Consiglio di Stato Sez. VII n. 9977 del 16 dicembre 2025
Urbanistica.Limiti alla dimostrazione dello stato legittimo di un immobile

L’art. 9-bis comma 1-bis del D.P.R. n. 380/2001, che consente di dimostrare lo stato legittimo degli immobili attraverso documenti alternativi al titolo edilizio, si applica unicamente agli “immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio” oppure quando sussista un “principio di prova del titolo abilitativo”. 

Pubblicato il 16/12/2025

N. 09977/2025REG.PROV.COLL.

N. 03295/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3295 del 2025, proposto dal signor -OMISSIS- -OMISSIS-, in proprio e quale legale rappresentante della s.a.s. -OMISSIS-di-OMISSIS-., rappresentati e difesi dagli avvocati Simona -OMISSIS- e Peppino Mariano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Botricello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Izzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Botricello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Simona -OMISSIS-, anche in sostituzione dell'avvocato Peppino Mariano, e l’avvocato Francesco Izzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- È impugnata la sentenza in epigrafe con la quale l’adito TAR per la Calabria, sezione seconda, ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante per l’annullamento dell’ordinanza di demolizione del responsabile dell’ufficio del settore tecnico - sezione demanio del Comune di Botricello, prot. n. 121 del 13.11.2023, successivamente comunicata, con la quale si è ordinato alla società ricorrente, in qualità di responsabile di opere abusive, di demolire entro il termine di 90 giorni dalla data di notifica della ordinanza, tutte le opere abusive indicate in premessa, nonché di effettuare il ripristino dello stato dei luoghi preesistenti l’abuso, presso l’area sita al -OMISSIS- - lottizzazione compagnia di sviluppo, identificata al foglio di mappa 5, particelle nn. -OMISSIS-, con avvertenza di comminatoria della sanzione massima di euro 20.000,00, ai sensi dell’art. 31 comma 4 del d.p.r. n. 380/2001, nonché degli atti alla stessa presupposti, tra cui, in particolare, la determina n. 791 del 27.10.2023, di annullamento dei certificati di agibilità n. 2/09 del 8.9.2009 e n. 37/09 del 6.11.2009, l’ordinanza n. 119/2023, con cui Comune di Botricello ha disposto la rimozione delle recinzioni apposte sulle aree comunali destinate a urbanizzazione primaria e secondaria; e infine la delibera del consiglio comunale n. 28 del 28 del 30 giugno 2023, con la quale è stato approvato il “Piano delle Alienazioni e valorizzazioni 2023 – 2025”.

2.- A sostegno del ricorso, si sosteneva la legittimità edilizia dei quattro bungalow, in quanto edificati su suolo di proprietà della società e realizzati sulla base della concessione edilizia n. 406/263 del 28 agosto 1984, rilasciata dal Comune di Botricello. Parte ricorrente lamentava anche la mancata comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/90.

Con il secondo motivo deduceva poi l’illegittimità della determina n. -OMISSIS- del 27 ottobre 2023, con la quale erano stati annullati i certificati di agibilità rilasciati nel 2009, in quanto emessa in violazione del termine di dodici mesi previsto per l’esercizio del potere di autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/90. Inoltre, si evidenziava che il mancato il rinvenimento presso gli uffici comunali della concessione edilizia n. 406/263 del 1984 non potesse giustificare l’annullamento in autotutela, essendo tale circostanza non imputabile alla società ricorrente. Si contestava, infine, la proprietà pubblica dell’area dove erano stati realizzati i bungalow.

Con il terzo motivo, si deduceva altresì l’illegittimità dell’ordinanza n. 119 del 27 ottobre 2023, con la quale il Comune aveva disposto, ai sensi degli artt. 50 e 54 del TUEL, la rimozione delle recinzioni apposte, in quanto adottata da organo incompetente, ossia il dirigente responsabile dell’area 3, mentre le ordinanze contingibili e urgenti sono di competenza del sindaco. In ogni caso, l’ordinanza sarebbe illegittima per carenza del presupposto della proprietà dell’area in capo al Comune.

Con il quarto motivo, si deduceva, infine, l’illegittimità sotto molteplici profili della delibera del consiglio comunale n. 28 del 28 del 30 giugno 2023, con la quale era stato approvato il “Piano delle Alienazioni e valorizzazioni 2023 – 2025”.

3.- La sentenza impugnata ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile il ricorso, tuttavia compensando le spese di giudizio.

4.- L’appello ha articolato le seguenti censure:

I. Contraddittorietà – Illogicità - Erroneità della sentenza impugnata – Violazione di legge – Erronea applicazione di norme di legge - Contraddittorietà, genericità e illegittimità nella ricostruzione dei fatti.

La sentenza impugnata sarebbe ingiusta in quanto erroneamente il primo giudice, nell’esaminare il primo motivo relativo all’esistenza della concessione edilizia n. 406/263 del 28 agosto 1984, ha ritenuto di non poterlo accogliere in quanto «[...] parte ricorrente non ha provato i fatti costitutivi della domanda, ai sensi dell’art. art. 64, comma 1, c.p.a., secondo il quale “[s]petta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni”. Infatti, trattandosi di provvedimento “rilasciato” dall’amministrazione alla ricorrente (o al proprio dante causa) è certo che dovessero essere nella sua disponibilità».

II. Violazione art. 7 della Legge n. 241/90 - Violazione del giusto procedimento – Violazione di legge (artt. 10, 22, 31 e 35 D.P.R. b. 380/2001) - Eccesso di potere (arbitrarietà- difetto dei presupposti – difetto di istruttoria e di motivazione- genericità- sviamento) – Violazione dei principi in tema di autotutela amministrativa e art. 21-octies e 21-nonies della legge n. 241/90 - Eccezione di prescrizione decennale.

Il giudice di primo grado avrebbe errato anche nel non accogliere la domanda di annullamento della determinazione n. -OMISSIS- del 27.10.2023 avente ad oggetto “Determina annullamento certificati di agibilità numero 20/2009 e 37/2009 relativi a immobili siti nel -OMISSIS-”, in quanto emessa su presupposti inesistenti.

5.- Il Comune di Botricello ha eccepito l’inammissibilità dell’appello e ha comunque insistito per il suo rigetto, ribadendo la legittimità del proprio operato.

6.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

7.- Alla udienza pubblica del 21 ottobre 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

8.- L’appello è in parte inammissibile e in parte infondato.

9.- In punto di fatto, va anzitutto premesso che gli atti impugnati in primo grado si inseriscono nell’ambito di una più ampia attività di riordino amministrativo avviata dal Comune di Botricello dal 2018, volta a tutelare un vasto compendio immobiliare appartenente al patrimonio del medesimo Comune, su cui l’odierna società appellante ha realizzato opere edilizie.

Più in particolare, l’ordinanza di demolizione si fonda su più autonomi e distinti profili motivazionali: a) l’assenza del titolo edilizio, b) la natura demaniale e, quindi, la proprietà pubblica del terreno su cui insistono i manufatti e c) la carenza di collaudo e certificazione di idoneità statica, in violazione dell’art. 25 comma 3 lett. “a” e “b” del T.U..

Il primo giudice ha assorbito il profilo relativo alla proprietà pubblica del terreno, ritenendo infondato il ricorso per l’autonomo profilo della mancanza del titolo edilizio. Si legge infatti nella sentenza che: “essendo l’ordinanza di demolizione basata sia sulla proprietà pubblica del terreno, dove sono stati edificati i bungalow, che sulla mancanza del titolo edilizio, la fondatezza di quest’ultima ragione giustificatrice consente di affermare la legittimità dell’ordinanza (e il rigetto del relativo motivo di ricorso), in considerazione del fatto che, anche in caso di ipotetica fondatezza dell’altro motivo di doglianza, questo non potrebbe comunque essere annullato, in quanto sorretto da un'autonoma ragione giustificatrice (cfr. ex multis, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 8 ottobre 2024, n. 8094)”.

Parte appellante ha tuttavia concentrato le proprie censure esclusivamente sulla questione del titolo edilizio, omettendo di riproporre in appello le originarie censure relative alla proprietà pubblica dell’area, così come non ha formulato (invero, neanche nel ricorso di primo grado) una specifica e articolata censura avverso la motivazione, pur esplicita nei provvedimenti impugnati in primo grado, relativa alla carenza di collaudo e certificazione di idoneità statica.

In parte qua, pertanto, l’appello va dichiarato inammissibile.

10.- Una seconda ragione di inammissibilità dell’appello va ravvisata nella violazione del divieto di ius novorum sancito dall’art. 104 c.p.a.

L’impianto dell’odierno gravame si regge infatti sull’invocazione, per la prima volta in questo grado di giudizio d’appello, dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001, relativo alla possibilità di dimostrare lo stato legittimo di un immobile in presenza di un “principio di prova”.

11.- In ogni caso, l’appello è anche infondato nel merito.

L’ordine di demolizione costituisce atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di pubblico interesse, né una comparazione di questi con gli interessi privati coinvolti, e ciò anche quando il provvedimento repressivo intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso. La descrizione dell’opera abusiva e l’accertamento della mancanza del titolo edilizio sono infatti elementi sufficienti, in base a consolidata giurisprudenza amministrativa, per l’adozione del provvedimento.

L’operato amministrativo è legittimo anche sotto il profilo dell’applicazione dei principi in materia di onere della prova dell’esistenza del titolo edilizio, in quanto non può assumere valore di prova la dichiarazione proveniente dalla parte circa l’esistenza di un documento, nel caso in cui, come quello che qui ricorre, il Comune abbia attestato la sua formale inesistenza con atto pubblico fideifacente fino a querela di falso, ai sensi dell’art. 2700 c.c. (Cons. Stato, Sez. IV, n. 5262/2016; Id., Sez. VI, 5 aprile 2023, n. 3521).

Nel caso di specie, il Comune di Botricello ha accertato e dichiarato l’assenza negli archivi della presunta concessione edilizia n. 406/263 del 28 agosto 1984, producendo finanche il Registro delle Concessioni Edilizie su cui non risulta annotato il titolo invocato da parte ricorrente, che finora, per quanto consta, non ha contestato il contenuto fideifacente dei documenti comunali né ha proposto la querela di falso nei modi e termini previsti.

La sentenza appellata è immune da critiche anche nella parte in cui ha escluso che il mero richiamo degli estremi della presunta concessione edilizia n. 406/263 del 28 agosto 1984 nei certificati di agibilità e in altri atti successivi costituirebbe prova sufficiente dell’esistenza del predetto titolo.

Infatti, stante il nesso unilaterale di dipendenza funzionale tra il permesso di costruire e la agibilità, “la mancanza del titolo edilizio comporta la sanzionabilità dell’attività realizzata. Ne discende che il rilascio del certificato di agibilità non è sintomo di contraddittorietà della sanzione demolitoria irrogata; al contrario, la mancanza del titolo edilizio depone per l’illegittimità del certificato di agibilità in quanto, attesa la specifica finalità di tale certificazione per come descritta dall’art. 24, comma 1, del DPR n. 380/2001, non è possibile legittimamente rilasciare un certificato di agibilità se non sussiste la conformità ai parametri normativi di carattere urbanistico e/o edilizio (Cons. Stato, Sez. VII, 5 gennaio 2023, n. 180)” (Cons. St., Sez. VII, 8 marzo 2023, n. 2461).

Sono inoltre infondate le argomentazioni difensive che si fondano sul preteso “principio di prova” circa l’esistenza di un titolo edilizio che avrebbe assentito la realizzazione dei bungalow oggetto di demolizione.

In disparte il rilevato profilo di (in)ammissibilità relativo all’applicazione dell’art. 9-bis comma 1-bis del D.P.R. n. 380/2001, che consente di dimostrare lo stato legittimo degli immobili attraverso documenti alternativi al titolo edilizio, va infatti rammentato come tale norma si applica unicamente agli “immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio” oppure quando sussista un “principio di prova del titolo abilitativo”.

Nel caso di specie, difettano entrambi i presupposti in quanto, da una parte, l’immobile è stato realizzato nel 1984, allorquando era pienamente vigente l’obbligo della preventiva acquisizione del titolo edilizio e, dall’altra parte, non sussiste un principio di prova del titolo, essendo stati prodotti solo richiami in atti privi di valenza probatoria autonoma.

Nello specifico, con riguardo a quest’ultimo profilo, l’odierna appellante omette di provare lo stato legittimo attraverso documenti da cui potrebbe desumersi l’iter procedimentale seguito quali domande di permesso di costruire protocollate, provvedimenti istruttori dell’ufficio tecnico con esito favorevole, ricevute di versamento degli oneri concessori e altra documentazione d’archivio.

Di converso, nessuno dei documenti prodotti consente di affermare la sussistenza di “un principio di prova del titolo abilitativo”: (i) la consulenza tecnica d’ufficio in atti non fornisce la prova dell’esistenza della presunta concessione n. 406/263 del 28 agosto 1984, limitandosi a menzionare soltanto gli estremi di tale titolo, senza alcun altro riscontro oggettivo; (ii) anche nel contratto di mutuo ipotecario e nella compravendita non è dato rinvenire nessun riferimento al presunto titolo edilizio in forza del quale sarebbero stati realizzati su terreno comunale i bungalow in questione; (iii) inoltre, non va sottaciuto che nel 1984 la -OMISSIS-di -OMISSIS-. s.a.s. non era neanche proprietaria dell’area interessata dall’edificazione, sostenendo essa stessa di avere acquistato l’anno seguente, e cioè nel 1985 la proprietà dell’area su cui sorgono i fabbricati: non si spiega quindi, sul piano logico, ancora prima che su quello giuridico, come possa essere accaduto che nel 1984, in mancanza di titolo di proprietà, l’odierna appellante abbia potuto chiedere e ottenere una concessione edilizia; (iv) infine, va rammentato che i bungalow in questione sono stati edificati nelle aree destinate a standard già cedute al Comune dalle originarie lottizzanti (v. in particolare l’ordinanza di demolizione, ove si afferma che “le aree ove sono stati edificati gli immobili sono di proprietà del comune di Botricello giusta delibera di Consiglio Comunale n. 66 del 15.09.2018 e giuste convenzioni urbanistiche stipulate fra l’Ente e la “Compagnia di Sviluppo Turistico s.r.l.” con sede in Lamezia Terme intestataria del Piano di Lottizzazione convenzionata”).

12.- Altrettanto infondati sono gli ulteriori motivi di appello relativi all’annullamento dei certificati di agibilità quale conseguenza dell’acclarata illegittimità sostanziale delle opere edilizie per carenza di un titolo edilizio. Come infatti è previsto dall’art. 24 del d.P.R. n. 380/2001, il certificato di agibilità presuppone la conformità dell’opera al titolo edilizio: pertanto, una volta che sia accertata l’assenza del predetto titolo edilizio, l’amministrazione ha il dovere di annullare i certificati di agibilità, senza che possa trovare applicazione il previsto termine di dodici mesi ex art. 21-nonies L. 241/90, ricorrendo l’ipotesi di false rappresentazioni.

La motivazione della sentenza è quindi da confermare nella parte in cui afferma che “l’annullamento dei certificati di agibilità ha natura vincolata, essendo il ritiro conseguente all’abusività dei bungalow, poiché “la mancanza del titolo edilizio depone per l’illegittimità del certificato di agibilità in quanto, attesa la specifica finalità di tale certificazione per come descritta dall’art. 24, comma 1, del DPR n. 380/2001, non è possibile legittimamente rilasciare un certificato di agibilità se non sussiste la conformità ai parametri normativi di carattere urbanistico e/o edilizio” (Consiglio di Stato, sez. VII, 5 gennaio 2023, n. 180)”.

Accertata l’illegittimità dei certificati di agibilità, il Comune di Botricello li ha doverosamente ritirati poiché gli atti sono stati adottati sulla base di dichiarazioni mendaci, non essendo esistente il titolo edilizio presupposto dei certificati stessi.

Peraltro, il ritiro si fonda su motivi di pubblico correlati ad un nuovo accertamento della situazione di fatto. In particolare, oltre ad essere state realizzate senza il necessario titolo edilizio, le opere oggetto dell’ordinanza di demolizione non garantiscono (o comunque non hanno dato prova di garantire) le condizioni minime per la sicurezza. Infatti, nel provvedimento di ritiro dei certificati di agibilità si dà atto che: “c) La pratica risulta carente della dichiarazione di conformità delle opere eseguite al progetto approvato a firma del direttore dei lavori o altro tecnico incaricato, in palese violazione dell’art. 25 comma 1 lettera “b” del DPR 380/2001; d) La pratica risulta carente della dichiarazione di collaudo o certificazione di idoneità statica, in palese violazione dell’art. 25 comma 3 lettera “a” e “b” del DPR 380/2001; e) La pratica risulta carente della dichiarazione di conformità delle opere eseguite alla legge 13/1989 per il superamento delle barriere architettoniche, in palese violazione dell’art. 24 comma 5 lettera “d” del DPR 380/2001”.

Circostanze, tutte, che, come poc’anzi si è rilevato in punto di vaglio preliminare circa l’ammissibilità dell’appello, non sono state nemmeno espressamente riproposte in appello.

13.- In definitiva, l’appello va in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto.

14.- Le spese di giudizio sono liquidate nella misura indicata in dispositivo sulla base della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge, nei sensi indicati in motivazione.

Condanna gli appellanti alla refusione delle spese di giudizio liquidate in favore del Comune di Botricello nella misura complessiva di euro 4.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità delle parti appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere