Cons. Stato Sez. IV n.4043 del 1 agosto 2012
Urbanistica. Proprga termine validità concessione ediliza.

L’efficacia temporale dei titoli edilizi, com’è noto, decorre con la comunicazione dell’inizio dei lavori e termina con quella di comunicazione di fine dei lavori. L’ eventuale  protrazione della validità del titolo edilizio può essere accordata solo nel caso di presentazione della proroga prima della scadenza del titolo stesso. Tuttavia,  l’efficacia di quest’ultimo non può essere posticipata nell’ipotesi in cui,  vi è una  formale comunicazione dell’avvenuta ultimazione delle opere edilizie. Inoltre, non  può nemmeno invocarsi il fatto che la comunicazione di ultimazione dei lavori è stata effettuata al solo fine di ottenere l’agibilità dei fabbricati, dacchè propedeutico all’attestazione della conformità ai requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dell’edificio è l’adempimento dell’avvenuto collaudo o certificato di regolare esecuzione delle opere (segnalazione e massima di L. Del Giudice).

N. 04403/2012REG.PROV.COLL.

N. 00091/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 91 del 2005, proposto da: 
Aedilia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Patrizio Cipriani, con domicilio eletto presso l’avv. Cinzia Gentile in Roma, via Castellini, 24;

contro

Comune di Pescara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Paola Di Marco, con domicilio eletto presso Quirino D'Angelo in Roma, via Paolo Emilio N. 34;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. ABRUZZO - SEZ. STACCATA DI PESCARA n. 00722/2004, resa tra le parti, concernente PROROGA TERMINE VALIDITA' CONCESSIONE EDILIZIA

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Pescara;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 aprile 2012 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parte appellante l’avv. avv. Patrizio Cipriani, e l’avv. Simona Maria Serena Salazar in sostituzione dell’avv. Paola Di Marco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società Aedilia s.r.l. è titolare delle concessioni edilizie nn.300 e 301 del 25/6/1998 nonché della concessione in variante n.182 del 28/4/2000 rilasciate dal Comune di Pescara per la costruzione di n.5 edifici nel sub comprensorio n.5.11.A1 da realizzare in base al P.U.E. ( progetto urbanistico esecutivo ) di cui alla delibera della giunta municipale del 31/12/1997.

La predetta Società, che aveva chiesto la proroga del termine di validità della concessione n.182/00, impugnava ( ricorso rubricato al n.739/2001 ) innanzi al Tar per l’Abruzzo sezione di Pescara, il provvedimento n.37813 del 27 luglio 2001 con cui il dirigente dell’area urbanistico-edilizia dell’anzidetto Comune limitava ai soli lotti nn.3 e 4 la proroga del termine di validità della concessione edilizia n.300/98 nonché il rigetto implicito dell’istanza di proroga della validità della concessione edilizia n.182/2000.

Aedilia intanto aveva chiesto all’Amministrazione comunale il rilascio di altra concessione in variante al P.U. E. relativamente alla costruzione di un nuovo edificio e il Comune istruiva negativamente tale richiesta..

La Società proponeva così altro ricorso al predetto Tar rubricato al n.108/2002 col quale impugnava.

a) il provvedimento dirigenziale n.13505 del 19/3/2002 recante diniego di concessione edilizia per un nuovo edificio sul lotto n.6 del comprensorio n.5.11.A1;

b) il parere contrario della Commissione urbanistico-edilizia sulla domanda di variante al progetto di sub-comparto d’attuazione n.5.11.A1.

Con lo stesso gravame veniva chiesto altresì l’accertamento dei presupposti di assentibilità della domanda di concessione edilizia di cui sopra , con la condanna dell’Amministrazione al rilascio della variante al P.U.E. nonché al risarcimento dei danni.

L’adito Tribunale territoriale con sentenza n.702/2004 rigettava entrambi i ricorsi, ritenendoli infondati.

La società interessata è insorta avverso tale decisum le cui statuizioni avrebbero erroneamente avallato le determinazioni illegittimamente rese dal Comune in ordine alle varie questioni in rilievo, dovendosi invece rilevare, ad avviso di parte appellante che :

1) il diniego di concessione è immotivato e comunque l’istanza ad aedificandum non contrasta con la pianificazione urbanistica;

2) l’amministrazione avrebbe dovuto consentire , come richiesto dalla Società, l’introduzione di una variante al P.U.E. , non ostacolata dalla normativa recata dal piano attuativo, con l’assentimento della costruzione di un sesto fabbricato, senza che fossero alterati i rapporti urbanistici del comparto;

3) l’Amministrazione, una volta investita della richiesta di proroga delle concessioni in rilievo, avrebbe dovuto riconoscere la scadenza quinquennale dall’inizio dei lavori delle concessioni stesse, mentre del tutto inopinatamente ha limitato la proroga ai soli lotti nn.3 e 4 della concessione edilizia n.300/98.

Si è costituito in giudizio l’intimato Comune di Pescara che ha contestato la fondatezza dei motivi dell’appello di cui ha chiesto la reiezione.

DIRITTO

L’appello è infondato, con conferma integrale delle statuizioni rese dal primo giudice a mezzo dell’impugnata sentenza.

Appare utile, ai fini di una corretta disamina della controversia sottesa alla proposta impugnativa, identificare con esattezza l’oggetto del thema decidendum.

La Sezione è chiamata invero a pronunciarsi sulla legittimità o meno degli atti del Comune di Pescara in ordine a due questioni introdotte in primo grado, rispettivamente con il ricorso n.739/2001 e il ricorso n.108/2002, così riassumibili:

a) mancato accoglimento della domanda di proroga di validità della concessione edilizia n.182/2000 e determinazione dell’Amministrazione comunale del 27/7/2001 di concedere la validità della proroga della sola concessione n.300/98 limitatamente ai lotti nn.2 e 4.;

b) assentibilità o meno della domanda di variante al progetto urbanistico del P.U.E. relativo al sub comparto n.5.11.A1, con l’adozione dei consequenziali provvedimenti costituiti dalla stipula della relativa convenzione e dal rilascio di una nuova concessione per la realizzazione di un ulteriore fabbricato.

Ciò premesso, occorre altresì richiamare alcuni “passaggi” in punto di fatto comuni ad entrambe le questioni.

La società Aedilia è titolare di un comparto urbanistico di attuazione di progetto urbanistico- esecutivo ( P.U.E. ) in via Arapietra del Comune di Pescara, , in sottozona B4 del PRG comunale ; successivamente, con deliberazione della G.M. n.1353 del 30 dicembre 1997 veniva approvato nell’ambito di tale comprensorio il sub comprensorio 5.11.A1 con la previsione di n.5 ( cinque) lotti edificatori destinati ad ospitare altrettanti fabbricati, elencati ai numeri1,5,4,3,2, per una complessiva superficie catastale di 8.100 mq .

Alla predetta Società venivano quindi rilasciate per la realizzazione del compendio immobiliare di n.5 fabbricati di cui al citato subcomprensorio le concessioni edilizie nn. 300 e 301 del 25/6/1998 nonché la concessione edilizia n.182/00 del 28 aprile 2000 di variante in corso d’opera.

Tanto ulteriormente precisato, in relazione alla questione sub a) immune da vizi di legittimità si rivela il provvedimento comunale che ha limitato la chiesta proroga di validità dei titoli edilizi alla concessione edilizia n.300/98 ( come integrata dalla concessione n.182/200) in relazione ai soli lotti nn.2 e 4. Corretto , invero, si rivela, nel disattendere l’analoga richiesta avanzata da Aedilia per gli altri lotti, il rilievo del Comune circa l’intervenuta dichiarazione per gli altri tre fabbricati ( 1,5 e 3 ) di avvenuta ultimazione dei lavori , dovendosi prendere atto che tale ultima circostanza è di per sé ostativa all’autorizzazione alla proroga per le concessioni riguardanti i predetti fabbricati.

I titoli edilizi hanno, com’è noto, efficacia temporale che decorre, in particolare, con la comunicazione dell’inizio dei lavori e termina con quella di comunicazione di fine dei lavori.

La protrazione della validità del titolo edilizio può essere accordata in relazione alla presentazione di proroga prima della scadenza del titolo stesso, ma l’efficacia del medesimo non può essere posticipata nell’ipotesi in cui, come nella specie , è la concessionaria stessa a far presente con formale comunicazione l’avvenuta ultimazione delle opere edilizie.

Né può invocarsi il fatto che la comunicazione di ultimazione dei lavori è stata effettuata al solo fine di ottenere l’agibilità dei fabbricati, dacchè propedeutico all’attestazione della conformità ai requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dell’edificio è l’adempimento dell’avvenuto collaudo o certificato di regolare esecuzione delle opere ( artt 23 .24 e 25 del Testo unico sull’edilizia di cui al DPR n.320/2001) .

La comunicazione qui in discussione ha una sua tipizzazione, afferendo esclusivamente ai profili edilizi, e l’avvenuta sua presentazione produce gli effetti tipici della esaurita efficacia del titolo, con la conseguenza che il rapporto amministrativo ivi definito va eventualmente rinnovato.

La questione di cui alla suindicata lettera b) si appalesa in punto di diritto più articolata.

Essa riguarda la richiesta di parte appellante ( istanza del 15/2/2001) di approvazione di variante al progetto urbanistico esecutivo ( PUE) relativo al sub comprensorio 5.11A1 , con conseguente rilascio di concessione edilizia per la realizzazione sempre nell’ambito di detto subcomprensorio di un nuovo fabbricato ( lotto n.6 ) .

La richiesta si fonda sulla lettura dell’art.85 del nuovo Regolamento edilizio , intervenuto successivamente all’approvazione del PUE e recante un nuovo, diverso calcolo della superficie utile, in base al quale, ad avviso di parte appellante, ben sarebbe possibile, a parità di volumetria , all’interno della superficie fondiaria già individuata, la costruzione di sei edifici anziché cinque, il tutto con l’introduzione di una apposita previa variante al PUE.

La tesi difensiva di Aedilia volta a sostenere l’autorizzabilità di un nuovo edificio composto da quattro piani, per una volumetria valutata in 1826 mc , non appare condivisibile.

Il PUE ( piano urbanistico di esecuzione) può definirsi uno strumento di pianificazione di secondo livello, precisamente di attuazione delle previsioni del PRG.

Esso, quanto alla categoria giuridica di appartenenza, costituisce un piano particolareggiato, come tale, secondo una definizione sancita da una giurisprudenza ormai più che consolidata ( cfr, sin da tempo risalente, Cons. Stato Sez. IV 8 giugno 1982 n.330; Cons. Stato Sez. V 1 aprile 1998 n.407) reca una disciplina urbanistica di dettaglio che impone da una parte il rispetto delle “superiori” previsioni del PRG e nel contempo concorre a definire la struttura presente e futura dell’agglomerato edilizio.

Tali caratteristiche riveste il progetto urbanistico esecutivo (PUE) di cui è dotato il PRG del Comune di Pescara con il chiaro scopo di disciplinare in dettaglio l’assetto urbanistico di una limitata parte del territorio comunale, quella esattamente costituita dalle aree site tra via Arapietra , via Parco Nazionale d’Abruzzo e via Pizzoferrato, inserite nella sottozona B4 e sussumibili sotto il comprensorio urbanistico 5,.11A , sua volta suddiviso nel sub comprensorio denominato 5.11A1.

Dunque al PUE vanno connesse finalità di graduale e razionale attuazione delle previsioni del PRG , così da assicurare assetto e attrezzature rispondenti alle scelte originariamente effettuate nello strumento urbanistico primario, nella prospettiva di uno sviluppo urbanistico armonico del territorio comunale.

Orbene, avuto riguardo alla natura, funzioni, e contenuto del progetto urbanistico di che trattasi, nei sensi sopra illustrati, deve necessariamente dedursi come l’istanza di “integrazione” di detto strumento, con la richiesta di variante al medesimo e conseguente rilascio di autorizzazione per un ulteriore fabbricato, non trova margini di accoglibilità giacchè essa va ad alterare la definizione dell’assetto urbanistico di quella porzione di territorio inciso dalla richiesta di nuova edificazione, come articolata in sede di approvazione del PRG, nelle dimensioni e con le caratteristiche a suo tempo fissate e da ritenersi non modificabili.

In altri termini, non rileva per giustificare legittimamente l’assenso alla nuova costruzione che il sesto fabbricato verrebbe realizzato nel rispetto della superficie utile edificabile, come calcolata in base alla sopraggiunta normativa regolamentare, atteso che:

a) in primo luogo, la regolamentazione edilizia, peraltro con efficacia intervenuta successivamente all’avvenuta approvazione del comparto, incide sui parametri disciplinanti le modalità dell’attività edilizia stricto sensu, senza che possa influenzare gli aspetti prettamente urbanistici delle scelte di assetto del territorio recate dalle previsioni del PRG;b) il pianificatore comunale , quanto alla prevista sistemazione urbanistica della porzione di territorio qui interessata, ha preso in considerazione le ipotesi progettuali al momento proponibili, con i pesi e i rapporti insediativi allo stato possibili e configurabili, di talchè a fonte di tale definizione di uno sviluppo urbanistico non appare configurabile un intervento che, ancorchè compatibile quanto al complessivo computo di volumetria, in realtà finisce comunque per alterare tutte le altre caratteristiche dimensionali dell’insediamento edilizio complessivamente ivi previsto.

E’ il caso peraltro di sottolineare che le ragioni urbanistiche di carattere ostativo testè esposte sono state debitamente rilevate ed evidenziate con i provvedimenti oggetto di impugnativa e con altri atti pure sulla questione molto significativi ( vedasi al riguardo, tra l’altro, la relazione tecnico-urbanistica del Responsabile del Servizio Pianificazione del Comune di Pescara del 1/10/2001).

Conclusivamente, sulla scorta degli elementi di fatto e di diritto rinvenibili nella documentazione che il Comune ha opposto a giustificazione del diniego di che trattasi, non vi sono margini per configurare come assentibile quanto richiesto dall’Aedilia in ordine alla introduzione di una variante al PUE , sub comprensorio 5.11A1, così come del tutto inammissibile appare il chiesto accertamento della sussistenza di condizioni di assentibilità nella specie assolutamente non rilevabili.

Parte appellante ha poi formulato richiesta di risarcimento danni e anche tale petitum si appalesa inammissibile e comunque infondato.

Invero anche a non voler ritenere decisivo un pur doveroso richiamo alla intangibilità dei provvedimenti posti a fondamento dell’opposto diniego ( Cons. Stato Ad Pl. n.12 del 22 ottobre 2007), anche in ipotesi di pretesa risarcitoria fatta valere in via di autonomo accertamento, non è configurabile nel caso de quo a carico del Comune alcuna condotta antigiuridica causativa di danno risarcibile, né è rinvenibile l’elemento psicologico della colpa,, tanto meno sub specie della colpa di apparato intesa come disfunzione dell’attività amministrativa posta in essere ( Cons. Stato Sez. IV 2 marzo 2011 n. 1335 ), il che manda senz’altro esente l’Amministrazione comunale da responsabilità produttiva di pregiudizio patrimoniale ( c.d.aquiliana) secondo i canoni di cui all’art.2043 codice civile .

Ne deriva, in base a quanto sin qui esposto, che l’appello, in quanto infondato, va respinto.

Le spese e competenze del presente grado del giudizio seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo Rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese e competenze del presente grado del giudizio che si liquidano complessivamente in euro 3.000,00 ( tremila /00 ) oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2012 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere

Guido Romano, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore

Umberto Realfonzo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 01/08/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)