Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6069, del 18 dicembre 2013
Urbanistica.Tutela del lavoro e libertà d’iniziativa privata va ricondotta anche alla potestà pianificatoria del Comune

I valori costituzionali della tutela del lavoro ex art. 35 Cost., libertà d’iniziativa economica ex art. 41 Cost., tutela della proprietà ex art. 42 Cost., vanno tutti bilanciati con l’esigenza di ordinato e corretto assetto del territorio cui va ricondotta la potestà pianificatoria del Comune, la quale è a sua volta riconducibile alle possibili limitazioni della proprietà consentite per promuoverne la funzione sociale dallo stesso art. 42 Cost., in ragione delle quali appare del tutto legittimo che il legislatore regionale, al fine di salvaguardare la destinazione delle aree agricole e di evitare la frammentazione dei suoli a tale uso destinati, assoggetti a rigorosi requisiti (soggettivi e di superficie) l’ammissibilità di interventi edificatori, anche di restauro e recupero dell’esistente, sulle dette aree. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 06069/2013REG.PROV.COLL.

N. 06158/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello nr. 6158 del 2011, proposto dal signor Giulio ROSANO, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Malinconico, con domicilio eletto presso lo studio Pernazza in Roma, via Nizza, 53,

contro

il Comune di Latina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Cesare Manchisi, con domicilio eletto presso l’avv. Silvia Scopelliti in Roma, via Salaria, 400, int. 2/A,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione staccata di Latina, depositata il 7 giugno 2010, nr. 998, non notificata, con la quale è stato respinto il ricorso iscritto al nr. 152 del 2006 avente ad oggetto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dell’ordinanza di diniego di rilascio di variante a permesso di costruire.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Latina;

Viste le memorie prodotte dall’appellante (in data 6 novembre 2013) e dal Comune (in data 25 ottobre 2013) a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, all’udienza pubblica del giorno 26 novembre 2013, il Consigliere Raffaele Greco;

Uditi l’avv. Luigi Giuliano, su delega dell’avv. Malinconico, per l’appellante e l’avv. Francesco Di Leginio, su delega dell’avv. Manchisi, per il Comune;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il signor Giulio Rosano ha appellato la sentenza con la quale la Sezione di Latina del T.A.R. del Lazio ha respinto il ricorso da lui proposto avverso il diniego opposto dal Comune di Latina a una domanda di ampliamento di un manufatto, in variante a precedente concessione edilizia rilasciatagli dal medesimo Comune in data 25 maggio 2004.

A sostegno dell’appello, ha dedotto:

1) violazione di legge: art. 55 della legge regionale del Lazio 22 dicembre 1999, nr. 38 (dovendo applicarsi all’istanza per cui è causa il comma 7 di tale norma, e non il comma 6, sulla cui base l’Amministrazione comunale aveva motivato il diniego);

2) in subordine, eccesso di potere; irragionevolezza della richiesta della qualifica di imprenditore agricolo; violazione di legge: art. 2135 cod. civ. (non potendo il Comune pretendere che il richiedente avesse la suindicata qualifica, non necessaria per la realizzazione di annessi agricoli del tipo di quello oggetto dell’istanza in questione);

3) illegittimità costituzionale dell’art. 55, comma 7, della l.r. nr. 38 del 1999 (essendo illegittima la detta disposizione ove interpretata, come risulta aver fatto il Comune, nel senso della necessità della qualifica di imprenditore agricolo per un intervento volto alla realizzazione di un annesso agricolo);

4) erronea reiezione dell’istanza di risarcimento del danno formulata in prime cure.

Si è costituito il Comune di Latina, eccependo in limine l’inammissibilità dell’appello, e nel merito argomentando nel senso della sua infondatezza e concludendo per la conferma della sentenza impugnata.

All’udienza del 26 novembre 2013, la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’odierno appellante, signor Giulio Rosano, è proprietario di un suolo sito nel territorio del Comune di Latina, sul quale sorgeva un manufatto già adibito a uso agricolo, in relazione al quale ha ottenuto in data 25 maggio 2004 un permesso di costruire per l’edificazione di “annessi agricoli”.

Nel mese di ottobre del 2004, l’istante ha formulato una richiesta di variazione della predetta concessione edilizia, sulla quale il Comune si è espresso col diniego oggetto di impugnazione nel presente giudizio: in particolare, il diniego risulta motivato col carattere di “variazione essenziale” dell’intervento richiesto, ai sensi degli artt. 32, comma 1, lettere b) e c) del d.P.R. 6 giugno 2001, nr. 380, e 8, lettere c) ed e), della legge regionale del Lazio 2 luglio 1987, nr. 36, e con la conseguente necessità di applicare l’art. 55, comma 7, della legge regionale 22 dicembre 1999, nr. 38, nella versione risultante dalle modifiche medio tempore introdotte dalla legge regionale 17 marzo 2003, nr. 8, disposizione in virtù della quale, trattandosi di intervento insistente su lotto di superficie inferiore al minimo previsto per l’edificazione in zona agricola, erano necessari il possesso dei requisiti di cui al comma 1 del medesimo articolo – e, in particolare, della qualità di imprenditore agricolo – e la presentazione di un Piano di utilizzazione agricola ai sensi del comma 10 della norma de qua.

Con la sentenza qui appellata, la Sezione di Latina del T.A.R. del Lazio ha respinto il ricorso proposto dall’istante avverso il detto diniego.

2. Tutto ciò premesso, in ordine logico va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dal Comune, la quale risulta in parte fondata.

E difatti, da un sia pur sommario raffronto tra l’appello oggi all’esame della Sezione e il ricorso introduttivo del giudizio, emerge con evidenza che in quella sede il ricorrente si era limitato – in coerenza con precedente gravame già presentato al T.A.R. del Lazio, tuttora pendente in primo grado – a sostenere l’erroneità della qualifica di “variazione essenziale” attribuita dal Comune all’intervento in variante richiesto con l’istanza dell’ottobre 2004, per inferirne la necessità di far riferimento alla disciplina regionale vigente all’epoca del rilascio dell’originario permesso di costruire (e, quindi, l’inapplicabilità delle modifiche introdotte dalla precitata l.r. nr. 8 del 2003).

Al contrario, col primo motivo del presente appello l’istante sviluppa censure tutt’affatto diverse, non contestando più l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 55 della l.r. nr. 38 del 1999 nella “nuova” versione, ma più radicalmente assumendo che all’istanza per cui è causa dovrebbe applicarsi non già il comma 6 di detta norma, ma il successivo comma 7: nel senso che il lotto minimo richiesto dal comma 6 non dovrebbe logicamente applicarsi anche alla realizzazione di annessi agricoli, cui fa riferimento il comma 7 (oltre ai successivi commi 8 e 9).

Tale prospettazione, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante in replica all’eccezione di parte avversa, non costituisce affatto sviluppo delle censure articolate in primo grado in critica alle opposte statuizioni del primo giudice (anche perché queste ultime si sono sostanziate in una motivazione estremamente sintetica, nella quale il T.A.R. si è limitato a ribadire la correttezza dell’approccio ermeneutico del Comune e della consequenziale applicazione della norma nella versione novellata nel 2003), ma una vera e propria mutatio libelli non consentita in grado di appello a tenore del comma 1 dell’art. 104 cod. proc. civ.

Ne discende che la Sezione non può esaminare le pur riccamente argomentate deduzioni dell’appellante in ordine alla differenziazione che dovrebbe tracciarsi, all’interno della disciplina dell’art. 55 della l.r. nr. 38 del 1999, fra gli interventi ordinari (per i quali occorrerebbe rispettare il lotto minimo previsto dal comma 6) e quelli aventi a oggetto annessi agricoli (per i quali tale limite non varrebbe); l’esame di tali rilievi, contenuti nel primo motivo d’appello, è invero precluso dalla ravvisata inammissibilità del mezzo.

Ne discende, ancora, che non essendo state articolate nell’appello specifiche censure sul punto dell’applicabilità o meno dello jus superveniens riveniente dalla l.r. nr. 8 del 2003 (che è il nucleo della motivazione del diniego impugnato e della sentenza di primo grado), sulla questione deve ritenersi formatosi il giudicato.

3. Restano da esaminare gli ulteriori motivi di appello, con i quali l’istante sviluppa censure in via subordinata in riferimento alla pretesa dell’Amministrazione comunale di richiedere in capo al richiedente, ai fini dell’assentibilità dell’intervento, la qualifica di imprenditore agricolo (non posseduta dall’odierno appellante).

3.1. Orbene, una volta consolidatasi la legittimità dell’applicazione fatta dal Comune del comma 6 dell’art. 55 della l.r. nr. 38 del 1999, e quindi la necessità di rispettare il lotto minimo d’intervento, ne discende che del tutto correttamente è stata fatta applicazione del successivo comma 10 della norma, a mente del quale è possibile derogare alla predetta superficie minima previa presentazione di un Piano di utilizzazione agricola: ciò che, ai sensi del successivo art. 57 della medesima legge regionale, presuppone necessariamente il possesso da parte del richiedente della qualifica di imprenditore agricolo.

Pertanto, del tutto inconferenti risultano i rilievi di parte appellante in ordine alla non necessità della detta qualifica per poter realizzare annessi agricoli, ciò che in via di principio sarebbe contrario a canoni di ragionevolezza ed all’interesse pubblico allo sviluppo dell’attività fondiaria (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2013, nr. 1019, in relazione a fattispecie nella quale la legislazione regionale del Veneto richiedeva, invece, tale qualifica).

Infatti, nel caso che qui occupa la necessità del possesso della qualifica de qua discende non già dall’oggetto dell’intervento edilizio richiesto, bensì – come si è appena precisato – dalla necessità di derogare dal lotto minimo, e quindi di fare applicazione del comma 10 del citato art. 55.

3.2. Neppure può condividersi l’assunto dell’appellante secondo cui nella specie non sarebbe stato necessario richiedere un nuovo Piano di utilizzazione agricola, restando valido quello a suo tempo presentato dall’interessato in occasione del rilascio dell’originario permesso di costruire.

Tale argomentazione, invero, presuppone superata in senso favorevole alle tesi dell’originario ricorrente la questione della qualificabilità o meno della variante richiesta come “essenziale” rispetto all’originario titolo ad aedificandum, questione sulla quale, come già accennato, deve però ritenersi formato il giudicato nel senso della legittimità delle valutazioni comunali.

In ogni caso, non essendo contestato in fatto che la variante richiesta comportava un incremento di più del doppio della superficie rispetto a quella originaria, nonché una traslazione quasi completa del manufatto rispetto alla sua originaria localizzazione, anche alla luce della pregressa giurisprudenza della Sezione la qualificazione data dal Comune all’intervento de quo appare immune da censure (cfr. Cons. Stato, sez, IV, 24 settembre 2012, nr. 5080; id., 20 novembre 2008, nr. 5743).

4. Quanto poi alla questione di illegittimità costituzionale dell’art. 55, comma 6, della l.r. nr. 38 del 1999 sollevata dall’appellante, la stessa appare manifestamente infondata alla luce dei rilievi che si sono fin qui svolti.

Infatti, i valori costituzionali richiamati dall’istante (tutela del lavoro ex art. 35 Cost., libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost., tutela della proprietà ex art. 42 Cost.) vanno tutti bilanciati con l’esigenza di ordinato e corretto assetto del territorio cui va ricondotta la potestà pianificatoria del Comune, la quale è a sua volta riconducibile alle possibili limitazioni della proprietà consentite per promuoverne la funzione sociale dallo stesso art. 42 Cost., in ragione delle quali appare del tutto legittimo che il legislatore regionale, al fine di salvaguardare la destinazione delle aree agricole e di evitare la frammentazione dei suoli a tale uso destinati, assoggetti a rigorosi requisiti (soggettivi e di superficie) l’ammissibilità di interventi edificatori, anche di restauro e recupero dell’esistente, sulle dette aree.

5. All’infondatezza dei motivi di appello, per le ragioni che si sono evidenziate, segue la reiezione della domanda risarcitoria riproposta anche nell’odierno gravame.

6. Le spese del grado seguono la soccombenza e vengono liquidate equitativamente in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Latina, di spese e onorari del presente grado del giudizio, che liquida in complessivi euro 3000,00 oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

Raffaele Potenza, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/12/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)