TAR Campania (NA), Sez. VIII, n. 3470, del 4 luglio 2013
Urbanistica.Nozione di ristrutturazione edilizia

La nozione di ristrutturazione edilizia include anche la demolizione e ricostruzione dell’immobile preesistente, con la possibilità di ottenere un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, purché, però, la diversità sia dovuta a interventi di ripristino del fabbricato preesistente e all’inserimento al suo interno di nuovi elementi e impianti, e non già alla realizzazione di nuovi volumi e all’alterazione della sagoma precedente. In altri termini, per aversi ristrutturazione previa demolizione, è necessario, oltre che sufficiente, essendo venuto meno il vincolo della ‘fedele ricostruzione’, per effetto dell’art. 1, comma 1, lett. a, del d.lgs. n. 301/2002, che il nuovo fabbricato risulti identico nel volume e nella sagoma rispetto a quello preesistente. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 03470/2013 REG.PROV.COLL.

N. 03568/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3568 del 2012, proposto da: 
Teresa Grauso, rappresentata e difesa dall'avv. Eduardo Ernesto Margarita, con domicilio eletto presso Eduardo Ernesto Margarita in Napoli, Salita Arenella, 25, c/o Avv. Calvano;

contro

Comune di Caserta, rappresentato e difeso dall'avv. Angelina Lanzante, con domicilio eletto presso Giovanni Leone in Napoli, viale Gramsci n. 17/B; Regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv. Angelo Marzocchella, con domicilio eletto presso Angelo Marzocchella in Napoli, via S. Lucia, 81; Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, rappresentato e difeso dall'Avvoc. Distrett. Stato Napoli, domiciliata per legge in Napoli, via Diaz, 11;

nei confronti di

Anna De Lucia, rappresentato e difeso dall'avv. Renato Labriola, con domicilio eletto presso Francesco Landolfi in Napoli, via De Gasperi, 33;

per l'annullamento

PROVVEDIMENTO N. 410259/2012: DINIEGO DI L'ANNULLAMENTO DEL PERMESSO DI COSTRUIRE N. 144/2006.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Caserta, di Regione Campania, di Anna De Lucia e di Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2013 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 28 luglio 2012 e depositato il 30 luglio 2012, Grauso Teresa impugnava, chiedendone l’annullamento: - il provvedimento del titolare dell’Area generale di coordinamento Governo del territorio della Regione Campania, prot. n. 410259, del 29 maggio 2012; - ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, e cioè, segnatamente: -- il permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006, rilasciato dal Comune di Caserta in favore di De Lucia Anna; -- il parere della commissione edilizia integrata del Comune di Caserta del 2 marzo 2006; -- il nulla osta ambientale del 15 marzo 2006; -- la d.i.a. in variante, prot. n. 72032, del 17 luglio 2006; -- il permesso di costruire in sanatoria n. 40 del 19 febbraio 2007; -- il permesso di costruire in variante n. 65 del 30 marzo 2007; -- la d.i.a. in variante, prot. n. 51082, del 29 maggio 2007; -- la d.i.a. in variante, prot. n. 76946, del 7 agosto 2007.

Richiedeva, altresì, il risarcimento per equivalente monetario del danno derivante dall’operato asseritamente illegittimo dell’amministrazione intimata.

2. Alla luce delle allegazioni e delle produzioni documentali effettuate in giudizio, la vicenda cui si riferisce l’esperito gravame è, in estrema sintesi, la seguente.

2.1. Gli interventi controversi erano stati assentiti dal Comune di Caserta, in favore di De Lucia Anna, con i suindicati titoli abilitativi, impugnati a guisa di atti presupposti, e consistevano nella ristrutturazione edilizia di un immobile ubicato in Caserta, località Aldifreda, alla via San Pietro, n. 11, ricadente in zona classificata A3 (Preesistenze storico-ambientali – Centro storico) dal vigente piano regolatore generale di Caserta e r.u.a. (recupero urbanistico-edilizio e restauro paesistico-ambientale) dal vigente piano territoriale paesistico di Caserta – San Nicola la Strada, nonché oggetto di diritti di comproprietà in capo alla ricorrente.

2.2. Con riguardo a detti interventi, la Grauso, con nota del 5 luglio 2007, prot. n. 603467, aveva invitato la Regione Campania ad esercitare i propri poteri concorrenti e sostitutivi di governo del territorio e di controllo sull’attività edilizia, onde rimuovere i presunti abusi e vizi infirmanti le relative fonti di legittimazione (e, precipuamente, il permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006).

In particolare, aveva denunciato che:

- la domanda presentata dalla De Lucia il 23 dicembre 2005 (prot. n. 121117), accolta mediante rilascio del permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006, non sarebbe stata corredata della necessaria documentazione, comprovante, segnatamente, il titolo di legittimazione della richiedente, né sarebbe stata regolarmente sottoscritta da quest’ultima;

- il progettista e direttore dei lavori (arch. Domenico Maietta) sarebbe stato componente della commissione edilizia del Comune di Caserta;

- il fabbricato contemplato dall’assentita ristrutturazione edilizia non avrebbe presentato i connotati propri della fedele ricostruzione del demolito fabbricato preesistente, diversificandosene per volumetria e sagoma.

2.3. Nel pronunciarsi su tale istanza, con provvedimento del 29 maggio 2012, prot. n. 410259, ai sensi dell’art. 39 del d.p.r. n. 380/2001, l’interpellata amministrazione regionale, aveva rilevato che:

- alla luce della documentazione acquisita presso il Comune di Caserta e della relazione del dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Caserta, prot. n. 15263, del 19 febbraio 2009, “l’intervento”, realizzato mediante demolizione e ricostruzione (ed assentito con permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006, d.i.a. in variante, prot. n. 72032, del 17 luglio 2006, permesso di costruire in sanatoria n. 40 del 19 febbraio 2007, permesso di costruire in variante n. 65 del 30 marzo 2007, d.i.a. in variante, prot. n. 51082, del 29 maggio 2007, d.i.a. in variante, prot. n. 76946, del 7 agosto 2007), “si colloca nell’ambito della ristrutturazione edilizia senza sostanziali modifiche di sagoma e di volume con un ammissibile cambio di destinazione d’uso al piano terra”;

- come osservato dal dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Caserta, nella citata relazione del 19 febbraio 2009, prot. n. 15263, “dal punto di vista amministrativo la firma della sig.ra De Lucia Anna era stata apposta su tutti i grafici presentati insieme alla richiesta del permesso di ristrutturare l’immobile e … a tale richiesta veniva allegata copia della carta di identità della richiedente”; mentre la contestata “carenza documentale relativa al titolo di proprietà veniva colmata con una specifica richiesta all’interessata, che forniva i riscontri necessari”;

- come attestato dal verbale della commissione edilizia del Comune di Caserta del 2 marzo 2006, il componente arch. Domenico Maietta, in quanto progettista dei lavori, aveva abbandonato la riunione al momento dell’esame della domanda di permesso di costruire, prot. n. 121117, del 23 dicembre 2005.

Sulla base di tali rilievi, l’intervento edilizio de quo era stato ritenuto “rispettoso della norma urbanistica vigente”.

3. Avverso siffatta determinazione venivano dedotte, col ricorso in epigrafe, censure così rubricate: 1) violazione e falsa applicazione dell’art. 11, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001; istruttoria carente e insufficiente; violazione del giusto procedimento amministrativo; illegittimità derivata; 2) ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del d.p.r. n. 380/2001; 3) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d.p.r. n. 380/2001; 4) violazione dei principi di imparzialità e neutralità dell’agire amministrativo; violazione del giusto procedimento; arbitrarietà; 5) violazione ed elusione dell’art. 97 Cost.; violazione dei canoni di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’agire amministrativo.

4. Costituitisi sia la Regione Campania sia il Comune di Caserta sia il Ministero per i beni e le attività culturali sia la controinteressata De Lucia Anna, eccepivano l’irricevibilità, l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame esperito ex adverso, del quale richiedevano, quindi, il rigetto.

5. All’udienza pubblica del 10 aprile 2013, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In rito, vanno disattese le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità sollevate dal Comune di Caserta e dalla controinteressata in riferimento all’impugnazione del permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006.

Il ricorso in epigrafe risulta, infatti, ritualmente proposto, in via principale, avverso il diniego del richiesto eteroannullamento regionale ex art. 39 del d.p.r. n. 380/2001 (provvedimento del 29 maggio 2012, prot. n. 410259), integrante atto concretamente, immediatamente ed autonomamente suscettibile di ledere la posizione giuridica soggettiva vantata dalla Grauso, mentre risulta proposto solo in via accessoria avverso i titoli abilitativi edilizi (permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006, d.i.a. in variante, prot. n. 72032, del 17 luglio 2006, permesso di costruire in sanatoria n. 40 del 19 febbraio 2007, permesso di costruire in variante n. 65 del 30 marzo 2007, d.i.a. in variante, prot. n. 51082, del 29 maggio 2007, d.i.a. in variante, prot. n. 76946, del 7 agosto 2007) investiti dall’invocato riesame e, in quanto tali, integranti atti meramente presupposti.

Proprio in considerazione di ciò, è appena il caso di chiarire che non possono trovare ingresso nel presente giudizio, ossia formare oggetto del relativo thema decidendum, profili di doglianza rivolti non già all’attività posta in essere dall’amministrazione regionale nell’esercizio del potere di riesame ex art. 39 del d.p.r. n. 380/2001, bensì ai cennati titoli abilitativi edilizi, in sé riguardati, e, precipuamente, al permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006, divenuto inoppugnabile sia per il decorso del termine decadenziale ex art. 29 cod. proc. amm. dalla relativa piena conoscenza, acquisita dalla ricorrente già a partire dalla nota del 5 luglio 2007, prot. n. 603467 (cfr. retro, in narrativa, sub n. 2.2), sia per la preclusione di alternatività connessa alla relativa contestazione mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

2. Venendo, ora, a scrutinare il merito del gravame, privo di pregio se ne rivela il primo motivo, incentrato sull’assunto che il Comune di Caserta avrebbe rilasciato il permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006 alla De Lucia, senza che quest’ultima avesse corredato di idoneo titolo di legittimazione la propria domanda del 23 dicembre 2005, prot. n. 121117.

Al riguardo, è sufficiente osservare che nel provvedimento impugnato si rileva puntualmente, sulla scorta dei ragguagli rivenienti dalla relazione del dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Caserta, prot. n. 15263, del 19 febbraio 2009, che “una carenza documentale relativa al titolo di proprietà veniva colmata con una specifica richiesta all’interessata, che forniva i riscontri necessari” (cfr. retro, in narrativa, sub n. 2.3).

Correttamente, dunque, la Regione Campania non ha ravvisato alcuna incompletezza documentale suscettibile di infirmare il rilascio del citato permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006.

In questo senso, occorre rimarcare che: - l’eventuale incompletezza della documentazione ab origine allegata alla domanda di permesso di costruire avrebbe, al più, esonerato l’amministrazione comunale dall’obbligo di pronunciarsi in maniera espressa su di essa entro i prescritti termini procedimentali (cfr. art. 20, commi 3, 4, 5, 7 e 8, dell’art. 20 del d.p.r. n. 380/2001, nella versione applicabile, ratione temporis, alla fattispecie in esame) (cfr. TAR Campania, sez. VIII, 7 maggio 2009, n. 2439); - detta incompletezza giammai avrebbe giustificato l’immediato rigetto dell’istanza presentata, ma avrebbe, viceversa, imposto, ai sensi dell’art. 20, comma 5, del d.p.r. n. 380/2001, un doveroso supplemento di istruttoria volto a dissipare i dubbi sulla sua ammissibilità e fondatezza (cfr. TAR Piemonte, Torino, sez. I, 18 gennaio 2006, n. 109; TAR Campania, Napoli, sez. IV, 16 marzo 2006, n. 3054).

3. Neppure può essere accreditato il secondo ordine di doglianze, in base al quale il permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006 sarebbe invalido, poiché la correlativa domanda del 23 dicembre 2005, prot. n. 121117, non sarebbe stata sottoscritta dalla De Lucia.

In proposito, la Regione Campania, sulla scorta dei ragguagli fornitile nella relazione del dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Caserta, prot. n. 15263, del 19 febbraio 2009, legittimamente non ha ritenuto invalidante l’irregolarità denunciata, siccome “la firma della sig.ra De Lucia Anna era stata apposta su tutti i grafici presentati insieme alla richiesta del permesso di ristrutturare l’immobile e … a tale richiesta veniva allegata copia della carta di identità della richiedente”.

Ed invero, in un contesto procedimentale – quale, appunto, quello preordinato al rilascio di un titolo abilitativo edilizio – tanto più scevro da sterili formalismi, in quanto estraneo alle rigorose logiche di par condicio proprie delle procedure concorsuali, nonché improntato alla reciproca collaborazione istruttoria tra il privato richiedente e l’amministrazione, non potrebbe rivestire, di per sé, portata infirmante l’omessa sottoscrizione della domanda di permesso di costruire, ove, comunque, non residuassero incertezze circa la provenienza di quest’ultima, tenuto conto, in concreto, del relativo contenuto (recante, nella specie, gli estremi anagrafici dell’istante) e delle relative modalità di redazione (connotate, nella specie, dall’allegazione di fotocopia del documento di identità dell’istante, nonché di elaborati grafici firmati dalla stessa, sotto la dicitura “il committente”).

4. Col terzo motivo di impugnazione, la Grauso sostiene che il fabbricato ritenuto dalla Regione Campania legittimamente assentito in favore della controinteressata integrerebbe, a causa della superiore volumetria e della differente sagoma rispetto a quello preesistente, gli estremi della nuova costruzione, e non della dichiarata ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, unicamente ammessa dai vigenti strumenti urbanistici in rapporto all’area di intervento.

4.1. In argomento, giova previamente rammentare che entro detta area di intervento: - in quanto classificata A3 dal piano regolatore generale di Caserta, sono, al più, ammessi dalle norme di attuazione “interventi di … ristrutturazione edilizia ed urbanistica a parità di volume rispetto all’edilizia preesistente e limitatamente agli edifici o gruppi di edifici che non posseggano caratteristiche formali o storico-documentali di rilievo e che non risultino rilevanti alla definizione dell’immagine complessiva del centro urbano”; - in quanto classificata r.u.a. dal piano territoriale paesistico di Caserta – San Nicola la Strada, sono, al più, ammessi interventi di “ristrutturazione edilizia che non comporta un incremento dei volumi … esistenti”.

Giova, altresì, rammentare che, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c, del d.p.r. n. 380/2001, per “interventi di ristrutturazione edilizia” si intendono “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente … tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti … nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica”.

Il Collegio ha, dunque, ben presente che la nozione di ristrutturazione edilizia riveniente dalle richiamate norme primarie, nonché postulata dalle norme di attuazione dei citati strumenti urbanistici, include anche la demolizione e ricostruzione dell’immobile preesistente, con la possibilità di ottenere un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, purché, però, la diversità sia dovuta a interventi di ripristino del fabbricato preesistente e all’inserimento al suo interno di nuovi elementi e impianti, e non già alla realizzazione di nuovi volumi e all’alterazione della sagoma precedente (Cons. Stato, sez. IV, 16 marzo 2007, n. 1276; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 19 febbraio 2009, n. 1322; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 27 febbraio 2009, n. 1153; sez. IV, 17 novembre 2010, n. 25190; sez. VII, 11 ottobre 2012, n. 4071; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 12 marzo 2012, n. 484): in altri termini, per aversi ristrutturazione previa demolizione, è necessario, oltre che sufficiente – essendo venuto meno il vincolo della ‘fedele ricostruzione’, per effetto dell’art. 1, comma 1, lett. a, del d.lgs. n. 301/2002 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4011; sez. V, 30 agosto 2006, n. 5061; sez. IV, 9 luglio 2010, n. 4462) –, che il nuovo fabbricato risulti identico nel volume e nella sagoma rispetto a quello preesistente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2008, n. 6550; sez. VI, 15 giugno 2010, n. 3744; TAR Umbria, Perugia, 23 luglio 2009, n. 437; TAR Campania, Napoli, sez. IV, 17 gennaio 2011, n. 222; sez. II, 26 ottobre 2011, n. 4923; sez. IV, 8 marzo 2012, n. 1169; TAR Molise, Campobasso, 17 febbraio 2012, n. 33).

4.2. Ora, nel caso in esame, viene, innanzitutto, denunciata la realizzazione di nuove aperture, nonché la trasformazione di due balconi sui lati est e nord, di due finestrini sul lato sud e dell’accesso ad un bagno prospiciente sul cortile del fabbricato originario.

Trattasi, all’evidenza, di modifiche di elementi preesistenti e di inserimenti di nuovi elementi, incidenti sui soli prospetti, che, per la loro natura marginale, non sono suscettibili di alterare la sagoma e la volumetria originaria e che, quindi, risultano compatibili con la nozione di ristrutturazione edilizia illustrata retro, sub n. 4.1.

4.3. Si sostiene, poi, che il porticato sul lato sud sarebbe stato inglobato nel nuovo edificio, con conseguente aumento di volumetria e sagoma.

Ma tale assunto non è sorretto da perspicua e adeguata base descrittiva e probatoria, ai sensi dell’art. 64, comma 1, cod. proc. amm.

4.4. Si lamenta, ancora, che la De Lucia avrebbe realizzato un piano interrato, un rialzo del piano terra di circa cm 50, bocche di lupo e lucernai non previsti, e, quindi, in difformità dal progetto assentito col permesso di costruire n. 144 del 13 giugno 2006.

Senonché, un simile profilo di censura rimane del tutto inconferente e avulso in rapporto all’oggetto del presente giudizio, e cioè alla verifica condotta dalla Regione Campania ai sensi dell’art. 39 del d.p.r. n. 380/2001 sui titoli abilitativi edilizi rilasciati in favore della controinteressata, essendo volta a denunciare non già l’illegittimità di questi ultimi, in quanto riflessasi sul gravato provvedimento di riesame, prot. n. 410259, del 29 maggio 2012, bensì sull’abusività di opere asseritamente neppure autorizzate dai medesimi titoli abilitativi edilizi in parola.

4.5. Fuori luogo è, infine, la deduzione che l’abbattimento delle tettoie preesistenti non sarebbe contemplata nella relazione tecnica, ma soltanto negli elaborati grafici allegati alla domanda di permesso di costruire, prot. n. 121117, del 23 dicembre 2005.

In disparte il rilievo che – come indicato nell’impugnato provvedimento del 29 maggio 2012, prot. n. 410259 – dette tettoie hanno formato oggetto di ordinanza di demolizione n. 115 del 1° dicembre 2008, la cui legittimità è stata già scrutinata da questo Tribunale amministrativo regionale con sentenza n. 17289/2010, all’incongruenza ravvisata nella documentazione a corredo della menzionata domanda di permesso di costruire, prot. n. 121117, del 23 dicembre 2005 non era, di certo, ricollegabile portata invalidante, giustificativa dell’invocato eteroannullamento ex art. 39 del d.p.r. n. 380/2001.

4.6. Alla stregua delle superiori considerazioni, legittimamente, dunque, l’amministrazione regionale resistente ha ritenuto che l’intervento controverso “si colloca nell’ambito della ristrutturazione edilizia senza sostanziali modifiche di sagoma e di volume con un ammissibile cambio di destinazione d’uso al piano terra”

5. Privo di pregio è anche il quarto motivo di ricorso, col quale la Grauso deduce che il progettista e direttore dei lavori (arch. Domenico Maietta) sarebbe stato componente della commissione edilizia del Comune di Caserta.

Come puntualmente rilevato nel gravato provvedimento del 29 maggio 2012, prot. n. 410259, il menzionato tecnico non ha, infatti, partecipato alla riunione della commissione edilizia comunale riservata all’esame della domanda di permesso di costruire, prot. n. 121117, del 23 dicembre 2005, così evitando di inquinare l’imparzialità dell’organo collegiale consultivo pronunciatosi su di essa.

6. Infine, generico, apodittico ed esplorativo, e, quindi, inammissibile, oltre che infondato, è l’ultimo ordine di doglianze, con cui la ricorrente si limita a denunciare presunti e imprecisati “errori, incongruenze, superficialità, contraddittorietà, illegittimità” del procedimento espletato dalla Regione Campania.

7. In conclusione, stante la ravvisata infondatezza e inammissibilità di tutte le censure proposte, il ricorso in epigrafe deve essere, nel complesso, respinto, unitamente alla connessa domanda risarcitoria.

8. Quanto alle spese di lite, esse devono seguire la soccombenza e, quindi, essere poste a carico della parte ricorrente.

Dette spese vanno liquidate in complessivi € 4.500,00, da ripartirsi nella egual misura di € 1.500,00 in favore, rispettivamente, della Regione Campania, del Comune di Caserta e di De Lucia Anna, nonché nella misura di € 1.000,00 in favore del Ministero per i beni e le attività culturali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe, unitamente alla connessa domanda di risarcimento del danno.

Condanna Grauso Teresa al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in complessivi € 4.500,00, da ripartirsi nella egual misura di € 1.500,00 in favore, rispettivamente, della Regione Campania, del Comune di Caserta e di De Lucia Anna, nonché nella misura di € 1.000,00 in favore del Ministero per i beni e le attività culturali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Gianluca Di Vita, Primo Referendario

Olindo Di Popolo, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/07/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)