TAR Lombardia (MI) Sez. IV n. 1291 del 29 aprile 2024
Urbanistica. Termine per la conclusione del procedimento di rilascio del permesso di costruire
Dal combinato disposto dei commi terzo e sesto dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 si ricava che il termine per la conclusione del procedimento instaurato a seguito di presentazione di domanda di rilascio di permesso di costruire è pari a 90 giorni, di cui sessanta assegnati al responsabile del procedimento per la formulazione della sua proposta e 30 assegnati all’organo competente per l’adozione dell’atto finale, aumentati a 40 giorni nel caso in cui sia stato emanato il preavviso di rigetto. In base ai commi 4 e 5 dello stesso art. 20, il termine assegnato al responsabile del procedimento può essere sospeso, ove questi inviti formalmente l’istante ad apportare modifiche al progetto, oppure interrotto per una sola volta per la motivata richiesta di integrazioni a completamento della documentazione presentata. Il termine di 60 giorni, dunque, è riferibile soltanto alla fase dell’istruttoria e della correlata formulazione della proposta di provvedimento, cui fa seguito l’ulteriore termine previsto per la fase decisoria in capo all’organo competente, nell’ottica, tuttavia, di un procedimento unitario seppure bifasico che ha durata massima di 90 giorni, aumentabili a 100 nel caso in cui intervenga il preavviso di rigetto. Il decorso del primo termine, pertanto, non determina la formazione per silentium del titolo, avendo ancora l’amministrazione un ulteriore periodo di tempo per la valutazione dell’accoglibilità o meno della proposta formulata in fase istruttoria.
Pubblicato il 29/04/2024
N. 01291/2024 REG.PROV.COLL.
N. 01285/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1285 del 2022, proposto da
Associazione Culturale Assadaka di Erba, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Latorraca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Erba, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Erminia Gariboldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'accertamento
previa concessione di idonea misura cautelare,
dell'intervenuta formazione del silenzio-assenso ex art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 sulla domanda di permesso di costruire presentata in data 6.12.2021, come integrata in data 11.1.2022, e della sussistenza dei presupposti per il rilascio del titolo abilitativo,
nonché per l'annullamento
- del provvedimento a firma del Dirigente dell'area servizi al territorio, servizio urbanistica ed edilizia privata del Comune di Erba, prot. 22167 del 6.6.2022 recante “diniego pratica p.e. n. 693/2021 (Suap 1611), permesso di costruire da eseguirsi in via Lecco 22 – 22036 Erba (Co), immobile individuato catastalmente come sez. cens. Cassina Mariaga, fg. 2, particella 1840 sub 787-810 – Erba (Co)”;
- della deliberazione di Giunta Comunale n. 82 del 9.5.2022 richiamata nel diniego del 6.6.2022;
- del provvedimento prot. 16001/2022-693-21 del 27.4.2022;
- della “proposta n. 66” presentata alla Giunta comunale il 28.3.2022 e del relativo verbale recante la decisione della Giunta comunale, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Erba;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2024 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’Associazione Culturale Assadaka di Erba – che svolge diverse attività socioculturali, favorendo momenti di convivialità tra gli associati e supportando questi ultimi nel loro percorso di integrazione – è proprietaria di un’unità immobiliare nel Comune di Erba, in via Lecco, n. 22, ubicata all’interno di un edificio con prevalente destinazione produttiva e commerciale.
2. In data 6.12.2021 la ricorrente ha presentato domanda di permesso di costruire per “cambio d’uso da A/10 uffici a C/4 centri sociali mediante compartimentazione con slp di m2 54,60”.
3. In data 20.12.2021 l’amministrazione comunale ha comunicato l’avvio del procedimento e successivamente, con nota del 31.12.2021 prot. 48988, ha chiesto integrazioni documentali, sollecitando la ricorrente a fornire, inter alios e per quanto qui di interesse, il calcolo relativo alla “verifica della dotazione dei parcheggi a norma dell’art. 15, comma 2, lett. a1 delle NTA del Piano dei Servizi, con dimostrazione della difficoltà o impossibilità alla realizzazione/reperimento sul lotto, ai sensi del comma 3 dello stesso articolo sopracitato”.
4. L’Associazione ha riscontrato la richiesta di integrazioni in data 11.1.2022.
5. Con nota del 23.3.2022 la ricorrente ha chiesto al Comune di Erba di prendere atto della formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. 380/2001, ovvero di adottare il provvedimento espresso. L’amministrazione ha quindi risposto in data 25.03.2022 con due distinte comunicazioni – una inviata all’Associazione e l’altra al legale della stessa – nelle quali è stato precisato che non era possibile ritenere perfezionato per silentium il titolo edilizio richiesto essendo il procedimento ancora in fase istruttoria, a fronte delle insufficienti dotazioni di parcheggi e della correlata richiesta della ricorrente di poter accedere alla monetizzazione dei posti auto non reperibili sul lotto.
6. In data 30.3.2022 il Comune di Erba ha trasmesso la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241/1990. L’Associazione ha quindi depositato osservazioni endoprocedimentali e, contestualmente, ha formulato istanza di accesso agli atti chiedendo copia della “proposta n. 66” citata nel preavviso di rigetto e di ogni altro documento connesso relativo al procedimento in questione.
7. Acquisite le controdeduzioni della ricorrente, con nota prot. 16001 del 27.4.2022 l’amministrazione ha ribadito di non ritenere possibile, nella fattispecie concreta, la formazione del permesso di costruire tramite il meccanismo del silenzio assenso, a ciò ostando le già evidenziate criticità relative all’insufficiente dotazione di parcheggi. Da ultimo, con il provvedimento del 6.6.2022, il Comune di Erba ha rigettato la richiesta di titolo edilizio presentata dall’Associazione ricorrente, richiamando altresì per relationem la deliberazione di Giunta Comunale n. 82 del 9.05.2022, recante atto di indirizzo generale al dirigente dell’area servizi al territorio con cui è stata data indicazione di respingere “le istanze di monetizzazione di interventi e dotazioni previsti nel Piano dei Servizi del Piano di governo del territorio che non siano correlate a strumenti attuativi dello stesso ai sensi dell’art. 46 della L.R. n. 12/2005 o a programmazione comunale di interventi compensativi delle mancate dotazioni”.
8. Con il presente ricorso, l’Associazione impugna il succitato provvedimento, la Delibera di Giunta Comunale ivi richiamata e gli altri atti in epigrafe specificati, chiedendo in via principale, di “accertare e dichiarare l’intervenuto silenzio assenso ex art. 20 d.P.R. 380/2001 sulla domanda di permesso di costruire presentata dalla ricorrente e la sussistenza dei presupposti per il rilascio anche cartaceo del titolo abilitativo richiesto”. In subordine, agisce per l’annullamento dei provvedimenti impugnati, articolando a sostegno della domanda caducatoria otto motivi di ricorso contenenti le seguenti censure: violazione dell’art. 20 del D.P.R. 380/2001, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e, in subordine al primo mezzo, violazione degli artt. 14 e 15 delle N.T.A. del Piano dei servizi del P.G.T., violazione dell’art. 51 della L.R. della Lombardia n.12/2005, Violazione del principio di legalità. Deduce altresì, nei successivi motivi, plurime violazioni di legge (violazione degli artt. 48 e 107 del D.Lgs. n. 267/2000, degli artt. 7, 10 e 10 bis della Legge n. 241/1990, dell’art. 71 del D.Lgs. n. 117/2017), eccesso di potere per sviamento, incompetenza, violazione del principio di legalità, di proporzionalità, del contraddittorio e del giusto procedimento, nonché violazione degli artt. 18 e 42 della Costituzione.
9. Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Erba, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del gravame per omessa impugnazione dell’art. 15 delle N.T.A. del Piano dei servizi del Piano di Governo del Territorio comunale (“P.G.T.”) e chiedendone il rigetto nel merito perché infondato.
10. All’esito della camera di consiglio del 27.07.2022, l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente è stata respinta con ordinanza n. 920/2022, parzialmente riformata in appello con ordinanza del Consiglio di Stato n.5096/2022 ai fini della fissazione dell’udienza per la trattazione del merito in prime cure.
11. Le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi in vista della pubblica udienza del 13 marzo 2024, nel corso della quale la causa è passata in decisione.
12. Occorre preliminarmente esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’amministrazione comunale per mancata impugnazione dell’art. 15 delle N.T.A. del Piano dei servizi del P.G.T. comunale, che contiene la disciplina dell’istituto della monetizzazione e che, secondo l’ente, costituirebbe il presupposto del provvedimento di diniego impugnato.
La prospettazione del Comune di Erba non è fondata.
Ritiene il Collegio che l’Associazione non fosse tenuta a impugnare la citata disposizione dello strumento urbanistico, poiché ciò che contesta in ricorso non è in alcun modo l’obbligo di reperire le dotazioni di parcheggio, né le regole previste in tema di monetizzazione dal citato art. 15 delle N.T.A. del Piano dei Servizi. Quello che essa lamenta, al contrario, è l’erronea applicazione di detta previsione da parte dell’ente locale, ritenendo che la corretta interpretazione della regolamentazione ivi contenuta non sarebbe ostativa all’accoglimento dell’istanza dalla stessa presentata e, anzi, ne consentirebbe la positiva definizione. Il presupposto logico-giuridico dal quale muove la ricorrente, pertanto, è l’esistenza nello strumento urbanistico locale di un’apposita disciplina della monetizzazione di standard pubblici, sicché non vi sono ragioni che impongano alla stessa di impugnare la disposizione di cui invoca la corretta applicazione.
13. Ciò posto, si può procedere all’esame del gravame nel merito.
14. Va delibata, innanzitutto, la domanda di accertamento della formazione del permesso di costruire tramite silenzio assenso ex art. 20 comma 3, del D.P.R. n. 380/2001, come articolata nel primo motivo di ricorso.
14.1 Secondo la ricorrente, dopo la protocollazione dell’istanza in data 6.12.2021, l’amministrazione si sarebbe limitata a chiedere, con nota del 31.12.2021, soltanto alcune “indicazioni” a integrazione della documentazione già depositata, cui la ricorrente avrebbe compiutamente dato riscontro in data 11.1.2022. Decorsi oltre sessanta giorni dalla presentazione delle integrazioni senza alcuna ulteriore richiesta dell’amministrazione, il titolo edilizio sarebbe stato assentito per silentium a fronte del decorso del termine di legge e della sussistenza di tutti i presupposti per il relativo rilascio. Nella delineata prospettiva, sarebbero quindi irrilevanti gli atti successivamente assunti dall’amministrazione con riferimento alla pratica in questione – vale a dire il parere della Giunta Comunale che ha negato la monetizzazione dei parcheggi, la nota del 27.4.2022, la delibera di Giunta Comunale n. 82 del 9.5.2022, nonché lo stesso provvedimento di diniego del permesso di costruire del 6.6.2022 – poiché tutti successivi rispetto alla formazione tacita del titolo edilizio e, dunque, tardivamente emessi.
Il motivo è infondato.
14.2 Va premesso che la ricorrente fonda la domanda di accertamento della formazione del permesso di costruire richiesto per silentium sull’applicazione dell’art. 20 del D.P.R. n.380/2001, ritenendo che detta norma assegni all’amministrazione un termine di 60 giorni – nella specie computato dalla presentazione delle integrazioni alla pratica – decorso il quale, in assenza di alcuna obiezione da parte dell’ente, il titolo edilizio si perfeziona in forza dell’operare del meccanismo del silenzio assenso. Coerentemente con tale impostazione, con nota del 23.03.2022 la ricorrente ha ribadito il decorso del termine di 60 giorni come sopra precisato e ha chiesto al Comune di Erba di prendere atto della formazione ex lege del titolo abilitativo in forza del silenzio significativo o, in alternativa, di adottare il provvedimento espresso. È pur vero che, nel delineare le scansioni procedimentali che condurrebbero al perfezionamento tacito del permesso, la ricorrente richiama un primo termine di 60 giorni per l’espletamento dell’istruttoria, interrompibile una sola volta per integrazioni, e un secondo termine di 15 giorni decorrente dalla proposta di provvedimento del responsabile del procedimento (o dall’esito della conferenza di servizi) per l’adozione della determinazione finale, così, di fatto, contraddicendo in parte la precedente prospettiva e conducendo all’individuazione di un termine complessivo pari a 75 giorni.
14.3 Tale ricostruzione è in ogni caso infondata alla luce del contenuto dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, cui la ricorrente ha fatto riferimento sia in sede processuale ai fini dell’articolazione delle censure e delle domande formulate, sia in sede procedimentale, avendo chiesto all’amministrazione, su tale premessa normativa, di riconoscere la formazione del titolo edilizio per silenzio assenso.
14.4 Come recentemente chiarito dalla Sezione (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 27.02.2024, n.518; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 11.09.2023, n. 2068), con conclusioni da cui non vi è ragione per discostarsi, dal combinato disposto dei commi terzo e sesto dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 si ricava che il termine per la conclusione del procedimento instaurato a seguito di presentazione di domanda di rilascio di permesso di costruire è pari a 90 giorni, di cui sessanta assegnati al responsabile del procedimento per la formulazione della sua proposta e 30 assegnati all’organo competente per l’adozione dell’atto finale, aumentati a 40 giorni nel caso in cui sia stato emanato il preavviso di rigetto. In base ai commi 4 e 5 dello stesso art. 20, il termine assegnato al responsabile del procedimento può essere sospeso, ove questi inviti formalmente l’istante ad apportare modifiche al progetto, oppure interrotto per una sola volta per la motivata richiesta di integrazioni a completamento della documentazione presentata.
Il termine di 60 giorni, dunque, è riferibile soltanto alla fase dell’istruttoria e della correlata formulazione della proposta di provvedimento, cui fa seguito l’ulteriore termine previsto per la fase decisoria in capo all’organo competente, nell’ottica, tuttavia, di un procedimento unitario seppure bifasico che ha durata massima di 90 giorni, aumentabili a 100 nel caso in cui intervenga il preavviso di rigetto. Il decorso del primo termine, pertanto, non determina la formazione per silentium del titolo, avendo ancora l’amministrazione un ulteriore periodo di tempo per la valutazione dell’accoglibilità o meno della proposta formulata in fase istruttoria.
14.5 Ora, risulta dalla documentazione in atti e dalla stessa ricostruzione della ricorrente che, successivamente alla presentazione della domanda di permesso di costruire, il termine procedimentale è stato interrotto dalla comunicazione del 31.12.2021, con cui il Comune di Erba ha motivatamente chiesto non mere “indicazioni”, come affermato dall’Associazione, ma vere e proprie integrazioni alla pratica. La ricorrente ha risposto alle richieste dell’amministrazione depositando i propri chiarimenti in data 11.01.2022 e, da quella data, ha ricominciato a decorrere nuovamente il termine previsto per l’istruttoria, come stabilito dall’art. 20, comma 5 del DPR n. 380/2001.
14.6 Pertanto, allorquando la ricorrente si è rivolta all’amministrazione per far valere la formazione del titolo edilizio per silenzio assenso – cioè il 23.03.2022 – non erano ancora decorsi i 90 giorni complessivi previsti a dall’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 e, pertanto, non era maturato in relazione all’istanza di permesso di costruire dell’Associazione alcun provvedimento tacito. Successivamente, il Comune di Erba ha escluso la configurabilità del descritto meccanismo di semplificazione per le ragioni – attinenti, come si vedrà, all’insufficienza delle dotazioni di parcheggio e alla richiesta monetizzazione – espresse con la nota del 25.03.2022 e, poi, con il preavviso di rigetto del 30.03.2022, da cui è derivato l’allungamento dell’arco temporale necessario per la formazione del silenzio a complessivi 100 giorni. Ne deriva che tali provvedimenti sono stati assunti tempestivamente, poiché prima della scadenza, in data 21.04.2022, di detto termine di legge.
14.7 Alla luce di quanto precede, la domanda di accertamento è infondata e deve essere respinta.
15. Deve adesso procedersi allo scrutinio della domanda di annullamento.
16. Con il secondo mezzo l’Associazione, premessa la natura lesiva e l’impugnabilità della nota del Comune di Erba del 27.4.2022, contesta la posizione assunta da quest’ultimo nel ritenere che la concessione della monetizzazione costituisca una facoltà discrezionale dell’amministrazione e comporti una “valutazione in ordine agli interessi pubblici e privati coinvolti”, anche in caso di dimostrata difficoltà o impossibilità reperire sul lotto interessato dall’intervento edilizio le necessarie dotazioni di parcheggio. Secondo la ricorrente, al contrario, le disposizioni dello strumento urbanistico comunale non avrebbero introdotto alcuna condizione rispetto alla monetizzazione, se non l’assenza di aree a parcheggio, per cui non vi sarebbe alcuna motivazione sostenibile per negare il permesso di costruire dalla stessa richiesto.
Il motivo è infondato.
16.1 Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, “la monetizzazione nasce come beneficio di carattere eccezionale – ammesso da previsioni di legge, di norma a livello regionale ed espressione di una valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale (Cons. Stato, sez. IV, n. 3253 del 2018) - concepito come misura di favore di cui può giovarsi il richiedente un titolo edilizio che, in base allo strumento urbanistico, deve, per l’appunto, cedere o reperire nella zona in cui intende realizzare l’intervento costruttivo (o anche solo un mero cambio di destinazione d’uso senza opere) aree per la realizzazione di opere pubbliche (di regola parcheggi e verde pubblico), nel rispetto delle misure e secondo i criteri dettati dal d.m.2 aprile 1968 n. 1444, in attuazione degli artt. 41-quinquies e sexies legge urbanistica (Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2013, n. 644)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 2.02.2024, n. 1107).
La monetizzazione, pertanto, non costituisce un obbligo per il Comune o un diritto per il privato richiedente, ma l’oggetto di una potestà dell’amministrazione, il cui esercizio è legato alla mancanza di interesse pubblico all’acquisizione delle aree a standard (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 31.05.2018, n. 3253).
16.2 Alla luce di tali coordinate ermeneutiche è possibile affermare che la ricorrente non vanta un diritto alla monetizzazione dei parcheggi non reperibili sul lotto interessato dall’intervento costruttivo, ma piuttosto un interesse legittimo pretensivo a che la discrezionalità amministrativa venga esercitata secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità, in ossequio al canone costituzionale di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione, nonché in applicazione delle disposizioni dello strumento urbanistico locale di cui si è dotata per la disciplina di tale facoltà.
La doglianza, pertanto, deve essere respinta.
17. Ciò posto, nel merito possono essere esaminati congiuntamente il terzo, il quarto e il quinto motivo di ricorso, in considerazione della stretta connessione sostanziale tra le censure ivi articolate.
In particolare, l’associazione deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti sottesi all’istanza di monetizzazione, data l’assenza di ogni riferimento alle ragioni giuridiche e urbanistiche che ne avrebbero determinato il rigetto, salvo il mero richiamo ai contenuti della deliberazione della Giunta Comunale n. 82 del 9.5.2022 e un generico riferimento alla “primazia dello strumento pianificatorio”. Non sarebbe stata indicata, inoltre, alcuna concreta motivazione derivata dall’istruttoria che possa risultare impeditiva della monetizzazione richiesta, né maggiori chiarimenti deriverebbero dal parere negativo della Giunta Comunale sulla c.d. “proposta 66”, con cui detto organo si è espresso sull’istanza della ricorrente, trattandosi di atto immotivato ed emesso da soggetto incompetente.
Il motivo è fondato nei sensi di seguito illustrati.
17.1 Sotto un primo profilo, rileva il Collegio che la motivazione del provvedimento impugnato si risolve essenzialmente in affermazioni di principio volte a evidenziare la natura eccezionale dell’istituto della monetizzazione e la discrezionalità delle valutazioni dell’amministrazione nell’accogliere o meno tale richiesta, senza tuttavia alcuna indicazione delle ragioni concrete che, in relazione alla specifica domanda presentata dall’Associazione ricorrente, hanno condotto alla determinazione negativa dell’amministrazione. Tale modo di articolare la motivazione del provvedimento impugnato non risponde al modello sostanziale delineato all’art. 3 della Legge n. 241/1990, che impone all’amministrazione di dare riscontro concreto alle istanze del privato, prendendo in considerazione le specifiche circostanze fattuali e spiegando chiaramente quali sono gli elementi impeditivi all’accoglimento della domanda, cosicché il richiedente possa adeguarne il contenuto al fine di conseguire una pronuncia favorevole oppure indirizzarsi verso altre iniziative o, infine, adire con piena consapevolezza l’autorità giudiziaria a tutela dei propri interessi.
17.2 Del resto, se certamente è innegabile nel caso di specie la natura discrezionale delle valutazioni del Comune di Erba, ciò non lo esime dal fornire un’adeguata motivazione in ordine alle scelte dal medesimo effettuate. In un precedente simile, difatti, questo Tribunale ha già avuto modo di stigmatizzare – con conclusioni riferibili anche al caso in esame – il comportamento dell’ente locale, che, in relazione alla richiesta di monetizzazione di parcheggi per la realizzazione di un luogo di culto, “si è limitato a rilevare come l’accoglimento di una tale istanza rientri tra le facoltà riconosciute dall’ordinamento all’amministrazione comunale ma non ha indicato alcuna ragione a giustificazione del diniego. La circostanza che l’amministrazione disponga di un potere discrezionale non la esime, certo, dall’esplicitare le ragioni poste a fondamento delle decisioni adottate in materia di monetizzazione le quali devono essere altresì improntate al rispetto dei principi di logicità, imparzialità, ragionevolezza e non arbitrarietà” (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez.IV, 21.02.2024, n.483).
17.3 Peraltro, va tenuto conto che, nella fattispecie, la discrezionalità dell’amministrazione si confronta con la presenza, nello strumento urbanistico comunale, di criteri omogenei di cui la stessa si è dotata per la valutazione delle domande di monetizzazione e alla cui applicazione si è in questo modo vincolata. Ciò significa che, a fronte della disciplina declinata nel Piano dei Servizi, in base alla quale, in presenza di determinate condizioni, è possibile (anche se non dovuta) la concessione della monetizzazione in luogo della cessione delle dotazioni di parcheggi, il Comune deve indicare nel proprio provvedimento per quali ragioni la domanda del privato non presenta i requisiti che, secondo le previsioni dello strumento urbanistico, ne consentirebbero l’accoglimento.
18. Sotto un secondo profilo, nell’individuare le ragioni di merito del diniego, il provvedimento impugnato si limitata ad affermare l’insussistenza dei presupposti per acconsentire alla monetizzazione, poiché l’intervento non sarebbe contemplato nell’ambito di un piano attuativo e non vi sarebbe alcuna programmazione comunale di “interventi compensativi” ai quali destinare le somme derivanti dall’eventuale monetizzazione; pertanto, è ribadita “la primazia dello strumento pianificatorio, limitando la facoltà di consentire alla monetizzazione ai soli casi indicati nella (…) delibera n.82/2022”, le cui motivazioni sono richiamate a formare parte integrante dell’atto in questione. Con tale delibera – relativa espressamente alle sole dotazioni private di parcheggi di cui all’art.14 delle N.T.A. del Piano dei Servizi, ma applicata anche all’ipotesi in esame, governata dall’art. 15 delle N.T.A., in considerazione dell’analoga regolamentazione stabilita dallo strumento urbanistico locale – la Giunta Comunale ha disposto “di dare indirizzo operativo al Dirigente dell’Area Servizi al Territorio di respingere, in quanto atto gestionale a contenuto vincolato, le istanze di interventi e dotazioni previsti nel Piano dei Servizi del Piano di Governo del Territorio che non siano correlate a strumenti attuativi dello stesso ai sensi dell’art. 46 della L.R. n.12/2005 o a programmazione comunale di interventi compensativi delle mancate dotazioni”.
Tali motivazioni, tuttavia, non sono corrette.
18.1 In primo luogo, la circostanza che l’istanza di monetizzazione non si collochi nell’ambito dell’esecuzione di un piano attuativo, ai sensi dell’art. 46 della Legge Regionale della Lombardia n.12/2005, non comporta necessariamente il rigetto della stessa. Difatti, dall’insieme delle disposizioni della citata Legge Regionale e del P.G.T. del Comune di Erba, non è desumibile che l’istituto della monetizzazione sia subordinato alla presentazione di uno strumento urbanistico esecutivo e che quest’ultimo ne rappresenti condicio sine qua non. L’amministrazione era pertanto tenuta, nella fattispecie, a esaminare la richiesta della ricorrente senza poter addurre in senso ostativo la circostanza che fosse correlata a un intervento edilizio realizzabile con titolo diretto.
18.2 Erroneo è poi il riferimento all’assenza di interventi “compensativi” cui devolvere le somme derivanti dall’eventuale monetizzazione, non trovando tale argomentazione un chiaro fondamento nelle norme applicabili al caso di specie. In particolare, l’art. 51 della L.R. n. 12/2005 dispone che l’ente locale può stabilire “i criteri e le modalità per cui, in luogo del reperimento totale o parziale delle aree o dotazione di attrezzature nelle aree o edifici interessati dal mutamento di destinazione d’uso, si dia luogo alla cessione di altra area o di immobile idonei nel territorio comunale o alla corresponsione all’amministrazione di una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire, da determinarsi nello stesso piano dei servizi”. Il comma 5, ultimo periodo, della medesima previsione di legge stabilisce che gli importi corrisposti a titolo di monetizzazione “sono impiegati dal comune per incrementare la dotazione di aree, servizi ed infrastrutture”.
L’art. 15 delle N.T.A. del Piano dei Servizi stabilisce che, allorquando il richiedente “dimostri la difficoltà o l’impossibilità di realizzare sul lotto, in tutto od in parte, la dotazione prescritta, oppure allorché l’Amministrazione Comunale lo ritenga opportuno sotto il profilo urbanistico, quest’ultima, nell’ambito di un impegnativa unilaterale approvata dall’Amministrazione Comunale, può: - accettare che i posteggi mancanti siano ricavati in aree debitamente servite per tale uso, esterne al lotto, all’edificio, all’esercizio od alla struttura lavorativa; possono essere utilizzate a parcheggio anche aree non contigue purché esse: a. siano poste ad una distanza non superiore a 150 m. di percorso pedonale; b. vengano vincolate a tale funzione fino a quando perduri la destinazione che ha determinato la dotazione minima; - accettare il pagamento di un giusto corrispettivo perché il Comune realizzi i posteggi mancanti su un’area vicina, pubblica o da pubblicizzare”.
18.3 Le norme sopra citate, a ben vedere, non condizionano la possibilità di monetizzare le dotazioni insussistenti sul lotto alla circostanza che l’amministrazione abbia programmato o pianificato specifici interventi di compensazione alla cui attuazione destinare gli importi derivanti dall’accoglimento delle relative istanze. Una simile interpretazione contrasta, innanzitutto, con il dato letterale delle predette disposizioni, che prevedono soltanto un vincolo di destinazione delle somme risultanti dalla monetizzazione con conseguente obbligo, in capo all’amministrazione, di impiegarle per incrementare la dotazione di aree, servizi ed infrastrutture ovvero, secondo le previsioni del Piano dei Servizi comunale, per realizzare “i posteggi mancanti su un’area vicina, pubblica o da pubblicizzare”.
Anzi, proprio il tenore degli artt. 14 e 15 delle N.T.A. smentisce la posizione dell’amministrazione poiché richiede un collegamento in termini di “vicinanza” tra il sito interessato dall’intervento costruttivo e l’area su cui potrebbero eventualmente essere realizzati i parcheggi non reperibili in sede, così da garantirne comunque un’agevole fruizione a tutti coloro che per residenza, attività lavorativa o altri interessi, sono in durevole rapporto con la zona interessata dal nuovo intervento di trasformazione edilizia. Tale prescrizione implica una valutazione puntuale del contesto specifico e mal si concilia con l’esigenza di una previa programmazione generale di iniziative finalizzate alla compensazione della smaterializzazione delle dotazioni. Ciò che l’amministrazione deve verificare, dunque, è la possibilità di realizzare le dotazioni non reperibili sul lotto costruttivo su aree vicine adeguate e in termini soddisfacenti per le esigenze collettive, ferma restando la valutazione, alla stessa riservata, circa l’assenza di interesse pubblico all’acquisizione di dette dotazioni sull’area originaria.
18.4 Ne consegue che il provvedimento di diniego qui impugnato è illegittimo, come pure la Delibera di Giunta Comunale del Comune di Erba n. 82/2022 nei termini e nei limiti sopra esposti; di quest’ultima, pertanto, deve disporsi l’annullamento nella parte in cui fornisce quale indirizzo operativo agli uffici di respingere, “in quanto atto gestionale a contenuto vincolato, le istanze di interventi e dotazioni previsti nel Piano dei Servizi del Piano di Governo del Territorio che non siano correlate a strumenti attuativi dello stesso ai sensi dell’art. 46 della L.R. n.12/2005 o a programmazione comunale di interventi compensativi delle mancate dotazioni”.
19. Per completezza, va evidenziato che nessun rilievo motivazionale può avere il richiamo al parere richiesto alla Giunta Comunale sulla c.d. “proposta n. 66” relativa all’istanza di monetizzazione della ricorrente, trattandosi a sua volta di atto illegittimo per carenza assoluta di motivazione e dunque inintellegibile – esaurendosi nella laconica affermazione secondo cui “la Giunta nega la monetizzazione” –, che non può certo essere validamente richiamato quale fondamento, seppure non esclusivo, del provvedimento di diniego impugnato.
20. Da ultimo, rileva il Collegio che l’esigenza di una chiara motivazione in ordine alle ragioni del rifiuto espresso sull’istanza di monetizzazione della ricorrente risulterebbe ancora più stringente laddove – come pare emergere dalle difese dell’amministrazione e dallo stesso provvedimento impugnato, nonostante la mancata dimostrazione in atti dell’iscrizione dell’Associazione nel Registro Unico Nazionale del Terzo Settore – la ricorrente possa fregiarsi della qualifica di associazione di promozione sociale costituita in forza della disciplina di cui al D.Lgs. n.117/2017. Quest’ultima, difatti, è soggetta a una particolare disciplina di favore che, secondo un “principio di indifferenza urbanistica”, garantisce la compatibilità ex lege dei locali sede dell’associazione e, più in generale, degli enti del terzo settore, “con qualsiasi zona omogenea di PRG e con qualsiasi destinazione d'uso, non essendo opponibili limitazioni derivanti dall'eventuale alterazione dell'assetto urbanistico esistente e di quello pianificato” (cfr. TAR Torino, Sez.II, 8.03.20218, n.286).
21. In conclusione, previo assorbimento dei motivi non esaminati:
- è infondata e deve essere respinta la domanda di accertamento del perfezionamento del permesso di costruire tramite silenzio assenso ex art. 20 del DPR n. 380/2001;
- deve invece essere accolta la domanda caducatoria, disponendosi, per l’effetto, l’annullamento: a) del provvedimento di diniego prot. 22167 del 6.6.2022 a firma del Dirigente dell'area servizi al territorio, servizio urbanistica ed edilizia privata del Comune di Erba; b) del parere espresso dalla Giunta Comunale sulla “proposta n. 66” presentata il 28.3.2022; c) della deliberazione di Giunta Comunale n. 82 del 9.5.2022 nei limiti indicati ai paragrafi che precedono.
22. Le spese di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti in considerazione della soccombenza parziale reciproca.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- rigetta la domanda di accertamento della formazione del silenzio assenso ex art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 sulla domanda di permesso di costruire presentata dalla ricorrente;
- accoglie la domanda caducatoria e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati come da motivazione;
- compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2024 con l'intervento dei magistrati:
Gabriele Nunziata, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere
Valentina Caccamo, Primo Referendario, Estensore
