Consiglio di Stato Sez. IV n. 4339 del 6 luglio 2020
Urbanistica.Zone bianche
L’Amministrazione, prima di applicare il regime supplementare contenuto nella disposizione, ha l'obbligo di verificare preliminarmente l'idoneità dello strumento pianificatorio generale a permettere il compiuto scrutinio del merito della domanda. Infatti l’ultimo comma dell’art. 4 presuppone, per la sua diretta applicabilità, l'inesistenza di un regime pianificatorio capace di consentire l'esame e la definizione delle istanze intese ad ottenere il rilascio di titoli edilizi e serve proprio ad offrire parametri edilizi alla cui stregua verificare l'assentibilità di interventi costruttivi in zone prive della necessaria disciplina, urbanistica ed edilizia. In definitiva, l’applicazione dei criteri propri delle zone bianche si rivela del tutto residuale e postula il preliminare accertamento dell'insufficienza del regime dell'area stabilito nel PRG
Pubblicato il 06/07/2020
N. 04339/2020REG.PROV.COLL.
N. 06639/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6639 del 2017, proposto da
Montre s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Baciga, Elena Stella Richter, con domicilio eletto presso lo studio Elena Stella Richter in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 11;
contro
Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, domiciliato presso la segreteria della quarta sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione seconda, 23 marzo 2017, n. 300.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti l’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, e l’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 luglio 2020 il consigliere Giuseppe Castiglia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Montre s.r.l. è proprietaria di un’area nel Comune di Verona, sottoposta a successivi vincoli espropriativi poi decaduti per l’inutile decorso del quinquennio.
Nel 2014 il Comune ha imposto un nuovo vincolo espropriativo su una ristretta superficie in vista della realizzazione di un sistema filoviario di trasporto pubblico.
In data 7 giugno 2016 la società ha presentato al Comune la domanda di rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione sull’area residua, ricadente nella fascia di rispetto stradale, di un parcheggio da destinare a uso pubblico e dei relativi servizi per l’utenza (quali autolavaggio, servizi igienici, zona di attesa coperta).
Previo preavviso di rigetto, il Comune ha respinto la domanda con atto del dirigente di settore del 23 novembre 2016.
2. La società ha impugnato il provvedimento avverso proponendo assieme anche una domanda cautelare.
All’esito dell’udienza cautelare, il TAR per il Veneto, sez. II, ha respinto il ricorso con sentenza in forma semplificata 23 marzo 2017, n. 300, compensando fra le parti le spese di giudizio.
Il Tribunale regionale ha ritenuto che, una volta decaduti i vincoli preordinati all’esproprio e sino all’approvazione di un nuovo piano degli interventi o di una sua variante, nell’area oggetto dell’intervento, esterna al perimetro del centro abitato, sarebbero consentiti - ai sensi dell’art. 33, comma 2, della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 33 - i soli interventi ammessi per la zona agricola limitatamente alla residenza.
3. La società ha interposto appello avverso la sentenza di primo grado sviluppando due motivi di doglianza.
I) La lettura della norma regionale fatta dalla sentenza impugnata sarebbe esclusivamente formale e ignorerebbe la natura dell’area destinata all’allestimento del parcheggio, assimilata formalmente a zona agricola a seguito dell’intervenuta decadenza dei vincoli espropriativi ma in realtà situata all’interno di un ambito territoriale denso di costruzioni e affollato di traffico. Questo errore di valutazione avrebbe portato a trascurare la funzione cautelare (non compromettere la futura corretta edificazione del territorio) e la funzione supplementare della norma (destinata ad applicarsi solo quando lo strumento urbanistico locale non preveda una utilizzazione diversa dell’area) e condotto a un risultato contrastante con l’interesse pubblico tutelato, in quanto, senza ragione, non consentirebbe la realizzazione, nella fascia di rispetto di una vicina grande arteria di traffico, di un’opera di urbanizzazione primaria di rilevante utilità. L’eccessiva semplificazione del caso avrebbe poi prodotto l’eliminazione di ogni riferimento all’art. 52 delle norme tecniche operative del piano degli interventi comunale - pure richiamato nel ricorso introduttivo - che, nelle fasce di rispetto stradale, consentirebbe espressamente la realizzazione di pertinenze e servizi stradali, opere fra le quali rientrerebbe anche quella progettata. Infine, non sarebbe stata trascurata la circostanza che il Comune, nel 2014, avrebbe imposto un nuovo vincolo espropriativo limitatamente a un’area di poco superiore a 800 mq, dimostrando così di non avere interesse, a fini pubblici o edificatori, per la superficie residua.
II) La destinazione agricola dell’area sarebbe finalizzata non alla tutela dell’attività agricola, ma alla limitazione dell’espansione edilizia, cosicché la realizzazione di un parcheggio, dato l’ambito territoriale interessato, sarebbe perfettamente compatibile con la superficie di insediamento anche ai sensi dell’art. 52 delle NTO del vigente PI.
Il Comune si è costituito in giudizio per resistere all’appello.
La società ha depositato una memoria.
All’udienza pubblica del 2 luglio 2020, svoltasi in modalità telematica mediante videoconferenza da remoto, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione ai sensi ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, e dell’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28.
4. E’ incontestato che sull’area controversa siano successivamente decaduti i vincoli preordinati all’esproprio. Questi vincoli non sono stati ulteriormente reiterati (salvo per una porzione ridotta, che qui non viene in causa) e l’area è rimasta priva di destinazione urbanistica.
In linea di massima, sarebbero pertanto ammessi i soli interventi elencati dall’art. 9 del c.d. testo unico dell’edilizia (decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380), il quale però, al comma 1, fa salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali.
Più restrittiva, al riguardo, è appunto la legge urbanistica della Regione Veneto, che all’art. 33, comma 2, nelle aree esterne al perimetro dei centri abitati consente “i soli interventi ammessi per la zona agricola limitatamente alla residenza”.
La società appellante ritiene che la disposizione vada interpretata in senso funzionale tenendo conto degli scopi che si prefigge, cosicché, alla luce del concreto assetto dei luoghi, sarebbe illegittimo il diniego di rilascio del permesso di costruire.
L’appellante sostiene che il Comune non avrebbe potuto opporre alla sua domanda la necessaria applicazione del regime delle zone bianche, dovendo invece valutarla secondo le previsioni, ove idonee, dello strumento pianificatorio generale.
5. Il motivo è fondato alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato formatasi sull’art. 4, ultimo comma della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (corrispondente all’attuale art. 9 del t.u. dell’edilizia), secondo la quale l’Amministrazione, prima di applicare il regime supplementare contenuto nella disposizione, ha l'obbligo di verificare preliminarmente l'idoneità dello strumento pianificatorio generale a permettere il compiuto scrutinio del merito della domanda. Infatti l’ultimo comma dell’art. 4 presuppone, per la sua diretta applicabilità, l'inesistenza di un regime pianificatorio capace di consentire l'esame e la definizione delle istanze intese ad ottenere il rilascio di titoli edilizi e serve proprio ad offrire parametri edilizi alla cui stregua verificare l'assentibilità di interventi costruttivi in zone prive della necessaria disciplina, urbanistica ed edilizia. In definitiva, l’applicazione dei criteri propri delle zone bianche si rivela del tutto residuale e postula il preliminare accertamento dell'insufficienza del regime dell'area stabilito nel PRG (Cons. Stato, sez. V, 9 ottobre 2003, n. 6071; sez. IV, 9 agosto 2005, n. 4232).
Nella specie, lo strumento urbanistico generale esiste e - contrariamente a quanto assume il Comune resistente - è costituito dall’art. 52 delle NTO al PIC, il quale espressamente consente nelle aree di rispetto stradale la realizzazione di “pertinenze e servizi stradali”, che devono intendersi comprensivi dei parcheggi ad uso pubblico e dei relativi servizi accessori.
Non è poi privo di rilievo la circostanza che - come afferma l’appellante, non contraddetta - i precedenti vincoli espropriativi fossero volti proprio alla realizzazione di un parcheggio pubblico.
6. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è fondato e va pertanto accolto, con riforma della sentenza impugnata e accoglimento del ricorso di primo grado.
Considerati i margini di opinabilità della normativa richiamata, le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2020 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Castiglia, Presidente FF, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere
Giuseppa Carluccio, Consigliere
