Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3274, del 13 giugno 2013
Urbanistica.Legittimità diniego ristrutturazione mediante demolizione, ricostruzione e ampliamento sino al 35% del volume esistente in area agricola.

La possibilità di ristrutturare gli immobili a destinazione residenziale, previa demolizione e ricostruzione in situ con beneficio di un eventuale ampliamento, non può prescindere del tutto dalla natura agricola dell’area sulla quale l’immobile si trova, laddove la richiesta ristrutturazione comporti un aumento del carico insediativo che sia privo di un qualsivoglia legame funzionale con l’attività agricola. Diversamente ragionando e ammettendo l’indiscriminata possibilità di ristrutturare detti immobili, mediante demolizione, ricostruzione e ampliamento sino al 35% del volume esistente, si legittimerebbe lo snaturamento dell’area, soprattutto a fronte di un rilevante aumento del carico insediativo derivante dal progettato ampliamento, senza che tale aumento sia giustificato dalla destinazione agricola dell’area. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 03274/2013REG.PROV.COLL.

N. 07904/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7904 del 2012, proposto da:
Comune di Varazze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Daniele Granara, con domicilio eletto presso l’Avv. Federico Tedeschini in Roma, Largo Messico, n. 7;

contro

Aurora s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Mario Alberto Quaglia, dall’Avv. Paolo Gaggero e dall’Avv. Francesco Paoletti, con domicilio eletto presso l’Avv. Francesco Paoletti in Roma, via Giunio Bazzoni, n. 3;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LIGURIA – GENOVA: SEZIONE I n. 01051/2012, resa tra le parti, concernente il diniego del rilascio del permesso di costruire.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Aurora s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2013 il Cons. Massimiliano Noccelli e uditi per le parti l’Avv. Federico Tedeschini e l’Avv. Mario Alberto Quaglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Aurora s.r.l. impugnava, avanti al T.A.R. Liguria, il provvedimento del Comune di Varazze n. 23629 del 27.7.2012, con il quale il Segretario Generale del Comune, nella sua qualità di Dirigente del IV settore, le negava il rilascio del permesso di costruire per l’intervento di “demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico ai sensi dell’art. 6 della L.R. 3 novembre 2009, n. 49” dell’edificio sito in Varazze, via Calcagno, n. 75.

La società ricorrente deduceva i seguenti motivi:

1) la violazione degli artt. 6 e 8 della L.R. 49/2009, dell’art. 42 Cost, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto dei presupposti, la violazione del principio di legalità;

2) l’eccesso di potere per immotivata contraddittorietà tra atti del procedimento;

3) l’incompetenza, la violazione degli artt. 97 e 107 del d. lgs. 267/2000, l’invalidità derivata, per illegittimità, dell’ordinanza sindacale n. 46/2001, del regolamento organico e dello statuto.

2. Si costituiva in giudizio il Comune di Varazze, resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione.

3. Il T.A.R. Liguria, con ordinanza n. 508 del 27.10.2011, respingeva l’istanza incidentale di sospensione.

Con sentenza n. 1051 del 24.7.2012 il medesimo T.A.R. accoglieva il ricorso proposto da Aurora s.r.l., ritenendo che l’interpretazione degli artt. 6 e 8 della L.R. 49/2009 non avrebbe consentito all’amministrazione comunale di denegare il permesso di costruire.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Comune di Varazze, deducendo le seguenti censure:

1) l’erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 8 della L.R. 49/2009, come modificata dalla L.R. 4/2011, in relazione alla violazione e alla falsa applicazione dell’art. 35 della L.R. 36/1997, nonché l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto dei presupposti, in quanto il giudice di prime cure avrebbe trascurato che la realizzazione di un intervento di demolizione e di ricostruzione di un edificio ricadente in zona agricola, con conseguente aumento volumetrico e realizzazione di ben cinque unità immobiliari da cedersi a soggetti terzi, eliderebbe completamente ogni collegamento tra edificazione e destinazione agricola dell’area;

2) l’erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 8 della L.R. 49/2009, come modificata dalla L.R. 4/2011, in relazione alla violazione e alla falsa applicazione dell’art. 35 della L.R. 36/1997, nonché l’eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, travisamento dei fatti e per difetto dei presupposti, in quanto il T.A.R. aveva accolto il ricorso introduttivo, ritenendo che il diniego sarebbe stato motivato sulla scorta del quadro di raffronto tra il testo della L.R. 49/2009 e le novità introdotte dalla L.R. 4/2011, mentre in realtà il documento pubblicato dalla Regione Liguria non ha costituito, come ritenuto dal T.A.R., causa del diniego, ma ha solo svolto a funzione di rafforzare, nell’apparato motivazionale del provvedimento, le ragioni connesse alla incompatibilità dell’intervento con la destinazione dell’area.

Il Comune appellante ha domandato pertanto, previa sospensione dell’esecutività, l’annullamento e/o la riforma dell’impugnata sentenza.

5. Si è costituita nel presente grado di giudizio Aurora s.r.l., resistendo all’appello e domandandone la reiezione.

6. La Sezione, con ordinanza n. 4729 del 4.12.2012, riteneva, pur nei limiti della sommaria delibazione tipica della fase cautelare, che il gravame fosse assistito da un apprezzabile fumus boni iuris e sospendeva l’esecutività della sentenza impugnata, osservando in particolare che, prescindendo dalla natura giuridica del “quadro di raffronto” (tra la L.R. 49/2009 e la L.R. 4/2011) elaborato dall’amministrazione regionale, l’impianto normativo, nel consentire la sostituzione edilizia, non sembra derogare al nesso funzionale che deve sussistere, ai sensi dell’art. 35 della legge urbanistica regionale, tra l’edificio residenziale in area agricola e l’attività di conduzione del fondo.

All’udienza pubblica del 9.4.2013 il Collegio, udita la discussione dei difensori, ha assunto la causa in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e va accolto.

1.1. Il Comune di Varazze ha motivato il proprio diniego ritenendo che l’intervento prospettato da Aurora s.r.l. non rispettasse l’unico limite imposto dalla stessa L.R. 49/2009 e, cioè, la destinazione urbanistica dell’area.

Assume il Comune appellante che la sentenza impugnata non terrebbe conto di tale limite, evincibile da un’attenta e complessiva lettura degli artt. 6 e 8 della citata L.R. 49/2009 (c.d. Piano Casa), nonché dell’art. 35, comma 3, della L.R. 36/1997 (c.d. Legge Urbanistica Ligure), che impone esplicitamente la correlazione diretta tra edificazione in aree agricole ed esigenze colturali del fondo.

Secondo l’appellante, infatti, la realizzazione di interventi sul patrimonio edilizio esistente, in deroga alla disciplina pianificatoria, incontra in ogni caso il limite rappresentato dall’impianto di fondo del Piano Casa, non potendo comunque essere approvati tutti quegli interventi che, al pari di quello in esame, sviliscano in modo assoluto e definitivo la destinazione propria dell’area e, più in generale, contrastino apertamente con gli aspetti contenuti nella descrizione fondativa del Piano.

Il Comune ha inteso sottolineare, in tale prospettiva, la necessità che, all’interno delle aree classificate agricole, l’aumento del carico urbanistico debba inscindibilmente legarsi alle esigenze colturali del fondo (c.d. nesso funzionale), dato che è lo stesso art. 35 della L.R. 36/1997 ad imporre esplicitamente la correlazione diretta tra edificazione in aree agricole ed esigenze colturali del fondo.

1.2. L’assunto fondamentale dell’appellante, dunque, sta nella considerazione che, tanto alla stregua della disciplina straordinaria, dettata dalla legge regionale sul Piano Casa, quanto alla stregua di quella ordinaria, fissata dalla c.d. Legge Urbanistica regionale, laddove un’area sia classificata come agricola, ogni intervento comportante un aumento del carico urbanistico deve essere giustificato da esigenze connesse alla coltivazione del fondo, da assicurarsi con apposita convenzione, pena lo svilimento di tale destinazione, che verrebbe piegata ad esigenze edificatorie estranee ed esorbitanti rispetto alla funzione agricola che l’area, per sua stessa natura, è chiamata a soddisfare.

2. A tali argomentazioni ha inteso replicare la società appellata, sviluppando due ordini di considerazioni.

2.1. Aurora s.r.l. osserva infatti, in senso contrario, come sia ben vero che, consentendo gli interventi di demolizione e ricostruzione con ampliamento, ai sensi dell’art. 6 della L.R. 49/2009, si possa dar luogo, rispetto alle previsioni del Piano urbanistico, ad un aumento del carico insediativo e a un consolidamento della funzione residenziale, ma ciò rientra nell’agevolazione di legge voluta prima dall’intesa Stato-Regione e poi dal legislatore regionale con la legge sul Piano Casa, con la previsione, peraltro, che tale aumento del carico insediativo è attutito, ai sensi dell’art. 8, comma 2, della L.R. 49/2009, dal convenzionamento obbligatorio per assicurare la dotazione di standard urbanistici aggiuntivi.

Dalla lettura degli artt. 6 e 8 della legge sul Piano Casa non emergerebbe alcuna necessità di un legame funzionale del richiesto ampliamento con le esigenze agricole, come ha correttamente ritenuto il T.A.R., autorizzandosi gli interventi, quale quello richiesto, anche “in deroga alla disciplina dei piani urbanistici vigenti e/o operanti in salvaguardia”, a differenza dell’art. 7, che pretende il rispetto delle destinazioni di zona unicamente per gli edifici a destinazione non residenziale.

2.2. Inoltre, osserva ancora l’appellata, è ben vero che l’art. 35, commi 3 e 6, della L.R. 36/1997, preveda che i Piani urbanistici comunali consentano normalmente in zona agricola l’edilizia residenziale solo se funzionale e connessa con l’attività agricola, ma poiché l’art. 6 della legge sul Piano Casa, proprio a beneficio del (solo) patrimonio edilizio residenziale, consente espressamente le sostituzioni edilizie in deroga ai Piani, se ne dovrebbe concludere che la norma agevolativa dettata dall’art. 6 della L. 49/2009, per la sua ratio, non potrebbe essere disapplicata, come pretende il Comune, per lasciare spazio alla generale previsione della Legge urbanistica generale.

3. Le argomentazioni del Comune appellante paiono al Collegio condivisibili e meritevoli di accoglimento.

3.1. La possibilità di ristrutturare gli immobili a destinazione residenziale, previa demolizione e ricostruzione in situ con beneficio di un eventuale ampliamento, non può prescindere del tutto dalla natura agricola dell’area sulla quale l’immobile si trova, laddove la richiesta ristrutturazione comporti un aumento del carico insediativo che sia privo di un qualsivoglia legame funzionale con l’attività agricola.

3.2. Diversamente ragionando e ammettendo la indiscriminata possibilità di ristrutturare detti immobili, mediante demolizione, ricostruzione e ampliamento sino al 35% del volume esistente, si legittimerebbe lo snaturamento dell’area, soprattutto a fronte di un rilevante aumento del carico insediativo derivante dal progettato ampliamento, senza che tale aumento sia giustificato dalla destinazione agricola dell’area.

3.3. Non è questa, tuttavia, la ratio dell’art. 6, quale si desume da un esame complessivo della legge regionale ligure sul Piano Casa, che ha sì una portata derogatoria rispetto ai piani urbanistici vigenti, ma non può prescindere dall’impianto normativo di riferimento, costituito dall’art. 35, commi 3 e 6, della Legge Urbanistica regionale (L.R. 36/1997), che invece espressamente richiede un collegamento tra i manufatti a destinazione residenziale siti in area agricola e le esigenze colturali del fondo.

3.4. A tale esigenza ha inteso far riferimento anche il contestato “quadro di raffronto” della normativa dettata dalla L.R. 49/2009 con le novità introdotte dalla L.R. 4/2011, pubblicato su internet dall’Ufficio Affari Giuridici della Regione Liguria e richiamato ad abundantiam dal provvedimento di diniego impugnato in prime cure, laddove con il richiamo ad esso il Comune ha solo voluto chiarire che tale ultima legge ha previsto espressamente, appunto, che per gli interventi di demolizione e ricostruzione, ai sensi dell’art. 6, da eseguirsi nell’ambito di zone agricole o di presidio ambientale, l’obbligo della convenzione per gli standards urbanistici aggiuntivi deve essere riferito all’incremento del carico insediativo determinato dall’ampliamento per gli usi residenziali e deve essere correlato all’esigenza di collegamento con l’esercizio dell’attività di conduzione del fondo o di presidio ambientale.

3.4. Né si può disconoscere, come invece pretende la società appellata, che la connessione tra esigenze del fondo e ampliamento del carico insediativo, oltre che ad essere richiesta dalla Legge Urbanistica regionale, sia necessaria, per la natura stessa, del tutto peculiare, degli immobili residenziali edificati su suolo agricolo.

Dalla doverosa considerazione di tale natura non può prescindere nemmeno l’enucleazione della ratio sottesa all’art. 6 della L.R. 49/2009, anche se la sua formulazione appare – e in ciò può convenirsi con la difesa dell’appellata – meno completa e chiara rispetto a quella dell’art. 7 in riferimento agli immobili non aventi destinazione residenziale.

3.5. Lo stesso art. 8 della L.R. 49/2009, diversamente da quanto ha ritenuto il T.A.R., non distingue tra le ipotesi dell’art. 6 e dell’art. 7, richiedendo per entrambi la stipula di una convenzione con il Comune, contenente gli impegni del soggetto attuatore inerenti alle opere di urbanizzazione necessarie al soddisfacimento degli standard urbanistici.

Ma è evidente che tali standard, anche volendo prescindere dalla successiva modifica della L.R. 4/2011 richiamata dal citato “quadro di raffronto”, non possano non tener conto delle esigenze peculiari connesse all’edilizia residenziale in zona agricola e dell’aumento del carico insediativo che alle esigenze del fondo necessariamente si riconnettono.

4. Ne segue che, pertanto, erroneamente il T.A.R. ha ritenuto l’illegittimità del provvedimento impugnato in prime cure, laddove questo ha denegato il permesso di costruire sulla base del rilievo, giuridicamente immune da censura, che l’impianto normativo in subiecta materia, nel consentire la ristrutturazione edilizia, non sembra derogare al nesso funzionale che deve sussistere, ai sensi dell’art. 35 della Legge Urbanistica regionale, tra l’edificio residenziale in area agricola e l’attività di conduzione del fondo.

L’appello, pertanto, merita accoglimento, con conseguente totale riforma della sentenza impugnata e reiezione del ricorso proposto in prime cure da Aurora s.r.l..

Resta assorbito ogni altro motivo od eccezione in quanto ininfluente e irrilevante ai fini della presente decisione.

5. Le spese di entrambi i gradi di giudizio, attesa la novità delle questione e la non immediata perspicuità del richiamato quadro normativo di riferimento in subiecta materia, devono nondimeno essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in totale riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in prime cure da Aurora s.r.l.

Compensa interamente tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/06/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)