Cass. Sez. III n. 8796 del 4 marzo 2011 (Cc. 10 feb. 2011)
Pres. Ferrua Est. Petti Ric. Ferraioli ed altro
Urbanistica. Lottizzazione e zone urbanizzate
Per escludere la lottizzazione, deve sussistere una situazione di pressoché completa e razionale edificazione della zona tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo. Non basta infatti la mera esistenza di opere di urbanizzazione per escludere la necessità della pianificazione attuativa, ma è necessario che le opere esistenti siano sufficienti in un rapporto di proporzionalità fra i bisogni degli abitanti già insediati e da insediare e la qualità e quantità degli impianti urbanizzanti già disponibili destinati a soddisfarli. La valutazione del concreto stato urbanizzativo di fatto non si può limitare, inoltre, alle sole aree di contorno dell’edificio progettato, ma deve coincidere con l’intero perimetro del comprensorio che dovrebbe essere pianificato dallo strumento attuativo.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sez. III Penale
Composta dai sigg. magistrati:
Dott. Giuliana Ferrua Presidente
Dott Ciro Petti Consigliere Rel.
Dott. Amoresano Silvio Consigliere
Dott. Elisabetta Rosi Consigliere
Dott Santi Gazzara Consigliere
Ha pronunciato la seguente
SENTENZA
- Sul ricorso proposto dai difensori di Ferraioli Filomena,nata a Pagani il 12 luglio 1935 e di Piccolo Alfonso, nato a Pagani il 13 ottobre del 1972, avverso il decreto di perquisizione e sequestro del 13 luglio del 2010;
- Udita la relazione svolta dal consigliere dott. Ciro Petti;
- sentito il Procuratore generale nella persona del dott. Vito D'Ambrosio , il quale ha concluso per il rigetto del ricorso.
RITENUTO IN FATTO
Il Tribunale di Salerno,con provvedimento del 10 maggio del 2010, rigettava l'istanza avanzata nell'interesse di Ferraioli Filomena e Piccolo Alfonso, diretta ad ottenere la revoca del sequestro preventivo di 23 lotti siti nel territorio del Comune di Pagani in una zona che secondo il Piano regolatore del 1991 aveva destinazione industriale artigianale e commerciale, disposto dal giudice per le indagini preliminari a carico dei predetti, quali indagati per abuso d'ufficio e lottizzazione abusiva.
Secondo la ricostruzione fattuale contenuta nel provvedimento impugnato il Comune di Pagani nel 2000 aveva dato inizio al procedimento amministrativo diretto a dare attuazione al PIP (piano degli insediamenti produttivi approvato nel 1989) il quale prevedeva che la zona del territorio del Comune di Pagani, avente destinazione industriale e commerciale, sarebbe stata espropriata ai proprietari, divisa in lotti, dotata di adeguate opere di urbanizzazione primaria (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energie elettrica) e venduta ad un prezzo più basso rispetto a quello di mercato alle imprese che, a seguito di una selezione, fossero risultate più idonee a insediarsi nella predetta area. La procedura di esproprio è stata resa impossibile dal fatto che nel 2003-2004 il TAR di Salerno, adito da alcuni proprietari espropriati, ha dichiarato illegittima la procedura intrapresa dal Comune di Pagani per la parte propedeutica agli espropri (stante l'inefficacia, per scadenza del termine del PIP) anche se ha chiarito che la zona PIP non poteva essere considerata ai sensi dell'art. 9/2 del DPR n. 380/01 zona cosiddetta bianca, cioè nella quale vi era un divieto di realizzare nuove costruzioni, ma una zona in cui era possibile, in presenza però di sufficienti opere di urbanizzazione primaria come previsto dall'art. 12/2 del DPR n. 380/01, il rilascio ai proprietari dei terreni di permessi di costruire per insediamenti produttivi. Pertanto il Comune di Pagani, con delibera del 2-8-04, interrompeva tutte le procedure di esproprio, restituendo i terreni ai legittimi proprietari e abbandonava il progetto di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria già previste. Le opere di urbanizzazione primaria previste nel 1999 e nel 2002 per circa 10 miliardi di lire erano state realizzate o erano in corso di realizzazione solo per il 50% in quanto erano state realizzate opere per 1 miliardo di lire ed erano in corso opere per altri 4 miliardi di lire, mentre le altre opere relative ad altri 5 miliardi di lire (in particolare per la realizzazione delle strade e per l'ampliamento di quelle preesistenti) erano solo allo stato di progetto. Il 23-9-05 il Comune di Pagani approvava un nuovo piano attuativo (denominato non più PIP ma PUA alla luce della nuova terminologia introdotta dalla legge regionale della Campania n. 16 del 2004) della zona destinata dal Piano Regolatore Generale ad insediamenti industriali o commerciali che si riferiva però ad una parte molto più piccola (pari ad 1/5) della intera zona originariamente regolamentata dal PIP del 1989 e che prevedeva, alla luce delle opere di urbanizzazione primaria già realizzate in attuazione del PIP, al fine di poter sopportare l'aumento del carico urbanistico che i nuovi insediamenti avrebbero comportato, la realizzazione di ulteriori opere di urbanizzazione primaria per circa 4 miliardi e mezzo di vecchie lire. Le opere di urbanizzazione primaria previste nel PIP e non ancora realizzate alla data del 23-9-05 e quelle ulteriori previste dal PUA sono risultate alla data del 10-9-09 realizzate in minima parte anche a causa dell'impossibilità per il Comune di Pagani di effettuare gli espropri propedeutici alla realizzazione delle stesse. Pertanto, nel periodo in cui il Comune ha rilasciato i 23 permessi di costruire di cui al reato di lottizzazione abusiva, nella zona PIP (comprensiva anche della porzione di 1 /5 divenuta PUA il 23-9-05) le opere di urbanizzazione primaria erano insufficienti (in quanto le opere di urbanizzazione primaria realizzate o in corso fino al 25-3-05 erano addirittura inferiori al 50 % di quanto previsto dal medesimo PIP) a sopportare l'aumento del carico urbanistico che sarebbe stato determinato dalla realizzazione dei nuovi insediamenti produttivi (o che sarebbe stato determinato dagli assentiti ampliamenti, anche fino al triplo, degli insediamenti di ridotte dimensioni preesistenti) e non era nemmeno prevista la realizzazione delle stesse nel triennio successivo. Quindi, secondo la prospettazione accusatoria, il permesso di costruire i 23 lotti era illegittimo perché rilasciato in violazione dell'articolo 12 comma secondo del testo unico dell'edilizia, il quale dispone che il permesso di costruire deve essere subordinato all'esistenza di opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del Comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del permesso. Secondo l'ipotesi accusatoria i permessi di costruire erano stati rilasciati con la consapevolezza che le opere di urbanizzazione esistenti fossero insufficienti.
Il sequestro è stato disposto sia per evitare per alcuni lotti non ultimati, la prosecuzione dei lavori, sia per garantire la confisca dei lotti ultimati.
Ricorrono per cassazione i due indagati con separati ricorsi,ma con motivi sostanzialmente comune con i quali deducono:
- la violazione delle norme incriminatici e difetto di motivazione e più precisamente la violazione dell'articolo 9 del D.P.R. n 380 del 2001 perché la zona dove sono stati realizzati i lotti non può considerarsi zona bianca ossia priva di norme urbanistiche;
- l'insussistenza della violazione di cui all'articolo 12 comma secondo del testo unico sull'edilizia perché trattasi di zona già urbanizzata nella quale già esistevano altri insediamenti industriali, in ogni caso eventuali carenze di opere di urbanizzazione non determinano necessariamente il reato di lottizzazione abusiva in quanto le opere carenti possono essere realizzate insieme con l'edificazione; si precisa inoltre che non è esatto il rilievo in forza del quale il permesso di costruire sarebbe stato rilasciato con riferimento alle norme tecniche di attuazione del PIP approvato nel 1999 e non con riferimento alla variante approvata con delibera n 34 del 2003; che anche per l'assenza del parere dei vigili del fuoco l'affermazione dell'accusa è erronea perché il parere esiste.
IN DIRITTO
Il primo motivo è irrilevante perché i permessi di costruire non sono stati ritenuti illegittimi per la violazione dell'articolo 9 comma secondo del testo unico perché quella in questione non è stata considerata zona bianca.
Con riferimento al secondo motivo, va premesso anzitutto che - secondo la giurisprudenza costante di questa Corte Suprema - nei procedimenti incidentali aventi ad oggetto provvedimenti di sequestro:
a) la verifica, delle condizioni di legittimità della misura - da parte - del Tribunale non può tradursi in una anticipata decisione della questione di merito concernente la responsabilità degli indagati in ordine al reato o ai reati oggetto di investigazione, ma deve limitarsi al controllo di compatibilità tra fattispecie concreta e fattispecie legale ipotizzata, mediante una valutazione prioritaria ed attenta della antigiuridicità penale del fatto (Cass. Sez. Unite, 7.11.1992, ric. Midolini);
b) l'accertamento della sussistenza del "fumus commissi delicti" va compiuto sotto il profilo della congruità degli elementi rappresentati, che non possono essere censurati in punto di fatto, per apprezzarne la coincidenza con le reali risultanze processuali, ma che vanno valutati così come esposti, al fine di verificare se essi - consentono di sussumere l'ipotesi formulata in quella tipica.
Il Tribunale, dunque, non deve instaurare un processo nel processo, ma svolgere l'indispensabile ruolo di garanzia, tenendo nel debito conto le contestazioni difensive sull'esistenza della fattispecie dedotta ed esaminando sotto ogni aspetto l'integralità dei presupposti che legittimano il sequestro" (Cass. Sez. Un., 29.1.1997, n. 23, ric. P.M. in protasi e altri).
Ciò premesso, si rileva che il reato di lottizzazione abusiva ricorre anche in caso di area parzialmente urbanizzata (Cass n 12426 del 2008). La fattispecie lottizzatoria esula, dalle situazioni di zone completamente urbanizzate, però sussiste non soltanto nelle ipotesi estreme di zone assolutamente inedificate, ma anche in quelle, intermedie, di zone parzialmente urbanizzate, nelle quali si configuri un'esigenza di raccordo col preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione. Anzi, per escludere la lottizzazione, deve sussistere una situazione di pressoché completa e razionale edificazione della zona tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo (vedi C. Stato, sez 5^, 800.2002, n. 5321; 1.7.2002, n. 3587; 15.2.2001, n. 790. Vedi pure Cass. civ. sez. 2^, 24.7.1999 n. 8021). Non basta infatti - e' opportuno ribadirlo - la mera esistenza di opere di urbanizzazione per escludere la necessità della pianificazione attuativa, ma è necessario che le opere esistenti siano sufficienti in un rapporto di proporzionalità fra i bisogni degli abitanti già insediati e da insediare e la qualità e quantità degli impianti urbanizzanti già disponibili destinati a soddisfarli.
La valutazione del concreto stato urbanizzativo di fatto non si può limitare, inoltre, alle sole aree di contorno dell'edificio progettato, ma deve coincidere con l'intero perimetro del comprensorio che dovrebbe essere pianificato dallo strumento attuativo.
Le questioni riferite alla prospettata sufficienza delle urbanizzazioni esistenti, in considerazione delle correlate necessarie implicazioni tecniche, non possono essere compiutamente approfondite in sede incidentale. Allo stato è sufficiente rilevare che secondo gli accertamenti compiuti dai giudici del merito la zona non era sufficientemente urbanizzata. Tale situazione rende plausibile l'accusa, fermo restando che la questione fondamentale della sufficienza delle opere di urbanizzazione già esistenti potrà essere approfondita nella fase di merito per mezzo di una perizia.
P.Q.M.
LA CORTE
Visti gli artt. 607,127 e 325 c.p.p..
Rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio, I'11 febbraio 2011.
DEPOSITATO IN CANCELLERIA 04 Mar. 2011
