TAR Marche Sez. I n. 348 del 8 maggio 2017
Urbanistica.Restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione

Qualora il privato rinunci al (o non utilizzi il) permesso di costruire ovvero intervenga la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo all’Amministrazione, ai sensi dell’art. 2033 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e, conseguentemente, il diritto del privato a pretenderne la restituzione; il contributo concessorio, infatti, è strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio, sicché, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare e l’importo versato va restituito. Il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente

Pubblicato il 08/05/2017

N. 00348/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00471/2016 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 471 del 2016, proposto da:
Comune di Senigallia, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Amaranto, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria T.A.R. Marche in Ancona, via della Loggia, 24;

contro

Rosellini Adriano, rappresentato e difeso dall'avvocato Pier Paolo Armellini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Simone Rocchetti in Ancona, via Magenta, 5;

per la riassunzione

a seguito di declaratoria di difetto di giurisdizione pronunciata dalla Corte di Appello di Ancona con la sentenza n. 542 del 2016, del giudizio R.G. n. 1312 del 2009 promosso innanzi a quest’ultima, avente ad oggetto la domanda di condanna del signor Adriano Rosellini a pagare al Comune di Senigallia la somma di € 10.809,45, oltre interessi legali sino al saldo, e quindi a restituire allo stesso Comune i contributi concessori ingiustamente percetti, in quanto dovuti e propedeutici al rilascio della concessione edilizia C95/244 dell’8 novembre 1995;

e quindi per la condanna

del signor Adriano Rosellini a pagare al Comune di Senigallia le somme sopra indicate.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Adriano Rosellini;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2017 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


FATTO e DIRITTO

I. Con il presente ricorso il Comune di Senigallia ha riassunto innanzi a questo Tribunale il giudizio civile R.G. n. 1312 del 2009, conclusosi con sentenza n. 542 del 2016, pronunciata dalla Corte di Appello di Ancona. In particolare, quest’ultima ha declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo, dopo essere stata adita per l’impugnazione della sentenza del Tribunale civile di Ancona, sezione distaccata di Senigallia, n. 170 del 14 ottobre 2008. Con tale ultima pronuncia era stata accolta l’opposizione del Comune di Senigallia al decreto ingiuntivo n. 150 del 2006, contenente l’ordine al predetto Comune di pagare, in favore del signor Rosellini, la somma totale di € 10.505,43 a titolo di restituzione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, versati per la concessione edilizia C95/244 dell’8 novembre 1995, e di spese accessorie. L’Amministrazione, pur senza prestare acquiescenza, ha liquidato la somma precettata oltre al costo di notifica, per un importo complessivo di € 10.809,45 (determinazione dirigenziale n. 633 del 14 giugno 2006), al solo fine di non vedersi assoggettata a procedura esecutiva; di tale ultimo importo, quindi, maggiorato di quanto maturato a titolo di interessi legali sino al soddisfo, il Comune chiede oggi la restituzione.

I.1. I fatti che hanno dato luogo alla controversia sono i seguenti.

- Con istanza in data 28 gennaio 1995, il signor Rosellini chiedeva il rilascio di una concessione edilizia per “Ristrutturazione, restauro e risanamento conservativo e formazione di tre unità abitative in luogo delle due esistenti” in relazione al proprio fabbricato colonico sito in Senigallia, strada provinciale Sant’Angelo, n. 120. Il Comune, quantificati gli oneri di urbanizzazione ed il costo di costruzione, rispettivamente in lire 7.542.345 e in lire 9.115.900, e preso atto del fatto che l’istante aveva scelto di rateizzare il pagamento e aveva provveduto a versare la prima rata degli oneri e la metà del costo di costruzione, producendo fideiussione bancaria a garanzia di entrambi i rimanenti importi, rilasciava la concessione edilizia C95/244 dell’8 novembre 1995. L’Amministrazione assume che i suddetti importi sono stati ottenuti prendendo a base di calcolo non tutte le superfici e le volumetrie dell’immobile, ma solo quelle che avrebbero subito delle modifiche di destinazione a seguito dell’intervento di ristrutturazione.

- Successivamente, il signor Rosellini faceva richiesta di variante in corso d’opera della concessione edilizia C95/244 (per l’estensione dell’intervento di ristrutturazione alla restante parte del fabbricato), che veniva respinta. Ciò in quanto, nel frattempo, era intervenuta una variante al P.R.G., ritenuta ostativa agli interventi richiesti (delibera del Consiglio provinciale n. 195 del 1° ottobre 1996).

- Nelle more della realizzazione dei lavori di ristrutturazione, l’immobile veniva alienato al signor Giovanni Rocchetti, il quale, ottenuta la voltura del titolo edilizio, a sua volta richiedeva il rilascio di una concessione in variante, finalizzata sempre all’estensione dell’intervento di ristrutturazione all’intero fabbricato. Il Comune, verificata la compatibilità dell’intervento con il P.R.G., rilasciava il titolo edilizio richiesto (concessione n. C97/185 del 18 settembre 1997).

- Nel frattempo, il sig. Rosellini aveva provveduto a versare al Comune l’intero importo dovuto per i soli oneri di urbanizzazione relativamente alla concessione edilizia C95/244.

- A seguito dell’accertamento, in sede di sopralluogo della polizia municipale, di talune difformità dell’intervento realizzato rispetto al progetto assentito, il signor Rocchetti presentava istanza di sanatoria, che veniva accolta dal Comune con il rilascio della concessione C99/127 del 18 giugno 1999, ai sensi dell’art. 13, della legge n. 47 del 1985, previo pagamento del doppio degli oneri di urbanizzazione (lire 24.019.360) e del contributo per il costo di costruzione (lire 2.893.600). A seguito di ciò, il nuovo proprietario comunicava la ripresa dei lavori, che erano stati sospesi a causa del sequestro disposto dall’autorità giudiziaria.

- Poiché i lavori non venivano ultimati nel termine previsto dalla prima concessione edilizia (C95/244), il signor Rocchetti richiedeva una proroga al Comune, che tuttavia veniva negata perché ritenuta intempestiva; quindi, il medesimo provvedeva a richiedere il rinnovo della concessione edilizia, includendo nella richiesta talune varianti al permesso originario. Il titolo veniva rilasciato previo pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione determinati solo sulle opere oggetto di variante (concessione C01/42 del 20 marzo 2001).

- Nel 2003, il primo proprietario dell’immobile (signor Rosellini), proprio in vista dell’avvenuta alienazione dello stesso, chiedeva l’autorizzazione a svincolare la fideiussione bancaria a garanzia della seconda rata del costo di costruzione relativo alla concessione edilizia C95/244. Il Comune, quindi, invitava il nuovo proprietario (signor Rocchetti) a produrre egli stesso idonea garanzia; quest’ultimo, tuttavia, si rifiutava, precisando che con l’acquisto dell’immobile era stato altresì previsto il trasferimento della citata concessione edilizia “come già rilasciata”, intendendosi, cioè, che i contributi concessori ancora dovuti restavano a carico dell’alienante.

- Nel 2004 il signor Rocchetti comunicava al Comune la fine dei lavori. L’Amministrazione, preso atto del mancato pagamento dell’ultima rata del costo di costruzione da parte del signor Rosellini, escuteva la fideiussione bancaria. Di qui la notifica del decreto ingiuntivo n. 150 del 2006 - contenente l’ordine al predetto Comune di pagare, in favore del signor Rosellini, la somma totale di € 10.505,43 a titolo di restituzione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione versati per la concessione edilizia C95/244 dell’8 novembre 1995, oltre spese accessorie - e l’inizio della vicenda giudiziaria di cui sopra.

I.2. Ciò posto, con il presente ricorso in riassunzione l’odierno ricorrente deduce quanto segue:

- poiché l’immobile è stato alienato in corso di ristrutturazione facendo riferimento alla concessione in essere (C95/244), volturata al signor Rocchetti, unico obbligato alla corresponsione dei contributi concessori resterebbe il soggetto che per primo è stato intestatario della concessione edilizia, ossia il signor Rosellini;

- il Comune, nel determinare i contributi dovuti per il rilascio della concessione C01/42 al signor Rocchetti, ha considerato solo le nuove opere previste in variante, scomputando quanto già determinato a titolo di oneri concessori per il rilascio della concessione C95/244; inoltre, sempre il signor Rocchetti, ha versato quanto dovuto a titolo di sanzione per la concessione edilizia in sanatoria C00/127. Nessuna indebita locupletazione, quindi, sarebbe configurabile in capo all’Amministrazione, il cui credito è fondato su titoli diversi nei confronti di diversi obbligati;

- erronea sarebbe la presunzione su cui fondano gli assunti del signor Rosellini, atteso che il titolo originario (concessione C95/244) non sarebbe mai decaduto, essendo, i relativi lavori, iniziati nei termini di validità del medesimo; detti lavori sarebbero poi stati proseguiti dal signor Rocchetti, anche in virtù del rinnovo della concessione e delle successive varianti;

- il principio generale, secondo cui è possibile ripetere le somme versate a titolo di contributo di costruzione in caso di decadenza dalla concessione edilizia, sarebbe applicabile solo qualora non si sia affatto provveduto ad iniziare i lavori. Al contrario, nell’ipotesi, come quella in esame, di scadenza del titolo prima della conclusione delle opere edificatorie (iniziate e in parte già eseguite) e di cessione dello stesso in favore di un terzo in costanza di validità, si sarebbe verificato il pieno utilizzo della concessione, che non darebbe luogo ad alcun diritto alla ripetizione degli oneri concessori versati;

- in ogni caso, il diritto alla restituzione sarebbe prescritto, atteso che la domanda sarebbe stata proposta al giudice non munito di giurisdizione oltre il termine di maturazione della prescrizione.

I.3. Sulla base di tali premesse, il Comune di Senigallia conclude chiedendo la condanna del signor Rosellini alla restituzione, in proprio favore, della predetta somma di € 10.809,45, oltre interessi in misura legale sino al saldo, con vittoria di spese ed onorari.

I.4. L’odierno resistente, costituito con atto depositato in data 25 ottobre 2016, preliminarmente insiste nel contestare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia.

I.5. Nel merito, il medesimo contesta la pretesa dell’Amministrazione, ribadendo il proprio diritto a trattenere l’importo per cui è causa. Ciò in quanto, a suo dire, l’originaria concessione, in relazione alla quale ha corrisposto, con le descritte modalità, gli oneri richiesti dall’Amministrazione, sarebbe giunta a scadenza prima della conclusione dei lavori, completati solo dopo il rilascio di un diverso titolo abilitativo. Conseguentemente, obbligato al versamento dell’importo in questione sarebbe solo l’effettivo fruitore delle ristrutturazioni, sia di quelle originarie che di quelle in variante, salvo l’eventuale diritto di questi alla ripetizione nei confronti dell’alienante Rosellini.

I.6. Con memoria depositata il 23 dicembre 2016, l’Amministrazione contesta gli assunti della controparte, ribadendo le proprie argomentazioni difensive.

I.7. Alla pubblica udienza del 27 gennaio 2017, sulle conclusioni delle parti, la causa è stata posta in decisione.

II. Tanto premesso in punto di fatto, in diritto si formulano le seguenti considerazioni.

II.1. Preliminarmente, va disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione dedotta dal signor Rosellini. La presente controversia verte, infatti, in materia di diritti soggettivi relativi a titoli abilitativi edilizi, e, pertanto, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), del d.lgs. n. 104 del 2010 (la norma si riferisce alle “controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”, dovendosi in esse ritenersi incluse anche quelle relative alla determinazione, liquidazione e corresponsione degli oneri concessori che involgono diritti soggettivi delle parti).

II.2. Il Collegio reputa di poter prescindere, invece, dall’esame dell’eccezione di prescrizione del diritto alla restituzione, sollevata dal Comune di Senigallia, in ragione della fondatezza, nel merito, della pretesa sostanziale dell’Amministrazione.

II.3. Costituisce principio pacifico, fatto proprio anche da questo Tribunale, quello secondo cui, qualora il privato rinunci al (o non utilizzi il) permesso di costruire ovvero intervenga la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo all’Amministrazione, ai sensi dell’art. 2033 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e, conseguentemente, il diritto del privato a pretenderne la restituzione; il contributo concessorio, infatti, è strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio, sicché, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare e l’importo versato va restituito. Il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente (T.A.R. Ancona Marche, sez. I, 6 febbraio 2015, n. 114; T.A.R. Trieste Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 4 giugno 2014, n. 252).

Inoltre, poiché l’obbligo di versamento degli oneri concessori non è legato solo al rilascio del titolo edilizio, ma anche all’attività edilizia assentita, con la voltura del titolo edilizio, senza che sia intervenuta alcuna attività edificatoria, l’intestatario iniziale deve essere ritenuto libero da ogni obbligo pecuniario nei confronti dell’ente concedente per gli oneri di concessione e per il contributo di costruzione, atteso che detta voltura, accettata dal Comune, estingue il rapporto con l’originario dante causa, operando come novazione soggettiva liberatoria del debitore originario per accettazione del Comune (T.A.R. Venezia Veneto, sez. II, 6 maggio 2015, n. 485).

Qualora, invece, il presupposto di esigibilità del credito, ovvero l’edificazione, abbia avuto consistenza sia in capo al cedente che al cessionario, entrambi sono solidalmente tenuti verso l’Amministrazione al pagamento degli oneri concessori, in quanto il fenomeno edilizio e la connessa trasformazione del territorio hanno tratto origine da due coautori (T.A.R. Firenze Toscana, sez. III, 12 giugno 2012, n. 1126).

II.4. Ciò posto, nel caso in esame, i lavori di ristrutturazione assentiti con la concessione edilizia C95/244 sono stati iniziati e in parte eseguiti dall’originario proprietario, ossia il signor Rosellini. La comunicazione di inizio dei lavori è stata, infatti, presentata il 14 agosto 1996, con l’indicazione del termine per l’avvio al 26 agosto 1996. Ancora, dai documenti versati in atti (cfr., in particolare, la relazione tecnica allegata alla richiesta di variante presentata dallo stesso signor Rosellini in data 6 novembre 1996, ovvero prima del trasferimento dell’immobile al Sig. Rocchetti), si evince che, a quella data, erano stati avviati i lavori di parziale demolizione, nonché lo scavo per l’operazione di sottofondazione. Poiché l’immobile è stato alienato in data 18 novembre 1996 per atto a rogito Notaio Sgolacchia Rep. 149591, Fasc. 18278, risulta provata la circostanza dell’effettivo avvio dei lavori da parte dell’originario titolare della concessione. In tal senso depone altresì il fatto che quest’ultimo ha continuato a pagare i ratei relativi agli oneri di urbanizzazione anche in seguito all’alienazione dell’immobile, senza nulla eccepire, risolvendosi ad agire solo dopo l’asserita decadenza della concessione C95/244 e proprio in ragione del decorso del termine.

Manca, quindi, alla luce della giurisprudenza sopra richiamata, il principale presupposto - ossia l’assenza di qualsiasi attività edificatoria da parte dell’intestatario iniziale della concessione - perché con la voltura del titolo edilizio questi possa essere ritenuto libero da ogni obbligo pecuniario nei confronti dell’ente concedente. Piuttosto, l’ipotesi in questione, in cui l’edificazione ha avuto consistenza sia in capo al cedente che al cessionario, determina la responsabilità solidale di entrambi verso l’Amministrazione per il pagamento degli oneri concessori.

II.5. Non si giunge a differenti conclusioni anche accedendo alla tesi secondo cui la semplice voltura della concessione edilizia non comporta il trasferimento automatico, in capo al nuovo titolare, delle obbligazioni contratte dall’originario concessionario con l’Amministrazione, occorrendo invece l’espresso accollo del nuovo titolare e l’accettazione dell’Amministrazione creditrice (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 828; Sez. II, 22 gennaio 2011, n. 316). Ciò in quanto l’accollo esterno, cioè con effetti nei confronti del creditore, si può ritenere liberatorio per il debitore originario al ricorrere di due condizioni alternative fra di loro: l’inserimento, nella convenzione fra quest’ultimo e l’accollante, di una specifica condizione in tal senso ovvero l’accettazione inequivoca e specifica, rilasciata dal creditore, di voler liberare l’originario debitore. Nel caso in questione, invece, dall’atto di vendita intercorso tra il signor Rosellini e il signor Rocchetti, non si ricava l’espressa volontà di quest’ultimo di accollarsi le somme dovute, né risulta un atto di accettazione dell’Amministrazione contente l’intenzione inequivoca di liberare il signor Rosellini. In particolare, l’unico accenno, nel predetto atto di compravendita, alla concessione edilizia C95/244 è contenuto nell’ultimo capoverso dell’art. 2, dove si legge testualmente: “I comparenti dichiarano che il fabbricato, di vecchia costruzione e in pessime condizioni di manutenzione e agibilità, necessita di radicali rifacimenti e restauri, per i quali il Comune di Senigallia ha già rilasciato concessione edilizia n. C95/244 in data 08.11.95, dovendo provvedere l’acquirente a realizzare i relativi lavori”. Nulla viene tuttavia pattuito in ordine alla liberazione dell’acquirente dall’obbligo del pagamento degli oneri concessori.

II.6. Nel caso concreto, pertanto, la fattispecie che si è realizzata è strutturalmente più simile all’accollo cumulativo piuttosto che a quello liberatorio, atteso che, in mancanza della liberazione dalle proprie obbligazioni per il debitore originario, si è verificata una modificazione nel lato passivo dell’obbligazione mediante l’aggiunta di un nuovo debitore. Tale obbligazione plurisoggettiva si caratterizza per il vincolo di solidarietà intercorrente fra le parti debitrici, che al massimo consente, al signor Rosellini, al ricorrere delle condizioni, l’esercizio dell’azione di regresso nei confronti del signor Rocchetti (ad esempio per la restituzione parziale degli oneri computati sulle opere facenti parte del progetto originario e non realizzate).

Ad oggi, tuttavia, dette opere non sono state sufficientemente individuate e documentate, tanto che non è in contestazione il fatto che i lavori assentiti con il primo titolo edilizio (concessione C95/244) siano stati tutti realizzati.

II.7. In conclusione, può dirsi che la richiesta di pagamento del Comune di Senigallia è stata correttamente indirizzata al signor Rosellini, salva la facoltà di quest’ultimo di agire in regresso nei confronti del suo avente causa per il recupero di quanto eventualmente spettante.

II.8. Sul quantum della pretesa, tuttavia, occorre fare una precisazione.

Poiché il presente ricorso in riassunzione ha per oggetto l’accertamento della spettanza del contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione che si assumono non dovuti (il thema decidendum è stato così delineato anche dalla Corte di Appello di Ancona nella sentenza n. 542 del 29 aprile 2016 e sulla base di esso è stata declinata la giurisdizione del giudice ordinario), entro tali limiti può essere pronunciata da questo giudice la condanna del signor Rosellini alla restituzione delle somme indebitamente trattenute.

Esula, infatti, dalla competenza dell’adito giudice, l’accertamento del diritto dell’Amministrazione ad ottenere anche la restituzione di quanto versato per le spese di notifica e della procedura monitoria incardinata innanzi a un giudice privo di giurisdizione, così come liquidate nel decreto ingiuntivo n. 150 del 2006. Giova, peraltro, evidenziare che l’Amministrazione ha adempiuto all’ingiunzione del giudice civile senza poi sollevare, in sede di opposizione al decreto ingiuntivo, l’eccezione di difetto di giurisdizione del medesimo sul procedimento monitorio in questione, anche al fine di evitare il pagamento delle relative spese.

Pertanto, poiché la pronuncia del giudice civile di appello con cui è stato dichiarato il difetto di giurisdizione è idonea a travolgere i provvedimenti adottati dal giudice giurisdizionalmente incompetente e poiché, nella presente controversia, è in contestazione la pretesa del signor Rosellini a trattenere le somme versate dall’Amministrazione a titolo di ripetizione degli oneri concessori versati (tanto che, negli stessi termini, era stata anche sollevata dalla medesima Amministrazione l’eccezione di prescrizione del diritto), è solo in relazione a tale pretesa che può essere accertato il correlato diritto del Comune alla restituzione.

Conseguentemente, in accoglimento del presente ricorso nei limiti innanzi precisati, il signor Adriano Rosellini va condannato al pagamento, nei confronti del Comune di Senigallia, della somma complessiva di € 8.598,10, a titolo di restituzione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione relativi alla concessione edilizia C95/244, nonché al pagamento degli interessi legali maturati sulla stessa somma dal momento dell’effettiva percezione al soddisfo.

III. Avuto riguardo alla peculiarità e alla complessità della vicenda da cui trae origine la controversia in esame, sussistono i presupposti per disporre la compensazione delle spese del presente giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, condanna il signor Adriano Rosellini alla restituzione, nei confronti del Comune di Senigallia, la somma di € 8.598,10, a titolo di restituzione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione relativi alla concessione edilizia C95/244, nonché al pagamento degli interessi legali maturati sulla stessa dal momento dell’effettiva percezione al soddisfo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2017 con l'intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

Simona De Mattia, Primo Referendario, Estensore

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Simona De Mattia        Maddalena Filippi