sentenza impugnata ha concluso per l’inammissibilità del ricorso, stante la sua tardività.
Nondimeno, il paragrafo 9) della sentenza appellata si diffonde su una (ritenuta) improcedibilità del ricorso “ a seguito della nuova proposta progettuale relativa ai fondi ricadenti nella maglia 35 e riguardante la medesima istanza di lottizzazione n. 130/85”.
Orbene, benché il dispositivo non riporti una pronuncia di improcedibilità del ricorso (né avrebbe potuto, essendo prioritaria la declaratoria di inammissibilità di quest’ultimo per tardività), il Collegio ritiene che – in quanto l’ulteriore causa di pronuncia in rito è contenuta in motivazione e quest’ultima, come pacificamente ritenuto in giurisprudenza, integra il dispositivo (che deve essere appunto letto in correlazione con essa) – anche tale capo della sentenza possa costituire oggetto di impugnazione.
Tanto chiarito, il Collegio ritiene che l’interesse alla pronuncia nel merito sul ricorso introduttivo del giudizio di I grado permanga tuttora. E ciò sia in quanto la predisposizione di un novo piano di lottizzazione non determina il venir meno dell’interesse in ordine ad un provvedimento che si ritiene abbia illegittimamente rigettato un diverso e per i privati più vantaggioso progetto di lottizzazione, sia in quanto gli odierni appellanti non risultano sottoscrittori (e quindi aderenti) al nuovo progetto presentato.
Per le ragioni esposte, e con le precisazioni processuali innanzi esplicitate, anche il secondo motivo di appello deve essere accolto.
4. L’accoglimento dei primi due motivi di appello, comporta che questo Consiglio di Stato debba esaminare i motivi di ricorso proposti avverso gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio di I grado e riproposti nella presente sede.
Il Collegio ritiene che il motivo di appello (sub c) dell’esposizione in fatto), con il quale si lamenta il vizio di incompetenza, è fondato e debba essere, pertanto, accolto, con conseguente assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione.
Secondo gli appellanti, tale vizio sussiste poiché gli atti di diniego del piano di lottizzazione, sono stati “posti in essere non dal Consiglio comunale, unico organo comunale deputato ex lege a ciò, ma da soggetti (dirigente UTC, commissione tecnica interna, ecc.) del tutto incompetenti in materia di approvazione o reiezione di piani urbanistici, primari o secondari che siano”.
Orbene, l’art. 42, co. 2, lett. b) d. lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo Unico Enti Locali) , nel definire le competenze del Consiglio Comunale, prevede che tra queste ultime rientrino l’adozione dei seguenti atti:
“b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”.
Appare del tutto evidente, quindi, che la competenza in ordine ai “piani territoriali ed urbanistici” spetta al Consiglio comunale, organo competente sia all’adozione di tali strumenti (sia generali che attuativi: Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003 n. 300), sia in ordine ad eventuali atti di diniego dei predetti strumenti, ed in particolare – per quel che interessa nella presente sede - di progetti (quali il piano di lottizzazione) provenienti da privati e pacificamente equiparati (in quanto sostitutivi/alternativi) agli atti redatti dalla P.A. di pianificazione urbanistica attuativa
Un atto, quindi, che – per le ragioni innanzi esposte (v. punto 2 della presente decisione) – costituisce diniego di approvazione di un piano di lottizzazione (in quanto conseguente all’arresto procedimentale effettuato ed all’ulteriore corso del procedimento subordinato all’adeguamento del piano a prescrizioni imposte), deve essere adottato dal Consiglio Comunale e non già da dirigenti dell’amministrazione (le cui competenze – come previste dall’art. 107 d. lgs. n. 267/2000 – non ricomprendono l’adozione di tali atti).
Quanto esposto non comporta che gli uffici dell’amministrazione (e segnatamente i dirigenti degli enti locali) non possono indicare, per mezzo di atti endoprocedimentali, eventuali aspetti dei piani di lottizzazione che possono condurre al diniego di approvazione degli stessi, ovvero richiedere integrazioni documentali. Tuttavia, a fronte della volontà del privato di insistere per la conclusione del procedimento relativo al progetto così come presentato, i medesimi uffici, pur con le osservazioni di propria competenza, non possono che rimettere ogni decisione al Consiglio comunale, unico organo competente a deliberare con carattere di definitività in materia di pianificazione urbanistica.
5. Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza appellata, deve essere, per l’effetto, accolto il ricorso proposto in I grado, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
Stante la natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Carella Giovanni e Carella Maria (n. 8392/2007 r.g.), lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso proposto in I grado, con conseguente annullamento degli atti con il medesimo impugnati.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:
Gaetano Trotta, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore



L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE



DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/09/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)