TAR Liguria Sez. I n. 179 del 3 marzo 2022
Urbanistica.Effetti della d.i.a. e innovazioni normative
Gli effetti della d.i.a. - consistenti nel dare libero corso all'attività edilizia denunciata dall'interessato e non interdetta dall'Amministrazione - decorrono dopo trenta giorni dalla presentazione della denuncia e la legittimità della d.i.a. resta subordinata alla permanenza delle condizioni normative esistenti al tempo della sua presentazione. Ne consegue che le innovazioni normative introdotte medio tempore non sono irrilevanti, giacché un intervento edilizio, ancorché conforme alla normativa vigente al tempo della denuncia, ben può essere interdetto ove non sia più in linea con la normativa sopravvenuta, entrata in vigore (o destinata a entrare in vigore) prima del compimento del trentesimo giorno dalla presentazione della denuncia stessa. D'altronde, se l'entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche può comportare la decadenza del permesso, caducando un titolo già formato (quando i lavori non sono stati ancora iniziati e purché vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio: cfr. art. 15, quarto comma, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), non v'è ragione perché esse non producano effetti nella fase antecedente, in cui il titolo è ancora in corso di formazione
Pubblicato il 03/03/2022
N. 00179/2022 REG.PROV.COLL.
N. 01070/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1070 del 2013, proposto da
Società Edilarco s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Massa, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 11;
contro
il Comune di Arcola, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Birga, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Roberto Martini in Genova, via Roma 3/8a;
l’Autorità Interregionale di Bacino del Fiume Magra, non costituita in giudizio;
per la condanna
al risarcimento del danno ingiusto subito in conseguenza degli atti della P.A. nel procedimento di cui alla D.I.A. 4.3.2013, prot. 4485, presentata per la costruzione del fabbricato F previsto dallo strumento urbanistico attuativo in località Ressora.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Arcola;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2022 il dott. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 10.10.2013 e depositato il 23.10.2013, la società Edilarco s.r.l. agisce nei confronti del Comune di Arcola per la condanna ex art. 30 c.p.a. al risarcimento del danno ingiusto subito in conseguenza dell’adozione di atti illegittimi e dell’inerzia serbata nel procedimento di cui alla D.I.A. presentata il 4 marzo 2013, prot. n. 4485, per la costruzione del fabbricato “F” previsto dallo strumento urbanistico attuativo in località Ressora.
Premette in fatto: - che la società è proprietaria, nel Comune di Arcola, dei terreni censiti al N.C.T. al foglio n. 7, mappali 471, 1282, 1440, 1441 e 1442, per complessivi mq. 3368 circa (nonché dell'indice edificatorio pertinente ad altri terreni), compresi nello strumento urbanistico attuativo della zona C4-3, località Ressora; - che lo SUA, approvato con deliberazioni del consiglio comunale 3 giugno 2010 n. 53 e 25 agosto 2010 n. 86, prevedeva la costruzione sui suddetti terreni del fabbricato residenziale distinto con la lettera F, per complessive 13 unità immobiliari, in ordine alle quali la società ha cominciato a ricevere prenotazioni e relativi acconti; - che, dopo aver chiesto ed ottenuto l’autorizzazione paesaggistica per la costruzione del fabbricato, la società ha chiesto ed ottenuto anche i titoli (autorizzazione paesaggistica 19 luglio 2012 e permesso di costruire 5 dicembre 2012) per la realizzazione delle pertinenti opere di urbanizzazione previste in convenzione, e ha dato inizio ai lavori; - di aver presentato in data 26 gennaio 2013 S.C.I.A. per l'inizio dei lavori di costruzione del fabbricato F; - che, con nota 13 febbraio 2013, il Comune, avendo ritenuto soggetta a D.I.A. (anziché a S.C.I.A.) la comunicazione di inizio dei lavori, sospendeva gli effetti della S.C.I.A. ed inibiva l'inizio dei lavori; - che, in data 4 marzo 2013, la società presentava D.I.A., in conformità alle indicazioni comunali; - che, a seguito di alcuni rilievi comunali, in data 3 aprile 2013 la società presentava nuovi elaborati progettuali, eliminando i previsti locali interrati ritenuti dal Comune incompatibili con la disciplina dettata dal piano per l’assetto idrogeologico P.A.I.; - che, pur dando atto della conformità della nuova soluzione alla normativa idraulica vigente, con nota 5 aprile 2013, inviata ai sensi dell'art. 10-bis L. n. 241/90, il Comune riteneva la D.I.A. “non procedibile”, vuoi perché relativa ad una soluzione progettuale diversa da quella approvata con autorizzazione paesaggistica ed oggetto della pratica sismica, vuoi perché carente dello schema di atto unilaterale di obbligo e di fidejussione a garanzia; - che Edilarco presentava in data 19.4.2013 ulteriore documentazione integrativa (in particolare, asseverazione circa la conformità del progetto all’autorizzazione paesaggistica); - che, con nota 29.4.2013, il Comune comunicava l’intervenuta approvazione, da parte del segretario generale dell'Autorità di Bacino Interregionale del Fiume Magra (decreto 16 aprile 2013), di un nuovo studio idraulico della piana di Arcola, con cui la pratica edilizia sarebbe stata in contrasto; - che il Comune convocava una conferenza dei servizi referente con l'Autorità di Bacino, avente ad oggetto la D.I.A. 4 marzo 2013, al fine di acquisire il parere previsto dall'art. 44, comma 3, lett. b) delle norme del P.A.I., precisando che, nelle more, la pratica doveva intendersi sospesa; - che l'Autorità di Bacino non partecipava alla conferenza di servizi, ritenendo non dovuto il parere richiesto; - che il Comune preannunciava la richiesta di un parere alla Regione circa l’interpretazione dall'art. 44, comma 3, lett. b) delle norme del P.A.I.; - che, con diffida 31.7.2013, Edilarco invitava il Comune a prendere atto dell’avvenuto perfezionamento della D.I.A. 4 marzo 2013, in quanto non riscontrata entro il termine di legge con l’ordine di non realizzare le opere progettate; - che, a fronte di ciò, il Comune forniva un’ennesima risposta dilatoria; - che, a fronte di un ulteriore sollecito, con nota 7 ottobre 2013 il Comune ribadiva che l'intervento oggetto della D.I.A. si poneva in contrasto con i vincoli di cui al P.A.I. come modificato con decreto del Segretario generale dell'Autorità di Bacino 16 aprile 2013, e che la D.I.A. doveva ritenersi, di conseguenza, inefficace, diffidando la società a non intraprendere i lavori.
Agisce pertanto, ex art. 30 c.p.a., per la condanna del Comune al risarcimento dei danni arrecati da atti illegittimi, e, a sostegno della domanda, deduce i seguenti motivi di ricorso.
A) Illegittimità della nota comunale 29 aprile 2013 per violazione dell'art. 26 (in relazione all'art. 30) delle L.R. n. 16/2008 e s.m.. Difetto di presupposto. Sviamento.
Ai sensi dell’art. 43 delle N.A. del P.A.I., la nuova disciplina idraulica sarebbe inapplicabile ad una D.I.A. presentata il 4 marzo 2013 ed integrata il 3 aprile 2013 ed il 19 aprile 2013, prima della entrata in vigore della nuova disciplina, che data dal 24.4.2013 (trasmissione al Comune dell'atto di approvazione assunto dal Segretario dell'Autorità di Bacino) o dal 10.7.2013 (pubblicazione sul B.U.R.L.).
B) Illegittimità delle note comunali 29 aprile 2013 e 22 maggio 2013.
1. Violazione degli artt. 26 e 30 L. reg. 16/2008 e del principio di tipicità degli atti amministrativi. Difetto di presupposto. Sviamento.
La “sospensione” della pratica disposta con la nota 22.5.2013 sarebbe atto estraneo a quelli tipici, e comunque a quelli previsti dalla disciplina della D.I.A. edilizia.
2. Violazione e falsa applicazione dell'art. 26 L.R. n. 16/2008 e dell'art. 44, comma 3, delle N.A. del P.A.I.. Difetto di motivazione. Difetto di presupposto.
L’illegittimità delle note comunali sarebbe evidente in ragione della previsione dell'art. 44, comma 3 N.A. del P.A.I., che fa salvi gli interventi urbanistici ed edilizi approvati prima dell'entrata in vigore della nuova disciplina idraulica.
C) Illegittimità dell'atto 22 maggio 2013 per violazione degli artt. 26 e 30 L.R. n. 16/2008 anche in relazione agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della L. 241/90. Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi. Difetto di presupposto. Difetto di istruttoria. Sviamento.
L'atto 22 maggio 2013 sarebbe in ogni caso illegittimo perché, alla data della sua adozione, la D.I.A. si era già perfezionata ed aveva acquisito efficacia, essendo decorsi più di trenta giorni dall’ultima documentazione istruttoria depositata (il 19 aprile 2013) in ossequio alle richieste comunali.
D) Illegittimità dell'atto 7 ottobre 2013 n. 16666. Illegittimità derivata e propria.
L'atto in questione sarebbe afflitto da illegittimità derivata e propria.
Agisce inoltre, ex art. 2-bis L. n. 241/1990, per la condanna al risarcimento dei danni arrecati dall'inerzia della pubblica amministrazione intimata.
Si è costituito in giudizio il Comune di Arcola, controdeducendo ed instando per la reiezione del ricorso.
Con ordinanza 1.7.2021 la sezione ha disposto l’acquisizione di chiarimenti e di documentazione da parte del Comune di Arcola e dell’Autorità di Bacino distrettuale dell’Appennino settentrionale, che hanno provveduto – rispettivamente - in data 26.11.2021 e 16.11.2022.
Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2022 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.
DIRITTO
L’istruttoria svolta – in particolare, la relazione e la documentazione prodotti dall’Autorità di Bacino distrettuale dell’Appennino settentrionale - ha permesso di chiarire alcune circostanze.
Può dirsi pacifico che, alla data di iniziale presentazione della D.I.A. (4.3.2013) e delle integrazioni documentali richieste dal Comune (19.4.2013) il sedime dell’edificio F ricadesse in area a pericolosità idraulica bassa (PI2: aree inondabili per T=500 anni - art. 14 N.A. del P.A.I.), per le quali l’art. 18 delle N.A. del P.A.I. ammette ogni tipo di intervento, anche di nuova edificazione, previa verifica, a cura del Comune, della coerenza dell’intervento di nuova edificazione con le misure di protezione civile previste dal P.A.I. e dai piani comunali di settore.
Sennonché, alla data di iniziale presentazione della D.I.A. risultava pendente un procedimento di modifica e di aggiornamento della perimetrazione delle aree a diversa pericolosità idraulica, promosso dal Comune di Arcola, ai sensi dell’art. 15 comma 5 delle N.A. del P.A.I., sulla base di un apposito studio idraulico della Piana di Arcola e Ressora (doc. 2 delle produzioni 16.11.2021 dell’Autorità di Bacino).
Tale studio veniva approvato dal Comitato tecnico con atto n. 780 del 10.12.2012 (doc. 4 delle produzioni 16.11.2021 dell’Autorità di Bacino), il quale, ai sensi dell’art. 43 comma 3 lett. c) delle N.A. del P.A.I., dava mandato al segretario generale di attivare le opportune forme di pubblicità e/o di inchiesta pubblica, al fine di effettuare una preventiva verifica e confronto con i soggetti interessati, pubblici e privati.
Nell’ambito dell’inchiesta pubblica, la società Edilarco – tra gli altri – presentava osservazioni all’atto n. 780 del 10.12.2012 di approvazione dello studio idraulico del Comune di Arcola, osservazioni che, con parere n. 800 del 9.4.2013 (doc. 5 delle produzioni 16.11.2021 dell’Autorità di Bacino), il Comitato tecnico dell’Autorità di Bacino riteneva non accoglibili, approvando lo studio con l’aggiornamento della carta della pericolosità idraulica e degli ambiti normativi delle aree inondabili.
Infine, con decreto n. 25 del 16 aprile 2013 (doc. 6 delle produzioni 16.11.2021 dell’Autorità di Bacino), il segretario generale dell’Autorità di Bacino disponeva l’aggiornamento dei nuovi elaborati cartografici del piano di bacino, e la relativa disciplina entrava in vigore – ai sensi dell’art. 43 comma 3 lett. a n. 1 delle N.A. del P.A.I. - il 23.4.2013, data della nota prot. 477 di trasmissione del decreto al Comune di Arcola (doc. 6 delle produzioni 16.11.2021 dell’Autorità di Bacino).
Dunque, alla data (23.4.2013) di trasmissione del decreto n. 25/2013 di aggiornamento cartografico del Piano di bacino, i terreni corrispondenti all’area del fabbricato F progettato dalla società Edilarco ricadevano tra le aree a pericolosità idraulica molto elevata – elevata (PI4), e la disciplina normativa ivi applicabile era costituita dall’art. 18, comma 2 delle norme di attuazione del PAI (richiamato dal 19, c.1, lett. a) che, nell’elencare gli interventi consentiti, esclude la nuova edificazione.
Ciò posto, il ricorso è infondato.
Ai sensi dell’art. 26 comma 4 della L.R. n. 16/2008, “entro il termine di quindici giorni dal ricevimento delle domande il competente ufficio comunale: […] b) qualora la denuncia risulti incompleta o insufficiente ai sensi dei commi 2 o 3 ne dà motivata comunicazione all'interessato invitandolo a presentare le integrazioni necessarie ai fini istruttori; in tal caso il termine di cui al comma 1 è interrotto e decorre nuovamente per intero a partire dalla data di presentazione della documentazione integrativa”.
Nel caso di specie, alla presentazione della D.I.A. 4.3.2013 faceva seguito, soltanto quattro giorni dopo (cfr. la nota comunale 8.3.2013, prot. 4754_/2013/P – doc. 12 delle produzioni 11.5.2021 di parte ricorrente), la richiesta di integrazioni documentali, con conseguente “interruzione” del termine di trenta giorni per l’inizio dei lavori, termine che iniziava nuovamente a decorrere dal 19.4.2013, data di presentazione al Comune delle integrazioni documentali richieste (doc. 15 delle produzioni 11.5.2021 di parte ricorrente).
Stando così le cose, le censure dedotte avverso la nota comunale 29.4.2013 sono infondate.
Ai sensi dell’art. 65 comma 4 del D. Lgs. n. 152/2006 (“le disposizioni del piano di bacino approvato hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, nonché per i soggetti privati, ove trattasi di prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso piano di bacino”) e dell’art. 39 delle N.A. del P.A.I., le disposizioni del piano di bacino circa le condizioni d’uso per le aree a diverso grado di pericolosità vincolano immediatamente il Comune ed i privati (cfr. Cons. di St., IV, 26.9.2019, n. 6438), ovvero costituiscono parametro di conformità dell’intervento edilizio alla normativa urbanistica.
Né vale opporre la disciplina dell’art. 44 comma 3 delle N.A. del P.A.I., che farebbe salvi gli interventi approvati prima dell'entrata in vigore della nuova disciplina idraulica (motivo di ricorso sub B.2).
Difatti, l'art. 44 comma 3 delle N.A. del P.A.I. fa salvi solo gli interventi “già assentiti” mediante rilascio di titoli abilitativi edilizi (lett. a), mentre, per quelli previsti da strumenti urbanistici attuativi approvati prima dell'entrata in vigore della nuova disciplina idraulica (lett. b), esso richiede una preventiva verifica – da espletarsi mediante parere del Comitato Tecnico dell’Autorità di Bacino circa la coerenza degli stessi con il piano - che l’intervento non aumenti significativamente le condizioni di rischio idraulico.
Quest’ultimo (lett. b) è proprio il caso di specie, sicché giustamente il Comune di Arcola, comunicati i motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis L. n. 241/1990 (con nota 29.4.2013, prot. 7601) provvedeva, ai sensi dell’art. 26 comma 8 L.R. n. 16/2008, ad indire una conferenza dei servizi convocando l'Autorità di Bacino, affinché rendesse il parere previsto dall'art. 44, comma 3, lett. b) delle norme del P.A.I., precisando che, nelle more, la pratica doveva intendersi sospesa (cfr. la nota del Comune di Arcola 22.5.2013, prot. 8989/2013/P – doc. 17 delle produzioni 11.5.2021 di parte ricorrente).
E’ poi accaduto che l’Autorità di Bacino disertasse la Conferenza di servizi e, accampando una deficienza “delle necessarie competenze giuridiche”, omettesse il rilascio del dovuto parere, rilanciando la palla nel campo del Comune (cfr. la nota prot. 653 del 6.6.2013 – doc. 16 delle produzioni 25.11.2013 di parte comunale), che si è infine assunto la responsabilità di confermare l’obiettivo contrasto con i vincoli di cui al vigente P.A.I. e l’inefficacia della D.I.A., diffidando la società Edilarco dall’avviare i lavori (nota 7.10.2013, prot. 16666 – doc. 24 delle produzioni 11.5.2021 di parte ricorrente).
Così riassunta la vicenda, è evidente come nessun addebito – men che meno di “inerzia” - possa essere mosso al Comune di Arcola, che, sul presupposto dell’entrata in vigore della nuova zonizzazione idraulica alla data del 23.4.2013, e in pendenza del termine di 30 giorni per il consolidamento della D.I.A. (termine che, interrotto dalla richiesta di integrazioni documentali, aveva ricominciato a decorrere nuovamente dal 19.4.2013), ne ha sospeso gli effetti in vista dell’acquisizione del parere idraulico ex art. 26 comma 8 L.R. n. 16/2008, diffidando la società dall’intraprendere il lavori.
Per costante giurisprudenza, infatti, “gli effetti della d.i.a. - consistenti nel dare libero corso all'attività edilizia denunciata dall'interessato e non interdetta dall'Amministrazione - decorrono dopo trenta giorni dalla presentazione della denuncia e la legittimità della d.i.a. resta subordinata alla permanenza delle condizioni normative esistenti al tempo della sua presentazione. Ne consegue che le innovazioni normative introdotte medio tempore non sono irrilevanti, giacché un intervento edilizio, ancorché conforme alla normativa vigente al tempo della denuncia, ben può essere interdetto ove non sia più in linea con la normativa sopravvenuta, entrata in vigore (o destinata a entrare in vigore) prima del compimento del trentesimo giorno dalla presentazione della denuncia stessa. D'altronde, se l'entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche può comportare la decadenza del permesso, caducando un titolo già formato (quando i lavori non sono stati ancora iniziati e purché vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio: cfr. art. 15, quarto comma, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), non v'è ragione perché esse non producano effetti nella fase antecedente, in cui il titolo è ancora in corso di formazione” (così T.A.R. Lombardia, II, 6.3.2006, n. 584; nello stesso senso, con specifico riferimento all’operare delle misure di salvaguardia rispetto ad una D.I.A., cfr. T.A.R. Lombardia, II, 24.4.2015, n. 1030 - confermata da Cons. di St., IV, 30.11.2020, n. 7516 - e tutta la giurisprudenza del Consiglio di Stato ivi citata).
Per completezza, non si può non rilevare come una colpevole inerzia sia piuttosto imputabile alla società, che, pur trattandosi di un intervento di esecuzione di un risalente S.U.A., e pur consapevole della pendenza del procedimento avviato dal Comune di Arcola per la modifica e l’aggiornamento della perimetrazione delle aree a diversa pericolosità idraulica (avendo proposto osservazioni nell’ambito dell’inchiesta pubblica seguitane), ha presentato una D.I.A., peraltro incompleta, a ridosso dell’approvazione delle modifiche alla zonizzazione idraulica.
Donde l’infondatezza del ricorso.
Le spese seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta e condanna la società ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Arcola, delle spese di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila), oltre spese generali, IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2022 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Caruso, Presidente
Angelo Vitali, Consigliere, Estensore
Alessandro Enrico Basilico, Referendario
