TAR Toscana Sez. II n. 294 del 23 febbraio 2021
Urbanistica.Pianificazione portuale e pianificazione urbanistica                 +++++

La pianificazione portuale ha altro oggetto rispetto a quello urbanistica. Quest’ultima ha la funzione di disciplinare l’ordinato sviluppo dell’assetto del territorio e, pertanto, viene logicamente delimitata alle aree aventi funzione di cerniera tra porto e città. Il piano regolatore portuale, invece, ha la funzione di tutelare un diverso pubblico interesse, quello al corretto svolgimento e sviluppo dei traffici navali nel porto e, pertanto, trova unica e compiuta disciplina nell’ambito della legislazione marittima e, in particolare, nella legge n. 84/1994. Quest’ultima costituisce unica fonte per la disciplina dell’assetto dei porti compresi nelle circoscrizioni territoriali delle Autorità di sistema portuale, sicché non può darsi alcun presupposto per l’applicazione, nemmeno analogica, della normativa urbanistica che, si ripete, è invece preordinata a disciplinare altro e diverso ambito di interesse pubblico, ovvero lo sviluppo del territorio.

Pubblicato il 23/02/2021

N. 00294/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01016/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1016 del 2020, proposto da
Compagnia Impresa Lavoratori Portuali (Cilp) S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Federico De Meo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via de' Pucci 4;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Toscana, Comune di Livorno, Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici non costituiti in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento:

- del provvedimento del Presidente dell'AdSP-MTS n. 69 del 7 luglio 2020 che ha adottato il Piano Attuativo di Dettaglio denominato “Porto Prodotti Forestali” e del provvedimento del Presidente dell'AdSP-MTS n. 85 dell’ 11 agosto 2020 che ha approvato il Piano Attuativo di Dettaglio denominato “Porto Prodotti Forestali”;

- della relazione istruttoria del Dirigente responsabile del procedimento prot. n. 26201 dell’ 11 agosto 2020, contenente le controdeduzioni alle osservazioni proposte da CILP srl;

- nonché – per quanto possa occorrere – di ogni altro atto istruttorio, noto o ignoto, presupposto o consequenziale e, in particolare, delle relazioni istruttorie del Dirigente Responsabile del Procedimento e della nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti acquisita al prot. 15912 del 17 settembre 2018 che ha confermato la competenza del Presidente dell'AdSP all'adozione del Piano Attuativo di dettaglio; nonché, dell'art. 11 comma 1° delle N.T.A. del Piano Regolatore Portuale di Livorno, nella parte in cui avesse inteso attribuire all'Organo di Presidenza dell'Autorità Portuale la facoltà di modificare la disciplina del PRP, come definita dalle schede normative dell'art. 22 del medesimo Piano Regolatore Portuale.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’ Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2021 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

La società ricorrente (di seguito CILP) è impresa che opera come “terminalista” nell’ambito del Porto di Livorno e che svolge operazioni portuali (di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimento in genere delle merci) su aree e banchine demaniali ottenute in concessione o su aree private delle quali ha acquisito a diverso titolo la disponibilità. CILP ha in particolare la titolarità di una concessione demaniale ai sensi dell’art. 18 della legge 84/1994 - fino al 2024- per la banchina denominata Alto Fondale che ha uno sviluppo lineare di circa 750 metri suddiviso in cinque accosti.

In base al vigente P.R.P. tale banchina ricade nell’area portuale Porto Passeggeri, disciplinata dalla scheda normativa n. 1, ed anche in via di fatto viene utilizzata in maniera sempre maggiore per gli accosti delle grandi navi da crociera.

Per tale ragione, il 10 giugno 2015, la soc. CILP e l’AdSP MTS avevano sottoscritto un protocollo di intesa, in base al quale la prima avrebbe dovuto trasferire nel Porto dei prodotti forestali, disciplinato dalla scheda normativa n. 3, e in particolare sul Molo Italia, le attività attualmente svolte sulla calata Alto Fondale. A tal fine, l’Autorità Portuale si era impegnata, fra l’altro, “a realizzare quale intervento prioritario l’ampliamento della strada di collegamento tra Molo Italia e la viabilità intraportuale nonché a concedere alla CILP aree e banchine, non necessariamente in unico compendio, ma in ogni caso equivalenti a quell’oggetto della vigente concessione, nonché per la stessa durata e per lo stesso scopo”.

Dunque, attualmente, le attività caratteristiche nel settore delle operazioni portuali su traffici di prodotti forestali e merci varie, non più ricomprese, fra le componenti funzionali caratterizzanti del Porto passeggeri (di cui alla scheda n. 1 dell’art. 22 delle N.T.A. al P.R.P.), continuano ad essere esercitate da CILP nel c.d. regime di “permanenza transitoria” definito dall’art. 7, comma settimo delle N.T.A. al P.R.P.

Con il presente ricorso la CILP impugna i provvedimenti del Presidente dell’AdSP-MTS rispettivamente di adozione e di approvazione del Piano Attuativo di Dettaglio “Porto prodotti forestali”.

Tale Piano Attuativo avrebbe lo scopo d’introdurre una disciplina “di dettaglio” delle previsioni del Piano Regolatore Portuale, allo scopo di “articolare e distribuire le funzioni” e di “dettagliare” le c.d. “componenti funzionali caratterizzanti ammesse per ciascuna zona operativa”, così da suddividerle in sottozone “all’interno delle famiglie stabilite per le aree di appartenenza”, nonché di approvare progetti infrastrutturali equivalenti “a dichiarazione di pubblica utilità”, con la dichiarata finalità di prevenire la decadenza quinquennale dei vincoli generici, preordinati all’esproprio ricadenti anche sulle aree di proprietà della ricorrente, essendo espressamente disposto che: “L’approvazione del Piano Attuativo di dettaglio costituisce, ai sensi 6 dell’art. 12 del d.P.R. n. 327/2001, dichiarazione di pubblica utilità dei beni e delle aree gravati da vincolo preordinato all’esproprio di cui al Piano Regolatore Portuale (PRP) vigente del Porto di Livorno e, in particolare, alla delibera del Consiglio Comunale di Livorno n. 52 in data 13/3/2015”.

In particolare, con il P.A.D. approvato, in relazione all’area funzionale del “Porto Prodotti Forestali”, si è previsto: il riassetto della viabilità, con la realizzazione di un varco di accesso unico all’area; il riassetto dell’infrastruttura ferroviaria; la realizzazione di nuove costruzioni; una suddivisione in quattro sotto zone operative dell’area, in ciascuna delle quali si localizzano solo talune delle componenti funzionali previste dal P.R.P. .

Con il presente ricorso la CIPL lamenta che il P.A.D. non prevedrebbe alcunché sulla ricollocazione delle proprie attività all’interno del Porto dei Prodotti Forestali, invece prevista dall’intesa del 10 giugno 2015.

In particolare, nella relazione illustrativa del P.A.D. non si pianificherebbe la rilocalizzazione delle attività operative di CILP nel Porto prodotti forestali e non si farebbe alcun richiamo al Protocollo di intesa del 10 giugno 2015. D’altro canto, secondo la ricorrente, le opere infrastrutturali previste non sarebbero realizzabili in quanto sarebbero decaduti i relativi vincoli espropriativi, e più in generale lo strumento attuativo adottato sarebbe radicalmente illegittimo per le ragioni illustrate nei motivi di ricorso.

Il ricorso è dunque affidato a otto motivi.

Col primo motivo la ricorrente ha contestato la carenza di potere, essendo estraneo all’ordinamento marittimo l’istituto della pianificazione attuativa o particolareggiata, quale è delineato, nella legislazione urbanistica nazionale, dagli artt. 13 e ss. della L. 1150/1942, e nella vigente legislazione urbanistica regionale toscana dagli artt. 107 e ss. della L.R. 65/2014, cui il provvedimento del Presidente dell’AdSP farebbe richiamo, non rinvenendosi in alcuna fonte normativa la disciplina di uno strumento attuativo del Piano Regolatore Portuale nei porti sede di Autorità di Sistema Portuale, che serva ad introdurre una disciplina particolareggiata o di dettaglio.

Con il secondo motivo la CILP ha dedotto la violazione delle norme del T.U. sulle espropriazioni che attribuiscono all’approvazione dei piani attuativi territoriali l’effetto di dichiarazione di pubblica utilità ai fini di prevenire la decadenza dei vincoli preordinati all’esproprio, evidenziando che nessuna norma vigente attribuirebbe ad uno strumento atipico, qual è il “Piano Attuativo di Dettaglio” di un Piano Regolatore Portuale approvato extra ordinem, effetto equivalente a quello di una dichiarazione di pubblica utilità.

Con il terzo motivo si è invece eccepito che, essendo passati cinque anni dalla pubblicazione sul B.U.R.T., avvenuta il 22 aprile 2015, della variante al Regolamento Urbanistico, il vincolo preordinato all’esproprio sarebbe decaduto e quindi ad oggi non sarebbe possibile intervenire sulle aree private se non riapponendo il vincolo espropriativo mediante una variante al Regolamento Urbanistico. Infatti, anche se, con l’art. 103 del D.L. 17 marzo 2020 nr. 18, sarebbero stati sospesi i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi, tra di essi non rientrerebbero i termini di efficacia quinquennale dei vincoli preordinati all’esproprio.

Con il quarto motivo si è invece contestata la competenza dell’organo di presidenza dell’AdSP ad approvare ed adottare uno strumento attuativo “di dettaglio” che modifichi od integri la disciplina del Piano Regolatore Portuale; infatti, se anche si ritenesse ammissibile un intervento di pianificazione di dettaglio che attui le previsioni del P.R.P. , la competenza ad adottare e ad approvare quel provvedimento non potrebbe essere diversa da quella che l’art. 5 , comma 5, della L. n. 84/1994 s.m.i. individua, in capo al Comitato di Gestione e alla Regione, rispettivamente per l’adozione e per l’approvazione del Piano Regolatore Portuale e degli stessi Adeguamenti Tecnico-Funzionali.

Con il quinto motivo la ricorrente ha sostenuto che neppure l’art. 11 N.T.A. del P.R.P. attribuirebbe all’AdSP MTS il potere di attuare le previsioni del P.R.P. mediante uno strumento pianificatorio di secondo livello, in quanto tale norma abiliterebbe il Presidente dell’AdSP soltanto all’approvazione di progetti unitari definitivi afferenti la realizzazione degli interventi “a terra” di “nuova edificazione” su ciascun terminal.

Con il sesto motivo la ricorrente ha eccepito che l’adozione del Piano Attuativo di Dettaglio per il Porto Prodotti Forestali non era stata preceduta dal percorso di partecipazione degli operatori interessati.

Con il settimo motivo la ricorrente ha lamentato il mancato accoglimento delle proprie osservazioni, tese ad ottenere il rispetto degli impegni assunti con il protocollo d’intesa del 10 giugno 2015, e ciò attraverso la pianificazione della ricollocazione delle attività operative di CILP dalla Calata Alto Fondale al Molo Italia e l’individuazione delle aree e delle banchine da assegnare in concessione alla medesima ricorrente.

Infine, con l’ottavo motivo, la ricorrente ha contestato la legittimità delle norme del P.A.D. che a suo dire restringerebbero, rispetto al P.R.P., le attività riconducibili alla componente funzionale C1 “Operazioni di movimentazione merci convenzionali”.

Si è costituita l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale argomentando in ordine all’inammissibilità del ricorso e all’infondatezza delle singole censure e chiedendo il rigetto del gravame.

Si è anche costituito il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

All'udienza del 17 febbraio 2021, celebrata con collegamento da remoto in videoconferenza, la causa è stata trattenuta in decisione all’esito della discussione dei difensori delle parti.

DIRITTO

1. Preliminarmente deve ritenersi sussistente l’interesse della ricorrente ad ottenere l’annullamento del P.A.D. “Porto prodotti forestali”, pur non insistendo la sua attività, attualmente, all’interno di detta area, avendo essa ricorrente interesse a che il protocollo d’intesa del 2015 di cui si è detto nella parte in fatto, diretto a consentirle la delocalizzazione della propria attività su aree e banchine interne al Porto prodotti forestali, venga attuato direttamente, ovvero senza passare per una pianificazione di secondo livello, in modo preciso e completo e, soprattutto, attraverso strumenti legittimi e appropriati.

2. Nel merito, la trattazione del ricorso deve logicamente prendere le mosse dal primo motivo, con cui si contesta l’esistenza stessa di una norma legislativa che fondi e legittimi il potere dell’Autorità di approvare un atto di pianificazione di dettaglio.

2.1. A questo proposito la difesa di quest’ultima eccepisce l’inammissibilità della censura per non essere stati impugnati l’art. 11 delle N.T.A. e la scheda n. 3 del P.R.P. .

L’eccezione deve essere respinta.

In disparte l’inidoneità delle norme di piano a fondare un potere pianificatorio di dettaglio non previsto dalla legge, l’approvazione di un vero e proprio Piano Attuativo non è prevista nelle norme del Piano Regolatore Portuale citate dalla difesa dell’Autorità.

L’art. 11 della N.T.A. al comma 1 si limita infatti a sancire che “La pianificazione di dettaglio dei singoli terminal, sentiti gli operatori interessati e conformemente alle schede tecniche di cui al successivo art. 23, è definita e approvata direttamente dall’Autorità Portuale”. Ebbene, tale N.T.A. - demandando nello specifico alle schede normative dell’art. 23 (rectius 22) - in concreto rinvia, per l’attuazione del P.R.P., ai singoli strumenti previsti dalle stesse schede normative. Per quanto attiene al Porto prodotti forestali (Scheda n.3), si tratta dei c.d. progetti unitari riguardanti l’intero terminal, da approvarsi dall’AdSP, anche su iniziativa privata, preliminari alla realizzazione da parte degli operatori dei singoli interventi a terra. Ma tali progetti unitari non sono in alcun modo equiparabili ad uno strumento attuativo di secondo livello, e men che meno idonei ad alterare la distribuzione delle funzioni caratterizzanti, per il Porto Autostrade del Mare già prevista direttamente dal P.R.P. senza fare riferimento ad alcun atto pianificatorio di dettaglio.

2.2. Nel merito il motivo è fondato, come già stabilito dalla Sezione con plurime decisioni (sentenze nn. 1349/2020, 1350/2020, 1352/2020 e 1353/2020) di annullamento del P.A.D. Porto Autostrade del Mare e Multipurpose.

L’articolo 5 della legge n. 84/1994, nel testo applicabile all’epoca dei fatti, prevede, ai fini della pianificazione del sistema dei porti compresa nelle circoscrizioni dell’autorità del sistema portuale, solo lo strumento del Piano Regolatore Portuale, con indicazione (comma 2 quater) del relativo procedimento. Non è previsto alcuno strumento attuativo, che oltretutto adottato e approvato con diversa procedura rispetto al Piano Regolatore Portuale possa incidere sulle destinazioni funzionali del porto.

La difesa dell’Autorità replica che la legislazione portuale chiarisce che la pianificazione urbanistica comunale riguarda unicamente le “aree con funzione di interazione porto-città” mentre spetta al P.R.P. delimitare e disegnare l’ambito e l’assetto complessivo delle aree destinate a funzioni strettamente portuali e retro-portuali. Ne segue, secondo la rappresentazione difensiva, che, al di fuori delle aree con funzioni di interazione porto-città, il P.R.P. acquista anche valenza urbanistica, senza limitarsi a definire la destinazione funzionale delle aree interessate con conseguente applicabilità della normativa in materia urbanistica, anche per quanto riguarda la pianificazione attuativa.

Effettivamente, il piano risulta approvato anche ai sensi dell’articolo 111 della L.R. n. 65/2014, che disciplina l’approvazione dei piani attuativi in materia urbanistica, ma trattasi di riferimento errato poiché la pianificazione portuale ha altro oggetto rispetto a quello urbanistica. Quest’ultima ha la funzione di disciplinare l’ordinato sviluppo dell’assetto del territorio e, pertanto, viene logicamente delimitata alle aree aventi funzione di cerniera tra porto e città. Il piano regolatore portuale, invece, ha la funzione di tutelare un diverso pubblico interesse, quello al corretto svolgimento e sviluppo dei traffici navali nel porto e, pertanto, trova unica e compiuta disciplina nell’ambito della legislazione marittima e, in particolare, nella legge n. 84/1994. Quest’ultima costituisce unica fonte per la disciplina dell’assetto dei porti compresi nelle circoscrizioni territoriali delle Autorità di sistema portuale, sicché non può darsi alcun presupposto per l’applicazione, nemmeno analogica, della normativa urbanistica che, si ripete, è invece preordinata a disciplinare altro e diverso ambito di interesse pubblico, ovvero lo sviluppo del territorio.

Viceversa, secondo il modello prefigurato dalla legge n. 84/1994, la disciplina del P.R.P., una volta intervenuta, preclude l’intervento di altre regolamentazioni, generali o di settore, essendo contemplate, dall’art. 5 comma 5, soltanto quelle “modifiche che non alterano la struttura del piano regolatore portuale in termini di (…) caratterizzazione funzionale delle aree portuali” realizzabili mediante “adeguamento tecnico funzionale”, ma in alcun modo è prevista la pianificazione attuativa di dettaglio, meno che mai svincolata dal coordinamento con tutti i soggetti pubblici chiamati alla formazione del P.R.P. o all’adozione e all’approvazione degli stessi “adeguamenti tecnici funzionali”.

3. In conclusione, il Piano Attuativo di Dettaglio di cui si tratta risulta essere stato adottato ed approvato in assenza di una norma di legge che prevedesse il relativo potere dell’Autorità.

4. Il ricorso deve quindi essere accolto, con assorbimento delle ulteriori censure stante la radicalità del vizio accertato.

5. Le spese processuali vengono tuttavia compensate tra le parti in ragione della novità della questione affrontata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati di adozione e di approvazione del Piano Attuativo di Dettaglio “Porto prodotti forestali”.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in video conferenza secondo quanto disposto dall’articolo 25, comma 2, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente

Riccardo Giani, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore