Edilizia libera, manutenzione straordinaria, ristrutturazione edilizia nell’ ambito applicativo dell’art. 119, comma 13 ter, del d.l. n. 34/2020
di Antonio VERDEROSA
L’art. 3, comma 1, lett. b, del d.p.r. n. 380/2001 dispone che : «… si intendono per “interventi di manutenzione straordinaria”… le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico. Nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d'uso. Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purché l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42…» .
Mentre gli estremi della ristrutturazione edilizia, sono definita dalla successiva lett. d, secondo cui : «… si intendono per "interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c e d, e 142 del medesimo codice, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria…».
Ne’ vale a de quotare gli stessi al rango della manutenzione straordinaria la disposizione dell’art. 2, comma 1, della l. r. Campania n. 13/2022 (“Disposizioni in materia di semplificazione edilizia, di rigenerazione urbana e per la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente”) secondo cui : «….La riqualificazione energetica, ecobonus, la riduzione del rischio sismico, sisma bonus e tutti gli interventi trainanti e trainati che beneficiano del Superbonus del 110 per cento previsto dall’articolo 119 del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 che possono anche riguardare parti strutturali e prospetti degli edifici – recita la disposizione richiamata – sono equiparati agli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b del dpr 380/2001 e attuabili con lo specifico modulo di Comunicazione inizio lavori asseverata superbonus (CILAS), con esclusione degli interventi di demolizione e ricostruzione con aumento di volumetria. Restano efficaci, in osservanza dell’Accordo tra il Governo, le Regioni e gli Enti locali, concernente l’adozione della modulistica unificata e standardizzata per la presentazione della Comunicazione asseverata di inizio attività approvato dalla Conferenza unificata in data 4 agosto 2021, le Comunicazioni inizio lavori asseverate (CILA) presentate attraverso i modelli regionali in data precedente al 5 agosto 2021 e in ogni caso le eventuali varianti in corso d’opera sono comunicate mediante il modulo CILAS. Restano validi i titoli edilizi, relativi agli interventi che beneficiano del superbonus, presentati prima dell’entrata in vigore del decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure), convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, anche per gli interventi costituenti in precedenza attività edilizia libera…».
Tale norma è insuscettibile di snaturare la definizione dettata dall’art. 3, comma 1, lett. d, del d.p.r. n. 380/2001, facendo «eccezione alla regola generale per ragioni di sostegno fiscale ad interventi specifici di miglioramento per scopi determinati» ( TAR Campania Salerno, sent. n. 3266/2022 e n.518/2023).
D’altronde, una interpretazione costituzionalmente orientata della recente disciplina regionale in materia di semplificazione edilizia, di rigenerazione urbana e per la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente induce ad affermare che, in omaggio agli obiettivi di semplificazione perseguiti dal c.d. decreto Rilancio (d.l. n. 77/2020), essa si è limitata ad equiparare anche gli interventi di demo-ricostruzione senza incrementi volumetrici agli interventi di manutenzione straordinaria limitatamente allo speciale titolo abilitativo rilasciabile (CILAS), ai sensi dell’art. 119 del d.l. n. 34/2020, ai fini del riconoscimento del beneficio del Superbonus, senza stravolgere la declinazione tipologica contenuta nell’art. 3, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001(TAR Campania Salerno, sent, n.518/2023).
In questo senso, giova rammentare che, secondo Corte cost., n. 309/2011, assurgono al rango di «principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali» …. «L’intero corpus normativo statale in ambito edilizio – prosegue la decisione citata – è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall’altro. La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato».
Ciò posto, è da ritenersi che il legislatore, sia statale sia regionale, allorquando ha attratto all’alveo idoneativo della CILAS gli interventi agevolati di efficientamento energetico e di adeguamento antisismico, anche laddove incidenti sulle parti strutturali degli edifici o sui prospetti, ossia anche laddove denotanti caratteristiche elettivamente proprie della ristrutturazione edilizia, purché non sostanziantisi in termini di integrale demo-ricostruzione, e li ha, all’uopo, espressamente «equiparati agli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b, del d.p.r. n. 380/2001», ha inteso preservare l’unitarietà dello speciale strumento abilitativo ex art. 119 del d.l. n. 34/2020, non già impingendo nell’assetto definitorio dell’art. 3, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001, bensì rimanendo aderente alla cennata direttiva ordinamentale di semplificazione, e cioè tenendo conto che, nella comune pratica edificatoria, ai menzionati interventi agevolati di efficientamento energetico e, soprattutto, di adeguamento antisismico ben possono o debbono accompagnarsi o sovrapporsi quelli relativi alle parti strutturali degli edifici ed ai prospetti, i quali sono tutti retti dal medesimo titolo legittimante;
Conseguentemente, l’attività edificatoria che si attesta in termini di sostituzione sia pur di consistenti porzioni strutturali ammalorate, resasi necessaria ai fini della corretta esecuzione di un progetto di efficientamento energetico e adeguamento antisismico, senza assurgere al livello della totale demo-ricostruzione, è esclusa dal proprio ambito applicativo sia dall’art. 119, comma 13 ter, del d.l. n. 34/2020 sia dall’art. 2, comma 1, della l. r. Campania n. 13/2022.
Nella stessa prospettiva vanno interpretate le note di indirizzo di alcuni Enti Parco operanti nella Regione Campania che si si limitano a fornire chiarimenti interpretativi in merito all’applicazione dell’art. 119 del d.l. n. 34/2020 . Chiarimenti interpretativi che risultano insuscettibili di vincolare le successive determinazioni in concreto assunte dall’autorità tutoria –, laddove affermano che «tutti gli interventi che beneficiano del Superbonus sono da considerarsi attività di edilizia libera»
Una lettura sistematica dell’intero contesto espositivo suggerisce, infatti, di assumere che, attraverso un iter argomentativo complesso, va precisato che i lavori beneficianti del Superbonus restano sottratti al regime autorizzatorio ex art. 13, comma 1, della l. n. 394/1991, in quanto elettivamente riconducibili all’orbita dell’attività edilizia libera di cui all’art. 6 del d.p.r. n. 380/2001 ed al glossario allegato al d.m. 2 marzo 2018; in base alla premessa che«gli unici interventi per cui all’interno del Parco non è necessario acquisire il preventivo nulla osta siano quelli riconducibili alle attività di edilizia libera, elencati nell’art. 6 del d.p.r. 380/2001 e dettagliati nel c.d. “glossario dell’edilizia libera”», nonché sulla scorta dell’esemplificativo riferimento testuale agli «interventi di efficientamento energetico dell’involucro edilizio», «di sostituzione ed efficientamento degli impianti ed i punti di ricarica dei veicoli elettrici», di «installazione di pannelli fotovoltaici a servizio degli edifici» e delle «pompe di calore aria-aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 kK»,ha assimilato, persino, gli interventi beneficianti del Superbonus alla categoria dell’attività edilizia libera.
Spesso però, molti interventi oggi in concreto attuati, non sono riconducibili all’applicazione dell’art. 119 del d.l. n. 34/2020, e cioè quando si tratta di demo-ricostruzione pesante. Peraltro in aree vincolate e non assistiti dal prescritto nulla osta paesistico ambientale e dell’Ente Parco. Interventi in cui non è stato riconosciuto lo stato legittimo dell’immobile ex art. 9 bis, comma 1, bis, del d.p.r. n. 380/2001 e senza aver verificato la sussistenza dei presupposti di conformazione dell’attività edilizia posta in essere.
Peraltro, anche a voler ricondurre l’intervento di un organismo edilizio totalmente diverso rispetto al preesistente in quanto a sagoma, volumi ed altezze alla categoria della ristrutturazione edilizia ‘pesante’ ma abusiva, le opere risulterebbero assoggettate all’art. 33 del d.p.r. n. 380/2001 e cioè alla misura repressivo-ripristinatoria.
Le disposizioni di cui all’art. 119, comma 13-ter, secondo e terzo periodo, del d.l. n. 34 del 2020, secondo cui “Nella CILA sono attestati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione ovvero è attestato che la costruzione è stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967. La presentazione della CILA non richiede l'attestazione dello stato legittimo di cui all' articolo 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”, vanno dunque interpretate nel senso che in sede di presentazione della pratica per fruire del “superbonus 110%” non deve essere asseverato lo stato legittimo dell’immobile, ma non certo nel senso che, ai fini dei lavori di efficientamento energetico o di adeguamento sismico di cui alla normativa in questione, non rilevino gli eventuali precedenti illeciti edilizi commessi sull’immobile.
L’esigenza di semplificazione degli adempimenti a carico del privato perseguita dalla norma non può infatti risolversi, pena un’inammissibile incoerenza del sistema, in una limitazione o addirittura in un’esclusione del potere-dovere del Comune di reprimere gli abusi edilizi, il che, del resto, è confermato dalla clausola di salvezza di cui al successivo comma 13- quater dello stesso art. 119, ai sensi del quale “resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell'immobile oggetto di intervento” (in tal senso, T.A.R. Veneto, Sez. II, 13 marzo 2023, n. 128) .
In caso della mancata verifica di tali condizioni l’intervento è escluso dal proprio ambito applicativo sia dall’art. 119, comma 13 ter, del d.l. n. 34/2020 sia dall’art. 2, comma 1, della l. r. Campania n. 13/2022 .
In definitiva, la ristrutturazione edilizia pesante mediante demolizione e ricostruzione non è equiparabile alla manutenzione straordinaria per cui è corretto l’applicazione della sanzione in via demolitoria in assenza di autorizzazione paesaggistica e/o nulla osta dell’Ente Parco.
Sul punto si richiama, l’art. 29, comma 1, della l. n. 394/1991, ai sensi del quale «il legale rappresentante dell'organismo di gestione dell'area naturale protetta, qualora venga esercitata un'attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla osta, dispone l'immediata sospensione dell'attività medesima ed ordina in ogni caso» - ossia a prescindere dalla natura dall’abuso commesso – «la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali a spese del trasgressore con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell'impresa e del direttore dei lavori in caso di costruzione e trasformazione di opere».
In argomento, occorre rimarcare che, in base alla lett. A.29 dell’Allegato A al d.p.r. n. 31/2017, sono sottratti all’autorizzazione paesaggistica esclusivamente gli «interventi di fedele ricostruzione di edifici, manufatti e impianti tecnologici che in conseguenza di calamità naturali o catastrofi risultino in tutto o in parte crollati o demoliti, o siano oggetto di ordinanza di demolizione per pericolo di crollo, purché sia possibile accertarne la consistenza e configurazione legittimamente preesistente ed a condizione che l'intervento sia realizzato entro dieci anni dall'evento e sia conforme all'edificio o manufatto originario quanto a collocazione, ingombro planivolumetrico, configurazione degli esterni e finiture, fatte salve esclusivamente le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica e di sicurezza degli impianti tecnologici».
Conseguentemente, la CILAS è sufficiente per gli interventi agevolati di efficientamento energetico e di adeguamento antisismico, anche laddove incidenti sulle parti strutturali degli edifici o sui prospetti, ossia anche laddove denotanti caratteristiche elettivamente proprie della ristrutturazione edilizia, purché non sostanziantisi in termini di integrale demo-ricostruzione. In ogni caso deve essere comprovato che la ricostruzione del manufatto preesistente sia stata «fedele», e poi, che detto edificio originario sia in tutto o in parte crollato o demolito «in conseguenza di calamità naturali o catastrofi» o sia stato «oggetto di ordinanza di demolizione per pericolo di crollo»; ed infine, deve risultare che il manufatto in ricostruzione sia conforme allo stesso «quanto a collocazione, ingombro planivolumetrico, configurazione degli esterni e finiture, fatte salve esclusivamente le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica e di sicurezza degli impianti tecnologici».
È ben vero, infatti, che l’art. 6- bis del d.P.R. n. 380 del 2001, nel delineare la CILA quale regime abilitativo generale e residuale per gli interventi non inclusi nell’attività edilizia libera (art. 6), nelle ipotesi in cui è richiesto il permesso di costruire (art. 10) e nei casi in cui è prevista la segnalazione certificata di inizio attività (art. 22), non disciplina uno specifico e sistematico procedimento di controllo successivo ancorato a schemi e tempistiche predeterminate, come accade invece in caso di SCIA sulla base del paradigma di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 che prevede l’adozione da parte dell’amministrazione di appositi provvedimenti conformativi e inibitori. Nondimeno, va considerato che restano in ogni caso fermi in capo al Comune, e devono essere doverosamente esercitati, i generali poteri di vigilanza e repressione in materia urbanistico-edilizia di cui all’art. 27, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 380 del 2001. Ed è a tali poteri che, in un’ottica sostanzialistica, deve essere ricondotta l’attività dei Comuni che dispongono “il divieto di prosecuzione dei lavori e il ripristino di quanto già eventualmente realizzato”.
Sul punto, vi sono pronunce che si sono espresse nel senso della nullità dell’atto recante un “diniego di CILA”, in quanto espressivo di un potere non tipizzato nell’art. 6- bis del d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 18 novembre 2022, n. 3101 e T.A.R. Sicilia, Sez. II, 15 giugno 2020, n. 1179; nel senso invece dell’illegittimità, ma sempre in ragione dell’atipicità del potere esercitato, cfr. T.A.R. Lazio, Latina, Sez. II, 15 giugno 2023, n. 424) , nonché di pronunce che, proprio valorizzando l’elemento della non rispondenza ad alcun potere normativamente tipizzato, concludono per la natura non provvedimentale dell’atto con conseguente inammissibilità del ricorso (T.A.R. Toscana, Sez. III, 10 novembre 2016, n. 1625).
Occorre osservare, al riguardo, che la natura della CILA, qualificabile in termini di comunicazione privata e non di istanza di parte che dà avvio ad un procedimento destinato a concludersi per silentium, induce ad escludere che il Comune, in sede di esercizio dei poteri di controllo sull’attività edilizia posta in essere sulla base della comunicazione, debba attivare le garanzie procedimentali di cui alla legge n. 241 del 1990 e adottare il preavviso di provvedimento negativo ex art. 10- bis della medesima legge (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 11 aprile 2022, n. 920) . In tal senso, devono essere estese all’istituto in questione le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza consolidata con riferimento alla SCIA(cfr. Cons. St., Sez. V, 18 febbraio 2019, n. 1111; T.A.R. Lazio, Sez. II stralcio, 30 gennaio 2023, n. 1679; T.A.R. Campania, Sez. IV, 3 dicembre 2021, n. 7772).
