Consiglio di Stato Sez. IV n. 6056 del 11 luglio 2025
Urbanistica.Potere comunale di pianificazione
E' pur vero che il potere comunale di pianificazione è connotato da ampia discrezionalità; ma il suo esercizio è necessariamente subordinato all'obbligo di effettuare una adeguata, preventiva attività istruttoria in relazione alla portata degli interessi pubblici e privati coinvolti; in sostanza le scelte urbanistiche, ancorché caratterizzate da discrezionalità, devono rivelarsi, alla stregua del sindacato giurisdizionale sulle stesse esercitabile, esenti da vizi di illogicità ed irrazionalità e le stesse devono essere supportate, sia pure con riferimento alle linee-guida che accompagnano la redazione degli strumenti urbanistici, da idonea motivazione
Pubblicato il 11/07/2025
N. 06056/2025REG.PROV.COLL.
N. 07973/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7973 del 2023, proposto da Enrico Adiletta, Luisa Balzano, Maria Maddalena Corbisiero, rappresentati e difesi dall'avvocato Alfonso Vuolo, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Nocera Inferiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sabato Criscuolo, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
Provincia di Salerno, Regione Campania, Azienda Sanitaria Locale Salerno, Autorità di bacino distrettuale dell'Appennino Meridionale (Ex Autorità di bacino regionale della Campania Centrale), Ministero della Cultura, Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio di Avellino e Salerno (ex Soprintendenza archeologica della Campania), Direzione generale lavori pubblici e protezione civile, Uod Genio civile di Salerno - Presidio Protezione Civile, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 426/2023, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Inferiore;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Riccardo Carpino;
Nessuno è comparso per le parti costituite, come da verbale quanto al passaggio in decisione.
FATTO e DIRITTO
1. La questione controversa riguarda l’approvazione - con delibera del Consiglio Comunale di Nocera Inferiore, n. 12 del 28 luglio 2016 - del Piano Urbanistico Comunale, laddove ha classificato l’area su cui sorge l’opificio della Eurotraffic S.r.l., in parte come “zona D5 - sedi delle attività della logistica” ed in altra parte come “zona D6 - sedi di attività economiche incompatibili”; in particolare, come dichiarano gli appellanti, si tratta di diverse consistenze immobiliari ove insistono degli immobili e un piazzale per la movimentazione ed il parcheggio.
La Società Eurotraffic S.r.l. unitamente agli odierni appellanti ha adito il Tribunale ammnistrativo regionale per la Campania, sez. Salerno, lamentando che la suddetta deliberazione avrebbe determinato la delocalizzazione di una parte dell’impianto, determinando la chiusura dell’intero complesso, attesa la complementarietà delle due porzioni.
Inoltre, ha dedotto l’irragionevolezza della scelta compiuta dal Comune appellato, anche in considerazione che all’area D6 corrisponde la “zona C -area di riserva controllata” del Parco regionale del Fiume Sarno, le cui norme generali di salvaguardia (D.P.G.R. n. 221 del 13 novembre 2003) contemplano la tutela del patrimonio edilizio esistente e la possibilità di insediare nuovi impianti, sia pubblici che privati.
1.1 Con la sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha dichiarato inammissibile il ricorso per mancanza di interesse a ricorrere, in ragione del fatto che le previsioni urbanistiche conformerebbero l’edificazione futura, e non anche le costruzioni esistenti al momento dell’entrata in vigore del piano o di una sua variante; conseguentemente ha ritenuto erroneo il presupposto di fondo del ricorso, posto che le nuove norme non incidono sulle costruzioni legittimamente realizzate in base alle norme previgenti, senza, dunque, imporre la delocalizzazione dell’impianto di cui è causa.
2.Avverso la sentenza del TAR Campania, i Sig.ri Enrico Adiletta, Luisa Balzano e Maria Maddalena Corbisiero propongono appello, formulando un unico motivo di appello; inoltre, ripropongono i motivi già presentati in primo grado, in quanto assorbiti.
In particolare, tra gli odierni appellanti non rientra la Eurotraffic S.r.l. comodataria degli immobili in questione.
Quanto alla carenza di interesse gli appellanti rilevano che a mente dell’art. 25 delle “NTA dello strutturale del puc”, recante disposizione relativamente alla zona D6 – Sedi di attività economiche incompatibili, è imposto un dovere di trasferimento delle suddette attività.
Più nel dettaglio, gli appellanti precisano che la delocalizzazione imposta dal suddetto articolo non afferisce alle costruzioni, quanto piuttosto all’attività esercitata al loro interno; di talché, la società ricorrente in primo grado sarebbe costretta a trasferire la propria attività in quanto incompatibile con il Parco Regionale del Fiume Sarno.
Rilevano anche gli odierni appellanti che non è dirimente la circostanza, rilevata dal giudice di primo grado, per giudicare il ricorso inammissibile, per cui dal momento della proposizione dell’impugnativa non è stata proposta alcuna ingiunzione da parte del Comune appellato; detta delocalizzazione, ad avviso degli appellanti, potrebbe essere imposta in futuro posto che si tratta di previsione urbanistica conformativa.
Rilevano altresì che la decisione del giudice di primo grado non ha contemplato neanche l’eventualità che il vincolo fosse espropriativo, con conseguente sua decadenza entro i successivi cinque anni per l’omesso compimento degli atti successivi, come pure non ha esaminato l’eventuale natura perentoria del termine di sei mesi (a decorrere dall’approvazione del PUC) entro i quali l’Amministrazione avrebbe dovuto convocare i titolari delle attività, ai sensi dell’art. 25, co. 2 delle n.t.a.
2.1 Sotto altro profilo, gli appellanti ripropongono i motivi assorbiti nell’ambito del giudizio di primo grado, ex art. 101 c.p.a.; in particolare
I) Violazione e falsa applicazione delle norme generali di salvaguardia del parco regionale del fiume Sarno di cui al d.p.g.r. n. 78 del 13.11.2003 e della deliberazione di giunta regionale n. 221 del 27 giugno 2003. Eccesso di potere per difetto assoluto d’istruttoria e motivazione, travisamento, difetto del presupposto, illogicità manifesta;
In particolare con il primo motivo rileva che il complesso immobiliare ricade entro il limite del "Parco regionale del Fiume Sarno" nell’area "C–Area di riserva controllata".
Le norme generali di salvaguardia prevedono quanto segue
3.3.1 Tutela del patrimonio edilizio e disciplina edilizia. Su tutto il territorio del Parco ricadente in zona “C” sono fatte salve le previsioni contenute negli strumenti urbanistici vigenti e, ove esistenti, le norme sulla ricostruzione delle zone terremotate (ex legge 1431/62, 219/81, 363/84 e successive modificazioni ed integrazioni), nonché quelle per la ricostruzione delle zone alluvionate del 1998.
I futuri strumenti urbanistici, ad ogni livello, dovranno rendere compatibili le loro previsioni con le generali esigenze di tutela postulate dalla istituzione del Parco; in tal senso orientando le proprie prescrizioni (sia sul patrimonio edilizio esistente, sia per quello di nuovo impianto, sia per gli interventi pubblici che per quelli privati) alla salvaguardia e valorizzazione ambientale.
Gli insediamenti di edilizia minore, rurale, sparsa, dei centri storici devono essere recuperati nel rispetto delle tipologie tradizionali, per la promozione delle attività economiche delle collettività locali in stretta armonia e coesistenza con le attività del Parco in conformità al disposto della Legge Regionale di attuazione della Legge n. 179/92".
In considerazione di detta disposizione gli appellanti ritengono che la disposizione non prevede l'obbligo di espellere le realtà produttive dalla zona C ma che nella tutela del "patrimonio edilizio esistente" sia compresa la possibilità di insediare "nuovi impianti", tanto pubblici quanto privati.
II) Violazione e falsa applicazione degli artt.: 24 e ss., l.r. 16/2004; artt.1, 2, 3, l. 241/1990; art.208, d. lgs. 152/2006; 3, 41, 42, cost. eccesso di potere per travisamento e difetto del presupposto, illogicità manifesta, irragionevolezza, arbitrarietà, sviamento; con il secondo motivo evidenziano come a seguito del parziale accoglimento dell’osservazione proposta dagli appellanti il capannone esistente (al centro dell'area) sarebbe tagliato in due dalle differenti previsioni urbanistiche.
III) Violazione e falsa applicazione degli artt.: 24 e ss., l.r. 16/2004; artt.1, 2, 3, l. 241/1990; art.208, d. lgs. 152/2006; artt. 3, 41, 42, 97, Cost. eccesso di potere per difetto assoluto d’istruttoria e motivazione, abnormità, illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà, sviamento”; rilevano, in particolare, che sono stati rilasciati plurimi titoli edilizi per l'insediamento dell'attività e la soluzione adottata lederebbe i principi di affidamento e buona fede, atteso che si determinerebbe ipso facto la chiusura dell'intero complesso in considerazione delle complementarietà delle due porzioni ove è insediata.
IV) Violazione e falsa applicazione degli artt.: 16, 42, 105, n.t.a del p.t.c.p; artt. 1, 2, 3, l. 241/1990; 208, d. lgs. 152/2006; artt.3, 41, 42, Cost. eccesso di potere per abnormità, illogicità manifesta, travisamento, sviamento; rileva che i terreni inseriti nelle zone omogenee D6, dovranno essere oggetto di interventi di ripristino concordati, mediante appositi progetti, con la Giunta comunale ma non è stata effettuata nessuna valutazione di fattibilità tecnica ed economica;
V) Violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 24, l.r. 16/2004; artt. 3, 41, 42, Cost; rilevano gli appellanti che l'art. 23, comma 4, l.r. 16/2004, prevede l’obbligo di stabilire le risorse finanziarie occorrenti per l'attuazione degli interventi di recupero che riguardano insediamenti abusivi; nel caso in ispecie sebbene non si tratti di insediamenti abusivi, il recupero di zone interessate da attività delocalizzate necessiterebbe di risorse finanziarie di cui non v'è traccia.
3. In data 7 aprile 2025 si è costituito il Comune di Nocera Inferiore che resiste all’appello, chiedendo, contrariis reiectis, di rigettare il ricorso ex adverso proposto. Con memoria del 17 aprile 2025, gli appellanti hanno contestato le eccezioni sollevate dall’ente comunale resistente.
4. Il ricorso è fondato.
Preliminarmente occorre esaminare la decisone in primo grado sotto l’unico profilo da questa valutato relativo all’interesse all’impugnativa.
Nel caso specifico il richiamato art. 25, D6 - sedi di attività economiche incompatibili, delle n.t.a dispone:
1.Comprendono sedi di attività economiche (commerciali, logistiche etc.) che per la loro dimensione, per i loro caratteri materiali e per le loro caratteristiche funzionali e gestionali risultano incompatibili con i rispettivi contesti, agricoli o urbani. Dovranno essere trasferite negli ambiti attrezzati destinati alle attività industriali/commerciali. Gli ambiti di provenienza dovranno essere, nel caso di sedi in contesti agricoli, oggetto di interventi di ripristino concordati con il Comune mediante progetti approvati dalla Giunta Comunale, mentre nel caso di contesti urbani, saranno disciplinati dalle norme di cui all’art. 22.
Conseguentemente dal tenore testuale della disposizione (…Dovranno essere trasferite negli ambiti attrezzati destinati alle attività industriali/commerciali...) appare evidente che l’attuazione della disposizione in questione riguarda anche l’attività svolta dalla ricorrente in primo grado Eurotraffic S.r.l.; per cui questa era pienamente legittimata ad agire in giudizio.
In ogni caso la cessazione dell’attività a seguito dell’attuazione dell’art. 25 delle n.t.a incide anche sull’interesse dei proprietari appellanti che sono quindi titolari di un interesse in conseguenza del mancato sfruttamento delle potenzialità di una parte del terreno in questione; ne consegue che, sotto questo profilo, non rileva l’intervenuta acquiescenza della Eurotraffic S.r.l.
Sarebbe quindi ravvisabile un errore palese nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente tale da legittimare il rinvio al giudice di primo grado ex art 105 cpa. (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 20 novembre 2024, n. 16)
4.1 In ogni caso il Collegio ritiene di entrare nel merito onde evitare effetti potenzialmente immediatamente pregiudizievoli agli appellanti.
A tal riguardo, in ossequio alla ragione più liquida, si ritiene preliminarmente di esaminare il secondo motivo riproposto dagli odierni appellanti relativo al fatto che, il capannone esistente (al centro dell'area) sarebbe tagliato in due dalle differenti previsioni urbanistiche.
A tal riguardo la scelta adottata è sintomatica del fatto che non è stata preceduta da una adeguata istruttoria.
Secondo giurisprudenza consolidata è pur vero che il potere comunale di pianificazione è connotato da ampia discrezionalità; ma il suo esercizio è necessariamente subordinato all'obbligo di effettuare una adeguata, preventiva attività istruttoria in relazione alla portata degli interessi pubblici e privati coinvolti; in sostanza le scelte urbanistiche, ancorché caratterizzate da discrezionalità, devono rivelarsi, alla stregua del sindacato giurisdizionale sulle stesse esercitabile, esenti da vizi di illogicità ed irrazionalità e le stesse devono essere supportate, sia pure con riferimento alle linee-guida che accompagnano la redazione degli strumenti urbanistici, da idonea motivazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 24 giugno 2024, n. 5589).
4.2 In ogni caso anche indipendentemente dall’eventuale istruttoria, nello specifico la scelta è viziata da irrazionalità in quanto mediante l’accoglimento parziale delle osservazioni, l’immobile è stato diviso rendendone impossibile la fruizione unitaria.
4.3 Peraltro la risposta all’osservazione fornita dall’amministrazione agli appellanti, circa lo strumento urbanistico è anche immotivata, come riportata in sede di ricorso; a tal proposito occorre tenere presente che il principio secondo cui l'onere di motivazione gravante sull'Amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico o di una sua variante è di carattere generale e deve ritenersi soddisfatto con l'indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e specifica, subisce però un'attenuazione quando - come nel caso di specie, incidendo su un unico complesso immobiliare - si tratta di previsioni interessanti la pianificazione di un'area determinata o di aree specifiche (o quando si ledono legittime aspettative dei privati) senza una giustificazione al riguardo; nel caso in ispecie si modifica solo una parte dell’originaria classificazione D6 sede di attività economiche incompatibili non fornendo alcuna motivazione.
In considerazione di quanto sin qui evidenziato il ricorso va accolto.
Sussistono comunque idonei motivi per una compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l 'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Carbone, Presidente
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere
Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore
