TAR Marche Sez. I n. 757 del 26 settembre 2024 
Ambiente in genere. VAS e modifica estetica e funzionale dei manufatti che compongono un piccolo stabilimento balneare+

La V.A.S., come è noto, riguarda il profilo urbanistico e non quello edilizio, dovendo essa valutare ex ante i possibili rilevanti impatti sulle matrici ambientali di “piani e programmi” relativi, fra gli altri, alla materia del governo del territorio. Per cui, anche in base al principio di proporzionalità, si deve ritenere irrilevante la modifica estetica e funzionale dei manufatti che compongono un piccolo stabilimento balneare, la quale modifica non ha alcun impatto né sul paesaggio, né sul traffico veicolare, né sulla qualità dell’aria e delle acque, etc. Vi sono semmai profili di natura edilizia (ai quali sono dedicate alcune censure formulate con il terzo atto di motivi aggiunti), che però riguardano al massimo solo i proprietari o i concessionari confinanti e non vanno dunque esaminati nell’ambito di un procedimento complesso come la V.A.S.

Pubblicato il 26/09/2024

N. 00757/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00173/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 173 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da
La Bussola S.n.c. di Pontellini Liviana & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Mantero, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Lucia Gaoni, in Ancona, corso Mazzini, 160;

contro

Comune di Gabicce Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Berti, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Domenico D'Alessio, in Ancona, via Giannelli, 36;
Sportello Unico Attività Produttive del Comprensorio Pesarese e Comune di Pesaro, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Mariangela Bressanelli e Isabella Gattini, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Andrea Galvani, in Ancona, Piazza della Repubblica, 1/A;
Regione Marche, non costituita in giudizio;

nei confronti

Hotel Nord Est S.n.c. di Cola Riziero & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvio Campana, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Ester Cioccolanti, in Ancona, via Leopardi, 2;

per l'annullamento

previa sospensione

quanto al ricorso introduttivo:

- della deliberazione n. 46/11.11.2010 del Consiglio Comunale del Comune di Gabicce Mare pubblicata dal 22.11.2010 al 6.12.2010 ad oggetto: "Progetto per la realizzazione di uno stabilimento balneare nel Comune di Gabicce Mare, Lungomare Colombo - Concessione demaniale n. 12 - Variante urbanistica SUAP, ai sensi art. 5 del D.P.R. 447/98. Approvazione.";

- della presupposta determina n. 1357/05.08.2010 del Responsabile dello Sportello Unico per le Attività Produttive del Comune di Pesaro ad oggetto: "Approvazione verbale della Conferenza di Servizi del 11 giugno 2010. Progetto per la realizzazione di uno stabilimento balneare nel Comune di Gabicce Mare, Lungomare Colombo - Concessione Demaniale n. 12. Ditta: Hotel Nord Est di Cola Riziero;

- dell’eventuale titolo autorizzatorio rilasciato alla controinteressata;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 16 marzo 2011:

- degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

- del permesso di costruire rilasciato il 29 novembre 2010 dal Comune di Gabicce Mare;

- della deliberazione della Giunta Comunale di Gabicce Mare n. 61/2010;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 14 aprile 2011 e il 20 giugno 2011:

- del Titolo Unico in data 31/03/2011 pratica 24378/09/44 del SUAP (tra i Comuni di Colbordolo, Gabicce Mare, Mombaroccio, Monteciccardo, Montelabbate, Pesaro, S. Angelo in Lizzola, Tavullia) presso il Comune di Pesaro che ha autorizzato la realizzazione di uno stabilimento balneare nel Comune di Gabicce Mare (PU), Lungomare Colombo Concessione Demaniale n. 12, rilasciato alla controinteressata (istante) Ditta Hotel Nord Est di Cola Riziero e C. con sede in Gabicce Mare (PU) Via V. Veneto n. 71 (P.IVA 00971420419);

- anche nella parte in cui viene rigettata l'istanza di sospensione del procedimento e di annullamento d'ufficio degli atti precedenti presentata il 30/12/2010 dalla società ricorrente;

- di ogni altro atto antecedente, conseguente, preordinato e comunque connesso, compreso il permesso di costruire n. 2010/67 del 29/11/2010, del Settore IV del Comune di Gabicce Mare pervenuto al SUAP in data 30/11/2010 prot. 80953, la presupposta nota datata 12/5/2009 prot. 259919 del Servizio Ambiente e Paesaggio Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali della Regione Marche, nonché l'atto prot. 3711/20.1.2011 a firma Ing. Mauro Moretti, responsabile del Servizio Tecnico, Amministrativo, Urbanistico del SUAP, di Pesaro, assunto e fatto proprio dal responsabile SUAP all'atto dell'approvazione dell'impugnato titolo unico; il presupposto parere igienico-sanitario favorevole in data 11.6.2010 dell'ASUR Marche,

e per la condanna

delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni, in forma specifica o per equivalente monetario.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gabicce Mare, dello Sportello Unico Attività Produttive del Comprensorio Pesarese, del Comune di Pesaro e di Hotel Nord Est S.n.c. di Cola Riziero & C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2024 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo e i tre atti di motivi aggiunti depositati in data 16 marzo, 14 aprile e 20 giugno 2011, la società La Bussola S.n.c. impugna:

- la c.d. variante S.U.A.P., approvata dal Comune di Gabicce Mare con deliberazione consiliare n. 46 dell’11 novembre 2010;

- il Titolo Unico n. 24378/09/44, rilasciato in data 31 marzo 2011 alla controinteressata Hotel Nord Est S.n.c., avente ad oggetto la riqualificazione dello stabilimento balneare che sorge in adiacenza al ristorante gestito dalla ricorrente;

- tutti gli atti presupposti e connessi richiamati nell’epigrafe della presente sentenza.

Con l’atto di motivi aggiunti depositato il 20 giugno 2011 è stata formulata altresì la domanda di condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento, anche in forma specifica, dei danni che la società ricorrente deduce di aver subito a seguito della realizzazione delle opere assentite con i provvedimenti impugnati.

In punto di fatto va precisato che il progetto presentato da Hotel Nord Est, volto all'ammodernamento dello stabilimento balneare insistente sull’area oggetto della concessione demaniale n. 12 e adiacente al ristorante gestito dalla ricorrente, prevedeva: la demolizione delle strutture esistenti e la loro sostituzione con nuove strutture (cabine spogliatoio, cabine wc, cabine di servizio, locale bagnino), con una differente disposizione planimetrica delle stesse; l'ampliamento e la modifica dell'area di pertinenza dedicata ai servizi (area verde con strutture di intrattenimento); la realizzazione di un pergolato e di una vasca d'acqua.

Quanto alle fasi in cui si è articolato il complesso procedimento culminato nel rilascio del Titolo Unico si rimanda alla puntuale ricostruzione operata dalla difesa del Comune di Gabicce Mare nella memoria conclusionale del 14 giugno 2024.

2. Per resistere al ricorso e ai successivi motivi aggiunti si sono costituiti il Comune di Gabicce Mare, il Comune di Pesaro, il S.U.A.P. del Comprensorio Pesarese e la controinteressata Hotel Nord Est S.n.c., formulando varie eccezioni preliminari e chiedendo in ogni caso il rigetto nel merito di tutte le domande proposte da La Bussola S.n.c.

Con ordinanze nn. 248/2011, 303/2011 e 357/2011 il Tribunale ha respinto per tre volte la domanda cautelare.

La causa è stata trattenuta per la decisione di merito all’udienza pubblica del 17 luglio 2024, dopo la discussione orale.

3. Prima di passare alla trattazione delle numerose doglianze formulate dalla società ricorrente vanno svolte le seguenti premesse.

Nel caso delle varianti S.U.A.P. (ma per la verità il discorso va esteso a qualsiasi variante urbanistica “puntuale”) occorre distinguere, anche ai fini processuali, fra le censure che si possono svolgere nei riguardi del procedimento che culmina con l’approvazione della variante e le censure che riguardano invece il Titolo Unico in forza del quale il proponente può realizzare l’intervento in relazione al quale si è resa necessaria la variante. Questa precisazione si rende opportuna in quanto, come si vedrà infra, parte ricorrente ha in alcuni casi “mescolato” i due profili, sollevando nei riguardi del provvedimento di approvazione della variante censure che attengono invece alla fase di rilascio del Titolo Unico e viceversa.

Al riguardo va chiarito che:

- con il ricorso introduttivo viene impugnata la deliberazione consiliare n. 46/2010 (recante l’approvazione della variante) e gli atti presupposti;

- con il primo atto di motivi aggiunti vengono impugnate la deliberazione di Giunta Comunale n. 61/2010 (con cui il Comune di Gabicce Mare aveva espresso parere favorevole all’avvio del procedimento di variante) e il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Gabicce Mare il 29 novembre 2010;

- con il secondo atto di motivi aggiunti viene impugnato il Titolo Unico rilasciato in data 31 marzo 2011 dal S.U.A.P. del Comprensorio Pesarese;

- con il terzo atto di motivi aggiunti viene impugnato, sotto ulteriori profili, il Titolo Unico (ma in questa sede, come si è già detto e come si vedrà meglio infra, parte ricorrente solleva censure che in realtà riguardano il procedimento di approvazione della variante).

La seconda premessa attiene invece ad alcune censure che la società ricorrente ha sollevato, anche in limine litis, con atti di motivi aggiunti e/o memorie non notificate (o non notificate a tutte le amministrazioni interessate), le quali censure sono dunque inammissibili, oltre che in alcuni casi tardive. Ci si riferisce, in particolare:

- all’impugnazione del parere sanitario rilasciato dall’A.S.U.R. Marche in data 11 giugno 2010;

- alle censure di cui al primo motivo aggiunto del 20 giugno 2011 (le quali, nelle memorie conclusionali, sono state ampliate in risposta alle difese del Comune di Gabicce);

- ad alcune doglianze relative all’omessa sottoposizione del progetto a V.A.S. e a V.I. e all’asserita carenza dei presupposti per l’avvio del procedimento di variante S.U.A.P., le quali nelle memorie conclusionali sono state ampliate e/o modificate rispetto a quanto dedotto nel ricorso introduttivo e nei vari atti di motivi aggiunti (al riguardo si vedano le puntuali eccezioni rassegnate dalla difesa del Comune di Gabicce Mare nelle memorie conclusionali).

Fatte queste puntualizzazioni, si può dunque passare a trattare le censure articolate da La Bussola S.n.c.

4. Con il primo e il secondo motivo del ricorso introduttivo si deduce la violazione dei diritti partecipativi, non avendo il Comune di Gabicce Mare e/o il S.U.A.P. comunicato l’avvio del procedimento alla società La Bussola. Tale comunicazione sarebbe stata invece doverosa, sia perché la ricorrente, in ragione della vicinitas, era da qualificare come controinteressato sostanziale necessario, sia perché ciò era previsto dall’art. 14-ter della L. n. 241/1990.

4.1. Queste censure risultano infondate, in quanto:

- seppure nella specie viene in rilievo una variante c.d. puntuale, si tratta pur sempre di una variante urbanistica, rispetto alla quale valgono le regole generali sulla partecipazione. Alla comunicazione individuale supplivano dunque le modalità di pubblicità dell’atto di indizione della conferenza di servizi e della successiva determina n. 1357/2010 (modalità che nel caso de quo risultano rispettate, come comprovato dalla difesa del Comune di Gabicce Mare con i documenti allegati nn. 10 e 15 alla memoria di costituzione, da cui risulta che l’atto di indizione della conferenza di servizi è stato pubblicato all’Albo Pretorio dal 28 maggio al 12 giugno 2010, mentre l’avviso di deposito della determina n. 1357 è stato pubblicato dal 13 agosto al 12 settembre 2010);

- la società ricorrente non è concessionaria nel senso di cui all’art. 14-ter, comma 2-ter, della L. n. 241/1990 (nella versione vigente all’epoca dei fatti), norma che, in base ad un’interpretazione sistematica e teleologica, va riferita unicamente ai concessionari di servizi pubblici, il che è confermato sia dal fatto che il legislatore ha utilizzato l’endiadi “…i concessionari e i gestori…”, sia dall’inciso successivo “…nel caso in cui il procedimento amministrativo o il progetto dedotto in conferenza implichi loro adempimenti ovvero abbia effetto diretto o indiretto sulla loro attività…”. Infatti, se per “concessionario”, ai sensi e per gli effetti della norma in commento, dovesse intendersi anche qualsiasi privato che in forza di una concessione amministrativa disponga di un bene pubblico in qualche modo interessato dalla variante S.U.A.P., allora si avrebbe una ingiustificata differenziazione fra i terzi potenzialmente pregiudicati dalla variante stessa, alcuni dei quali (peraltro in forza di un titolo più “debole” del diritto di proprietà) sarebbero ex lege coinvolti nella conferenza di servizi, mentre tutti gli altri terzi potrebbero esercitare solo la facoltà di intervento di cui all’art. 5, comma 1, ultimo periodo, del D.P.R. n. 447/1998.

La società ricorrente, dunque, avrebbe potuto presentare le proprie osservazioni avvalendosi per l’appunto della facoltà prevista dall’art. 5, comma 1, del D.P.R. n. 447/1998, al pari di qualsiasi altro cittadino.

5. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo La Bussola deduce la violazione della deliberazione del Consiglio Regionale delle Marche n. 117/2009, nella parte in cui essa prevede che il parere di conformità delle varianti che incidono sul Piano di Gestione Integrata delle Aree Costiere sia espresso dalla Giunta Regionale (il che, evidenzia la ricorrente, era stato peraltro ribadito nel corso della conferenza di servizi dell’11 giugno 2010 dal rappresentante del Servizio Turismo della Regione Marche).

5.1. La censura è infondata, atteso che:

- dalla lettura contestuale e coordinata dell’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, degli artt. 14 e ss. della L. n. 241/1990 (ovviamente nella versione vigente ratione temporis) e delle deliberazioni del Consiglio Regionale nn. 169/2005 e 117/2009 emerge che il procedimento previsto a livello regionale è incompatibile con il meccanismo della conferenza di servizi contemplato nella legislazione statale (il quale meccanismo, giusta la disposizione dell’art. 29, comma 2-ter, della L. n. 241/1990, costituisce livello essenziale delle prestazioni, non derogabile in peius dalle Regioni);

- infatti, poiché il principio fondamentale che regola la conferenza di servizi è quello per cui ciascuna amministrazione deve partecipare alla conferenza mediante un rappresentante che abbia il potere di esprimere la volontà dell’amministrazione di appartenenza, ne consegue che il meccanismo previsto dalle prefate deliberazioni del C.R. delle Marche impedisce il pieno funzionamento del suddetto principio, visto che il rappresentante della Regione presente alla conferenza dovrebbe attendere il parere della Giunta per esprimere la volontà dell’amministrazione;

- dunque, affinché il procedimento disegnato a livello regionale sia compatibile con la disciplina statale, è necessario che la Giunta si esprima prima della riunione della conferenza di servizi;

- ma poiché nella specie ciò non è accaduto, si applica l’altra regola fondamentale prevista dagli artt. 14 e ss. della L. n. 241/1990 e s.m.i., ossia si considera acquisito l’assenso se l’amministrazione interessata non ha espresso il proprio dissenso nell’ambito della conferenza.

6. Con il quarto motivo del ricorso introduttivo, La Bussola deduce l’illegittimità della nota della P.F. Valutazioni e autorizzazioni ambientali della Regione Marche n. 259919 del 12 maggio 2009 (e, in via derivata, dell’atto di approvazione della variante urbanistica) nella parte in cui si è ritenuto che l’intervento de quo non dovesse essere sottoposto a valutazione di incidenza (V.I.) ex D.P.R. n. 357/1997.

6.1. Va anzitutto osservato che il motivo è formulato in maniera non irreprensibile, visto che:

- nell’epigrafe si fa riferimento alla V.A.S. mentre nel corpo del motivo si parla in alcuni passaggi della V.I. e in altri della V.A.S.;

- la società ricorrente sostiene che il parere si fonda sulla D.G.R. n. 1400/2008, ma tale atto di indirizzo in materia di V.A.S. non è in alcun modo richiamato nel parere.

Ad ogni buon conto, sia che si parli di V.A.S. sia che si discuta di V.I. l’operato della Regione è immune dai vizi denunciati in ricorso, visto che:

- parte ricorrente non censura nel merito il parere;

- per quanto concerne la V.A.S., invece, l’esenzione è prevista dal richiamato § 1.3., punto 8, let. m.), della D.G.R. n. 1400/2008 (adottata in esecuzione della L.R. n. 6/2007 e non oggetto sul punto di specifiche censure). Al riguardo non si possono condividere le apodittiche doglianze di parte ricorrente, perché nella specie è indubbio che l’ammodernamento dello stabilimento balneare gestito da Hotel Nord Est avviene all’interno del perimetro dell’area data in concessione dal Comune di Gabicce Mare e che non vi è alcun cambio di destinazione d’uso dei manufatti. La V.A.S., come è noto, riguarda il profilo urbanistico e non quello edilizio, dovendo essa valutare ex ante i possibili rilevanti impatti sulle matrici ambientali di “piani e programmi” relativi, fra gli altri, alla materia del governo del territorio. Per cui, anche in base al principio di proporzionalità, si deve ritenere irrilevante la modifica estetica e funzionale dei manufatti che compongono un piccolo stabilimento balneare, la quale modifica non ha alcun impatto né sul paesaggio, né sul traffico veicolare, né sulla qualità dell’aria e delle acque, etc. Vi sono semmai profili di natura edilizia (ai quali sono dedicate alcune censure formulate con il terzo atto di motivi aggiunti), che però riguardano al massimo solo i proprietari o i concessionari confinanti e non vanno dunque esaminati nell’ambito di un procedimento complesso come la V.A.S.

7. Con il quinto motivo del mezzo introduttivo viene dedotta l’incompetenza del dirigente del S.U.A.P. nella parte in cui si attribuisce alla determina n. 1357 il valore di assenso all’iniziativa di Hotel Nord Est.

La censura è completamente fuori fuoco rispetto al dato normativo di riferimento. Infatti, in disparte la natura della determina n. 1357 (con la quale il responsabile del S.U.A.P. si limita ad approvare il verbale della conferenza di servizi dell’11 giugno 2010 - il che era un atto dovuto - e a prendere atto della circostanza che, ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, la decisione della C.S. costituisce proposta di variante urbanistica), in parte qua il responsabile dello Sportello Unico ha riportato la formula dell’art. 14-ter, comma 6-bis, della L. n. 241/1990 (secondo cui “…la determinazione motivata di conclusione del procedimento … sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza…”). Non si vede dunque da dove discenda la dedotta incompetenza del responsabile S.U.A.P., il quale non ha approvato né il progetto presentato da Hotel Nord né tantomeno la variante urbanistica.

8. Con il sesto motivo del ricorso introduttivo si deduce l’omessa e/o carente motivazione in merito all’interesse pubblico che giustifica l’approvazione della variante.

8.1. Il motivo è infondato, atteso che:

- in linea generale, il meccanismo della variante S.U.A.P. (di cui si può discutere l’opportunità, ma che non appare confliggente con alcuna norma costituzionale) presuppone di necessità l’esistenza di un interesse privato che il legislatore statale ha ritenuto degno di considerazione, tanto da prevedere una “corsia preferenziale” (anche se ad esito finale non garantito). Tutto ciò il legislatore ha fatto considerando prioritario l’incentivazione delle attività lato sensu produttive, mentre nessun particolare incentivo è previsto per le varianti urbanistiche puntuali proposte da privati che non esercitano attività d’impresa;

- questo implica che in sede di valutazione dell’interesse pubblico il Consiglio Comunale deve dare per assodato che le finalità perseguite dal privato proponente sono di per sé meritevoli di considerazione, e che, dunque, si tratta soprattutto di valutare i pregiudizi che l’iniziativa economica è suscettibile di arrecare alle matrici paesaggistiche e/o ambientali e all’ordinato assetto del territorio. Ma al riguardo è chiaro che rileva anche e soprattutto la natura dell’intervento per il quale si rende necessaria la variante urbanistica, essendo ben differente la valutazione che il Consiglio Comunale è chiamato a svolgere in presenza dell’insediamento, ad esempio, di un’industria insalubre o di un grande complesso industriale e quella che deve svolgere in presenza di un piccolo intervento di trasformazione del territorio;

- nella specie, come emerge dal resoconto stenografico della seduta, il Consiglio Comunale, pur rilevando che in alcuni casi le varianti S.U.A.P. non sono ben coordinate fra loro e rischiano dunque di dare luogo ad una pianificazione “a macchia di leopardo”, ha valutato positivamente le ricadute economiche che la riqualificazione dello stabilimento balneare gestito da Hotel Nord Est avrebbe potuto produrre sull’offerta turistica di Gabicce Mare (nota località turistica della riviera nord delle Marche), e questo ha fatto richiamando anche le valutazioni svolte in sede di conferenza di servizi, le quali, nel caso delle varianti S.U.A.P., costituiscono apporti procedimentali di cui il Consiglio Comunale deve tenere conto in sede di decisione finale.

9. Con il settimo e ultimo motivo del mezzo introduttivo si deduce l’invalidità derivata dell’eventuale titolo edilizio rilasciato a Hotel Nord Est.

In disparte il fatto che il motivo è esposto in forma ipotetica (e in effetti il Titolo Unico non era stato ancora rilasciato), la censura è infondata perché tali sono anche le doglianze presupposte già esaminate supra.

10. Con il primo motivo aggiunto del 16 marzo 2011 La Bussola deduce l’incompetenza del Comune a rilasciare il permesso di costruire, e ciò in quanto nella procedura S.U.A.P. è previsto il rilascio del Titolo Unico.

10.1. Il motivo è infondato atteso che, come correttamente eccepito dalle parti resistenti, il permesso di costruire, al pari di qualsiasi atto di assenso previsto dalla legge in relazione all’intervento, “confluisce” nel Titolo Unico. Questo vuol dire che il singolo atto di assenso (che può essere rilasciato anche nella forma del parere favorevole) viene inglobato nel provvedimento conclusivo, ma senza perdere la propria identità. Nel caso del permesso di costruire, poi, è l’art. 6, comma 15, del regolamento per il funzionamento del S.U.A.P. del Comprensorio Pesarese – non impugnato – a prevedere che il Comune interessato rilasci il permesso di costruire e ne comunichi gli estremi allo Sportello Unico.

In ogni caso, il fatto che il Comune di Gabicce abbia rilasciato un atto “superfluo” (o, rectius, che lo abbia intitolato “permesso di costruire”, anziché “parere edilizio”) non incide di per sé sulla legittimità del Titolo Unico.

11. Con il secondo motivo aggiunto del 16 marzo 2011 si censura la deliberazione della Giunta Comunale n. 61/2010 in quanto la stessa avrebbe “anticipato” la decisione della conferenza di servizi, rendendo quindi quest’ultima sostanzialmente inutile.

11.1. La doglianza, che scaturisce da un’errata lettura del meccanismo della variante S.U.A.P., è infondata, in quanto:

- il procedimento previsto dall’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998 presuppone di necessità che l’intervento proposto dal privato sia in contrasto con lo strumento urbanistico, altrimenti non vi sarebbe necessità della variante S.U.A.P.;

- nella specie, dunque, il responsabile del Settore Urbanistica del Comune di Gabicce Mare, esaminato il progetto di Hotel Nord Est, ha espresso parere negativo alla luce delle previsioni del vigente Piano spiaggia (nota prot. n. 8162 del 14 maggio 2009). Il S.U.A.P., alla luce di tale parere e ai sensi dell’art. 4, comma 2, del D.P.R. n. 447/1998, ha disposto la conclusione negativa del procedimento, avvisando però la odierna controinteressata della possibilità di sollecitare la convocazione della conferenza di servizi finalizzata a determinare le condizioni per il superamento del parere negativo del Comune;

- pervenuta l’istanza di Hotel Nord Est, lo Sportello Unico, ai sensi dell’art. 8 del Regolamento S.U.A.P. (depositato in giudizio dal Comune di Pesaro in data 21 marzo 2011 e non impugnato), ha chiesto il parere del Comune di Gabicce Mare in merito all’esistenza dei presupposti minimi per l’avvio del procedimento;

- la Giunta Comunale, con l’impugnata deliberazione n. 61/2010, si è pronunciata proprio su questo profilo, ossia sull’esistenza dei presupposti per l’avvio del procedimento di variante, esprimendo inoltre un semplice parere favorevole sul progetto (tanto è vero che nel dispositivo sono fatti espressamente salvi tutti i pareri tecnici delle amministrazioni che sarebbero state coinvolte nella conferenza di servizi).

Non risponde dunque al vero che la Giunta Comunale di Gabicce Mare abbia “anticipato” le conclusioni della conferenza di servizi.

12. Con il primo motivo aggiunto del 14 aprile 2011 si deduce l’illegittimità derivata del Titolo Unico da quella degli atti presupposti già gravati.

Il motivo è infondato perché gli atti presupposti, come si è visto, ad avviso del Collegio risultano legittimi.

13. Con il secondo motivo aggiunto del 14 aprile 2011 viene dedotta la violazione della normativa sulla valutazione di incidenza (V.I.), ed in particolare della D.G.R. Marche n. 1400/2008.

13.1. Premesso che, come si è già rilevato supra, questa censura va riferita più propriamente al procedimento di approvazione della variante e non al Titolo Unico, ai fini del rigetto del motivo è sufficiente, quanto all’assoggettabilità a V.A.S., rimandare alle considerazioni svolte al precedente § 6.1.

Con riferimento, invece, al profilo della V.I., non risponde al vero che la P.F Valutazioni e autorizzazioni ambientali della Regione Marche ha omesso di indicare le ragioni per quali ha ritenuto di esentare il progetto de quo dalla valutazione di incidenza.

Infatti, leggendo in maniera distaccata il parere, è facile avvedersi del fatto che l’esenzione è stata motivata con riguardo alla tipologia e all’ubicazione dell’intervento (riqualificazione di uno stabilimento già esistente che insiste sul lungomare di Gabicce) e all’assenza di effetti pregiudizievoli sulle matrici vulnerabili presenti nella ZPS IT5310024 (nel parere si evidenzia infatti che le principali cause di vulnerabilità di tali matrici sono le frane, gli incendi, le opere costiere, le attività turistiche e gli scarichi non depurati). Rispetto a tali valutazioni di merito, la ricorrente si limita ad evidenziare che il progetto proposto da Hotel Nord Est produce un effetto di saturazione dell’edificazione sulla spiaggia, il che provoca di solito l’intervento repressivo della Soprintendenza. Tali generiche doglianze non tengono però conto del fatto che la Soprintendenza si esprime sul profilo paesaggistico e non sui profili che vengono invece coinvolti dalla V.I.

Il motivo va dunque dichiarato infondato.

14. Con il terzo motivo aggiunto del 14 aprile 2011 viene dedotta la violazione della deliberazione del C.R. n. 117/2009.

Il motivo è infondato per le stesse ragioni esposte al precedente § 5.1., rispetto alle quali le doglianze formulate con l’atto di motivi aggiunti non aggiungono alcunché dal punto di vista sostanziale.

Va aggiunto che anche questa censura riguarda il procedimento di approvazione della variante e non il Titolo Unico.

15. Con il quarto motivo aggiunto del 14 aprile 2011 viene dedotta l’illegittimità del diniego di annullamento e di sospensione dell’efficacia degli atti autorizzativi impugnati.

15.1. Il motivo è infondato, in quanto:

- in generale, la P.A. non è tenuta a sospendere l’efficacia e/o l’esecuzione dei propri provvedimenti o ad annullarli quando sia convinta della loro legittimità e salvo che non esistano circostanze particolarissime (che nella specie non sussistevano);

- nella specie, come detto, i provvedimenti impugnati risultano legittimi anche al vaglio giurisdizionale e dunque a fortiori il Comune di Gabicce Mare e il S.U.A.P. non erano tenuti a sospenderne l’efficacia o ad annullarli in autotutela. Peraltro, nemmeno questo Tribunale, in ben tre occasioni, ha ritenuto che vi fossero i presupposti per accordare la misura cautelare.

16. Con il primo motivo aggiunto del 20 giugno 2011 si deduce l’illegittimità del Titolo Unico per omessa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, che nella specie sarebbe necessaria in quanto l’area oggetto dell’intervento edilizio de quo ricade nella fascia di metri 300 dalla battigia (art. 142, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 42/2004).

16.1. Il motivo è infondato alla luce di quanto eccepito dalla difesa del Comune di Gabicce Mare, ossia che l’area in questione è esente ai sensi dell’art. 142, comma 2, let. a), del D.Lgs. n. 42/2004, ricadendo in zona che, alla data del 6 settembre 1985, era classificata zona B dallo strumento urbanistico. A riprova di tale eccezione la difesa comunale ha allegato la planimetria della variante 2006 al vigente P.R.G. (docc. n. 29 e 30 della produzione del 4 giugno 2024).

Al riguardo va aggiunto che parte ricorrente, invece di impugnare con ulteriori motivi aggiunti il P.R.G. in parte qua, nella memoria conclusionale – non notificata – del 25 giugno 2024 ha sostenuto che “…Anche in tal caso la difesa comunale è fuorviante e ciò in quanto la cartografia non dimostra assolutamente il regime di esclusione. La Tavola “in legenda” distingue le simbologie: quella dell’art. 142 lett. a), quella dell’art. 142 lett. c), quella dell’art. 142 lett. f) e infine quella dell’art. 142, comma 3, lettera “a e b” ZONE ESENTI”.

Solo la fantasia del nostro contraddittore potrebbe portare a ritenere che l’area in questione sia da considerare “esente” in quanto sarebbe da considerare in zona B) alla data del 6.9.1985. Questo non è dimostrato da alcuna previsione urbanistica, che sia in atti.

In primo luogo in quanto la descrizione della tavola non dice quello che si vorrebbe ad essa attribuire con una disinvolta affermazione: l’area ricade in zona a) del primo comma dell'art. 142 in quanto ricade nei 300 metri dalla linea di battigia e non nella zona B) del secondo comma.

Inoltre valga comunque la rappresentazione cartografica che ascrive il terreno che ne occupa (cfr. doc. 30) ad una fascia parallela alla costa che è diversamente delimitata per cui ritenere che anch’essa appartenga alle aree “delimitate al 06/09/1985” è il frutto di una mera ipotesi nel difetto della normativa che la avvalori…”.

Ebbene, in disparte l’inammissibilità per omessa notifica di tali censure, l’argomento è infondato, anzitutto perché esso muove da un’errata lettura di quanto eccepito dal Comune nella memoria depositata il 14 giugno 2024. In tale memoria (pag. 26) la difesa comunale non ha affatto sostenuto che l’area è disciplinata dalla let. B) del secondo comma, ma che essa era esente ai sensi e per gli effetti della let. a) del comma 2 dell’art. 142, in quanto, pur ricadendo all’interno della fascia di 300 metri dalla linea di battigia, alla data del 6 settembre 1985 era classificata zona B.

Inoltre non era necessaria alcuna previsione urbanistica specifica, perché, come è noto, la zonizzazione del territorio comunale risulta non dalle norme tecniche di attuazione, ma dalla cartografia del P.R.G., la quale riporta, con diverso colore e diversa retinatura, la destinazione di ciascuna area (la cui disciplina è invece contenuta nelle N.T.A.).

Infine va osservato che la condizione di area esente in quanto ricadente, alla data del 6 settembre 1985, in zona classificata B dallo strumento urbanistico, è una condizione oggettiva, di cui la variante 2006 al P.R.G. si limita a prendere atto. Parte ricorrente, dunque, per confutare le risultanze della planimetria depositata dal Comune di Gabicce Mare avrebbe dovuto impugnare il P.R.G. e in quella sede dimostrare che l’area in questione non era esente ai sensi e per gli effetti dell’art. 142, comma 2, let. a), del D.Lgs. n. 42/2004.

17. Con il secondo motivo aggiunto del 20 giugno 2011 viene dedotta l’illegittimità del parere favorevole rilasciato dall’A.S.U.R. Marche – Zona Territoriale n. 1 in data 11 giugno 2010, nella parte in cui l’azienda sanitaria non avrebbe tenuto adeguatamente conto dello stato dei luoghi, ed in particolare della prossimità del ristorante gestito dalla società ricorrente.

17.1. Premesso che il motivo è comunque inammissibile per omessa notifica dei motivi aggiunti all’amministrazione che ha rilasciato il parere (oltre che tardivo in quanto il parere è stato rilasciato nell’ambito del procedimento di approvazione della variante S.U.A.P.), le censure in commento sono anch’esse infondate, poiché, come anche eccepito dalla difesa del Comune di Gabicce Mare nella memoria del 14 giugno 2024:

- il parere non atteneva ai profili urbanistici (che non sono di competenza dell’azienda sanitaria locale) e comunque si è spiegato supra (§ 11.1.) il significato del parere negativo rilasciato dal responsabile del Settore Urbanistica del Comune di Gabicce Mare;

- non è vero il funzionario dell’A.S.U.R. che ha formulato il parere non si è reso conto che i servizi igienici dello chalet previsti nel progetto si collocavano in prossimità del ristorante La Bussola, e ciò in quanto negli elaborati progettuali non si fa menzione del ristorante, essendo genericamente indicata la proprietà confinante come “…altra concessione non oggetto di intervento…”. Infatti nella relazione tecnica redatta dal progettista in data 5 febbraio 2010 (la quale, come emerge dalla nota di convocazione della conferenza di servizi e dal timbro riportato sulla prima pagina dell’elaborato - allegato all’atto di motivi aggiunti del 14 aprile 2011 - era stata trasmessa all’A.S.U.R. – Z.T. n. 1 il 26 maggio 2010) si indicava espressamente la presenza del ristorante La Bussola, precisando che lo stesso sorge all’interno della fascia dei 35 metri di profondità dal muretto che delimita il lungomare (la fascia di 35 metri è quella che i concessionari balneari potevano usare per collocare attrezzature quali cabine e aree giochi);

- si deve pertanto ritenere che l’A.S.U.R. abbia espresso il proprio parere tecnico sulla base di una corretta rappresentazione dello stato dei luoghi. Nel merito, poi, il parere non viene confutato, se non con la generica doglianza che i servizi igienici dello chalet sorgono a breve distanza dal ristorante (il che di per sé non è contrario ad alcuna specifica norma igienico-sanitaria, tanto è vero che in ricorso non viene richiamata alcuna disposizione ostativa).

18. Con il terzo motivo aggiunto del 20 giugno 2011 si deduce la violazione dell’art. 61 del R.E.C. di Gabicce Mare, nella parte in cui esso stabilisce le distanze minime dai confini e dai fabbricati.

Con il quarto motivo aggiunto del 20 giugno 2011 si deduce invece la violazione del vigente Piano Spiaggia.

18.1. Anche questi due motivi, che possono essere esaminati congiuntamente, sono infondati, visto che:

- le distanze minime previste dal D.M. n. 1444/1968 ed eventualmente dal R.E.C. possono essere derogate, ai sensi tanto dell’art. 9, ultimo comma, dello stesso decreto ministeriale del 1968, quanto dell’art. 21, comma 6, della legge urbanistica regionale n. 34/1992 (vigente ratione temporis), nonché ai sensi dell’art. 61, comma 5, del R.E.C. di Gabicce Mare. Nella specie la deroga è conseguita automaticamente all’approvazione della variante puntuale;

- l’intervento de quo non viola il Piano spiaggia, perché a seguito dell’approvazione della variante singolare la disciplina urbanistica applicabile all’area oggetto della concessione demaniale n. 12 è proprio quella della variante (che è ovviamente derogatoria rispetto a quella generale del Piano spiaggia).

19. In conclusione, la domanda impugnatoria, variamente proposta con il ricorso introduttivo e i successivi atti di motivi aggiunti, va respinta, dal che discende il rigetto anche della domanda risarcitoria.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, sia in ragione della durata del processo si alla luce della complessità della vicenda sottostante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario