Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2666, del 16 maggio 2013
Urbanistica.Piano urbanistico e tutela del paesaggio

La funzione programmatoria propria del piano urbanistico, anche di dettaglio, è prettamente rivolta all’ordinato sviluppo del tessuto esistente, con la costituzione di parametri validi per il futuro sviluppo del territorio. La funzione propria della tutela dei valori paesaggistici è, invece, rivolta per definizione a preservare l’esistente, una volta che dell’esistente sia riconosciuta la portata espressiva di quei valori. Essa ha perciò, in linea con il significato dell’espressione “tutela” di cui all’art. 9 Cost., funzione eminentemente conservativa e di salvaguardia del dato pregiuridico stimato meritevole di essere preservato, e che non è un oggetto da programmare e realizzare nel futuro. Quanto all’oggetto della valutazione, nel primo caso, cioè, nel contesto del piano attuativo, è la compatibilità dell’espansione programmata con i tutelati valori paesaggistici espressi dal territorio preso in considerazione, e dunque riguarda solo ciò che del piano attuativo è l’oggetto essenziale (es. opere di urbanizzazione); nel secondo caso, cioè, riguardo ai singoli manufatti, è, invece, la coerenza del concreto intervento edilizio o urbanistico con il pregio riconosciuto all’area destinata ad accoglierlo e con le eccellenze che vi insistono, e la valutazione è volta ad evitare, a norma dell’art. 146 (o, transitoriamente, 159) d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che sopravvengano alterazioni inaccettabili del valore paesaggistico protetto. Diversamente, si cancellerebbe, contro la legge (la quale vuole sia valutato e legittimato ogni singolo intervento) la necessità dell’autonoma autorizzazione per ogni singola edificazione. Per ogni intervento, infatti, devono essere considerate le caratteristiche costruttive, il concreto inserimento nel tessuto esistente, le dimensioni e l’ubicazione, al fine di valutarne la compatibilità con il vincolo. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02666/2013REG.PROV.COLL.

N. 02338/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2338 del 2013, proposto da: 
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

San Lorenzo Immobiliare s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Cerami e Nino Paolantonio, presso quest’ultimo elettivamente domiciliata in Roma, via Principessa Clotilde, 2; 
Comune di Milano;

per la riforma, previa sospensione dell’esecuzione,

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - MILANO: SEZIONE IV n. 2345/2012, resa tra le parti, concernente diniego autorizzazione paesaggistica per la realizzazione opere

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società intimata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2013 il consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Scaramucci e l’avvocato Paolantonio;

Visti gli artt. 60 e 38 cod. proc. amm. e sentite sul punto le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Ministero per i beni e le attività culturali chiede la riforma, previa sospensione dell’esecutività, della sentenza con la quale il Tribunale amministrativo della Lombardia ha accolto il ricorso presentato dalla società San Lorenzo Immobiliare avverso il diniego di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un progetto edilizio da realizzarsi nel centro storico di Milano, nell’area soggetta a tutela paesaggistica di Porta Ticinese e del Parco delle Basiliche.

Espone l’Amministrazione appellante che il diniego oggetto del giudizio è stato espresso dal Comune di Milano in forza del parere negativo datato 3 maggio 2011 della competente Soprintendenza e che la sentenza impugnata ha valorizzato la già avvenuta approvazione, da parte della Soprintendenza, il 2 febbraio 2004 e il 14 marzo 2006, del piano particolareggiato che, in attuazione dello strumento urbanistico generale, già individuava in maniera concreta le prescrizioni per la realizzazione del progetto, con ciò esaurendo la valutazione completa dei profili ambientali, paesaggistici e culturali, ora contrastante con la diversa valutazione resa con l’impugnato provvedimento negativo.

La sentenza, sostiene il Ministero, non ha considerato che i precedenti pareri della Soprintendenza erano stati espressi nella vigenza del vincolo allora esistente, imposto ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 con deliberazioni del 1990 e del 2002, e contenevano una valutazione di massima, rimandando ad una futura determinazione per quanto riguarda le linee guida e i principi di intervento.

In data successiva all’approvazione del piano particolareggiato, la Regione Lombardia ha dichiarato l’area di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 con deliberazione della giunta regionale 19 maggio 2008, n. 8/7209, che prevede per i nuovi interventi precisi obblighi di compatibilità visuale, compositiva e architettonica non rispettati dal progetto in esame, del quale la Soprintendenza, nel provvedimento oggetto del ricorso, comunque rileva alcune difformità rispetto alle prescrizioni contenute nel piano particolareggiato del 2006. Di conseguenza, con il parere del 3 maggio 2011, considerata anche la presenza delle antistanti Colonne di San Lorenzo, tutelate con decreto ministeriale del 9 luglio 1912, la Soprintendenza ha espresso parere contrario all’intervento la cui realizzazione, in particolare, non consentirebbe la conservazione delle visuali panoramiche sulle importanti emergenze storico culturali che il vincolo paesaggistico intende preservare e, prevedendo due piani di autorimessa interrata, sarebbe fonte di pericolo statico per le Colonne, distanti solo nove metri.

Secondo l’appellante il primo giudice non ha considerato che l’assenso preventivo al piano particolareggiato relativo a zone vincolate non esclude la valutazione di compatibilità paesaggistica del singolo intervento, per quanto riguarda le concrete modalità esecutive del progetto da realizzare. Nel caso specifico, poi, la valutazione espressa in sede di approvazione del piano era stata resa in termini generici: l’apprezzamento di coerenza paesaggistica, reso sul progetto, necessariamente ha quindi preso in esame le dettagliate condizioni esecutive. Neppure merita condivisione, sostiene il Ministero, la lesione dell’affidamento del privato rilevata dal Tribunale amministrativo, posto che la relativa tutela non viene in evidenza laddove, come nella fattispecie in esame, sopravvengano nuovi elementi (la deliberazione della giunta regionale 19 maggio 2008, già ricordata) rispetto al momento della precedente valutazione.

Si è costituita in giudizio la società intimata, chiedendo la reiezione dell’ppello e la conseguente conferma della sentenza impugnata.

All’odierna camera di consiglio, nella quale è stato chiamato l’incidente cautelare, i difensori delle parti sono stati avvertiti dell’intenzione del Collegio di pronunciare sentenza immediata, ai sensi delle norme di cui in epigrafe.

DIRITTO

I) L’appello è fondato e merita accoglimento, a ciò non ostando la circostanza, addotta dalla parte resistente, della ripresa del procedimento volto alla valutazione del progetto da parte dell’Amministrazione: la rinnovata valutazione, infatti, non può che procedere dalla portata della sentenza che ha annullato il precedente diniego, e il presente appello riguarda, appunto, la condivisibilità o meno di tale sentenza, alla cui risposta l’Amministrazione mantiene, perciò, interesse.

II) La sentenza impugnata ha ritenuto l’illegittimità del provvedimento oggetto del giudizio sull’unico presupposto dalle contraddittorietà del diniego rispetto a positive valutazioni del piano particolareggiato proposto dalla medesima società immobiliare, oggi resistente.

La sentenza merita la riforma chiesta dal Ministero appellante.

La comparazione valorizzata dal giudice territoriale, tra approvazione del piano urbanistico e autorizzazione paesaggistica, sconta la riconducibilità della funzione esercitata e dei relativi poteri a una medesima sequenza, identica per oggetto, scopo e ampiezza di valutazione: è invece evidente che, tra (approvazione del) piano particolareggiato e (parere sull’)autorizzazione paesaggistica diversa è la funzione esercitata e diverso è l’oggetto della valutazione nella quale la funzione si concreta.

Quanto ai primi punti, si deve osservare che la funzione programmatoria propria del piano urbanistico, anche di dettaglio, è prettamente rivolta all’ordinato sviluppo del tessuto esistente, con la costituzione di parametri validi per il futuro sviluppo del territorio. La funzione propria della tutela dei valori paesaggistici è, invece, rivolta per definizione a preservare l’esistente, una volta che dell’esistente sia riconosciuta la portata espressiva di quei valori. Essa ha perciò, in linea con il significato dell’espressione “tutela” di cui all’art. 9 Cost., funzione eminentemente conservativa e di salvaguardia del dato pregiuridico stimato meritevole di essere preservato, e che non è un oggetto da programmare e realizzare nel futuro.

Quanto all’oggetto della valutazione, nel primo caso – cioè, nel contesto del piano attuativo - è la compatibilità dell’espansione programmata con i tutelati valori paesaggistici espressi dal territorio preso in considerazione, e dunque riguarda solo ciò che del piano attuativo è l’oggetto essenziale (es. opere di urbanizzazione); nel secondo caso – cioè, riguardo ai singoli manufatti - è, invece, la coerenza del concreto intervento edilizio o urbanistico con il pregio riconosciuto all’area destinata ad accoglierlo e con le eccellenze che vi insistono, e la valutazione è volta ad evitare, a norma dell’art. 146 (o, transitoriamente, 159) d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che sopravvengano alterazioni inaccettabili del valore paesaggistico protetto. Diversamente – come già questa Sezione ha rilevato (Cons. Stato, VI, 6 giugno 2011, da n. 3342 a n. 3346) - si cancellerebbe, contro la legge (la quale vuole sia valutato e legittimato ogni singolo intervento) la necessità dell’autonoma autorizzazione per ogni singola edificazione. Per ogni intervento, infatti, devono essere considerate le caratteristiche costruttive, il concreto inserimento nel tessuto esistente, le dimensioni e l’ubicazione, al fine di valutarne la compatibilità con il vincolo (cfr. altresì Cons. Stato, VI, 23 novembre 2011, n. 6156; 18 gennaio 2012, n. 173).

Deriva da quanto sopra che nessuna interferenza del tipo riconosciuto dal primo giudice può esistere tra l’approvazione del piano particolareggiato, intervenuta da ultimo nel 2006, e l’impugnato diniego dell’autorizzazione paesaggistica, posto che tali valutazioni hanno procedimenti, oggetti e finalità diversi e procedono da diverse prospettive.

III) Tanto detto in via generale, si deve inoltre specificare che, nella fattispecie in esame, non solo l’approvazione paesaggistica del piano particolareggiato era stata espressa in via di massima (con conseguente onere di particolare e specifica valutazione del singolo intervento: lo stesso parere favorevole del 14 febbraio 2006 ribadiva la necessità di ulteriore valutazione delle linee guida e dei principi di intervento), ma anche che la dichiarazione di notevole interesse pubblico delle aree interessate dal progetto, introdotta con deliberazione della giunta regionale n. 8/7309 del 2008 (successiva, quindi, all’approvazione del piano urbanistico di dettaglio), ha costituito un ulteriore iato tra i due provvedimenti, e ha reso evidente la legittimità della valutazione del progetto anche alla luce delle ulteriori cautele da tale dichiarazione rese necessarie. Come bene ha rilevato l’appellante, in questo settore il principio di tutela dell’affidamento, impropriamente valorizzato dalla sentenza in esame, non assume rilevanza determinante, sia perché nessuna garanzia di esito favorevole l’interessato può trarre da quello positivo già ottenuto, attinente però ad una diversa sfera di valutazioni amministrative, sia perché, come è principio pacifico, che il Collegio condivide, l’Amministrazione ben può e deve tener conto di nuovi elementi che rendano evidente la necessità, nella nuova valutazione domandata dal privato, di tutelare preminenti e irrimediabili interessi pubblici.

IV) In conclusione, l’appello merita accoglimento, con conseguente riforma della sentenza impugnata e reiezione del ricorso di primo grado.

Le spese del giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe indicato, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la società appellata a rifondere al Ministero appellante le spese dei due gradi del giudizio, nella misura di 4.000 euro, oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Claudio Contessa, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore

Andrea Pannone, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/05/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)