TAR Emilia Romagna (BO) Sez. II n. 337 del 2 maggio 2017
Urbanistica. Attività di lavorazione di prodotti ortofrutticoli forniti da terzi e connessione con l’attività agricola

Affinché possa ritenersi che un'attività è “connessa” a quella della vocazione agricola della zona, essa deve risultare collegata all’attività agricola esercitata in via principale sul suolo, mediante un vincolo di strumentalità o complementarietà funzionale, in assenza del quale è da escludere che essa rientri nell'esercizio normale dell'agricoltura, assumendo piuttosto il carattere prevalente o esclusivo dell'attività artigianale, commerciale o industriale

Pubblicato il 02/05/2017

N. 00337/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01245/2010 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1245 del 2010, proposto da:
Fausto Vitali, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Dallari e Marzio Dallari, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Filippo Dallari in Bologna, piazza Galileo N.5;

contro

Comune di Ferrara, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Cristina Balli, Edoardo Nannetti, Matilde Indelli e Barbara Montini, con domicilio eletto presso lo studio Cristina Balli in Bologna, via Altabella 3;
Azienda U.S.L. di Ferrara, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Cristina Balli, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Altabella 3;
Sportello Unico per le Attività Produttive (Suap) di Ferrara, Comando Provinciale V.V.F. di Ferrara non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Mario Lazzari, Paolo Padovani, Sergio Padovani, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento,

del diniego di autorizzazione unica alla realizzazione di un capannone frigorifero di cui al provvedimento del Comune di Ferrara reso in sede di conferenza di Servizi 23 luglio 2010 prot.48543 comunicato il 09.10.2010;

nonché per la condanna al risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell'illegittimo diniego dell'autorizzazione unica.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ferrara e dell’Azienda U.S.L. di Ferrara;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2017 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Con il presente ricorso il Sig. Fausto Vitali ha impugnato il diniego di autorizzazione unica all’ampliamento di un capannone frigorifero, provvedimento negativo reso nella Conferenza di Servizi del 23 luglio 2010.

Nel ricorso si è affermato che il sig. Fausto Vitali è proprietario di un terreno edificabile nel Comune di Ferrara sul quale ha edificato un magazzino - frigorifero per la conservazione di prodotti ortofrutticoli con relativa area di pertinenza.

In relazione a detta area il sopra citato ricorrente ha chiesto, nel gennaio 2008, il rilascio di un’autorizzazione unica per eseguire alcuni lavori di ampliamento.

In relazione a detta istanza è stata indetta una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 della L. 241/90 che ha poi disposto il rigetto dell’istanza di autorizzazione unica in considerazione della non conformità urbanistica in relazione all’area di riferimento.

In particolare il provvedimento di diniego risulta motivato in considerazione del fatto che il piano strutturale (PSC) escluderebbe l’insediamento di attività non connesse alla “produzione agricola” come indicato al comma 2 lettera a dell'art. 10.2 delle NTA.

Il Comune di Ferrara ha, in seguito, approvato un nuovo piano strutturale (PSC) che avrebbe declassificato l’area interessata da zona artigianale-industriale ad ambito ad alta vocazione produttiva agricola.

In relazione al sopra citato di provvedimento di diniego si è sostenuta l’esistenza dei seguenti vizi:

1) l’invalidità derivata conseguente alle censure proposte nel ricorso RG n. 1078/09 pendente presso questo Tribunale con il quale si è impugnato il PSC del Comune di Ferrara approvato con la deliberazione del Consiglio comunale 16/04/2009 n.11;

2) l’errore sui presupposti e la violazione dell'art. A.19 della legge regionale 24/03/2000 n. 20 e dell'art. 10.2 delle NTA, in quanto l'intervento di ampliamento in oggetto sarebbe compatibile con le previsioni del piano strutturare relative agli ambiti ad alta vocazione produttiva agricola;

3) il vizio di motivazione essendosi addotta a ragione del diniego anche la questione ambientale in contrasto con il parere del Servizio ambiente che si sarebbe espresso in modo positivo;

4) la violazione dell’art. 41 comma 1 in combinato disposto con l'art. 43 comma 3 della legge reg. n. 20/2000, in quanto il Comune di Ferrara avrebbe negato l’applicazione del P.R.G in luogo del successivo piano strutturale;

5) la violazione dell'art. 5 del D.P.R. 20/10/1998 n.447 e il difetto di ponderazione, per non essersi presa in considerazione la possibilità di apportare una variante allo strumento urbanistico al fine di favorire lo sviluppo di attività produttive;

6) l’eccesso di potere per illegittimità di comportamento e violazione dei principi in tema di Conferenza di servizi, in quanto alla stessa conferenza avrebbero partecipato due soggetti della medesima struttura, fattispecie che sarebbe incompatibile con l’art. 14 ter comma 6 della legge 241/90.

Si è costituita in giudizio l’Azienda USL di Ferrara eccependo il difetto di legittimazione passiva, in considerazione del fatto che la stessa azienda avrebbe svolto un ruolo meramente consultivo.

Si è costituito, altresì, il Comune di Ferrara che ha contestato le argomentazioni proposte, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

A seguito della camera di consiglio del 25 novembre 2010 questo Tribunale, con ordinanza n. 963/2010, ha respinto l’istanza cautelare.

All’udienza del 4 aprile 2017, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va respinto.

1.1 E’ infondato in particolare il primo motivo con la quale si censura un vizio di illegittimità derivata in relazione all’asserita illegittimità del PSC del Comune di Ferrara approvato con deliberazione del Consiglio comunale 16/04/2009 n.11, piano strutturale impugnato presso questo Tribunale con il ricorso di cui all’RG n. 1078/09.

1.2 Sul punto è dirimente constatare che l’impugnazione del piano strutturale è stata respinta da questo Tribunale con la sentenza n. 707/2015, sentenza che ha chiarito come la nuova classificazione dell’area sia del tutto legittima.

Ne consegue che l’ampliamento di cui all’istanza del ricorrente risulta in contrasto con la destinazione attribuita dal vigente PSC.

1.3 Altrettanto infondata è la seconda censura con la quale si sostiene che l'intervento di ampliamento sarebbe compatibile con le previsioni del piano strutturale relative agli ambiti ad alta vocazione produttiva agricola.

A parere del ricorrente l’attività di conservazione di prodotti ortofrutticoli sarebbe suscettibile di rientrare tra le attività ammesse “in quanto connessa con l'agricoltura”.

1.4 Sul punto è dirimente constatare che l'area di proprietà del ricorrente è inserita tra quelle di cui all'art. 10.2 in base al quale, per tali aree, il piano strutturale persegue gli obiettivi di tutela e conservazione del sistema dei suoli agricoli produttivi, escludendo l'insediamento di attività non strettamente connesse con la produzione agricola.

1.5 Analogamente a ciò l’art. A-19 della L. R. Emilia Romagna 20/2000 esclude la compatibilità dell’area con riferimento all'insediamento di attività non strettamente connesse con la produzione agricola.

Risulta, pertanto, accertato che non solo l’area di riferimento non è compatibile con l’attività di conservazione, ma che nel contempo la stessa attività non è suscettibile di essere qualificata come connessa a quella agricola, risultando priva dei requisiti soggettivi e oggettivi di cui all’art. 2135 del codice civile.

1.6 E’, infatti, incontestato che l’attuale ricorrente non è imprenditore agricolo e quest’ultimo svolge un’attività commerciale (di conservazione degli alimenti) e che, nel contempo, le stesse attività non sono esercitate mediante l’utilizzazione dei prodotti provenienti dall'attività di coltivazione del fondo.

1.7 Dette circostanze determinano l’incompatibilità dell’area di riferimento con l’attività commerciale svolta dal ricorrente, secondo le disposizioni del piano strutturale così come sopra citate.

1.8 Si consideri che precedenti pronunce giurisprudenziali hanno escluso che sussista una “connessione” con l’attività agricola e, ciò, tutte le volte (come nel caso di specie) in cui l’attività svolta consista in una lavorazione di prodotti prevalentemente forniti da terzi (T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, 05-04-2016, n. 646).

Si è affermato, infatti, che affinché possa ritenersi che un'attività è “connessa” a quella della vocazione agricola della zona, essa deve risultare collegata all’attività agricola esercitata in via principale sul suolo, mediante un vincolo di strumentalità o complementarietà funzionale, in assenza del quale è da escludere che essa rientri nell'esercizio normale dell'agricoltura, assumendo piuttosto il carattere prevalente o esclusivo dell'attività artigianale, commerciale o industriale (T.A.R. Puglia Bari Sez. III, 15-01-2015, n. 81).

La censura è, pertanto, infondata e va respinta.

1.9 Con il terzo motivo si sostiene che l’Amministrazione avrebbe addotto, a ragione del diniego, anche la questione ambientale, circostanza quest’ultima che sarebbe in contrasto con il parere favorevole del Servizio ambiente rilasciato dall’azienda sanitaria competente.

2. Al fine di dimostrare l’infondatezza della relativa censura è sufficiente evidenziare che nel verbale della Conferenza dei servizi del 23 luglio 2010 non si fa riferimento alle motivazioni ambientali, ma solo all’incompatibilità dell’intervento con lo strumento urbanistico, in relazione al quale risulta svolta un’approfondita istruttoria, essendosi consentito al ricorrente di dimostrare la correlazione dell’attività svolta con la destinazione agricola dell’area.

2.1 Solo a seguito delle osservazioni proposte dal Sig. Vitali, e dopo aver acquisito un’ulteriore relazione, la Conferenza di servizi ha rigettato l’istanza di ampliamento, motivandola in relazione alle prescrizioni urbanistiche dell’area di riferimento.

Il motivo è, pertanto, da respingere.

2.2 Nella quarta censura si sostiene la violazione dell'art. 41 comma 1 e dell’art. 43 comma 3 della legge reg. n. 20/2000, in quanto il Comune di Ferrara non avrebbe applicato il P.R.G., nella parte in cui classifica l'area del ricorrente in zona artigianale D3.1), ritenendo esistente un contrasto con il piano strutturale che, a sua volta, non sarebbe non sarebbe applicabile in considerazione della mancata adozione del regolamento edilizio, prescritta obbligatoriamente dall'art. 43 comma 3, della legge 20/2000.

2.3 Sul punto è dirimente constatare che l’art. 41 sopra citato è stato oggetto di interpretazione autentica da parte dell'art. 57 della L. Reg. n. 6/2009 nella parte in cui si è previsto che detto articolo "si interpreta nel senso che le previsioni dei vigenti piani regolatori generali sono attuate dai Comuni fino a quando le stesse non siano state, espressamente o implicitamente, sostituite o abrogate da quanto stabilito dal P.s.c., dal Rue o dal Poc”.

2.4 E’ evidente che il piano strutturale, successivamente intervenuto, ha vietato la realizzazione di nuove costruzioni nei confronti dei soggetti che non siano titolari di un’azienda agricola e non rispondano comunque ai requisiti sopra citati.

2.5 Il nuovo piano ha, pertanto, introdotto una nuova classificazione dell’area che non può non ritenersi prevalente rispetto ai precedenti strumenti urbanistici e, ciò, a prescindere dall’emanazione del regolamento edilizio che non potrà che attuare le prescrizioni contenute nel piano strutturale.

La censura è, quindi, del tutto infondata.

2.6 Con il quinto motivo si lamenta un asserito difetto di ponderazione, in considerazione del fatto che l’Amministrazione comunale non avrebbe preso in considerazione la possibilità di apportare una variante allo strumento urbanistico al fine di favorire lo sviluppo di attività produttive.

2.7 In realtà dalla lettura dell’art. 5 del DPR n. 447 del 1998 emerge con chiarezza la volontà del Legislatore di attribuire all’Amministrazione un potere discrezionale, dal carattere eccezionale e derogatorio (T.a.r. Bari, Sez. III, 6 novembre 2008, n. 2540).

2.8 Mediante la disposizione sopra citata si consente ad un’impresa interessata di ottenere, mediante un procedimento semplificato e previa valutazione contestuale dei diversi interessi in gioco, il rilascio del titolo edilizio qualora, oltre ai presupposti di legge, sussista la convergente volontà dell'Amministrazione di adottare scelte urbanistiche conformi al progetto presentato.

Nell’espressione di un potere di governo del territorio, l'Amministrazione è titolare di un ampio potere discrezionale, connesso alla facoltà - e non all'obbligo - di avviare, sulla scorta di una congrua motivazione, l'iter semplificato per l'introduzione della variante (T.a.r. Brescia, Sez. I, 1 luglio 2010, n. 2411).

Il motivo è, quindi, da respingere.

2.9 Altrettanto infondato è il sesto motivo con il quale si sostiene che la valutazione negativa sull’istanza del ricorrente sarebbe stata presentata, per quanto concerne l’Amministrazione comunale, da due soggetti e precisamente dall'ing. Mario Lazzari, in qualità delegato per il Servizio di Pianificazione Territoriale e dall’arch. Paolo Perelli.

3. Contrariamente a quanto affermato dal verbale del 23 luglio 2010 della Conferenza di Servizi è possibile evincere che solo l’ing. Lazzari era stato espressamente incaricato per la redazione del parere di cui si tratta.

L’arch. Perelli, al tempo responsabile del Servizio Pianificazione Territoriale, era intervenuto in Conferenza, limitandosi a confermare le valutazioni di cui al parere dell'ing. Lazzari e l'incarico a questo conferito.

3.1 Ne consegue che il diniego ora impugnato risulta fondato sulla valutazione negativa di compatibilità urbanistica che i successivi partecipanti alla conferenza di servizi si sono limitati a confermare.

4. La legittimità dei provvedimenti impugnati consente di respingere anche la richiesta di risarcimento dei danni, peraltro del tutto indimostrata circa l’esistenza dei presupposti tipici del danno stesso.

5. In definitiva il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo Respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida in euro 4.000,00 per ciascuna parte costituita, per complessivi euro 8.000,00 (ottomila//00) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2017 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Maria Ada Russo, Consigliere

Giovanni Ricchiuto, Primo Referendario, Estensore

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Giovanni Ricchiuto        Giancarlo Mozzarelli