Consiglio di Stato Sez. VI n. 9634 del 9 novembre 2023
Urbanistica.Serra solare
Le serre solari mantengono la loro esclusiva precipua funzione di apporto di beneficio energetico e costituiscono "volume" non utilizzabile per finalità "umane". Una diversa interpretazione, infatti, potrebbe comportare un distorto utilizzo di tali impianti allo scopo di ottenere surrettizi ampliamenti volumetrici non altrimenti autorizzabili. Affinché la serra solare possa funzionare correttamente è necessario che sussista una determinata proporzione tra la superficie delle vetrate irraggiate dal sole, e il volume e la superficie interni della serra, e questo al fine di creare quell’innalzamento di temperatura che poi consente la cessione di calore alla parte dell’edificio che necessita di climatizzazione: da ciò si desume che il corretto funzionamento della serra sembrerebbe richiedere che per la maggior parte del tempo la parete che separa la superficie climatizzata e quella non climatizzata rimanga chiusa, onde favorire l’accumulo di calore nella serra.
Pubblicato il 09/11/2023
N. 09634/2023REG.PROV.COLL.
N. 03735/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3735 del 2020, proposto da
Alberto Crispo, Paola Felicioni, rappresentati e difesi dagli avvocati Nicoletta Felli, Luca Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Camaiore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Camero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, non costituita in giudizio;
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 01361/2019, resa tra le parti,
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Camaiore e di Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 18 settembre 2023 il Cons. Roberta Ravasio, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams”;
Uditi per le parti gli avvocati Nicoletta Felli e Roberto Camero;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. I signori Alberto Crispo e Paola Felicioni sono comproprietari, in Comune di Camaiore, di una unità immobiliare adibita a abitazione, posta all’ultimo piano di un edificio condominiale; ivi hanno realizzato, senza previo titolo edilizio, una serra solare funzionale al risparmio energetico, mediante chiusura di una porzione della loro terrazza e inserimento di vetri trasparenti (vetro camera ad alta efficienza e con profili in taglio termico). Presentavano, quindi, domanda di sanatoria edilizia e contestuale istanza di sanatoria paesaggistica.
2. Il Comune di Camaiore, con il provvedimento prot. n. 26106/2016 del 2.5.2016 del 2.5.2016, rigettava l’istanza di sanatoria edilizia, ritenendo che il manufatto non fosse conforme alla definizione di “serra solare” contenuta nel regolamento regionale n. 64R/2013, che l’intervento non fosse “conforme al momento della sua realizzazione”, e inoltre per “mancata valutazione di quanto richiesto dalle linee guida regionali”.
3. Avverso il diniego di sanatoria edilizia del 2.5.2016i sigg. Crispo/Felicioni proponevano innanzi al TAR per la Toscana, il ricorso n. 1092/2016 R.G., prospettando vari profili di violazione di legge, eccesso di potere e difetto di motivazione.
4. L’Amministrazione si costituiva in giudizio insistendo per il rigetto del gravame.
5. Successivamente al diniego di sanatoria edilizia i ricorrenti insistevano affinché il Comune trasmettesse la domanda di autorizzazione paesaggistica in sanatoria alla competente Soprintendenza, affinché la stessa esprimesse il proprio parere.
6. Il Comune, con nota del 14.6.2016, trasmetteva alla Soprintendenza la suddetta istanza; contestualmente il responsabile del procedimento evidenziava alla Soprintendenza che, a suo parere, la domanda non poteva essere accolta, assumendo che l’opera realizzata integrasse un aumento di superficie utile e di volume: osservava, in particolare, il responsabile del procedimento che lo spazio ottenuto costituiva ampliamento del precedente locale, dal quale si accedeva , e che nel nuovo locale così ottenuto era possibile la presenza continuativa di persone; pertanto, secondo il responsabile del procedimento, ostava alla sanatoria la previsione di cui all’art. 167, comma 4 lett. a, del d.lgs. n. 42/2004, che vieta il rilascio della compatibilità paesaggistica nei casi in cui l’opera abusiva abbia dato luogo aumento di superfici utili e di volumi.
7. La Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, dunque, con atto prot. n. 8906 del 12.9.2017, esprimeva parere contrario sulla compatibilità paesaggistica, confermando le ragioni del parere negativo espresso dalla commissione comunale.
8. In conseguenza di ciò il Comune, con provvedimento prot. n. 59863 GE/2015/0037605 del 25.9.2017, negava il rilascio dell’accertamento di compatibilità paesaggistica.
9. Avverso tale diniego e gli atti connessi i sigg. Crispo e Felicioni proponevano, innanzi al TAR per la Toscana, un secondo ricorso, n. 1673/2017 R.G.,; con motivi aggiunti impugnavano, altresì, l’ordinanza di demolizione emessa in pendenza di giudizio dal Comune.
10. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, con sentenza n. 1361/19, riuniti i ricorsi connessi, respingeva il ricorso n. RG 1673/17 e dichiarava improcedibile il ricorso n. RG 1092/2016, per sopravvenuta carenza di interesse. I
10.1. In particolare, il TAR riteneva che: “La serra cui si fa riferimento nel ricorso è stata realizzata con la chiusura di spazi del terrazzo ed ha quindi concretato un nuovo volume, come tale escluso, per effetto dell’art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004, dai casi di ammissibilità dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria. Tale conclusione, come visto, si estende ai volumi tecnici”, conseguentemente, rendendosi “…inutile qualsiasi valutazione sulle interferenze che in concreto l’opera produce sul paesaggio circostante”.
11. Hanno proposto appello i sign.ri Crispo e Felicioni, chiedendo la riforma della gravata sentenza.
12. Si sono costituti in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali ed il Comune di Camaiore per resistere all’appello.
13. All’udienza straordinaria del 18.09.23 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
14. Con il primo motivo gli appellanti lamentano che, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, l’intervento realizzato sarebbe qualificabile alla stregua di una serra solare, e non di una veranda chiusa.
14.1. Il TAR ha ritenuto che, nonostante le serre solari possano essere realizzate mediante chiusura di logge e terrazze (e quindi avere un lato e la copertura non trasparenti come nel caso di specie), l’opera in questione sarebbe in realtà riconducibile alla categoria della veranda chiusa comunicante con l’abitazione, essendo direttamente collegata con l’abitazione tramite infissi vetrati in parte apribili ed avendo superficie e altezza tali da rendere possibile la presenza continuativa di persone.
14.2. L’appellante a tal proposito sostiene che l’esistenza di un collegamento diretto tra l’abitazione e la serra solare sarebbe solo funzionale al sistema di riscaldamento passivo, conformemente a quanto previsto dalla scheda 2.2. delle Linee guida per l’edilizia della Regione Toscana e l’allegato A, Parte II (Definizioni di elementi costitutivi o di corredo delle costruzioni) al regolamento regionale toscano n. 64/R/2013. Inoltre, il citato Regolamento regionale non prevedrebbe affatto che la serra solare non sia accessibile dall’interno dell’abitazione, e la stessa previsione che la serra non possa essere destinata alla permanenza “continuativa” di persone, non escluderebbe che sia invece possibile di eventualmente e sporadicamente accedervi.
Ancora, elemento distintivo fondamentale della serra sarebbe la sua collocazione in condizioni ottimali di irraggiamento (ossia, come nel caso di specie, l’esposizione a sud o sud est), in modo da non far ricadere il manufatto nel cono d’ombra di altri elementi artificiali o naturali.
14.3. Il Collegio osserva quanto segue.
14.3.1. Innanzitutto occorre rilevare che allo stato risultano superate le perplessità sollevate dal Comune di Camaiori, nel diniego di sanatoria, legate al fatto che il manufatto per cui è causa non è interamente costituito di vetrate e quindi non risponderebbe alla definizione di “serra solare” contenuta nel regolamento della Regione Toscana n. 64/2013. Il TAR, sul punto, ha affermato che “Il fatto che le serre solari possano essere realizzate mediante chiusura di logge e terrazze (e quindi avere un lato e la copertura non trasparenti) non è smentito dalla definizione offerta dalla parte II dell’allegato A del regolamento regionale n. 64/2013 (“Elemento di architettura bioclimatica - dalle caratteristiche obiettivamente distinte da quelle delle comuni verande - costituito da una serra vera e propria finalizzata ad introitare la radiazione solare coadiuvando nella stagione invernale il riscaldamento dell'edificio o dell'unità immobiliare. La serra solare deve essere posta in condizioni ottimali di irraggiamento e schermata all'irraggiamento durante la stagione estiva, per evitare il surriscaldamento dei locali contigui. La specifica finalità del risparmio energetico è certificata nella documentazione tecnica di progetto, nella quale è quantificata, attraverso i necessari calcoli energetici, la riduzione dei consumi di combustibile fossile per il riscaldamento invernale. La serra solare costituisce volume tecnico e non può essere destinata alla permanenza continuativa di persone, né dotata a tal fine di climatizzazione artificiale. Essa concorre alla determinazione dell'involucro edilizio e della sagoma dell'edificio”).”. Tale statuizione non è stata impugnata dal Comune, mediante appello incidentale, sicché deve ritenersi ormai ritenersi coperta da giudicato. In altre parole: nella presente fase di giudizio non può essere posto in discussione il fatto che il manufatto realizzato dagli appellanti corrisponde, tecnicamente, alla definizione di “serra solare” contenuta nel regolamento della Regione Toscana n. 64/2013. Il Comune, nella memoria depositata in appello, contesta la qualificazione del manufatto quale “serra solare”, a cagione del fatto che la superficie non trasparente, costituita dal parapetto della terrazza, costituirebbe il 50% della superficie verticale del manufatto, ma non ha svolto appello incidentale avverso il capo della sentenza dianzi riportato. Per tale ragione tali contestazioni non possono essere tenute in considerazione nella presente fase di giudizio.
14.3.2. Il TAR ha ritenuto, tuttavia, che la serra in questione non possa essere sanata in quanto lo spazio interno ad essa sarebbe, per le sue dimensioni, utilizzabile in via continuativa a scopo abitativo; un simile utilizzo sarebbe reso, poi, verosimile, a fronte del fatto che l’opera “è direttamente collegata con l’abitazione tramite infissi vetrati in parte apribili (costituendo così un sostanziale prolungamento dei vani abitativi e disattendendo la prescrizione secondo cui la serra solare non può costituire locale di abitazione permanente o non permanente: scheda 2.2 del citato manuale per l’edilizia sostenibile”.
14.3.3. Le c.d. "serre solari" o "serre solari bioclimatiche" sono sistemi solari passivi per il miglioramento dell'efficienza energetica, realizzate in aderenza a edifici e utilizzate per captare la radiazione solare e mitigare il clima interno dei locali. Esse, pertanto, non vengono realizzate con lo scopo di ricavare un'area utilizzabile esterna agli edifici, ma specificamente per realizzare un risparmio energetico, e per tale ragione vengono autorizzate, dal punto di vista edilizio, come impianti che non creano superficie né volumetria utile.
14.3.4. Secondo l’insegnamento della giurisprudenza, anche di questa Sezione, le serre solari mantengono la loro esclusiva precipua funzione di apporto di beneficio energetico e costituiscono "volume" non utilizzabile per finalità "umane". Una diversa interpretazione, infatti, potrebbe comportare un distorto utilizzo di tali impianti allo scopo di ottenere surrettizi ampliamenti volumetrici non altrimenti autorizzabili. (Consiglio di Stato sez. VI, n. 2840/2022).
14.3.5. Orbene, ritiene il Collegio che gli elementi indicati dal TAR, a supporto dell’affermazione secondo cui nel caso di specie la serra solare avrebbe un utilizzo abitativo, sono insufficienti. L’utilizzo abitativo a fini abitativi è stato, invero, semplicemente dedotto dalle dimensioni (circa 6,77 mq. di superficie per 2,70 di altezza) e dal fatto che allo spazio interno alla serra si potrebbe accedere dall’interno del locale “climatizzato”. Tuttavia non sussiste prova che lo spazio interno alla serra sia stato effettivamente dotato degli impianti necessari ad abitarlo in via continuativa anche nel periodo invernale, né di arredi, sicché l’utilizzo a scopi abitativi di fatto non è stato dimostrato. Un simile utilizzo, peraltro, appare anche improbabile tenuto conto della modesta superficie interna della serra (6,77 mq) e della sua forma allungata (4,10 ml di lunghezza x 1,65 ml di profondità), che non rende agevole la fruizione dello spazio con arredi stabili.
14.3.6. Quanto al fatto che si possa accedere all’interno della serra direttamente dal locale climatizzato, tale circostanza non appare rilevante.
14.3.7. Risulta dalle fotografie in atti che la separazione tra la serra solare e il locale soggiorno è stata collocata una parete trasparente, in pannelli verticali, che all’occorrenza sembrerebbero potersi spostare, consentendo l’accesso diretto alla serra. Gli appellanti deducono che la posa di una simile parete sarebbe del tutto coerente con la funzione della serra solare, favorendo l’irraggiamento diretto della parte interna dell’edificio, e quindi l’accumulo di calore direttamente nei pavimenti, pareti e soffitti interni. Il fatto, poi, che la parete possa aprirsi, è dovuto alla necessità di agevolare il trasferimento del calore creatosi all’interno della serra verso il locale da climatizzare. Tali osservazioni, che non sono state contraddette in giudizio dall’Amministrazione, paiono ragionevoli, e avrebbero meritato un ulteriore approfondimento istruttorio, già in sede procedimentale.
14.3.8. Si deve inoltre considerare che affinché la serra solare possa funzionare correttamente è necessario che sussista una determinata proporzione tra la superficie delle vetrate irraggiate dal sole, e il volume e la superficie interni della serra, e questo al fine di creare quell’innalzamento di temperatura che poi consente la cessione di calore alla parte dell’edificio che necessita di climatizzazione: da ciò si desume che il corretto funzionamento della serra sembrerebbe richiedere che per la maggior parte del tempo la parete che separa la superficie climatizzata e quella non climatizzata rimanga chiusa, onde favorire l’accumulo di calore nella serra.
14.3.9. Le considerazioni che precedono dequotano l’argomento utilizzato dal TAR al fine di dimostrare la destinazione abitativa della serra solare, argomento che fa leva sulla possibilità di accesso diretto alla serra solare dal locale soggiorno: dal momento che nel corso del procedimento il Comune non risulta aver effettuato un sopralluogo all’interno dello stabile (non essendo stato prodotto in giudizio un verbale di simile accertamento) né un approfondimento istruttorio deputato a stabilire, con precisione, il ruolo della parete che divide la serra solare dal locale interno, allo stato il Collegio ritiene improbabile che la parete trasparente possa essere mantenuta costantemente in posizione aperta, e tale circostanza rende ulteriormente non verosimile un utilizzo della superficie della serra quale locale abitativo.
14.3.10. Si rileva, poi, che a voler seguire il ragionamento del primo giudice si finisce per negare in assoluto la possibilità di accedere all’interno di una serra solare, al fine di evitare che essa venga considerata un ampliamento: una simile limitazione, oltre ad ostacolare le operazioni di ordinaria pulizia e manutenzione, con tutta evidenza finisce per comprimere le facoltà del proprietario oltre ogni ragionevolezza, impedendo che all’interno della serra si esplichino anche quelle attività che costituiscono normale utilizzazione di una terrazza o di una tettoia: il che all’evidenza frustra la ratio della normativa di settore, la quale, proprio al fine di favorire modelli di efficientamento energetico degli edifici, e in particolare i modelli di tipo “passivo”, considera le “serre solari” quali manufatti che non generano né volume né superficie utile, con quanto ne consegue ai fini del rispetto della normativa urbanistica ed edilizia.
14.4. La censura in esame va, conclusivamente accolta, non potendosi condividere la valutazione del TAR circa l’utilizzazione della serra solare, per cui è causa, quale sostanziale ampliamento dell’unità immobiliare degli appellanti: tale affermazione non può essere condivisa perché non vi è prova di un simile utilizzo (si rammenta che agli atti non risulta nemmeno prodotto un verbale di accesso in loco), che allo stato appare addirittura improbabile.
15. Il secondo ed il terzo motivo di appello possono essere trattati congiuntamente, data l’intima connessione che sussiste tra di essi.
15.1. Con il secondo motivo gli appellanti lamentano l’erroneità della sentenza laddove essa ha escluso la possibilità di sanatoria paesaggistica postuma di manufatti che abbiano creato nuove superfici e volumi utili o l’incremento di quelli legittimamente realizzati, anche se qualificabili alla stregua di volumi tecnici.
15.2. Con il terzo motivo gli appellanti lamentano che le norme che escludono la serra solare dal computo delle superfici utili e del volume avrebbero rilievo non solo urbanistico ed edilizio ma anche paesaggistico.
15.3. Secondo il TAR, il volume realizzato comunque non sarebbe soggetto a valutazione di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma 4, del D. L.vo n. 42/2004: ciò per la ragione che la norma citata precluderebbe la valutazione di compatibilità paesaggistica con riferimento a qualsiasi manufatto che fisicamente determini in via di fatto la creazione di nuovi volumi e superfici. Da questo punto di vista, si legge nella appellata sentenza, non avrebbe rilevanza neppure la circostanza che il manufatto per cui è causa sia effettivamente da qualificarsi quale “serra solare” e quindi quale opera che non genera né volume né superficie utile. In particolare, secondo il TAR l’art. 220, comma 2, della L.R. n. 65/2014 secondo cui le serre solari non si computano ai fini dei parametri stabiliti dagli strumenti della pianificazione urbanistica; infatti la suddetta disposizione legislativa regionale riguarda solo gli aspetti edilizi e urbanistici, ma non anche quelli paesaggistici, tanto da fare espressamente “salvo quanto previsto…dalle norme inerenti…la tutela del paesaggio”.
15.4. A detta degli appellanti, invece, trattandosi di volumi tecnici e dovendosi escludere la creazione di volumi e superfici nuove o incrementi di quelli esistenti, essi avrebbero dovuto essere sottoposti al vaglio dell’accertamento della conformità paesaggistica postuma.
15.5. Il Collegio ben conosce la giurisprudenza della Sezione, in base alla quale le qualificazioni giuridiche rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio non assumono rilievo quando si tratti di qualificare le opere sotto il profilo paesaggistico: trattandosi, infatti, di valutare le opere sotto il profilo della percezione visiva, qualsiasi volume chiuso deve ritenersi tale ai fini dell’applicazione dell’art. 167, comma 4, del D. L.vo 42/2004., dal che consegue che la qualificazione di un manufatto quale “locale tecnico” o quale “serra solare”, non sfugge al divieto di valutazione di compatibilità paesaggistica . (cfr. in termini: Consiglio di Stato sez. VI, 28 luglio 2023, n.7395; Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 ottobre 2022, n. 8713 e il parere ivi richiamato del Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 1305/2019 del 29 aprile 2019, secondo cui “la nuova volumetria, quale che sia la sua natura, impone una valutazione di compatibilità con i valori paesaggistici dell’area (che deve compiersi da parte della autorità preposta alla tutela del vincolo, ovvero dalla competente Soprintendenza in sede di redazione di un suo parere), mentre sono radicalmente precluse autorizzazioni postume per le opere abusive che abbiano comportato la realizzazione di nuovi volumi”).
15.6. Occorre però considerare che tale quadro legislativo deve anche coordinarsi con quanto oggi prevede il D.P.R. n. 31/2017, “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata.”.
15.6.1. Ai fini del caso in esame viene in considerazione, prima di tutto, l’art. 17, il quale stabilisce che “1. Nel caso di violazione degli obblighi previsti dal presente decreto, fermo restando quanto previsto dall'articolo 181 del Codice, si applica l'articolo 167 del Codice. In tali casi l'autorità preposta alla gestione del vincolo e il Soprintendente, nell'esercizio delle funzioni di cui all'articolo 167, comma 4, del Codice, dispongono la rimessione in pristino solo quando non sia in alcun modo possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell'intervento e delle opere. 2. Non può disporsi la rimessione in pristino nel caso di interventi e opere ricompresi nell'ambito di applicazione dell'articolo 2 del presente decreto e realizzati anteriormente alla data di entrata in vigore del presente regolamento non soggette ad altro titolo abilitativo all'infuori dell'autorizzazione paesaggistica.”: da tale norma si desume che le opere che il D.P.R. n. 31/2017 non assoggetta più a preventiva autorizzazione paesaggistica, non possono essere rimosse anche se realizzate, in mancanza di tale autorizzazione, prima dell’entrata in vigore del D.P.R. medesimo.
15.6.2. All’allegato n. 1 il D.P.R. n. 31/2017 definisce quali sono le opere non più soggette a preventiva autorizzazione paesaggistica: ebbene, occorre valutare se la serra solare realizzata dagli appellanti non rientri tra quelle indicate nell’elenco di cui all’allegato n. 1, poiché in tal caso, per il disposto di cui all’art. 17, comma 2, la rimessione in pristino non potrebbe comunque essere disposta, mentre, in ragione di quanto disposto dal comma 1, dovrebbe essere richiesta la valutazione di compatibilità paesaggistica.
15.6.3. Merita anche rilevare che l’intervento per cui è causa potrebbe, in alternativa, rientrare tra le opere, indicate all’allegato n. 2, che il D.P.R. n. 31/2017 assoggetta a autorizzazione semplificata: come già visto, per tali opere l’art. 17, comma 1, prevede che, se realizzate in violazione delle disposizioni di cui al D.P.R. medesimo - id est: senza chiedere il preventivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica semplificata – si applica comunque l’art. 167 del D. L.vo 42/2004.
15.6.4. Il manufatto per cui è causa è stato realizzato prima della entrata in vigore del D.P.R. n. 31/2017, ma il diniego di compatibilità paesaggistica definitivo è stato espresso dal Comune con provvedimento del 25 settembre 2017, quando il D.P.R. n. 31/2017 era già entrato in vigore: il Comune, tuttavia, non si è posto minimamente il problema se fosse tenuto, o meno, a fare applicazione della nuova normativa in ossequio al principio tempus regit actum, e quali conseguenze ciò potesse comportare. La rilevanza di tale omissione si apprezza sol che si pensi che tra le opere che sono oggi soggette ad autorizzazione paesaggistica semplificata rientrano varie fattispecie di opere esterne, e anche incrementi di volume, i quali possono oggi sicuramente essere ammessi alla valutazione di compatibilità paesaggistica in applicazione dell’art. 17, comma 1, del D.P.R. n. 31/2017.
15.7. La giurisprudenza sopra ricordata, in definitiva deve oggi raccordarsi con quanto prevede il D.P.R. n. 31/2017; pertanto non può condividersi l’affermazione del TAR, che con perentorietà e assolutezza, ha affermato che la serra solare per cui è causa è esclusa dalla valutazione di compatibilità paesaggistica.
15.8. Per tali motivi debbono essere accolti anche il secondo e il terzo dei motivi d’appello.
16. L’appellata sentenza va conseguentemente riformata, nella parte in cui non è ormai coperta da giudicato.
17. I motivi d’appello, sopra esaminati, sono sostanzialmente riproduttivi dei motivi posti a fondamento del ricorso n. 1673/2017 R.G., avente ad oggetto il diniego di compatibilità paesaggistica e il conseguente ordine di demolizione, impugnato con motivi aggiunti.
17.1. Con il primo motivo si deduceva che il manufatto integra a tutti gli effetti una “serra solare”, non idonea a creare volumetria utile e quindi, suscettibile di valutazione di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 del D. L.vo 42/2004. La censura va accolta nei sensi sopra precisati, ovvero: esiste ormai un giudicato circa il fatto che il manufatto possiede i requisiti tecnici per essere considerato una “serra solare”; deve, tuttavia, essere verificato se di fatto non si tratti di uno spazio adibito continuativamente anche ad uso abitativo: sul punto il Comune non ha, allo stato, fornito sufficienti elementi.
17.2. Con il secondo motivo del ricorso in esame gli appellanti deducevano che una serra solare non crea volumetria utile e quindi può essere assoggettata a valutazione di compatibilità paesaggistica, risultando così illegittimo il diniego opposto dalla Soprintendenza e dal Comune, che hanno ritenuto che il manufatto creasse volumetria utile. La censura può essere accolta nei limiti e nei sensi sopra precisati, ovvero considerando che (i) non è provato l’uso abitativo dello spazio interno della serra, che effettivamente, qualora dimostrato, determinerebbe la necessità di considerare l’opera quale vero e proprio ampliamento, (ii) qualsiasi tipologia di volume “fisico” è esclusa, se abusivamente realizzata, dalla valutazione di compatibilità paesaggistica, in ossequio alla giurisprudenza consolidata, (iii) e tuttavia in base alla normativa sopravvenuta, di cui al D.P.R. n. 31/2017, occorre verificare se il manufatto non possa/debba essere assoggettato a valutazione di compatibilità paesaggistica in ragione del combinato disposto degli artt. 17 del D.P.R. n. 31/2017 e 167 del D. L.vo 42/2004, ciò che il Comune e la Soprintendenza, nel contraddittorio con gli appellanti, dovranno accertare.
18. Gli appellanti hanno anche riproposto i motivi posti a fondamento del ricorso n. 1092/2016, avente ad oggetto il diniego di sanatoria, motivi non esaminati dal TAR, che ha dichiarato l’improcedibilità di tale ricorso.
18.1. Con il primo motivo gli appellanti contestano il diniego di sanatoria, che si fonderebbe su un non meglio precisato contrasto del manufatto per cui è causa con la definizione di “serra solare” contenuta nel Regolamento n. 64/2013, definizione che, secondo quanto previsto dall’art. 220, comma 2, lett. c) della L.R. n. 65/2014, comporta che il manufatto non deve essere computato ai fini dei parametri urbanistici: la censura va accolta nei sensi già precisati al precedente par. 17.1.
18.2. Con il secondo motivo si contesta il provvedimento impugnato per aver fondato il diniego sulla “mancata valutazione di quanto richiesto dalle linee guida regionali”: come meglio precisato nel preavviso di rigetto, secondo il Comune “le linee guida della regione Toscana attualmente emanate definiscono una serra solare una struttura che verifica un guadagno energetico superiore al 25% (ma richiedono una specifica valutazione dell’intorno ambientale che presuppone peraltro la verifica circa l’utilizzabilità di altri sistemi alternativi)”.
18.2.1. La censura deve essere accolta, dovendosi considerare che le linee guida cui allude il Comune costituiscono uno strumento che deve orientare l’Amministrazione nella valutazione degli interventi al fine specifico di assegnare degli incentivi che la Regione Toscana ha previsto per l’edilizia sostenibile: non a caso le linee guida in parola prevedono l’attribuzione di punteggi. Esse, quindi, non costituiscono un parametro sulla base del quale può essere considerata la conformità, o meno, di una serra solare. Il richiamo a quanto previsto nelle linee guida, approvate con delibera di Giunta Regionale n. 322 del 28 febbraio 2005, risulta pertanto eccentrico rispetto alla necessità di valutare la conformità edilizia del manufatto.
18.3. Con il terzo motivo si contesta il provvedimento impugnato per aver fondato il diniego di sanatoria sulla constatazione che “gli strumenti urbanistici ed edilizi attualmente vigenti non disciplinano tale tipologia di opere che pertanto non sono ammissibili in deroga”.
18.3.1. La censura è fondata, avuto riguardo alla circostanza che le serre solari erano considerate locali tecnici già dal regolamento regionale n. 64/2013, allegato A, come interpretato dal TAR con statuizione già passata in giudicato, nonché dall’art. 220, comma 2, lett. c) della L.R. n. 65/2014. Era già dunque in vigore, sia al momento della realizzazione del manufatto che della presentazione della istanza di sanatoria, una normativa regionale che definiva le serre solari, stabilendo che la relativa volumetria e superficie fossero sottratte dal computo dei parametri urbanistici.
18.3.2. Il Comune di Camaiore non può sottrarsi all’applicazione della ricordata normativa regionale, invocando la mancanza di una disciplina specifica comunale: la normativa regionale è, infatti, comunque applicabile a prescindere dal recepimento di essa negli strumenti urbanistici dei comuni, venendo in considerazione previsioni di valore precettivo, non richiedendo alcuna ulteriore previsione per la loro applicazione.
19. In conclusione, l’appello è fondato.
L’appellata sentenza va conseguentemente riformata, e i ricorsi di primo grado vanno accolti nei sensi di cui in motivazione; da ciò consegue l’annullamento del diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica, del diniego di permesso di costruire in sanatoria nonché dell’ordine di demolizione, viziato da illegittimità derivata.
20. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 1361/2019, accoglie i ricorsi di primo grado, nn. 1092/2016 e 1673/2017, nei sensi di cui in motivazione, e annulla gli atti impugnati con tali ricorsi, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti.
Visto l’art. 34, comma 1, lett. e) c.p.a. dispone che il Comune di Camaiore si ridetermini, in contraddittorio con gli appellanti, sulla istanza di permesso di costruire in sanatoria da costoro presentata l’8 luglio 2015, nonché sulla connessa istanza di accertamento di valutazione della compatibilità paesaggistica, nel rispetto delle statuizioni di cui alla presente decisione.
Compensa tra tutte le parti le spese del doppio grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2023, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:
Oreste Mario Caputo, Presidente FF
Giordano Lamberti, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore
