Il piano di lottizzazione e le relative convenzioni non sono eterni.

di Stefano DELIPERI

Il piano di lottizzazione e le relative convenzioni non sono eterni.

Importante pronunciamento del Consiglio di Stato in tema di efficacia del piano di lottizzazione e della relativa convenzione.

La recentissima sentenza Cons. Stato, sez. IV, 6 aprile 2012, n. 3969 ha rafforzato l’indirizzo giurisprudenziale ormai costante che indica in 10 anni il termine ultimo per la realizzazione delle opere di urbanizzazione e degli interventi edilizi previsti nello strumento attuativo e nella connessa convenzione.

La vicenda giurisprudenziale trae origine dalle complesse e travagliate vicissitudini – aventi risvolti anche di carattere penalistico e civilistico – concernenti un complesso di residenze stagionali all’interno del piano di lottizzazione “Sos Appentados”, posto a ridotta distanza dalla battigia marina di Stintino (SS), presso la nota spiaggia della Pelosa.

Il massimo Organo di giustizia amministrativa ha confermato quanto indicato in primo grado dal Giudice amministrativo sardo (sentenza T.A.R. Sardegna, sez. I, 31 gennaio 2009, n. 118/2009).

Se è vero, infatti, che gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica (P.T.C., P.R.G., P.U.C.) hanno durata indeterminata (artt. 6, 11 della legge n. 1150/1942 e s.m.i.), al piano di lottizzazione non può che applicarsi il termine decennale per analogia con quanto previsto per il piano particolareggiato (art. 17 della legge n. 1150/1942 e s.m.i.): “la durata massima dei piani di lottizzazione, se ad essi non fosse applicabile il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati, sarebbe quella, indeterminata, degli strumenti urbanistici generali, invece di quella decennale dello strumento urbanistico attuativo: il che costituirebbe di per sé motivo di incoerenza”.

Così il termine decennale è previsto per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, quanto per l’edificazione dei singoli lotti: “non giova … rilevare che l’art. 28 della LUN (legge urbanistica nazionale n. 1150/1942, n.d.r.), come modificato dall’art. 8 della L. 6 agosto 1967 n. 765, preveda un termine decennale soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione e non per l’edificazione dei singoli lotti, tenuto conto che la fissazione di un termine risponde ad un preminente interesse pubblico, non soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, ma anche per l’edificazione dei lotti”. E ancora: “il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le licenze prima, poi per le concessioni edilizie e poi, ancora, per i permessi di costruire, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche, sarebbe incompleto alla fonte se, prima del rilascio del titolo abilitativo, le lottizzazioni convenzionate avessero l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura”.

Si tratta, ormai, di giurisprudenza costante.

Infatti, si deve rammentare che “l'art.28 della predetta legge n. 1150/1942, così come modificato dall'art.8 L. 6.8.1967, n.765, avendo dato un particolare rilievo al ruolo dei piani di lottizzazione (che costituiscono ormai strumenti urbanistici specifici preordinati e normalmente alternativi rispetto ai piani particolareggiati), deve essere applicato in via analogica ai piani di lottizzazione medesimi, con la conseguenza che va riconosciuta anche ad essi l'applicabilità del termine massimo di validità decennale entro il quale devono essere attuati (art. 16, comma 5, L. n. 1150/1942) e decorso il quale divengono inefficaci per la parte inattuata (art.17, comma 1, della stessa legge), salvi gli allineamenti e le prescrizioni di zona nel rispetto sia dell'interesse pubblico per l'esecuzione delle opere di urbanizzazione (cui si riferisce l'art. 28 cit.) che per quello volto alla edificazione dei lotti (cfr. Cons. St., Sez. IV, 3.11.1998, n. 1412; 25.7.2001, n. 4073)”, così come autorevolmente interpretato da Cons. Stato, sez. VI, 22 ottobre 2002, n. 200/2003. E così vari altri pronunciamenti giurisprudenziali (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2007, n. 6170; Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003, n. 200; Cons. Stato, sez. IV, 16 marzo 1999, n. 286; Cons. Stato, 3 novembre 1998, n. 1412).

Opportunamente ricorda infine il Consiglio di Stato che nemmeno “può ipotizzarsi una proroga tacita del termine di efficacia di una convenzione di lottizzazione, in conseguenza del rilascio di concessione edilizia da parte del Comune, ovvero in difetto di una espressa revoca della stessa convenzione o della modifica o della introduzione di un nuovo strumento urbanistico, poiché costituisce avviso pacifico in giurisprudenza che, in materia urbanistico-edilizia, l’amministrazione può correttamente manifestare la sua volontà soltanto mediante atti aventi la forma scritta e cioè, avuto presente il caso in esame, o con una nuova convenzione sempre che coerente con le previsioni urbanistiche del territorio comunale e con l’eventuale specifica qualità dei suoli, o con un riesame di quella scaduta, nell’esercizio, ovviamente, dei propri poteri discrezionali volti ad una nuova valutazione di tutti gli interessi in gioco”.

Una pronuncia, quindi, che conforta la corretta gestione del territorio, assegnando alle attività di pianificazione attuativa un ragionevole ambito temporale per la relativa esecuzione e mantenendo ai pubblici poteri la possibilità – una volta spirati i termini ultimi di efficacia – di riconsiderare le scelte pianificatorie in vista di una migliore salvaguardia dei valori ambientali e paesaggistici.

dott. Stefano Deliperi

N. 02045/2012REG.PROV.COLL.

N. 03969/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3969 del 2009, proposto da:

Loi Giampaolo, quale procuratore generale di Guarino Alessandra Luisa, di Guarino Antonio Marco e di Mozzi Sonja, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Corda, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonio Vallebella in Roma, via Filippo Carcano n. 27;

contro

Roccaldier Edoarda in Volcic, Dezan Davide, quale erede di Dezan Adriano, Picca Loredana e Picca Maurizio, in proprio e quale erede di Rapello Laura, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Ovidio Marras, Angelo Vallefuoco e Silvana Congiu, con domicilio eletto presso lo studio del secondo di detti difensori, in Roma, viale Regina Margherita, n. 294;

nei confronti di

Comune di Stintino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Delitala, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Calio' in Roma, viale Libia n. 98, come da procura speciale in calce all’atto di costituzione;

Regione Autonoma della Sardegna, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Sardegna - Sezione I^ - n. 118 del 31 gennaio 2009, resa tra le parti, concernente concessione edilizia per realizzazione fabbricati;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Stintino e di Roccaldier Edoarda in Volcic, Dezan Davide, quale erede di Dezan Adriano, Picca Loredana e Picca Maurizio, in proprio e quale erede di Rapello Laura;

Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2012 il Cons. Guido Romano e uditi per le parti gli avvocati Pietro Corda, Silvana Congiu e Francesco Delitala;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. - Con ricorso al TAR della Sardegna i sigg. Edoarda Roncaldier, Adriano Dezan, Loredana Picca, Maurizio Picca e Laura Rapello impugnavano:

- la concessione edilizia n. 9 del 26 gennaio 1999, rilasciata al sig. Guarino Francesco per la costruzione di un fabbricato in località “la Pelosa” del Comune di Stintino sul lotto D1 della convenzione di lottizzazione stipulata il 22 agosto 1975 con la “Sos Appentados” s.p.a.;

- il provvedimento di autorizzazione rilasciato ex art. 7 della legge n. 1497 del 1939 dalla Regione Sardegna relativamente al progetto di costruzione di un fabbricato su detto lotto D1;

- la delibera della Giunta Comunale di Stintino n. 1156 del 27 giugno 1988 di approvazione di detta lottizzazione.

2. - Con sentenza n. 118 del 31 gennaio 2009 il Giudice adito, che nelle more aveva accolto con ordinanza n. 478 del 30 novembre 1990 l’istanza cautelare dei ricorrenti, ha respinto il ricorso ritenendo fondato ed assorbente il primo motivo di ricorso con il quale era stata denunziata l’intervenuta scadenza alla data del 22 agosto 1985 dell’efficacia del piano di lottizzazione (ritenuta dalla giurisprudenza di durata decennale, come per i piani particolareggiati, pur in carenza di una norma espressa) e, quindi, la carenza del presupposto fondante il rilascio dell’impugnata concessione edilizia n. 9 del 1999.

3. - Con l’appello in epigrafe il sig. Giampaolo Loi, quale procuratore generale dei sigg. Alessandra Luisa Guarino, Antonio Marco Guarino e Sonja Mozzi, ha chiesto la riforma di detta sentenza per i seguenti motivi di impugnazione:

i)- la validità del piano di lottizzazione “Sos Appentidos” sarebbe “…perdurante…” siccome ribadita dall’Amministrazione comunale anche in sede di variante al PRG, approvata con deliberazione consiliare n. 25 del 2006 e del dimensionamento (in adeguamento all’art. 6 della L.R. n. 25 del 2006) delle volumetrie ammissibili nella zone “F” ( insediamenti turistici) determinato con deliberazione consiliare n. 8 del 2006;

ii)- diversamente da quanto ritenuto dal primo Giudice la convenzione di lottizzazione non scadrebbe con il decorso dei dieci anni dalla stipula non solo perché la sua ultrattività sarebbe collegata alle (frequenti) obbligazioni propter rem in essa previste e perché l’adempimento delle obbligazioni da essa previste si prescriverebbe con il decorso di dieci anni dalla scadenza del termine di dieci anni che di solito le convenzioni prevedono, ma anche perché, “…se il lottizzante abbia puntualmente adempiuto (come in questo caso) alle obbligazioni previste dalla convenzione, non può ritenersi scaduto un contratto quando alle sue previsioni sia stato dato adempimento…”;

iii)- né potrebbe considerarsi scaduto il P.d.L. quando le sue previsioni non siano state modificate da un successivo strumento urbanistico e comunque quando, come in questo caso, esso costituiva, quando è stato proposto ricorso al TAR, e tuttora costituisce, parte integrante (con valenza attuativa) del PRG;

iv)- né, ancora, potrebbe obliterarsi, pur aderendo alla tesi del TAR che trovano applicazione per i piani di lottizzazione gli articoli 16 e 17 della L.U. n. 1150 del 1942, per un verso, che l’inefficacia prevista da dette norme concernerebbe soltanto le disposizioni di tipo espropriativo, ma non impedirebbe il rilascio di ulteriori concessioni; per altro verso, che la scadenza del termine decennale imporrebbe soltanto all’Amministrazione di “…dare una diversa regolamentazione urbanistica ed edilizia alle aree oggetto del P.d.L., pur restando in capo al lottizzante l’interesse legittimo al mantenimento della destinazione urbanistica, soprattutto quando le opere di urbanizzazione siano state tempestivamente realizzate…”;

v) - la stessa giurisprudenza citata dal TAR confermerebbe la validità delle critiche mosse alla sentenza impugnata laddove affermerebbe che le previsioni del P.d.L. scaduto conserverebbero dal punto di vista urbanistico la loro efficacia in materia di allineamenti e prescrizioni di zona, ove non sussistente una diversa e successiva disciplina di dettaglio, tenuto conto, per un verso, che, in linea di principio, le previsioni del medesimo P.d.L. rimarrebbero efficaci a tempo indeterminato; per altro verso, che con il decorso del termine decennale diventerebbero inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le previsioni del PRG e con le previsioni del piano attuativo (anche sugli allineamenti) che per questa parte avrebbe efficacia ultrattiva; per altro verso, ancora, che l’art. 17 della legge n. 1150 del 1942 si ispirerebbe al principio secondo cui le prescrizioni del PRG rientrano in una prospettiva dinamica dell’utilizzazione dei suoli, alla stregua della quale andrebbe affermato, dunque, il principio per il quale le prescrizioni urbanistiche di un piano attuativo rilevano a tempo indeterminato, anche dopo la sua scadenza.

4. - Si sono costituiti gli appellati sigg. Roccaldier Edoarda in Volcic, Dezan Davide, quale erede di Dezan Adriano, Picca Loredana e Picca Maurizio, in proprio e quale erede di Rapello Laura, che con memorie, corredate da documentazione, hanno argomentato in ordine all’infondatezza dell’appello perché correttamente il TAR avrebbe rilevato l’insussistenza del presupposto necessario, cioè di un P.d.L. efficace, stante la intervenuta scadenza già dal 1985 del P.d.L. qui rilevante “Sos Appentidos”. In subordine, hanno riproposto tutti i motivi di ricorso di prime cure dichiarati assorbiti dallo stesso TAR.

5. - Si e costituito anche il Comune di Stintino con memoria con la quale ha chiesto la riforma integrale della sentenza impugnata, attesa l’infondatezza del ricorso di primo grado; lo stesso ente ha successivamente depositato documentazione comprendente anche le deliberazioni consiliari del 2006 che hanno abilitato la “Sos Appentidos” s.pa. a completare il P.d.L. per i lotti residui, nonché ulteriore memoria difensiva.

6. - Con successive memorie, prodotte in previsione della discussione del ricorso in epigrafe, le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi.

7. - All’udienza pubblica del 7 febbraio 2012 l’appello è stato assegnato in decisione.

DIRITTO

1. - Può prescindersi, per mera economia decisoria, dall’esame delle eccezioni sollevate dagli appellati essendo infondato il gravame in esame.

2. - La vicenda sottoposta all’esame del Collegio concerne la realizzazione di un fabbricato su di un lotto residuo non edificato della convenzione di lottizzazione c.d. “Sos Appentidos” (di seguito, per brevità il PdL), stipulata tra la società avente identica denominazione ed il Comune di Sassari in data 22 agosto 1975, che è stata autorizzata con la contestata concessione edilizia n. 9 del 2009, rilasciata dal Comune di Stintino (istituito nelle more di tempo intercorse e, quindi, successore del Comune di Sassari) previa autorizzazione paesaggistica della competente Autorità regionale.

2. - Parte appellante, come più diffusamente indicato nella parte in fatto della presente decisione, critica la sentenza impugnata e ne chiede l’integrale riforma perché :

- la convenzione di lottizzazione non scadrebbe se il lottizzante abbia puntualmente adempiuto alle obbligazioni in essa previste ed in particolare alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, come nel caso in esame;

- lo stesso PdL non scadrebbe, altresì, quando le sue previsioni non siano state modificate da un successivo strumento urbanistico e quando esso costituisca parte integrante del Piano Regolatore Generale (di seguito, per brevità il PRG);

- l’inefficacia prevista dall’art. 16 della Legge Urbanistica Nazionale n. 1150 del 1942 (di seguito, per brevità il LUN) riguarderebbe soltanto le previsioni di tipo espropriativo, ma non impedirebbe il rilascio di ulteriori concessioni per il completamento delle previsioni edificatorie, come sarebbe confermato dal contenuto dispositivo dell’art. 17 della stessa LUN;

- la fondatezza delle suddette critiche sarebbe confermata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato citata dal TAR nella propria decisione che, dunque, sarebbe stata male interpretata da detto giudicante.

3. - Le suddette critiche non possono essere condivise per le seguenti ragioni.

La giurisprudenza di questa Sezione ha da tempo affermato (cfr. n. 1412 del 3 novembre 1998), proprio in relazione all’obiezione che il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati non potrebbe essere applicato in via di analogia alle lottizzazioni, in quanto sarebbe stabilito per i primi (piani particolareggiati) sol perché impongono vincoli espropriativi ai proprietari dei suoli, quanto segue:

- la legge urbanistica stabilisce espressamente la durata degli altri strumenti urbanistici che disciplina: di quelli generali (il piano territoriale di coordinamento ed il piano regolatore generale, in vigore a tempo indeterminato ex artt. 6 e 11 della LUN) e del piano particolareggiato, avente la durata di dieci anni per espressa previsione dell’art. 17 della stessa LUN;

- la durata massima dei piani di lottizzazione, se ad essi non fosse applicabile il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati, sarebbe quella, indeterminata , degli strumenti urbanistici generali, invece di quella decennale dello strumento urbanistico attuativo: il che costituirebbe di per sé motivo di incoerenza;

- non giova, inoltre, rilevare che l’art. 28 della LUN, come modificato dall’art. 8 della L. 6 agosto 1967 n. 765, preveda un termine decennale soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione e non per l’edificazione dei singoli lotti, tenuto conto che la fissazione di un termine risponde ad un preminente interesse pubblico, non soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, ma anche per l’edificazione dei lotti;

- il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le licenze prima, poi per le concessioni edilizie e poi, ancora, per i permessi di costruire, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche, sarebbe incompleto alla fonte se, prima del rilascio del titolo abilitativo, le lottizzazioni convenzionate avessero l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura.

Né può farsi questione che detto affidamento (del lottizzante) comporti l’intangibilità della destinazione urbanistica impressa con il PdL convenzionato poiché, come ha ancora chiarito la citata giurisprudenza;

- l’ultrattività di detto affidamento, oltre il termine di scadenza del PdL stesso, sarebbe incoerente con la finalità di fissazione di un termine di efficacia degli strumenti urbanistici attuativi, il quale (termine) attiene all’effettività delle nuove previsioni urbanistiche;

- ogni altra questione circa gli eventuali problemi patrimoniali insorgenti per effetto della realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione, ma non anche dell’edificazione dei lotti, devono trovare soluzione secondo gli ordinari strumenti civilistici diretti ad evitare, se sussistenti, eventuali arricchimenti ingiustificati, ma non anche sotto il profilo urbanistico-edilizio.

Così pure, per contrastare tale avviso espresso dal Collegio non può ipotizzarsi una proroga tacita del termine di efficacia di una convenzione di lottizzazione, in conseguenza del rilascio di concessione edilizia da parte del Comune, ovvero in difetto di una espressa revoca della stessa convenzione o della modifica o della introduzione di un nuovo strumento urbanistico, poiché costituisce avviso pacifico in giurisprudenza che, in materia urbanistico-edilizia, l’amministrazione può correttamente manifestare la sua volontà soltanto mediante atti aventi la forma scritta e cioè, avuto presente il caso in esame, o con una nuova convenzione sempre che coerente con le previsioni urbanistiche del territorio comunale e con l’eventuale specifica qualità dei suoli, o con un riesame di quella scaduta, nell’esercizio, ovviamente, dei propri poteri discrezionali volti ad una nuova valutazione di tutti gli interessi in gioco.

Orbene, poiché il Collegio non ha motivo di discostarsi da tale avviso, non può non essere affermato che il PdL ha una durata decennale per cui, decorso il relativo termine, esso perde di efficacia e non può più costituire valido presupposto per il rilascio di qualsivoglia titolo abilitativo alla edificazione di manufatti (cfr. C.d.S., sez. VI^, n. 200 del 20 gennaio 2003).