TAR Lombardia (BS), Sez. I, n. 451, del 28 aprile 2014
Urbanistica.Classificazione di una strada come pubblica

Costante giurisprudenza amministrativa afferma che per classificare una data strada come pubblica l’atto di inclusione nei relativi elenchi, che ha valore soltanto dichiarativo, costituisce una presunzione semplice, superabile avuto riguardo alla concreta situazione della strada stessa. La strada pubblica, infatti, si caratterizza per essere interessata dal passaggio di una collettività di persone appartenenti ad un medesimo gruppo territoriale, tipicamente i cittadini del Comune o di una frazione; per essere in concreto idonea a soddisfare, anche per il collegamento con la via pubblica, esigenze di generale interesse; per essere assistita da “titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, che può identificarsi nella protrazione dell'uso stesso da tempo immemorabile”. A tali elementi, se ne aggiunge uno ulteriore, ovvero la necessità di considerare “il comportamento tenuto dalla Pubblica Amministrazione nel settore dell'edilizia e dell'urbanistica”, ovvero in termini banali di verificare se il Comune il quale assume l’uso pubblico si sia mai preoccupato di garantirlo, curando la manutenzione della strada ed eventualmente adeguandola al transito della generalità dei cittadini. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00451/2014 REG.PROV.COLL.

N. 01593/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1593 del 2006, proposto da: 
Maffeis Giovanni, rappresentato e difeso dagli avv. Enrico Codignola, Paolo Giudici, con domicilio eletto presso Enrico Codignola in Brescia, via Romanino,16; Locatelli Americo, Negri Mirella, Ravasio Pierangela;

contro

Comune di Mapello, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Benedetti, con domicilio eletto presso Mario Benedetti in Bergamo, via Sabotino, 2;

nei confronti di

Gandolfi Santo, rappresentato e difeso dagli avv. Gerardo D'Adamo, Cinzia Regantini, con domicilio eletto presso Gerardo D'Adamo in Bergamo, via Pitentino, 14 (035/218515) @;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

della deliberazione 18 luglio 2007 n°54, pubblicata all’albo pretorio da data non indicata, con la quale il Consiglio comunale di Mapello ha disposto la ricognizione delle sedi stradali da acquisire in proprietà, classificando così fra l’altro come strada comunale di uso pubblico la locale via Quarenghi;

di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, e in particolare:

della nota 23 ottobre 2006 prot. n°8340, comunicata in data imprecisata, con la quale il Responsabile dell’area tecnica del Comune di Mapello ha diffidato Giovanni Maffeis ed Americo Locatelli a rimuovere i cartelli comunque posizionati sulla predetta via Quarenghi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Mapello e di Gandolfi Santo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2014 il dott. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Insorgono nella presente sede i consorti Maffeis, Negri, Locatelli e Ravasio, tutti proprietari frontisti della via Quarenghi in Mapello (fatto non contestato), avverso la delibera consiliare meglio indicata in epigrafe, con la quale il Comune ha inteso classificare detta strada, a loro avviso di loro privata proprietà, come strada comunale e quindi di uso pubblico, e avverso la consequenziale diffida a rimuovere la segnaletica di divieto da loro ivi collocata (doc. ti a e b ricorrenti, copie delibera e diffida); a sostegno deducono due motivi:

- con primo di essi, deducono eccesso di potere per falso presupposto, nel senso che a loro avviso la strada difetterebbe dei requisiti per ritenerla pubblica;

- con il secondo, riferibile secondo logica solo al primo atto impugnato, deducono poi violazione del d. lgs. 267/2000, per aver partecipato alla votazione il consigliere Santo Gandolfi, evocato in giudizio come controinteressato, ritenuto in conflitto di interessi perché proprietario di un fondo asseritamente desideroso di procurarsi un accesso alla via Quarenghi.

Resistono il Comune, con memoria 15 dicembre 2006, e Santo Gandolfi, con memoria 22 gennaio 2007, in cui chiedono in via preliminare (memoria controinteressato 23 gennaio 2007 p. 1) che sia dichiarato il difetto di giurisdizione in favore dell’A.G.O. e nel merito che il ricorso sia respinto.

Con atto 30 novembre 2012, Giovanni Maffeis e Mirella Negri dichiaravano di avere ancora interesse alla decisione.

Con memoria 10 marzo 2014 per il Comune, 12 marzo 2014 per i ricorrenti, nonché con memoria 14 marzo e replica 26 marzo 2014 per il controinteressato, le parti ribadivano le rispettive asserite ragioni.

Rinunciata l’istanza cautelare alla camera di consiglio del 25 gennaio 2007, a Sezione, all’udienza del giorno 16 aprile 2014, tratteneva infine il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. Alla decisione del presente ricorso si applicano i principi e criteri evidenziati per analoga fattispecie nella sentenza di questo Tribunale sez. I 21 novembre 2011 n°1772, che si riassumono di seguito per chiarezza espositiva.

2. In tema di riparto di giurisdizione allorquando, come nella specie, sia controverso il carattere pubblico ovvero privato di una strada, un costante orientamento giurisprudenziale afferma anzitutto che spetta non al Giudice amministrativo adito nella sede presente, ma alla Autorità giudiziaria ordinaria, la giurisdizione sulla “controversia promossa dal privato per negare che il proprio fondo sia gravato da una servitù di pubblico transito affermata da un provvedimento della P.A.”, il quale in tal caso assume efficacia meramente dichiarativa, non già costitutiva.

3. In tal caso, l’attore chiede infatti l'accertamento dell'esistenza e dell'estensione di un diritto soggettivo, in quanto “contesta in radice il potere dell'amministrazione comunale di ‘classificazione’ delle strade di uso pubblico, per mancanza del suo presupposto”; non si duole invece dei criteri seguiti per l’esercizio del potere stesso, ipotesi nella quale sussisterebbe invece la giurisdizione del giudice amministrativo: in tali esatti termini, Cass. civ. S.U. 17 marzo 2010 n° 6406, da cui tutte le citazioni; conforme altresì, fra le più recenti, anche Cass. civ. S.U. 27 gennaio 2010 n° 1624.

4. Solo apparentemente contraria, sempre nella giurisprudenza recente, è Cass. civ. S.U. 24 dicembre 2009 n°27366, la quale, come risulta a lettura della motivazione completa, riguarda una vicenda di segno opposto, in cui un Comune, evidentemente con un atto di carattere autoritativo, aveva preteso di escludere il pubblico passaggio su una strada, considerandola privata.

5. Ad escludere la giurisdizione ordinaria in favore di quella amministrativa, infine, non vale nemmeno la presenza di un “provvedimento” di classificazione come pubblica della strada per la quale è causa: tale preteso provvedimento, infatti, meglio si qualificherebbe come mero atto, dal momento che ha efficacia soltanto dichiarativa, e non già costitutiva, come puntualizzato dalla citata Cass. civ. 1624/2010.

6. In tali termini, non va condivisa la isolata TAR Umbria 22 novembre 2002 n°845 da essa citata, secondo il quale una controversia di tal tipo dovrebbe comunque rientrare nella giurisdizione amministrativa in quanto inerente in generale ad un “uso del territorio” e quindi ricompresa nel disposto dell’allora vigente art. 34 d. lgs. 31 marzo 1998 n°34. Si risponde, sulla scorta della giurisprudenza successiva, e in primo luogo della nota C. cost. 6 luglio 2004 n°204, oltre che della già citata Cass. 6406/2010, che la giurisdizione esclusiva in parola ha pur sempre come presupposto un agire autoritativo della p.a., e quindi una compresenza nella fattispecie di diritti soggettivi ed interessi legittimi; non può quindi estendersi a casi in cui, come nella specie, si controverta esclusivamente di diritti soggettivi.

7. Il giudice amministrativo, invece, può e deve risolvere la questione del carattere pubblico ovvero privato di una strada allorquando sia richiesto di risolverla non già come questione principale, sulla quale pronunciarsi con efficacia di giudicato, ma come questione preliminare ad altra, ovvero alla questione, dedotta in via principale –e all’evidenza rientrante nella sua giurisdizione- concernente la legittimità di un provvedimento che in senso ampio imponga una certa regolamentazione dell’uso della strada: ciò presuppone infatti che di uso pubblico e non privato si tratti, e quindi che appunto si sia di fronte ad una strada non privata. In tali termini, fra le molte, C.d.S. sez. IV 7 settembre 2006 n°5209 e, fra le pronunce di primo grado, TAR Campania Salerno sez. II 7 giugno 2010 n°8536; Sardegna sez. II 17 marzo 2010 n°312; Valle d'Aosta 13 novembre 2009 n°86; Calabria Catanzaro sez. I 1 aprile 2009 n°323 e Toscana sez. III 6 novembre 2007 n°3599.

8. Applicando i principi appena delineati al caso di specie, la prima conseguenza è la necessità di dichiarare il difetto di giurisdizione in favore dell’A.G.O. così come in dispositivo quanto alla domanda di “annullamento” della deliberazione consiliare del Comune di Mapello 54/2007, nella parte in cui classifica come comunale la via Quarenghi per cui è causa.

9. Così come affermato, fa le molte, da C.d.S. sez. V 17 settembre 2012 n°4317, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo, “rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale” il quale va identificato “in funzione dell'intrinseca natura della controversia dedotta in giudizio, individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto all'interno del quale essi si manifestano”.

10. In tali termini, è allora chiaro che la domanda di annullamento in questione, essendo volta, come obiettivo concreto, a contestare il carattere comunale della via Quarenghi, va riqualificata come domanda di accertamento negativo di tale carattere, fondata sull’incertezza che l’atto comunale, ancorché non provvedimentale, ha creato in merito, e come tale, per quanto detto, appartiene alla giurisdizione dell’A.G.O. In tal sede, quindi, si dibatterà anche delle eventuali questioni che coinvolgono Santo Gandolfi.

11. Va invece decisa nel merito, e risulta fondata, la domanda di annullamento della nota 23 ottobre 2006 prot. n°8340, che come risulta a semplice lettura intende disciplinare autoritativamente la circolazione sulla via Quarenghi, nella specie diffidando i frontisti, sul presupposto evidente che di strada pubblica si tratti, dal posizionarvi segnali di divieto a protezione dei loro domicili.

12. L’unico motivo dedotto in rapporto a tale atto, incentrato sul carattere invece privato della via sulla quale il Comune è intervenuto, è fondato e va accolto. In generale, costante giurisprudenza amministrativa afferma che per classificare una data strada come pubblica l’atto di inclusione nei relativi elenchi, che come ricordato ha valore soltanto dichiarativo, costituisce una presunzione semplice, superabile avuto riguardo alla concreta situazione della strada stessa. La strada pubblica, infatti, si caratterizza per essere interessata dal passaggio di una collettività di persone appartenenti ad un medesimo gruppo territoriale, tipicamente i cittadini del Comune o di una frazione; per essere in concreto idonea a soddisfare, anche per il collegamento con la via pubblica, esigenze di generale interesse; per essere assistita da “titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, che può identificarsi nella protrazione dell'uso stesso da tempo immemorabile”: così fra le molte C.d.S. sez. V 4 febbraio 2004 n°373 nonché TAR Lazio Roma sez. II 3 novembre 2009 n°10781; Lazio Latina 14 marzo 2008 n°199 e Marche 10 ottobre 2007 n°1595.

13. A tali elementi, la recente C.d.S. sez. V 7 dicembre 2010 n°8624 ne aggiunge uno ulteriore, ovvero la necessità di considerare “il comportamento tenuto dalla Pubblica Amministrazione nel settore dell'edilizia e dell'urbanistica”, ovvero in termini banali di verificare se il Comune il quale assume l’uso pubblico si sia mai preoccupato di garantirlo, curando la manutenzione della strada ed eventualmente adeguandola al transito della generalità dei cittadini.

14. A fronte di tutto ciò, i ricorrenti (cfr. loro documenti f-h, copie atti notarili) hanno provato la loro proprietà del sedime, e non è controverso che, allo stato, la strada in questione serva solo ad accedere ai loro domicili privati. Di contro il Comune non è stato in grado di provarne un generalizzato uso pubblico, né un impegno pubblico nella relativa manutenzione, a ciò non bastando (v. memoria Comune 10 marzo 2014 p. 4) l’eventuale carattere di opera di urbanizzazione della strada stessa, carattere che in astratto può essere proprio anche di strade private.

15. Per completezza, va aggiunto che tutto ciò prescinde da successivi eventuali interventi del Comune, fermo che gli interessati potranno, secondo le regole generali, tutelarsi in giudizio nei confronti dei relativi atti e provvedimenti, e che quindi è infondata l’eccezione di improcedibilità che su tale asserito ulteriore intervento si fonda (memoria Gandolfi 14 marzo 2014).

16. La parziale soccombenza è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

a) dichiara il difetto di giurisdizione in favore dell’A.G.O. quanto alla domanda di annullamento della deliberazione 18 luglio 2007 n°54 del Consiglio comunale di Mapello, riqualificata come domanda di accertamento negativo del carattere di strada comunale della via Quarenghi;

b) accoglie la domanda di annullamento della nota 23 ottobre 2006 prot. n°8340, del Responsabile dell’area tecnica del Comune di Mapello;

c) compensa per intero fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:

Mario Mosconi, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/04/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)