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TAR Lazio (RM) Sez.II-quater n. 13255 del 19 novembre 2019
Urbanistica.Programmi integrati di intervento urbanistico

La valenza di regolazione urbanistica e non solo edilizia del Programma integrato di intervento urbanistico (PRINT) e della relativa Convenzione necessita che gli eventuali atti a loro modifica, cessazione, decadenza siano assunti dagli organi di indirizzo politico che hanno emanato i primi, sui quali si intende incidere ai fini di una loro revisione.

Pubblicato il 19/11/2019

N. 13255/2019 REG.PROV.COLL.

N. 07618/2017 REG.RIC.

N. 06412/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7618 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto dalle Società Cristina S.r.l. e La Mole Due A R.L., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avvocati Nicola Lais, Giovanni Valeri e Luisa Fonti, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Valeri in Roma, Viale G. Mazzini, 11;

contro

il Comune di Marino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Scotti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini, 24;


sul ricorso numero di registro generale 6412 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto dalle Società Cristina S.r.l. e La Mole Due A R.L., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avvocati Nicola Lais, Giovanni Valeri e Luisa Fonti, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Valeri in Roma, viale G. Mazzini, 11;

contro

Il Comune di Marino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Scotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Elisa Scotti in Roma, Lungotevere dei Mellini 24;

per l'annullamento, quanto al ricorso n. 7618 del 2017, per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento comunicato alle Società a mezzo pec in data 12.7.2017, con cui il Dirigente Uff. Urbanistica ha ordinato la sospensione dei lavori relativi al P.I.I. “La Casa nel Parco” – Comprensorio Mugilla;

- dei verbali di sopralluogo del 22.2.2017 e del 14.6.2017, richiamati nell'ordinanza di sospensione, rispetto ai quali ci si riserva di proporre querela di falso;

- e di ogni altro atto presupposto e consequenziale a quelli impugnati.

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 20 febbraio 2018:

- del provvedimento prot. n. 5581/2018 del 26.1.2018, comunicato alle Società a mezzo pec in pari data, con cui il Dirigente Area V Pianificazione Urbana ha annullato l'efficacia della DIA in Variante al p. di c. n. 17/2014, ordinando il ripristino dello stato dei luoghi e nel contempo ha accertato e dichiarato che, per effetto delle variazioni essenziali, il P.I.I. “La Casa nel Parco” deve ritenersi inattuabile, inefficace e decaduto;

- e di ogni altro atto presupposto e consequenziale a quelli impugnati nonché per il risarcimento dei danni subiti dalle ricorrenti per effetto dell'operato dell'Amministrazione;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 17 aprile 2018:

- del provvedimento prot. n. 20094/2018 del 10.04.2018, comunicato alle Società a mezzo PEC in pari data, con cui il Dirigente Area V Pianificazione Urbana ha confermato il provvedimento prot. n. 5581/2018, di annullamento in autotutela dell'efficacia della DIA in Variante al p. di c. n. 17/2014, ordinando il ripristino dello stato dei luoghi;

- e di ogni altro atto presupposto e consequenziale a quelli impugnati.

quanto al ricorso n. 6412 del 2018:

- della delibera di Consiglio comunale di Marino, n. 2 del 28.02.2018, pubblicata all'Albo Pretorio in data 8.03.2018 e comunicata alle Società il 19.4.2018, avente ad oggetto “Protocollo di Intesa Regione Lazio / Comune di Marino, di cui alle D.G.R. n. 123/2011 e D.C.C. 35/2011: sospensione dei suoi effetti sino all'adempimento e/o alla risoluzione con contestuale invio alla Regione Lazio e ai soggetti proponenti ad adempiere a quanto previsto nel medesimo protocollo (…) Print approvato con D.G.R. Lazio n. 614/2012: avvio del procedimento di sospensione dell'efficacia, connesse deleghe e adempimenti”;

- della nota prot. n. 21885 del 19.4.2018, comunicata a mezzo pec in pari data, con la quale il Dirigente Area V – Pianificazione Urbana del Comune di Marino ha comunicato ai sensi dell'art. 7 L. n. 241/1990, l’avvio del procedimento di sospensione dell'efficacia del Programma Integrato di Intervento c.d. “Mugilla”;

- di ogni altro atto presupposto e consequenziale a quelli impugnati;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 29 ottobre 2018:

- della delibera di Consiglio comunale di Marino, n. 23 del 10.08.2018, pubblicata all'Albo Pretorio in data 28.08.2018, avente ad oggetto “PRINT approvato con D.G.R. LAZIO 632/2011, PRINT approvato con D.G.R. LAZIO 614/2012, PRINT approvato con D.G.R. LAZIO 16/2013: sospensione dell'efficacia”;

- di ogni altro atto presupposto e consequenziale a quello impugnato, ed in particolare la nota Dirigente Area V Pianificazione Urbana prot. n. 38640 del 10.7.2018;

nonchè per il risarcimento dei danni subiti dalle ricorrenti per effetto dell'operato dell'Amministrazione, nei termini di seguito indicati.


Visti i ricorsi principali, i motivi aggiunti depositati in data 20 febbraio 2018, i motivi aggiunti depositati in data 17 aprile 2018 (relativi al I ricorso), i motivi aggiunti depositati il 29 ottobre 2018 (relativi al II ricorso) e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 19 luglio 2019 la dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. Con il ricorso R.G. n. 7618/2017, in epigrafe indicato, le società Cristina e La Mole Due impugnano il provvedimento comunicato alle Società a mezzo pec in data 12.7.2017, con il quale il Comune di Marino ha ordinato la sospensione dei lavori relativi al Programma Integrato di Intervento “La Casa nel Parco” nell’ambito del Comprensorio Mugilla nonché i verbali di sopralluogo del 22.2.2017 e del 14.6.2017, richiamati nell'ordinanza di sospensione.

1.1. In punto di fatto le ricorrenti ripercorrono la vicenda amministrativa per cui è causa nei seguenti termini:

a. le società sono proprietarie dei terreni siti nel Comune di Marino, Località S. Maria delle Mole, per complessivi 110.000 mq. circa (cd. area “Mugilla”); tali terreni sono destinati a zona C (“zone di espansione-zone inedificate o parzialmente edificate art. 2 DM 1444/68”), sottozone C4 (“aree di bordo del tessuto edilizio di Santa Maria delle Mole”) e CT (“costruzioni isolate per residenza temporanea”), dal P.R.G. vigente, approvato con delibera G.R. Lazio 1057/1979, come modificato dalla Variante Generale al P.R.G. approvata con delibera G.R. Lazio n. 944/2004;

b. in data 14.06.2011 veniva stipulato un Protocollo d’Intesa tra il Presidente della Regione Lazio e il Sindaco del Comune di Marino, finalizzato ad un equilibrato sviluppo del territorio, con Programmi Urbanistici in variante al P.R.G., anche mediante Accordi di Programma, volti alla salvaguardia dei beni e del paesaggio locali, con riduzione delle volumetrie, individuazione di opere ed interventi atti a garantire la realizzazione di un coerente sviluppo infrastrutturale, nonché acquisizione al patrimonio comunale delle aree di maggior pregio ambientale, tra cui “Mugilla”, per la realizzazione di parchi urbani di carattere archeologico e paesaggistico;

c. a seguito della sottoscrizione del Protocollo d’Intesa, le Società hanno presentato una proposta di Programma Integrato di Intervento, denominato per la riqualificazione urbanistica del Comprensorio “Mugilla”, ex l. reg. n. 22/97; l’intervento proposto prevede:

- la cessione all’Amministrazione di mq. 69.740 dell’area di proprietà delle Società denominata “Mugilla”, per la realizzazione del “Parco Urbano di Carattere Archeologico” nonché di mq. 5.590 circa per la realizzazione di nuova viabilità, esterna al Comprensorio;

- la delocalizzazione di parte delle volumetrie già previste sulle aree Mugilla, per circa 60.000 mc in altra area (località Mazzamagna);

- l’obbligo di realizzazione delle opere pubbliche previste nel protocollo d’Intesa e individuate dall’Amministrazione Comunale;

- la nuova edificazione sulle residue aree in località “Mugilla” (mq. 37.038) di edifici residenziali, per 33.000 mc. (“La Casa nel Parco”);

d. con D.G.R.L. n. 614/2012 è stato approvato il P.I.I., con le prescrizioni contenute nel parere dell'Area Urbanistica regionale del 02.11.2012;

e. con rogito notarile del 17.6.2013 è stata stipulata la Convenzione Urbanistica relativa al P.I.I. “La Casa nel Parco”: la Convenzione prevede (i) la realizzazione delle opere di urbanizzazione entro 5 anni dalla stipula, ed entro il termine massimo di 10 anni di validità della convenzione, e (ii) l’obbligo delle Società di eseguire le opere di urbanizzazione contestualmente alla costruzione degli edifici;

f. con successivo atto notarile del 10.1.2014 le Società hanno ceduto all’Amministrazione le aree previste in Convenzione, per complessivi mq. 69.095;

g. con permesso di costruire n. 16 del 22.04.2014 il Comune di Marino ha approvato il progetto delle opere di urbanizzazione. Con successivo permesso di costruire n. 17 del 22.04.2014, “visto il Permesso di Costruire n. 16 del 22.04.2014 per la realizzazione delle opere di urbanizzazione”, l’Amministrazione ha assentito l’edificazione delle “Palazzine denominate 1-2-3-4” come da elaborati progettuali;

h. in ragione della necessità di eseguire le dovute indagini archeologiche, con provvedimento prot. n. 19194 del 21.4.2015, l’Amministrazione ha prorogato il termine d’inizio lavori relativo al permesso di costruire n. 16/2014; e con provvedimento prot. n. 19197 del 21.4.2015 ha prorogato il termine d’inizio lavori di cui al permesso di costruire n. 17/2014; con ulteriore permesso di costruire n. 25 del 9.6.2015 è stato approvato il progetto delle “Palazzine denominate 9-10-11-12”;

i. a seguito del completamento delle indagini archeologiche, in data 1.12.2015, le Società hanno comunicato l’inizio dei lavori di cui al permesso di costruire n. 25/2014; e in data 4.5.2016 è stata data comunicazione d’inizio dei lavori di cui ai permessi di costruire 16/2014 e 17/2014;

l. con provvedimento, comunicato alle ricorrenti a mezzo pec in data 12.7.2017, il Dirigente dell’Ufficio Urbanistica comunale, richiamati i verbali di sopralluogo del 22.2.2017 e del 14.6.2017, ha ordinato “la sospensione dei lavori, da eseguirsi entro e non oltre 15 giorni dal ricevimento del presente provvedimento”, ai sensi dell’art. 12 della Convenzione Urbanistica. A seguito di accesso agli atti, le ricorrenti hanno acquisito copia dei verbali di sopralluogo effettuati in data 22.2.2017, 5.6.2017 (non citato nell’ordinanza di sospensione), e 14.6.2017.

1.3. Con i motivi di ricorso le ricorrenti si dolgono per i seguenti profili da cui i provvedimenti gravati sarebbero viziati:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 della Convenzione e degli artt. 7 e 10 l. n. 241/1990. Violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa.

Con il provvedimento impugnato l’Amministrazione Comunale, in violazione delle rubricate disposizioni – senza alcun preavviso né termine di moratoria - avrebbe disposto una sospensione sine die dei lavori, precludendo alle ricorrenti, di apportare, ai sensi dell’art. 10 l. n. 241/1990, il proprio “contributo conoscitivo e difensivo idoneo ad incidere sull’assetto sostanziale definito con il provvedimento finale”.

II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 9-10-12 della Convenzione. Violazione dell’art. 12 co. 2 D.P.R. 380/2001. Eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti.

L’ordinanza impugnata sarebbe stata adottata sull’asserito presupposto del “mancato rispetto degli obblighi convenzionali di cui agli art. 9 e 10 della Convenzione stessa”, e della mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione, asseritamente riscontrata nei sopralluoghi effettuati in data 22.2.2017 e 14.6.2017 dai funzionari comunali. Le motivazioni del provvedimento sarebbero palesemente errate.

Ai sensi dell’art. 12 co. 2 d.P.R. 380/2001: “il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria ... ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del permesso”. La Convenzione Urbanistica relativa al P.I.I. “La Casa nel Parco”, dispone anzitutto all’art. 9 che il proponente si impegna a realizzare le opere di urbanizzazione entro 5 anni dalla stipula e comunque entro il termine massimo di dieci anni di validità della convenzione medesima; e al successivo art. 10, che “il rilascio dei permessi di costruire è strettamente subordinato all’obbligo del proponente di eseguire contestualmente alla costruzione degli edifici tutte le opere di completamento di urbanizzazione e di carattere generale previste dal piano di lottizzazione…”.

Le clausole convenzionali innanzi richiamate dovrebbero essere interpretate sulla base del loro contenuto letterale, e più in generale dell’art. 12 co. 2 T.U. Edilizia. Nello specifico, l’art. 10 della Convenzione – in conformità all’art. 12 T.U. Edilizia ed in osservanza al parere regionale sul P.I.I. – prevede che il proponente abbia l’obbligo di eseguire “contestualmente” la costruzione degli edifici e delle opere di urbanizzazione del comprensorio. L’interpretazione letterale non lascerebbe adito a dubbi: le opere di urbanizzazione vanno realizzate insieme alle opere private; e dunque non devono essere state tutte realizzate ed ultimate prima di poter procedere all’edificazione privata. Inoltre, sotto il profilo fattuale, il provvedimento impugnato affermerebbe erroneamente la mancata realizzazione delle OO.UU., sulla base dei due verbali di sopralluogo ivi richiamati. L’affermazione sarebbe quanto meno inesatta, poiché le OO.UU. sono in corso di realizzazione, nella misura del 23,93% (a fronte di opere private realizzate al 12%).

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 della Convenzione, sotto altro profilo. Violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per erroneità di presupposti. Difetto d’istruttoria.

L’Amministrazione ha disposto la sospensione rilevando altresì che “quanto fin qui realizzato è in difformità rispetto alle norme urbanistiche regolate dalle NTA, riferite sia al P.I.I. che a quelle del vigente PRG, oltre al Regolamento Edilizio Comunale”. Ciò sarebbe illegittimo poiché in contrasto con l’art. 12 della Convenzione in essere tra le parti.

In secondo luogo, il provvedimento sarebbe generico poiché non conterrebbe alcuna indicazione delle asserite difformità.

In terzo luogo, sarebbero gli stessi verbali redatti dai funzionari comunali a confermare l’illegittimità del provvedimento impugnato. Nell’ordine, nel verbale del 22/2/17 si dà atto delle opere in corso, con necessità di verifica delle altezze; nel successivo verbale del 5/6/17 (non richiamato nell’ordinanza di sospensione) si dà atto delle modestissime differenze di quota, qualificate come “Var. non essenziale” e dunque non qualificabili come difformità; nel verbale del 14/6/2017 si dà infine atto della realizzazione degli interventi “come da permessi di costruire citati”. Le asserite difformità risulterebbero, quindi, smentite dalla stessa Amministrazione.

IV) Violazione a falsa applicazione dell’art. 12 della Convenzione e dell’art. 21 quater l. n. 241/1990 in relazione all’art. 21 nonies L. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di presupposti.

Ove il provvedimento impugnato sia da intendersi come sospensione dell’efficacia dei “titoli edilizi” rilasciati sulla base della Convenzione Urbanistica, siccome in asserita violazione degli strumenti urbanistici comunali (PRG, RE), sarebbe illegittimo per violazione delle disposizioni in rubrica. L’art. 21 quater L. 241 cit. (come modificato dall’art. 6, co. 1, lett. c L. n. 124 del 7.8.15) prevede infatti che “la sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies” (ossia 18 mesi). Alla luce di tali disposizioni, visto il tempo trascorso dal rilascio del permesso di costruire n. 17/2014 (oltre 3 anni) e del permesso di costruire n. 25/2015 (oltre 2 anni); nonché il tempo decorso dall’entrata in vigore della l. n. 124/2015 (28.8.2015), l’art. 21 quater cit. non consentirebbe all’Amministrazione di procedere alla sospensione di detti titoli.

L’Amministrazione avrebbe comminato l’impugnata sospensione formulando contestazioni generiche senza tuttavia specificare né quali siano le norme asseritamente violate né quale sarebbe l’incidenza di dette asserite violazioni.

1.4. Si è costituito in giudizio il Comune di Marino, con articolata memoria nella quale ha prospettato le proprie argomentazioni a confutazione delle tesi delle ricorrenti.

1.5. Con ordinanza n. 4932/2017 del 18 settembre 2017 la domanda cautelare è stata accolta ai fini del riesame da parte dell’amministrazione.

1.6. Alla camera di consiglio del 7 novembre 2017, il Comune di Marino ha chiesto il rinvio della trattazione della causa.

1.7. Con ordinanza cautelare n. 569/2018 del 16 gennaio 2018, la Sezione ha disposto incombenti istruttori a carico del Comune costituito, in relazione alla nuova produzione documentale intervenuta nelle more della nuova camera di consiglio.

1.8. Con motivi aggiunti depositati in data 20 febbraio 2018, le ricorrenti hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento prot. n. 5581/2018 del 26.1.2018, con cui il Dirigente Area V Pianificazione Urbana ha annullato l’efficacia della DIA in Variante al p. di c. n. 17/2014, ordinando il ripristino dello stato dei luoghi e nel contempo ha accertato e dichiarato che, per effetto delle variazioni essenziali, il P.I.I. “La Casa nel Parco” deve ritenersi inattuabile, inefficace e decaduto.

Hanno altresì formulato istanza di risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 30 d.lgs. 104/10.

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 DPR 380/2001, dell’art. 6 l. reg. n. 22/1997, degli artt. 19 e 21-nonies l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 93 R.E. Comunale e della delibera G.R. Lazio n. 243/2017. Eccesso di potere per erroneità di presupposti. Difetto d’istruttoria.

Con il provvedimento impugnato il Comune, premesso che: (i) i permessi di costruire n. 17/2014 e n. 25/2015 sarebbero stati rilasciati in violazione del P.I. comportando un incremento di cubatura di mc 380 per ogni palazzina, in ragione del fatto che gli elaborati “nuovi tipi” di ciascun permesso di costruire prevedono la realizzazione di soffitte non più con accesso condominiale come da Programma Integrato, ma direttamente dagli alloggi del piano inferiore, con altezza netta di mt. 2,40 ed ampie finestrature; (ii) la DIA per variante “in corso d’opera” al p. di c. 17/14, anch’essa in asserita variazione essenziale rispetto al P.I, ha modificato il numero delle unità immobiliari da 12 a 9 e delle soffitte da 4 a 3, ha annullato la DIA in variante in corso d’opera al permesso di costruire n. 17/2014 presentata in data 29.6.2016 ed efficace dal 29.7.2016, ordinando il ripristino dello stato dei luoghi ante DIA nel termine di 120 gg. dalla notifica del provvedimento; ha infine dichiarato, in ragione della asserita illegittimità dei cennati titoli, la decadenza del P.I. e della Convenzione.

L’esame delle relazioni e degli elaborati tecnici, confermerebbe l’insussistenza nei permessi di costruire di “varianti essenziali” rispetto al P.I.

A fronte delle osservazioni, in ossequio al principio di buon andamento dell’attività amministrativa, l’Amministrazione avrebbe dovuto accertare, mediante un nuovo accesso, se relativamente ai locali soffitta lo “stato dei luoghi” fosse conforme a quanto documentato, e cioè che ad opere ultimate i locali soffitta avessero un’altezza interna pari a mt. 2.20, come indicato sia nella relazione tecnica allegata ai permessi di costruire, nelle osservazioni e nella citata relazione asseverata. Tale verifica avrebbe dovuto essere preliminare all’adozione del provvedimento finale, il quale evidentemente rivelerebbe la carenza istruttoria e la superficialità con cui il Comune ha operato. Sarebbero pertanto insussistenti nei permessi di costruire le “varianti essenziali” al P.I. contestate dal Comune.

Anche in relazione alla DIA (rectius: SCIA) prot. n. 32367/2016, per la sua natura “in corso d’opera” immediatamente efficace sin dalla sua presentazione, sarebbe decorso il termine di 18 mesi ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/90 per l’annullamento in autotutela. La DIA è stata presentata il 29.6.16, il termine di 18 mesi è scaduto il 29.12.17 e cioè anteriormente all’emanazione del provvedimento impugnato.

Anche nel merito della DIA, le asserite difformità sarebbero insussistenti: il Comune ne contesta la legittimità sul presupposto che la modifica del numero delle unità immobiliari configurerebbe anche in questo caso una “variante essenziale” al P.I.

Sul punto, secondo la ricorrente, è sufficiente rilevare che proprio l’art. 6, co. 3, l. reg. 22/97 citato nell’ordinanza chiarisce che “non costituiscono variante al programma integrato” le modifiche “sulla distribuzione interna delle singole unità immobiliari nonché quelle “che variano il numero delle unità esterne”.

II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 42 e 107 D.lgs. n. 267/2000. Violazione degli artt. 4 l. reg. n. 22/97 e 5 l. reg. n. 36/87. Violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990. Incompetenza. Violazione del principio del contrarius actus. Il provvedimento dirigenziale impugnato sarebbe viziato da incompetenza (violazione del principio del contrarius actus). In applicazione del principio del “contrarius actus”, la competenza all’adozione degli atti di secondo grado in funzione di autotutela “urbanistica”, che si tratti di “revoca” ai sensi dell’art. 21-quinquies l. n. 241/90 o di “annullamento” ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241 cit., ovvero di “decadenza”, deve comunque provenire dagli stessi organi che hanno adottato/approvato l’atto della cui revoca/annullamento si discute.

Nel caso di specie, ai sensi degli artt. 4 l. reg. 22/97 e 5 l. reg. 36/87 il P.I. è stato adottato dal Consiglio Comunale (delibera n. 39/2011) ed approvato dalla Giunta Regionale (delibera n. 614/2012). Pertanto, il provvedimento impugnato sarebbe, stato emesso da organo incompetente.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 della Convenzione e dell’art. 6 l. reg. n. 22/1997. Eccesso di potere per carenza di presupposti. Violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa.

In primo luogo, difetterebbero i presupposti - formali e sostanziali - previsti dall’art. 12 della Convenzione per dichiarare l’inadempimento del Proponente.

In conformità al “Protocollo d’Intesa” Regione/Comune del 14.6.2011, e alla Convenzione, il Proponente ha infatti provveduto: (i) alla cessione al Comune dell’area di mq. 69.740 per la realizzazione del “Parco Urbano di Carattere Archeologico”, e dell’area di mq. 5.590 ca. per la nuova viabilità esterna al Comprensorio; (ii) alla delocalizzazione di parte delle volumetrie già previste sulle aree Mugilla, per ca. 60.000 mc in altra area (località Mazzamagna); (iii) alla realizzazione delle opere pubbliche previste nel Protocollo d’Intesa e individuate dall’Amministrazione Comunale per un importo di euro 1.650.000,00 (iv) alla cessione delle aree per standard; (v) alla realizzazione delle OO.UU. correlate all’edificazione privata (nel complesso previste per un importo di euro 1.360.691,58 per le op. primarie ed euro 1.228.310,18 per le op. secondarie); (vi) alla consegna delle garanzie finanziarie; (vii) al versamento degli oneri contributivi connessi ai permessi di costruire. Le sanzioni comminate dal Comune nei confronti del P.I. e della Convenzione non troverebbero pertanto alcuna giustificazione nell’art. 12 della stessa Convenzione.

In subordine, parte ricorrente rileva che è stata omessa la prima fase procedimentale ai sensi dell’art. 12 della Convenzione (preavviso, sospensione lavori, escussione garanzie e esecuzione in danno) con immediata, ed arbitraria applicazione della sanzione decadenziale prevista nella seconda fase; in ogni caso senza preventiva indicazione e contestazione delle “gravi inadempienze”, e in assenza di effettivo contraddittorio con il Proponente (art. 10 l. 241/90).

In ulteriore subordine, inoltre, rileva che il Comune ha dichiarato l’inefficacia/decadenza del P.I., in violazione dell’art. 12 Convenzione che consente in caso di “gravi inadempienze” unicamente la “decadenza della convenzione”, ma non del P.I.

IV) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 11, 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di presupposti. Violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa.

L’Amministrazione, utilizzando formule vaghe e generiche, avrebbe dichiarato “inattuabile, inefficace e decaduto” il P.I. e la Convenzione.

In carenza di precisi riferimenti normativi, non è chiaro se la P.A. abbia inteso revocare tali atti ai sensi dell’artt. 11 co. 4 e 21-quinquies l. 241/90; annullarli ai sensi dell’art. 21- nonies l. 241 cit.; ovvero dichiararli decaduti ai sensi dell’art. 12 Convenzione; in tutti i casi in contrasto con le disposizioni in epigrafe, in assoluta carenza di presupposti e con evidente violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa.

In ogni caso la “rimozione” dei cennati atti sarebbe in contrasto con l’art. 21-nonies l. 241/90, intervenendo ben oltre il termine finale di 18 mesi ivi previsto, decorrente dalla loro emanazione o sottoscrizione (il P.I.I. è stato approvato nel 2012; la Convenzione è stata stipulata nel 2013).

1.9. Con motivi aggiunti depositati in data 17 aprile 2018, le ricorrenti hanno impugnato, chiedendo l’annullamento e la sospensione degli effetti, il provvedimento prot. n. 20094/2018 del 10.04.2018, comunicato alle Società a mezzo pec in pari data, con cui il Dirigente Area V Pianificazione Urbana ha confermato il provvedimento prot. n. 5581/2018, di annullamento in autotutela dell’efficacia della DIA in Variante al permesso di costruire. n. 17/2014, e ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi, rilevando che “il ripristino tramite la SCIA risulta essere parziale e non idoneo a ripristinare gli edifici in conformità al progetto approvato con il Programma Integrato”.

1.10. Le censure prospettate sono le seguenti:

I) Violazione dell’art. 97 Cost. e del principio di buon andamento dell’attività amministrativa buona fede. Eccesso di potere per abuso del diritto.

Il provvedimento impugnato sarebbe l’ultimo di una lunga serie di provvedimenti adottati dall’Amministrazione, al fine di contestare le opere già realizzate e quelle in corso di realizzazione nell’ambito del P.I. “La Casa nel Parco”, all’evidente ed unico scopo di precluderne l’attuazione. Le contestazioni dell’Amministrazione sono iniziate 9 mesi prima del provvedimento impugnato (12.7.2017), con l’adozione di un provvedimento di carattere vago, teso a contestare non solo la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione ma anche generiche ed imprecisate difformità tra le opere private e le norme urbanistiche ed edilizie. Nel corso del giudizio, ed in vista delle Camere di Consiglio, le contestazioni dell’Amministrazione sarebbero andate via via delineandosi, con provvedimenti “a formazione progressiva”, che hanno portato ad una dilatazione dei tempi del giudizio, dando luogo, oltre al resto, anche ad un abuso del processo.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 DPR 380/2001, dell’art. 6 l. reg. n. 22/1997, degli artt. 19 e 21-nonies l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 93 R.E. Comunale, della delibera G.R. Lazio n. 243/2017, dell’art. 2 NTA del P.I.I. - Eccesso di potere per erroneità di presupposti. Difetto d’istruttoria.

Nel provvedimento impugnato l’Amministrazione, dopo aver evidenziato che tra le quote di imposta dei solai presenti negli elaborati grafici delle SCIA e le quote del P.I. “non emergono difformità essenziali”, afferma che il ripristino comunicato con le SCIA prot. n. 13736/2018 (Soc. La Mole Due) e n. 13750/2018 (Soc. Cristina) sarebbe parziale poiché: a) “l’intervento sul solaio di copertura, tramite il posizionamento di un isolamento all’intradosso del solaio, non incide sul computo dell’altezza utile”; b) “le superfici della soffitta eccedenti il 20% del piano sottostante devono essere calcolate in cubatura”.

Sulla motivazione sub a), l’interpretazione fornita dall’Amministrazione sarebbe chiaramente erronea e fuorviante. L’Amministrazione sarebbe incorsa in un evidente difetto d’istruttoria, poiché, senza aver proceduto ad alcun sopralluogo al fine di verificare quanto realizzato nei locali soffitta, ha considerato lo strato di isolamento termico come elemento esterno al solaio di copertura invece che come parte integrante del solaio stesso e, di conseguenza, ha ritenuto erroneamente di dover misurare l’altezza utile escludendo tale strato, quasi come fosse un elemento strutturale esterno e sovrapposto al solaio.

Sulla motivazione sub b), le contestazioni dell’Amministrazione sull’asserito incremento di volume dei locali soffitta (e del P.I.) sarebbero erronee ed in contrasto con le specifiche prescrizioni delle NTA del P.I.

Infatti, la delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 243 del 19.5.2017 (Regolamento Edilizio Tipo), ha chiarito che costituiscono SA - Superficie Accessoria - “gli spazi aventi carattere di servizio rispetto alla destinazione d’uso della costruzione”, tra i quali devono essere ricompresi “i sottotetti accessibili e praticabili per la sola porzione con altezza pari o inferiore a m. 2,20”. In ambito locale, l’art. 93 R.E. Comunale dispone che: “Sono esclusi dal calcolo del computo del volume di cui al comma precedente: a) I volumi entro le falde del tetto, con destinazione accessoria agli alloggi sottostanti ed avente altezza utile all’intradosso del colmo del tetto non superiore a m 2,20...”. Con specifico riguardo al P.I. “La Casa nel Parco”, l’art. 2 N.T.A. prevede che “sono esclusi dal computo della cubatura realizzabile i volumi relativi a ... locali sottotetto o in copertura piana destinati rispettivamente a soffitte e a locali per impianti tecnologici, lavatoi, stenditoi ed essiccatoi”. Come chiarito dalla stessa A.C., il P.I. “integra e disciplina gli aspetti edilizi e urbanistici insieme, che vengono unitamente ed indissolubilmente approvati”.

Da quanto suesposto ne conseguirebbe che (i) l’altezza dei locali soffitta è pari a mt. 2.20 mt., e (ii) tali locali devono essere esclusi dal computo della volumetria totale, in ragione delle prescrizioni del P.I., costituente parte integrante della disciplina urbanistica ed edilizia del Programma stesso.

Ad ulteriore riprova dell’assunto, si segnala che le vigenti disposizioni sul risparmio energetico, da un lato, obbligano la realizzazione di elementi finalizzati al contenimento del consumo energetico e, dall’altro, prevedono specifiche esenzioni dal computo del volume delle superfici di nuova costruzione.

1.11. Con ordinanza n. 1514/2018 del 14 marzo 2018, la Sezione ha ritenuto necessario acquisire dal Comune di Marino - Area Pianificazione urbana, documentati chiarimenti circa l’effettivo ripristino, tramite la SCIA presentata dalle società ricorrenti il 7 marzo 2018, della conformità degli interventi al Programma integrato di intervento “La casa nel Parco” e circa gli accertamenti comunque effettuati dal Comune relativi alla conformità di quanto realizzato e dei titoli edilizi rilasciati o comunque formati al Programma integrato.

1.12. Con successiva ordinanza 2727/2018 in data 9 maggio 2018, emessa a seguito degli adempimenti istruttori, la Sezione respingeva la domanda cautelare contenuta nei motivi aggiunti depositati il 17 aprile 2018, poiché “dalla relazione tecnica depositata in giudizio dall’Amministrazione comunale, non oggetto di specifiche contestazioni sul punto, risultava che la parte ricorrente aveva già presentato un progetto per la applicazione delle disposizioni sulla efficienza energetica con Dia in variante del 29 giugno 2016, mentre l’art. 14 comma 6 del d.lgs. n. 102 del 2014 richiede espressamente per derogare ai limiti di altezza degli edifici la riduzione del 20 % dell’indice di prestazione energetica.”

1.13. L’ordinanza di I grado era oggetto di appello cautelare all’esito del quale il Consiglio di Stato, Sezione VI, con ordinanza n. 4171/2018 del 5 settembre 2018, nell’accogliere l’appello, sospendeva l’efficacia dei provvedimenti di annullamento in autotutela della DIA in variante al permesso di costruire n. 17/2014 (provvedimento prot. n. 5581 del 26 gennaio 2018 e prot. n. 20094 del 10 aprile 2018), nella parte in cui impongono il ripristino dello stato dei luoghi entro centoventi giorni e rinviava la causa al Giudice di I grado ai fini della sollecita fissazione del merito.

1.14. Con deposito del 29 gennaio 2019, si costituiva in giudizio per la Società Cristina s.r.l. l’avv. Nicola Lais in sostituzione dell’avv. Giulio Lais, deceduto nelle more del giudizio.

1.15. Il 7 giugno 2018 il Comune di Marino depositava il provvedimento prot. n. 00030182/2018 del 31 maggio 2018, con il quale era solo parzialmente accolta la richiesta del 20 aprile 2018 prot. n. 22347 di proroga del termine dei lavori relativi alla SCIA n. 44/2018, in variante in corso d’opera al permesso di costruire n. 17 del 22 aprile 2014 e alla SCIA n. 45/2018, in variante in corso d’opera al permesso di costruire n. 25 del 9 giugno 2015.

1.16 . Seguivano depositi di memorie del 18 e del 28 giugno 2019, nelle quali le parti hanno replicato e controreplicato alle proprie rispettive difese, prendendo posizione il Comune di Marino anche in ordine all’entità del risarcimento richiesto con la documentazione prodotta in giudizio dalle società ricorrenti (deposito del 7 giugno 2019), disconoscendone la spettanza e la quantificazione.

2. Con il secondo ricorso in epigrafe indicato (R.G. n. 6412/2018), le medesime ricorrenti hanno impugnato, chiedendone l’annullamento e riservandosi di formulare domanda di condanna al risarcimento dei danni, la delibera del Consiglio comunale di Marino, n. 2 del 28.02.2018, pubblicata all’Albo Pretorio in data 8.03.2018 e comunicata alle Società il 19.4.2018, avente ad oggetto “Protocollo di Intesa Regione Lazio/Comune di Marino, di cui alle D.G.R. n. 123/2011 e D.C.C. 35/2011: sospensione dei suoi effetti sino all’adempimento e/o alla risoluzione con contestuale invio alla Regione Lazio e ai soggetti proponenti ad adempiere a quanto previsto nel medesimo protocollo. (…) Print approvato con D.G.R. Lazio n. 614/2012: avvio del procedimento di sospensione dell’efficacia, connesse deleghe e adempimenti”, nonché la nota prot. n. 21885 del 19.4.2018, con la quale il Dirigente Area V – Pianificazione Urbana del Comune di Marino ha comunicato ai sensi dell’art. 7 L. n. 241/1990, l’avvio del procedimento di sospensione dell’efficacia del Programma Integrato di Intervento c.d. “Mugilla”.

2.1. Le vicende procedimentali esposte nei precedenti punti di fatto sono le medesime già esposte con riferimento al ricorso R.G. 6412/2018, nel quale le parti precisano di avere dato corso alla realizzazione delle opere di urbanizzazione (Permesso di costruire n. 16/2014); e contestualmente all’edificazione delle Palazzine n. 3 e n. 4 (Permesso di costruire n. 17/2014), e n. 11 e n. 12 (Permesso di costruire n. 25/2015).

2.2. A seguito della sospensione impugnata con il ricorso R.G. 7618/2017, il Comune di Marino ha comunicato alle Società ricorrenti l’avvio del procedimento di sospensione dell’efficacia del Print Mugilla (come pure di ulteriori due Print, il “Divino Amore” e il “Mazzamagna”), sulla base delle decisioni adottate dal Consiglio Comunale con la delibera n. 2 del 22.2.2018 di sospensione in via cautelare dell’efficacia del Protocollo d’Intesa.

In particolare, la deliberazione afferma che:

- il Protocollo d’Intesa è da considerare “atto con chiara valenza urbanistica di conformazione dei poteri di pianificazione e gestione del territorio, nonché di indirizzo vincolante per la futura … trasformazione del territorio (…)”;

- il Protocollo ha previsto la dotazione minima di infrastrutture a servizio dei comparti “quali condizioni di sostenibilità della trasformazione urbanistica”, da considerare come “opere prioritarie e co-essenziali allo sviluppo urbano programmato”;

- “a fronte dell’approvazione dei programmi integrati d’intervento …nessuna iniziativa pubblica e privata è stata assunta anche solo avviata dalla proponente Regione Lazio e/o dai privati attuatori dei PRINT per dare attuazione alle necessarie infrastrutture”;

- non sarebbe stata effettuata nessuna progettazione di dette opere né alcun coordinamento a livello sovracomunale, né sarebbero mai state rilasciate le garanzie finanziarie, oltre che giuridiche e contrattuali, connesse a tale realizzazione.

Sulla base di tali presupposti, l’Amministrazione Comunale ha ritenuto sussistenti “sopravvenuti motivi di pubblico interesse… per l’avvio di un procedimento di risoluzione, per inadempimento della Regione, del Protocollo d’Intesa 14.06.201 e conseguentemente dei PRINT approvati e delle convenzioni stipulate”, ed altresì che tali presupposti consentono anche “di intervenire cautelativamente, ex art. 7, comma 2, L. n. 241/1990, e in via di autotutela privata, ex artt. 1, co. 1 bis, 15, co. 2 e 11, co. 3 della l. n. 241/1990… affinchè, nel tempo necessario per una più corretta rivisitazione dei procedimenti … si prevengano irreversibili e non sostenibili -né legittime- trasformazioni del territorio”.

2.3. Di conseguenza, l’Amministrazione Comunale ha deliberato di:

i) sospendere, in via cautelare, l’efficacia del Protocollo d’Intesa sottoscritto dalla Regione Lazio e dal Comune di Marino, per asserita “completa inattuazione delle previsioni relative alle opere infrastrutturali e di servizio perviste come condizioni essenziali” per l’attuazione dei Print;

ii) invitare la Regione Lazio e i soggetti privati proponenti i Print, “a farsi parte diligente nel dare attuazione al punto 4 del Protocollo d’Intesa”, confermandosi da parte del Comune “la propria piena disponibilità a partecipare ai relativi procedimenti e negoziazioni e a dar corso alle attività istituzionali e amministrative necessarie per la loro approvazione”;

iii) avvisare la Regione Lazio ed i privati proponenti che “perdurando l’inattuazione del punto 4 del Protocollo d’Intesa … il medesimo Protocollo deve ritenersi inattuato in una sua parte espressamente ritenuta nell’accordo “indispensabile” … con conseguente possibile risoluzione di diritto del medesimo Protocollo d’Intesa”;

iv) delegare il Sindaco a prendere tutti gli opportuni contatti con la Regione Lazio per avviare le iniziative necessarie in proposito;

v) avviare, ai sensi dell’art. 7, comma 1, L. n. 241/1990, il procedimento di sospensione dei seguenti Programmi Integrati di Intervento: “…Mugilla… verificata la attuale mancanza di ogni iniziativa relativa alla realizzazione e alla garanzia finanziaria delle opere infrastrutturali necessarie alla sostenibilità urbanistica dei progetti di sviluppo …”;

vi) “disporre le connesse comunicazioni di avvio del procedimento ex art. 7, c. 1, L. n. 241/1990 da parte degli uffici comunali competenti ai soggetti pubblici e privati interessati, assegnando termini di legge per le osservazioni e controdeduzioni”.

2.4. Avverso tali atti e provvedimenti le società hanno dedotto le seguenti censure:

I) Violazione degli artt. 7, 11 e 15, legge 241/1990. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto; incompetenza; violazione del principio del contrarius actus.

Con Deliberazione C.C. n. 2 del 28.1.2018, il Comune di Marino avrebbe unilateralmente disposto la sospensione degli effetti del Protocollo d’Intesa stipulato con la Regione Lazio, approvato con Determinazione G.R. Lazio n. 123/2011 e con la presa d’atto del Comune di cui alla Deliberazione C. C. n. 35 del 3.8.2011. In particolare, il Comune ha disposto che il Protocollo d’Intesa sarebbe stato immediatamente sospeso in via cautelare.

Il Protocollo di Intesa fra Comune e Regione rientra nella categoria degli accordi fra amministrazioni previsti dall’art. 15 l.n. 241/1990 (i c.d. contratti ad oggetto pubblico) come confermato dalle premesse della Determinazione G.R. Lazio n. 123/2011.

La norma prevede che “le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune” e agli stessi si applica quanto disposto dall’art. 11, co. 2 e 3, l. n. 241/1990 relativo agli accordi fra amministrazioni e privati.

Non troverebbe, invece, applicazione all’istituto degli accordi fra amministrazioni il comma 4 dello stesso art. 11, ai sensi del quale “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo”. Ciò in quanto, essendo l’accordo stipulato tra due o più soggetti pubblici, non si potrebbe individuare una prevalenza di un interesse che giustificherebbe il diritto di recesso unilaterale. È quindi evidente che gli accordi fra amministrazioni non possono essere modificati unilateralmente, essendo sempre necessario l’incontro delle volontà delle amministrazioni pubbliche stipulanti, che partecipano all’accordo in posizione di equiordinazione.

II) Violazione L.R. 22/97. Violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa. Errore e falsità dei presupposti. Difetto d’istruttoria. Sarebbero insussistenti i “presupposti” dei provvedimenti comunali di sospensione (i) degli effetti del “Protocollo d’Intesa” con la Regione Lazio (delib. C.C. n. 2/18); (ii) e del Print in località Mugilla. All’interno del cennato Comprensorio sono stati sinora approvati, in coerenza con i cennati indirizzi pianificatori, tre programmi denominati “Ecovillage” (mc. 480.000 complessivi); “Cavalese” (mc 228.000); e “Mugilla (mc. 33.000) proposto dalle ricorrenti.

La progettazione preliminare delle menzionate infrastrutture generali è stata predisposta dal Consorzio Ecovillage (titolare del maggiore dei Programmi del Comprensorio), sia per le opere viarie (collegamento tra via del Divino Amore e via Appia, adeguamento di via del Divino Amore, realizzazione rotatorie) che per il potenziamento dei servizi pubblici (fermata FF.SS., plesso scolastico, parco pubblico, ristrutturazione Casali per servizi ai cittadini). L’impegno dei privati alla realizzazione di tali infrastrutture generali è stato sancito in Convenzione urbanistica e garantito pro quota dai proprietari dei tre Programmi sin qui approvati, in misura di € 50/mc in base a quanto deciso dall’A.C. (deliberazione C.C. 36/11); fatti salvi gli importi a carico dei proprietari degli ulteriori programmi in corso di approvazione nello stesso Comprensorio. I progetti preliminari delle cennate infrastrutture generali sono stati trasmessi al Comune tra la fine del 2016 e gli inizi del 2017, con espressa richiesta di condivisione e confronto, senza finora alcun riscontro da parte della stessa Amministrazione. Ciò confermerebbe che vi è stata da parte dei titolari dei tre Programmi già attivati nel Comprensorio Divino Amore, la piena attuazione degli obblighi convenzionali a loro carico, a partire dal sacrificio imposto con il taglio del 55% delle volumetrie previste dal PRG, sino alla predisposizione dei progetti delle infrastrutture generali e all’assunzione degli oneri “straordinari” per la loro realizzazione richiesti dal Comune.

Per quanto riguarda, in particolare, il Print Mugilla, risulterebbe “per tabulas” che le ricorrenti hanno integralmente ottemperato alle gravose obbligazioni “generali” a loro carico, derivanti dal Protocollo d’Intesa che vanno ad aggiungersi a quelle “ordinarie” del Print (cessione delle aree per standard, per 12.500 mq.; realizzazione delle OO.UU.; versamento del contributo di costruzione ex art. 16 DPR 380/01; garanzie finanziarie).

Pertanto, le ricorrenti avrebbero integralmente ottemperato alle “obbligazioni” del Protocollo d’Intesa e convenzionali a loro carico, recepite dal Print e contrattualizzate nella Convenzione Urbanistica. Contrariamente a quanto stimato dall’Amministrazione comunale, non vi sarebbe alcun inadempimento da parte degli interessati al Protocollo d’Intesa; come pure, non avrebbe alcun fondamento l’avvio del procedimento di sospensione del Print “Mugilla”, posto che le ricorrenti hanno adempiuto a tutte le obbligazioni ivi presenti.

III) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 11, 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di presupposti. Violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa. L’Amministrazione Comunale avrebbe utilizzato formule vaghe e generiche per sospendere il Protocollo d’Intesa e per avviare la sospensione del Print “Mugilla”. Peraltro, non risulterebbe chiaro, in carenza di precisi riferimenti normativi, se la P.A. intenda successivamente revocare tali atti; ovvero annullarli ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241 cit.; in ogni caso l’Amministrazione avrebbe agito in contrasto con le disposizioni in epigrafe, in assoluta carenza di presupposti e con evidente violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa.

Relativamente alla disposta sospensione del Protocollo d’Intesa, e al preavviso di sospensione del Print, non risulterebbero indicate le ragioni di pubblico interesse di tali atti, posto che le ragioni addotte sarebbero palesemente inesistenti.

Il provvedimento impugnato ometterebbe qualsiasi indicazione delle sopravvenute ragioni di pubblico interesse che possano far ritenere superati gli Obiettivi del Print e del Protocollo d’Intesa, e giustificare la rinuncia agli stessi. Né si riscontra alcun cenno alle posizioni consolidate delle Società, ovvero all’indennizzo ai sensi dell’art. 11 co. 4 l. 241/90, nonostante il grave pregiudizio derivante alle ricorrenti.

In ogni caso, la sospensione dei cennati atti (Protocollo e Convenzione) sarebbe in contrasto con l’art. 21-nonies l. 241/90, intervenendo oltre il limite di 18 mesi previsto per la definitiva rimozione degli atti asseritamente “illegittimi”. Il Protocollo è del 2011; il Print è stato approvato nel 2012 (la Convenzione è stata stipulata nel 2013): l’impossibilità di annullamento di tali atti per decorso dei termini di legge ne precluderebbe anche la sospensione medio tempore.

2.5. Si è costituito in giudizio il Comune di Marino, chiedendo il respingimento del ricorso in quanto infondato.

2.6. Le ricorrenti hanno depositato motivi aggiunti in data 29 ottobre 2018, chiedendo l’annullamento della delibera di Consiglio comunale di Marino, n. 23 del 10.08.2018, pubblicata all’Albo Pretorio in data 28.08.2018, avente ad oggetto “PRINT approvato con D.G.R. LAZIO 632/2011, PRINT approvato con D.G.R. LAZIO 614/2012, “PRINT” approvato con D.G.R. LAZIO 16/2013: sospensione dell’efficacia” ed ogni altro atto presupposto e consequenziale a quello impugnato, e, in particolare, la nota Dirigente Area V Pianificazione Urbana prot. n. 38640 del 10.7.2018.

Con i motivi aggiunti, sono stati estesi i vizi già denunciati a carico della delibera C.C. n. 2/2018, impugnata con il ricorso introduttivo, sulla delibera C.C. n. 23/2018, con cui è disposta la sospensione del P.I.I. Mugilla.

Inoltre, sono state sollevate le seguenti ulteriori censure:

V) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 11 l. n. 241/1990, in relazione 4 agli artt. 16 ss. e 28 L.U., 4 Legge regionale 22/1997 e 5 L.R. 36/1987, e agli artt. 13 e segg. NTA del P.R.G. Eccesso di potere per erroneità di presupposti.

La sospensione del Print, disposta dall’Amministrazione Comunale (“quale atto conseguente alla Delibera di Consiglio Comunale n. 2/2018, fino all’avverarsi delle condizioni dalla stessa imposte e previste …. e dunque sino alla progettazione, approvazione, garanzia finanziaria delle opere ivi previste….come previsto dal Protocollo d’Intesa…posto a fondamento dell’approvazione dei medesimi Print”) quale diretta e necessaria conseguenza dell’asserita mancata esecuzione degli indirizzi del PI, sarebbe fondata sull’erroneo presupposto della cogenza “urbanistica” di quest’ultimo atto. In definitiva, secondo la prospettazione della ricorrente, il PI sottoscritto dal Presidente della Regione Lazio e dal Sindaco di Marino non è un atto di pianificazione urbanistica, ma semplicemente un atto “politico” di indirizzi della successiva pianificazione territoriale.

VI) Violazione Legge regionale 22/97. Violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa. Errore e falsità dei presupposti. Difetto d’istruttoria. Sviamento di potere.

La motivazione addotta dall’Amministrazione risulterebbe palesemente errata, confrontando i contenuti del Print e della relativa Convenzione, con quanto fatto dalle ricorrenti. Le obbligazioni “straordinarie” (cessione gratuita delle aree, prestazione di fideiussione per la realizzazione pro quota delle infrastrutture generali del Comprensorio Divino Amore previste dal PI) sarebbero state adempiute dalle ricorrenti in aggiunta a quelle ordinarie previste dal Print per lo sviluppo urbanistico del comprensorio Mugilla (cessioni di aree per standard, realizzazione delle OO.UU, ecc). Risulterebbe quindi destituita di fondamento l’affermazione comunale secondo cui le ricorrenti non avrebbero dato attuazione alle previsioni ritenute indispensabili allo sviluppo urbanistico ed ambientale del territorio.

Nell’operato del Comune potrebbero altresì ravvisarsi gli estremi dello sviamento di potere, pur tenendo conto delle cautele della giurisprudenza amministrativa al riguardo.

La conferma dello sviamento si ritroverebbe nella stessa delibera impugnata, ove l’A.C. nel tentativo di giustificare la sospensione del Print, richiama la propria diffida inviata alla “autorità competente” a non proseguire nel procedimento V.I.A. relativo al Print “Divino Amore”. In realtà sin dal 17.5.18, e cioè tre mesi prima dell’adozione della delibera impugnata (10.08.18), la Regione Lazio aveva comunicato all’A.C. che la cennata procedura di V.I.A. poteva proseguire l’iter amministrativo, non trovando alcuna preclusione nelle “ragioni” comunali. Ne discenderebbe che le asserite problematiche “VIA” sono insussistenti, sia perché denegate dalla Regione sia perchè relative ad altro Print.

VII) Violazione e falsa applicazione degli artt. 4 l. reg. 22/97 e 5 l. reg. 36/87. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Incompetenza. Violazione del principio del contrarius actus.

Ne consegue che, in applicazione del principio del “contrarius actus”, la sospensione dell’efficacia del Print (e della relativa Convenzione), preordinata alla sua rimozione, compete ai medesimi organi intervenuti nella procedura di adozione ed approvazione.

La delibera impugnata sarebbe pertanto illegittima dato che il Comune non ha il potere di sospendere/annullare unilateralmente il Print in variante, in assenza della Regione.

Il P.I.I. in esame è stato adottato dal Comune ed approvato dalla Regione (con prescrizioni), ai sensi degli artt. 4 l. reg. 22/97 e 5 l. reg. 36/87.

VIII) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 11, 21-quater e 21-nonies l. n. 241/1990. Violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa.

La P.A. ha sospeso l’efficacia del Print “fino all’avverarsi delle condizioni disposte dalla Delibera di Consiglio Comunale n. 2/2018” e dunque “fino alla progettazione, approvazione e garanzia finanziaria delle opere ivi previste”. La sospensione sarebbe in contrasto con le disposizioni rubricate, con violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa. Ai sensi dell’art. 21-quater l. n. 241/90 l’efficacia del provvedimento amministrativo può essere sospesa “per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario”, indicando “esplicitamente” nell’atto il termine della sospensione, che non può comunque “perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies”. L’indicazione di un termine si rende necessaria per evitare il rischio di una sospensione sine die. Nel caso di specie, per contro, da un lato risulterebbero insussistenti le gravi ragioni idonee a supportare la sospensione del Print, stante l’adempimento delle ricorrenti alle obbligazioni ivi a loro carico; dall’altro, anziché un termine “strettamente necessario”, la delibera fa riferimento a “condizioni” future alle quali le ricorrenti sarebbero estranee (progettazione ed approvazione di opere straordinarie ad opera di soggetti terzi e della stessa Amministrazione comunale).

IX) Violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 147-bis D. Lgs. n. 267/2000. Eccesso di potere per erroneità di presupposti. Difetto d’istruttoria. Violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990.

Sotto altro profilo, le “condizioni” imposte ai fini della cessazione della sospensione sarebbero nel frattempo divenute impossibili da realizzare. Ed invero, contestualmente al procedimento di sospensione del P.I. e dei Print “Mugilla - Divino Amore - Mazzamagna”, è stato approvato l’ampliamento del perimetro del Parco dell’Appia Antica (art. 7 l. reg. n. 7/2018), con inclusione di gran parte delle aree del comprensorio Divino Amore, di gran lunga il maggiore dei tre Piani.

L’ampliamento del Parco dell’Appia precluderebbe pertanto non solo la realizzazione del Print “Divino Amore” ma anche molte delle “opere infrastrutturali e di servizio” di cui alla deliberazione 2/18, poste a carico di detto Piano, anche se le ricorrenti precisano che l’ampliamento non include le aree del Print Mugilla (né Mazzamagna) poiché già “irreversibilmente trasformate per effetto dello stato di avanzamento delle opere di urbanizzazione e di quelle private” in esecuzione della Convenzione del 2013 (emendamento alla l.reg.). Il Print in esame è inoltre perfettamente collegato alle infrastrutture e reti esterne al comprensorio, quali strade, rete fognante, rete elettrica, rete idrica, ecc…, come da perizia in atti; cosicchè, anche nel caso di mancata realizzazione delle opere del P.I., appare completamente “autosufficiente” dal punto di vista dei collegamenti pubblici esterni. La sospensione del Print sarebbe altresì in contrasto con l’art. 21-nonies l. 241/90, intervenendo ben oltre il limite di 18 mesi previsto per la rimozione degli atti asseritamente “illegittimi” (il Print è stato approvato nel 2012 e la Convenzione è stata stipulata nel 2013).

2.7. Con i motivi aggiunti hanno, altresì, precisato la domanda di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 30 d.lgs. 104/10.

2.8. Con ordinanza n.7326/2018 del 3 dicembre 2018 la Sezione ha respinto la domanda di misure cautelari e ha fissato il merito del ricorso alla pubblica udienza del 19 luglio 2019, unitamente al ricorso R.G. n. 7618/2018.

2.9. Con deposito di procura in data 29 gennaio 2019 si è costituto in giudizio il nuovo procuratore delle ricorrenti, avv. Nicola Lais, in sostituzione dell’avv. Giulio Lais, deceduto nelle more del giudizio.

2.10. In vista della pubblica udienza le parti hanno depositato documentazione e memorie (7, 18 e 28 giugno 2019), anche con riferimento alla richiesta di condanna al risarcimento dei danni.

2.11. Alla pubblica udienza del 19 luglio 2019, sono stati ascoltati gli avvocati delle parti presenti e le cause sono passate in decisione (e decise alla camera di consiglio riconvocata del 1° ottobre 2019).

DIRITTO

1. Preliminarmente rispetto alla trattazione delle questioni di merito, il Collegio ritiene necessario procedere alla riunione dei ricorsi in epigrafe, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., sussistendone i presupposti per la loro connessione oggettiva e soggettiva.

2. In via ulteriormente preliminare, il Collegio rileva che la vicenda si inquadra nell’ambito di un articolato e complesso Programma di lottizzazione di aree del Comune di Marino, rispetto alle cui vicende sono stati depositati da altri soggetti privati (in particolare dal Consorzio Ecovillage, relativamente al P.I. Divino Amore, unitamente alle presenti ricorrenti il ricorso R.G. 6533/2018, oltre agli RR.GG. nn. 6745/2018, 7064/2018), che si ritiene di trattare partitamente poiché presentano caratteristiche peculiari, sostanziali o processuali, rispetto ai due della presente trattazione.

3. Venendo alle vicende processuali dei ricorsi in epigrafe, occorre rilevare, altresì, che con la memoria depositata dalle ricorrenti in data 20 giugno 2019 nell’ambito del ricorso R.G. n. 7618/2017, è stato chiesto al Collegio di dichiarare la cessazione della materia del contendere per quanto concerne il mancato rispetto degli obblighi convenzionali e la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione, questioni sulle quali sono state sollevate le specifiche censure di cui ai motivi II, III e IV del ricorso principale.

Nella memoria di replica, depositata dal Comune intimato in vista della pubblica udienza, si concorda in ordine alla correttezza della richiesta di parte ricorrente, sia pure con la precisazione che “solo il contraddittorio processuale ha consentito l’osservanza ad opera delle ricorrenti degli obblighi convenzionali”.

3.1. Alla luce di tali asserzioni, che sostanzialmente consentono di affermare che sul punto della realizzazione degli obblighi convenzionali non vi sia più interesse alla decisione del ricorso R.G. 7618/2017 nel merito, il Collegio ritiene che sui motivi II, III e IV del ricorso principale possa essere pronunciata l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse.

4. Anche sotto il profilo della illegittimità per eccesso di potere per erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria, che affliggerebbe sia i verbali di sopralluogo del 22 febbraio 2017 e del 14 giugno 2017 sia il provvedimento di sospensione dei lavori, il ricorso principale si presenta improcedibile perché superato, quanto all’interesse all’annullamento degli atti ivi gravati, dai motivi aggiunti; infatti, l’amministrazione ha successivamente annullato l’efficacia della DIA in variante al permesso di costruire n. 17/14 e ha nel contempo dichiarato che per effetto delle variazioni essenziali il Programma Integrato d’Intervento doveva ritenersi inattuabile, inefficace e decaduto con il provvedimento del 26 gennaio 2018 impugnato con i primi motivi aggiunti e ha confermato tale determinazione con l’ulteriore provvedimento prot. n. 20094/2018 del 10 aprile 2018, con il quale, tra l’altro, è stato ordinato il ripristino dello stato dei luoghi.

Su tali atti, gravati con i motivi aggiunti, si appunta pertanto l’interesse alla decisione nel merito.

4.1. Occorre, pertanto, per evidenti motivi di priorità logica, esaminare il II motivo dei primi motivi aggiunti, con il quale la parte ricorrente ha censurato il provvedimento con il quale il PRINT e la Convenzione sono stati dichiarati “inattuabili, inefficaci e decaduti”, siccome adottato dal Dirigente comunale, carente di competenza ed in violazione del principio del contrarius actus.

4.2. Il motivo è fondato.

Giova, infatti, richiamare la circostanza per cui il Print è stato adottato dal Consiglio Comunale e approvato dalla Giunta Regionale ai sensi degli artt. 4 della legge regionale n.22/97 e 5 della legge regionale n. 36/87; pertanto, in applicazione del principio del contrarius actus, ogni atto di secondo grado (annullamento ai sensi dell’art. 21 nonies, revoca ai sensi dell’art. 21 quinquies), avrebbe dovuto seguire il medesimo iter procedimentale e le stesse forme giuridiche dell’atto annullato o revocato.

Come noto, infatti, il Giudice amministrativo ha da sempre riconosciuto che il potere di provvedere in via esclusiva su determinati affari comprende necessariamente e coerentemente anche quello dell’adozione del “contrarius actus” (e cioè l’annullamento, la revoca, la riforma o la modifica), come misura di salvaguardia della riserva di competenza. Infatti, qualora codesto potere fosse esercitato da organo diverso sarebbe quest’ultimo e non l’organo di competenza primaria ad avere l’effettiva disponibilità della materia, venendosi a creare nel tempo stesso una concorrenza di poteri che sarebbe foriera soltanto di disordine amministrativo (Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 1997, n. 424).

Peraltro, e sotto un profilo sostanziale, il potere di intervenire nuovamente con l’annullamento d’ufficio o con la revoca rientra nello stesso potere già esercitato ed appartiene alla funzione di amministrazione attiva, ed è quindi espressione dei medesimi interessi perseguiti dal provvedimento di primo grado, perché fondato sulla stessa norma attributiva del potere di emanazione dell’atto annullato.

La valenza di regolazione urbanistica e non solo edilizia della Convenzione e del PRINT, asserita anche dalla difesa comunale, avrebbero necessitato che gli eventuali atti a loro modifica, cessazione, decadenza fossero assunti dagli organi di indirizzo politico che hanno emanato i primi, sui quali sin intendeva incidere ai fini di una loro revisione.

Nel caso di specie, pertanto, poiché il provvedimento è stato emanato da un Dirigente del Comune, risulta viziato dalla incompetenza dell’organo da cui proviene, per cui già per tale motivo deve essere annullato. Né può valere in senso contrario a sostenerne la legittimità (come pure indicato nella memoria di replica dell’amministrazione), la circostanza che si tratterebbe di un mero atto esecutivo di quelli previsti dall’art. 107 del TUEL e dal contenuto rigidamente vincolato, per cui la competenza all’emanazione sarebbe da ricondurre alla sfera dirigenziale, giacchè la rilevanza circa la essenzialità delle violazioni sostanziali alla Convenzione e al PRINT ha una natura indubbiamente discrezionale, che implica (proprio per la tesi sostenuta dall’Amministrazione in ordine al rilievo della Convenzione del PRINT in relazione alla natura sostanziale delle violazioni) una valutazione al massimo livello politico dell’Ente locale.

4.3. Peraltro, risulta fondato anche il connesso profilo relativo al tardivo esercizio del potere di “rimozione” del Print e della Convenzione poiché l’art. 21 nonies della L. n. 241/1990 ha introdotto il limite temporale massimo dei diciotto mesi per l’esercizio del potere di autotutela e tale termine non è stato rispettato in quanto la stipula della Convenzione risale al 2013 e l’approvazione del Print al 2012.

Anche in ordine ai provvedimenti edilizi (permessi di costruire e DIA) è decorso il termine dei diciotto mesi di cui all’art. 21 nonies l. n. 241/1990 per l’annullamento/revoca/decadenza essendo la DIA stata presentata il 29 giugno 2016 ed essendo quindi il termine scaduto il 29 dicembre 2017 e quindi anteriormente al provvedimento impugnato. Analogamente il termine è decorso per il permesso di costruire n. 17/14 cui accede la DIA.

5. Parte ricorrente censura il provvedimento comunale anche sotto il profilo della insussistenza dei presupposti per dare luogo alla sospensione ai sensi dell’art. 12 della Convenzione.

Sul punto si fronteggia la tesi dell’amministrazione che ritiene la Convenzione e il Print come atti a valenza non solo di regolazione urbanistica ma anche edificatoria e la tesi delle ricorrenti che sostengono che eventuali difformità edilizie non avrebbero dovuto dare luogo ad una revisione o decadenza dalla Convenzione o dal Print, ma all’emanazione di provvedimenti sanzionatori e ripristinatori ai sensi del T.U. 380/2001.

La censura è fondata.

Invero, le violazioni edilizie e le difformità riscontrate rispetto ai permessi di costruire e ai vari titoli assentiti avrebbero dovuto essere oggetto di specifiche misure repressive e sanzionatorie ai sensi del d.P.R. n. 380/2001 se sussistenti e se riscontate a seguito di adeguata istruttoria in contraddittorio con le parti, come effettive “variazioni essenziali” ai sensi dell’art. 22 d.P.R. n. 380/2001, per cui lo strumento utilizzato non appare conforme al principio di tipicità degli atti amministrativi, tant’è che, successivamente all’instaurazione del giudizio all’esame, l’amministrazione comunale ha emesso anche atti specifici (n. 5581/2018 e n. 20094/2018, annullamento della DIA in variante al permesso di costruire n. 17/2014) volti a annullare l’efficacia dei titoli edilizi, e che tuttavia per quanto già più sopra scritto sono stati emessi in violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 in quanto ben oltre il termine massimo dei diciotto mesi ivi prescritto.

6. La parte ricorrente ha formulato, con il primo atto di motivi aggiunti, istanza di risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 30 c.p.a.

6.1. Il Collegio ritiene che la domanda sia genericamente formulata non essendo indicate in modo specifico voci di danno ed elementi dimostrativi delle stesse e che, comunque, essendo stata sospesa dal Consiglio di Stato, Sezione VI, con il provvedimento giurisdizionale richiamato al punto 1.13. della parte in fatto, l’efficacia dei provvedimenti di annullamento in autotutela dell’efficacia della DIA in variante al permesso di costruire n. 17/2014, giusta provvedimenti prot. n. 5581/2018 del 26 gennaio 2018 e prot. n. 20094/2018 del 10 aprile 2018, proprio in considerazione del danno grave irreparabile che sarebbe derivato dalla loro attuazione, sia stato evitato il verificarsi di danni tali da dovere essere economicamente ristorati.

7. Con il secondo dei ricorsi all’esame (e con i motivi aggiunti, in parte riproducenti i motivi del ricorso principale), la parte ricorrente impugna la delibera del Consiglio Comunale n. 2 del 28 febbraio 2018, con la quale l’Amministrazione ha deliberato di sospendere gli effetti del Protocollo d’Intesa Regione Lazio/Comune di Marino, già formalizzato con le D.G.R. n. 123/2011 e D.C.C. n. 35/2011 fino all’adempimento e/o alla risoluzione con contestuale sospensione anche del PRINT approvato con D.G.R. Lazio n. 614/2012, nonché la nota prot. n. 21885 del 19 aprile 2018, con la quale il Dirigente ha comunicato l’avviso di avvio del procedimento di sospensione ai sensi dell’art. 7 della Legge 241/1990.

7.1. Come già analiticamente riportato nella parte in fatto, con i citati atti l’Amministrazione Comunale ha deliberato di i) sospendere, in via cautelare, l’efficacia del Protocollo d’Intesa sottoscritto dalla Regione Lazio e dal Comune di Marino, per asserita “completa inattuazione delle previsioni relative alle opere infrastrutturali e di servizio perviste come condizioni essenziali”; ii) per l’attuazione dei Print, ha invitato la Regione Lazio e i soggetti privati proponenti i Print, “a farsi parte diligente nel dare attuazione al punto 4 del Protocollo d’Intesa”; iii) ha avvisato la Regione Lazio ed i privati proponenti che “perdurando l’inattuazione del punto 4 del Protocollo d’Intesa… il medesimo Protocollo deve ritenersi inattuato in una sua parte espressamente ritenuta nell’accordo “indispensabile” … con conseguente possibile risoluzione di diritto del medesimo Protocollo d’Intesa”; iv) ha delegato il Sindaco a prendere tutti gli opportuni contatti con la Regione Lazio per avviare le iniziative necessarie in proposito; v) ha avviato, ai sensi dell’art. 7, comma 1, L. n. 241/1990, il procedimento di sospensione dei seguenti Programmi Integrati di Intervento: “…Mugilla… verificata la attuale mancanza di ogni iniziativa relativa alla realizzazione e alla garanzia finanziaria delle opere infrastrutturali necessarie alla sostenibilità urbanistica dei progetti di sviluppo …”; vi) ha disposto “le connesse comunicazioni di avvio del procedimento ex art. 7, c. 1, L. n. 241/1990 da parte degli uffici comunali competenti ai soggetti pubblici e privati interessati, assegnando termini di legge per le osservazioni e controdeduzioni”.

7.2. Con un primo motivo di ricorso (analogo al V e al VII dei motivi aggiunti) parte ricorrente, partendo dall’assunto che il Protocollo d’Intesa tra Comune e Regione rientri nella categoria degli accordi fra amministrazioni previsti dall’art. 15 L. n. 241/1990, considera non applicabile (e quindi illegittimamente applicato) il comma 4 dell’art. 11 della L. 241/1990 ai sensi del quale per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo, salvo il caso in cui siano state le stesse parti a prevedere la possibilità di ius variandi unilaterale al momento della sottoscrizione del Protocollo, circostanza non verificatasi nel caso di specie.

Conseguentemente il Protocollo d’Intesa non avrebbe potuto essere unilateralmente modificato o posto nel nulla da una sola delle parti contraenti, come invece è avvenuto sia pure sotto la forma della “sospensione unilaterale”.

7.3. La censura è fondata.

7.4. In linea generale e di principio, il Collegio ritiene che, pur rivestendo il Comune nella materia urbanistica una “centralità sostanziale” (e ciò con particolare riguardo alla formulazione del PRG, che è l’atto di pianificazione urbanistica per eccellenza, in forma più mitigata nelle formule “per accordi”, posto che al Comune sono riservate l’iniziativa e la formulazione delle scelte di merito) e pur essendo altrettanto vero che il potere pianificatorio può essere esercitato anche incidendo negativamente sull’affidamento dei privati al mantenimento delle pregresse previsioni urbanistiche (ad esempio attraverso l’emanazione di atti di revoca), è altrettanto vero, tuttavia, che (nonostante tale “centralità sostanziale” e tale prevalenza sui contrapposti affidamenti dei privati) le eventuali nuove scelte pianificatorie del Comune si devono svolgere ed esprimere esclusivamente nell’ambito delle forme previste dalla legge: la tipicità del potere, del resto, si manifesta anche e soprattutto con la tipicità delle forme di esteriorizzazione del potere e, a monte, dei propedeutici procedimenti amministrativi.

Invero, la materia urbanistica, strutturalmente connotata dalla contestuale compresenza di plurimi interessi, pubblici e privati, spesso in conflitto tra loro, si caratterizza, tra l’altro, per due tratti fondamentali: l’ampia discrezionalità riconosciuta all’Autorità titolare del potere di pianificazione (specie con riferimento alle scelte di massima) ed il vincolo procedimentale e, più in generale, formale che avvince l’operato dell’Amministrazione, per evidenti ragioni di certezza (in tal senso, sia pure sul diverso strumento del P.R.G., si legga la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, 17 ottobre 2019, n. 7051).

7.4. Nel caso di specie, le parti, per una loro scelta a monte, hanno deciso di utilizzare modelli procedimentali basati sull’accordo tra le rispettive volontà in modo tale da contemperare gli interessi degli enti comunale e regionale ad un organico e programmato sviluppo del territorio e l’esigenza di sua trasformazione in un’ottica edificatoria da parte dei privati.

Tale essendo la scelta di fondo dello strumento amministrativo condivisa a monte tra le parti, trovano applicazione agli atti in questione, secondo la declinazione di cui in appresso, le disposizioni della legge n. 241/1990 relative agli accordi tra amministrazioni e all’autotutela amministrativa.

Con la delibera impugnata è stata disposta una “sospensione sine die” (concetto che pure è stato evocato dalla difesa dell’Amministrazione), del Protocollo d’Intesa, ma tale potere di sospensione è quantomeno ambiguo e comunque atipico, poiché non sussiste un potere di una delle due parti pubbliche di sospendere quello che si configura come un accordo tra Amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241/1990.

Ai fini di una qualche sospensione, sia pure atipica, dei suoi effetti sarebbe peraltro stato necessario pervenire ad un accordo tra le parti giacchè, trattandosi di un patto volto alla cura di interessi pubblici il cui perseguimento è posto in capo ad entrambe, deve ritenersi che la valutazione del venire meno dell’adeguatezza dello strumento sottoscritto per perseguire quegli interessi pubblici debba trovare un momento di confronto e di espressione di volontà comune di entrambe le parti sottoscrittrici.

Destituita di fondamento è la tesi della difesa dell’amministrazione, che ritiene che sia stato legittimamente esercitato un potere di autotutela privata da parte del Comune di Marino, giacchè il Protocollo d’Intesa è un atto che sancisce una cooperazione al massimo livello rappresentativo degli Organi degli Enti coinvolti e il Print è un atto di pianificazione urbanistica, rispetto ai quali non pare predicabile il recesso unilaterale né atti di atipica “sospensione unilaterale”.

In secondo luogo, deve essere smentita la valenza di atto di pianificazione urbanistica del Protocollo d’Intesa sia in astratto (non rientrando questo tipo di accordo tra gli atti a cui la Legge Urbanistica n. 1150/1942 e le successive disposizioni che hanno regolato la materia riconnettono in astratto tale funzione) sia in concreto atteso che dalla sua lettura si evince che esso si colloca a monte rispetto agli strumenti di pianificazione urbanistica e attraverso lo stesso la Regione Lazio e il Comune di Marino hanno inteso darsi linee di indirizzo comuni per il futuro assetto del territorio e delle opere di urbanizzazione da realizzare.

Conseguentemente un recesso unilaterale dall’Accordo o anche una sua impropria sospensione sono illegittimi anche perché contrastanti con gli artt. 11 e 15 della legge 241/1990 poiché assunti in assenza di accordo con l’altro soggetto contraente, ossia la Regione Lazio, a cui peraltro il Comune non addebita alcun inadempimento, rendendo in tal modo anche immotivato il “recesso” atipico.

8. Analogamente il Collegio ritiene illegittima (e quindi fondata la seconda censura contenuta nel I motivo di ricorso) la sospensione del Print approvato con delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 614/2012 e a valle del quale sono state sottoscritte le Convenzioni urbanistiche.

Deve rammentarsi che il Print, nel caso di specie, ha avuto anche la valenza di variante al P.R.G. e che la sua modifica, sospensione, etc… soggiace alla stessa procedura già seguita nell’ambito del suo iter di approvazione, per il principio più sopra ricordato del “contrarius actus”: in altri termini, una rivalutazione dell’assetto del territorio già concordata con un altro Ente espressione di interessi anch’essi propri di quella porzione territoriale (e nel caso della Regione, anche più ampi) avrebbe necessitato una rivalutazione congiunta e procedimentalizzata secondo le norme dettate per l’approvazione del Print (adozione da parte del Consiglio Regionale, approvazione da parte della Giunta Regionale), il che non è avvenuto, con conseguente illegittimità della deliberazione impugnata.

9. Con il II motivo di ricorso (ed anche con il VII dei motivi aggiunti) parte ricorrente opina in ordine alla illegittimità dei provvedimenti impugnati per la carenza dei presupposti per la sospensione del Protocollo d’Intesa e del Print, che sarebbe avvenuta in violazione della Legge regionale 22/1997.

Non potrebbero attribuirsi alle ricorrenti ritardi e inadempienze dell’Amministrazione regionale e dei Comuni limitrofi, che avrebbero dovuto coordinarsi per la realizzazione delle opere tra territori vicini.

Inoltre le ricorrenti fin dal 2012 hanno rilasciato fideiussioni per un importo pari a 1.650.000,00 euro poiché tale era il loro unico e preciso obbligo derivante dalla Convenzione.

La sospensione è stata motivata dall’amministrazione con l’inadempimento degli obblighi da parte dei privati di realizzare tutte le opere pubbliche contestualmente alle opere private, ivi comprese le attività di progettazione e di collaudo; gli uffici comunali avrebbero dovuto svolgere le attività di progettazione d’intesa con gli uffici tecnici comunali.

Sempre seguendo la tesi dell’amministrazione gli obblighi delle ricorrenti non si limiterebbero alla mera prestazione della fideiussione ma la Convenzione stipulata imporrebbe loro di realizzare le opere pubbliche di cui al Protocollo d’Intesa su indicazione dell’Amministrazione comunale.

9.1. Il Collegio ritiene che, alla luce di quanto dichiarato dalle ricorrenti nella memoria indicata al punto 3, nell’ambito della trattazione del ricorso R.G. n. 7618/2017, in relazione alla richiesta di cessazione della materia del contendere per quanto concerne il mancato rispetto degli obblighi convenzionali e la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione, anche nel presente ricorso sia venuto meno l’interesse alla trattazione della censura giacchè il Print “Mugilla”, nelle more della trattazione dei ricorsi, appare essere giunto in una fase di avanzata realizzazione sia per quanto attiene alle opere pubbliche (83%) sia per quanto attiene agli interventi privati secondo quanto indicato nella Relazione del 4.6.2019 dalle ricorrenti, senza che ciò sia stato documentalmente smentito, con relazioni o altro aggiornati allo stato dell’arte da ultimo realizzatosi, dalla difesa comunale.

10. Con un terzo motivo di ricorso (riprodotto nel VIII motivo aggiunto) le ricorrenti si dolgono per la illegittimità delle deliberazioni impugnate in quanto assunte in violazione degli artt. 3, 11, 21 quinquies, 21 nonies della L. 241/1990.

10.1. La censura è fondata.

Relativamente alla sospensione del Protocollo d’Intesa e al preavviso di sospensione del Print non risultano indicate le ragioni di pubblico interesse di tali atti posto che quelle addotte sarebbero palesemente inesistenti.

Il Print, infatti, è stato approvato proprio in esecuzione del Protocollo d’Intesa del 14 giugno 2011 allo scopo di ridefinire la pianificazione delle aree interessate, riducendo le volumetrie già previste dal P.R.G. e con la delocalizzazione di volumetrie su altre aree e la cessione gratuita all’amministrazione comunale di una parte delle aree per la realizzazione del “parco urbano” e di opere viarie e con l’assunzione pro quota dei costi delle infrastrutture. Il venire meno degli accordi comporterebbe, in primo luogo, una riespansione delle volumetrie originarie del PRG, oltre ad una serie di ulteriori conseguenze che l’Amministrazione non ha valutato nei provvedimenti impugnati.

In altri termini, l’Amministrazione non ha effettivamente dato conto delle ragioni di pubblico interesse sottese agli atti di sospensione del Protocollo d’Intesa e di avvio della sospensione del Print, che rimangono comunque atti pubblicistici (il primo con le peculiarità di essere un atto d’intenti tra amministrazioni, il secondo di avere le caratteristiche di un atto di pianificazione urbanistica concordata) rispetto ai quali trovano applicazioni le disposizioni della legge n. 241/1990 indicate in rubrica.

11. Conclusivamente, assorbiti eventuali ulteriori profili di censura e ritenuto che le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti ai sensi dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, il ricorso n. 6412/2018 deve essere accolto unitamente ai motivi aggiunti con annullamento dei provvedimenti impugnati, salvo il riesercizio dei poteri spettanti all’amministrazione.

12. Anche la domanda risarcitoria proposta nell’ambito dei motivi aggiunti depositati in data 29 ottobre 2018 non può trovare accoglimento per le medesime motivazioni già indicate più sopra al punto 6.

13. La complessità e la novità delle questioni trattate giustificano la integrale compensazione delle spese dei giudizi riuniti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sui due atti di ricorso e sui tre atti di motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- li riunisce ai sensi dell’art. 70 c.p.a.;

- dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso R.G. 7618/2017 nei limiti indicati in motivazione e accoglie i relativi motivi aggiunti con annullamento degli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione ai sensi dell’art. 34 comma 2 c.p.a.;

- accoglie il ricorso R.G. n. 6412/2018 e i relativi motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla in parte qua, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, i provvedimenti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione ai sensi dell’art. 34 comma 2 c.p.a.;

- respinge le domande di risarcimento dei danni.

Compensa integralmente tra le parti le spese di entrambi i giudizi riuniti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nelle camere di consiglio dei giorni 19 luglio 2019 e 1° ottobre 2019, con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Francesco Arzillo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore