Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5191, del 13 novembre 2015
Ambiente in genere.Legittimità disposizioni limitative dell’accesso dei veicoli denominati S.U.V.

Le ragioni giustificative sono riconducibili tanto a esigenze di tutela del peculiare patrimonio artistico-culturale cittadino, data “l’origine storicamente antica” propria anche delle sue strade e marciapiedi, che sono suscettibili di danneggiamento, quanto alle esigenze della circolazione urbana, le quali sono chiamate in causa dall’impiego su strade dalle “caratteristiche strutturali” loro proprie, ossia di “dimensioni particolarmente ridotte”, dei veicoli in discorso, connotati da una ragguardevole “massa” -intesa come già precisato- oltre che dalle grosse dimensioni delle loro ruote. (segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 05191/2015REG.PROV.COLL.

N. 03712/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3712 del 2006, proposto dalle società Autogerma Spa, Bmw Italia Spa, Daihatsu Italia Srl, Daimler Chrysler Italia Spa, General Motors Italia Spa, Hyundai Automobili Italia Importazioni Spa, Jaguar Italia Spa, Kia Motors Italia Spa, Land Rover Italia Spa, M.M. Automobili Italia Spa, Melian Italia Srl, Midi Europe Srl, Nissan Italia Spa, Porsche Italia Spa, Renault Italia Spa, Suzuki Italia Spa, Sumi Spa, Toyota Motor Italia Spa, Volvo Auto Italia Spa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutte rappresentate e difese dagli avv. Alessandro Pallottino e Marco A. Grilli, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Via Oslavia, n. 14;

contro

Comune di Firenze, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Claudio Visciola, Maria Athena Lorizio, Debora Pacini e Andrea Sansoni, con domicilio eletto presso la seconda in Roma, Via Dora, n. 1; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA – Sez. III n. 5219/2005, resa tra le parti, concernente limiti all'accesso dei S.U.V. nella zona Z.T.L. di Firenze.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2015 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Pallottino e Maria Athena Lorizio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’ordinanza del Sindaco di Firenze n. 2004/M/09189 del 27.12.2004 venivano introdotte disposizioni limitative dell’accesso dei veicoli denominati S.U.V. (sport utility vehicle) nella Zona cittadina a traffico limitato (Z.T.L.), con decorrenza dal 1°.1.2005. Veniva infatti disposto di non rinnovare alla scadenza, o di non rilasciare, i permessi per l’accesso alla Zona per le “autovetture” aventi diametro delle ruote superiore a 730 cm., e dunque in pratica per i detti S.U.V., pur con delle eccezioni (in particolare, per i residenti, nonché per le auto ricoverate in rimesse e aree private).

2. Avverso tale ordinanza insorgevano in giudizio con ricorso al T.A.R. per la Toscana notificato il 2.2.2005 le società Autogerma S.P.A., Bmw Italia S.P.A., Daihatsu Italia S.R.L., Daimler Chrysler Italia S.P.A., Ford Italia S.P.A., General Motors Italia S.R.L., Hyundai Automobili Italia S.P.A., Jaguar Italia S.P.A., Kia Motors Italia S.P.A., Land Rovers Italia S.P.A., M.M. Automobili Italia S.P.A., Melian Italia S.R.L., Mg Rover Italia S.P.A., Midi Europe S.R.L., Nissan Italia S.P.A., Porsche Italia S.P.A., Renault Italia S.P.A., Suzuki Italia S.P.A., Symi S.P.A., Toyota Motor Italia S.P.A. e Volvo Auto Italia S.P.A..

Le ricorrenti, tutte produttrici o importatrici di autoveicoli, tra i quali appunto i S.U.V., chiedevano l’annullamento, oltre che della predetta ordinanza del 27.12.1994, anche dell’atto presupposto costituito dall’ordinanza n. 2004/M/02701 del 22.4.2004 recante la disciplina generale della Z.T.L. cittadina.

Domandavano, infine, il risarcimento del danno conseguente all'adozione del provvedimento impugnato e agli effetti dannosi da esse patiti.

3. I motivi a base del gravame sarebbero stati riassunti dal T.A.R. adìto nei termini seguenti:

“ 1) incompetenza del Sindaco nell’emanazione di un atto gestionale, violazione degli artt. 4 del d. lgs. n. 165/2001 e dell’art. 107 del t.u. n. 267/2000: il principio della separazione tra politica e amministrazione, attuato dal d. lgs. n. 165/2001, aveva già trovato specifico riferimento nell’art. 107 del t.u. degli enti locali secondo cui le disposizioni che conferiscono agli organi di governo locale atti di gestione si intendono che la relativa competenza spetta ai dirigenti; le norme del cod. della strada (artt. 6 e 7) che attribuiscono al Sindaco determinate competenze devono essere lette in conformità col principio della separazione di cui si è detto; nel caso de quo, a fronte di una generalizzata disciplina di accesso alla zona a traffico limitato, l’ordinanza sindacale impugnata, che istituisce un’eccezione all’eccezione, ha natura di atto gestionale che ricade nelle competenze della dirigenza; 2) violazione per falsa ed erronea applicazione degli artt. 6 e 7 cod. strada, violazione del principio sulla tipicità degli atti amministrativi, eccesso di potere per perplessità, indeterminatezza della misura, difetto dei presupposti: l’art. 7 cit. subordina l’emanazione di misure restrittive alla circolazione alla sussistenza di motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale e non legittima l’emanazione di un provvedimento diretto a determinate “categorie” di veicoli; l’art. 6 cit. consente l’adozione di provvedimenti temporanei in relazione a determinate strade e non a tutte e non legittima l’impugnata ordinanza che è a carattere permanente; le dimensioni delle ruote non sono in relazione alle esigenze rappresentate dal Sindaco (danneggiamento delle strade); 3) grave e palese sviamento di potere, violazione degli artt. 41 Cost. e 28 Trattato CE (ex art. 30): per reprimere la sosta sul marciapiede si usa un potere attribuito per la regolamentazione della Z.T.L.; si vuole in realtà scoraggiare l’uso dei S.U.V. incidendo sugli acquisti e interferendo sulla concorrenza del mercato; 4) eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90: il Sindaco motiva il provvedimento con le dimensioni ridotte delle strade del centro storico e con l’assunto che i veicoli con ruote grandi sono facilitati in manovre vietate come quella di salire sul marciapiede, ma non si comprende come le dimensioni ridotte delle strade impongano l’uso di pneumatici piccoli piuttosto che vetture più strette o menolunghe né che l’ipotetica facilità di violare le norme del codice della strada relative al modo di parcheggiare, che il comune non sa fare rispettare, possa giustificare un provvedimento che vieta la circolazione; 5) eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà, per indeterminatezza e per inefficacia dell’atto, con conseguente violazione dell’art. 1 della legge n. 241/90, in relazione all’asserita tutela della pavimentazione; il diametro delle ruote non è elemento di omologazione e non identifica una categoria; 6) eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, ingiustificata disparità di trattamento, sviamento di potere: la motivazione è apodittica sulla inidoneità delle strade e le modalità di parcheggio.”

4. Il Comune di Firenze si costituiva in giudizio in resistenza al ricorso deducendone l’inammissibilità per difetto d’interesse e comunque l’infondatezza nel merito.

La domanda cautelare proposta dalle ricorrenti veniva respinta.

5. All’esito del giudizio di primo grado il tribunale adìto con la sentenza n. 5219/2005 in epigrafe respingeva il ricorso.

6, Seguiva la proposizione avverso tale decisione del presente appello da parte delle soccombenti, le quali reiteravano le proprie doglianze e sottoponevano a critica le argomentazioni con le quali il primo giudice le aveva disattese. Veniva altresì riproposta la domanda risarcitoria già introdotta in prime cure.

Le appellanti con una successiva memoria sviluppavano ulteriormente le proprie argomentazioni insistendo per l’accoglimento dell’appello.

Il Comune di Firenze resisteva all’impugnativa avversaria anche in questo nuovo grado di giudizio, rinnovando la propria eccezione d’inammissibilità del ricorso e deducendo, inoltre, l’infondatezza dei motivi del gravame.

Le appellanti replicavano alle considerazioni dell’amministrazione.

Alla pubblica udienza del 29 settembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’infondatezza dell’appello induce la Sezione a concentrarsi senza indugio, come del resto già fatto dal primo giudice, sulla trattazione del merito dell’impugnativa, tralasciando l’esame dell’eccezione d’inammissibilità per difetto di interesse sollevata dalla difesa comunale.

8. La prima censura da scrutinare è quella dell’incompetenza sindacale.

8°. Il giudice di prime cure nel respingere la doglianza ha lasciato aperto il problema preliminare della riconducibilità del provvedimento impugnato all’ambito delle competenze statali o invece comunali, esprimendo peraltro la propria propensione, in proposito, per la prima delle due opzioni (cfr. le pagg. 11 e 12 della sentenza in epigrafe).

Con il presente appello questo approccio viene persuasivamente criticato: nondimeno, pur rettificandosi l’impostazione seguita dal T.A.R., e configurando perciò la competenza di cui si tratta quale competenza comunale, e non statale, si vedrà che la censura d’incompetenza si conferma pur sempre infondata.

8b. Parte ricorrente rileva correttamente come l’ordinanza impugnata richiami gli artt. 6 e 7 del Codice della Strada, e come questi ultimi, nel delineare la possibilità di un intervento in materia del Sindaco, abbiano riguardo al medesimo nella sua qualità di organo comunale, piuttosto che nella sua veste complementare di organo di Governo.

L’art. 6 del Codice è imperniato, infatti, sulle prerogative dell’ “ente proprietario della strada”, e quindi si riferisce agli organi dello stesso ente; l’art. 7, dal canto suo, valorizza il tema del riparto di competenze tra sindaco e giunta, tipici organi di governo locale.

A ciò va aggiunto che l’art. 7 è addirittura testuale nell’intestare le attribuzioni connesse alla “Regolamentazione della circolazione nei centri abitati” in capo ai Comuni (cfr. in particolare l’incipit dei suoi commi 1 e 9).

La giurisprudenza di questo Consiglio, infine, ha già avuto modo di precisare che i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati che possono essere adottati ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 285/1992 ineriscono alla competenza comunale (cfr. Sez. V, 3 febbraio 2009, n. 596, paragr. 6.3; Sez. II, parere n. 1661 del 2 aprile 2003).

Sicché in questa materia la competenza comunale può essere affermata senza necessità di approfondimenti ulteriori, tenuto conto anche del fatto che sullo specifico punto non si registra contrasto di vedute tra le parti.

8c. Tanto premesso, ai fini del puntuale scrutinio del motivo in esame la Sezione non può che avere riguardo alla configurazione data a tale mezzo dalle ricorrenti con il loro originario atto introduttivo (non potendo la censura essere estesa a profili ulteriori a distanza di tempo, e tantomeno mediante semplici memorie).

Orbene, con il ricorso di parte il vizio dell’incompetenza sindacale è stato prospettato sotto lo specifico profilo della lesione delle competenze della dirigenza comunale, sul presupposto della natura “meramente gestionale” del provvedimento in contestazione.

8d. Ciò posto, il Collegio sulla materia del contendere ritiene senz’altro di attenersi all’impostazione del parere espresso dalla Sez. II di questo Consiglio il 2 aprile 2003 con il n. 1661, avviso approfonditamente motivato e, del resto, richiamato adesivamente da entrambe le contendenti e dallo stesso tribunale quale punto di riferimento sulla problematica.

Il detto parere, nell’affermare che le misure previste dall’art. 7 del Codice della Strada devono intendersi oggi, di norma, rimesse alla competenza della dirigenza comunale, ha però rilevato come una deroga a tale principio valga, sulla scorta dei contenuti dello stesso art. 7, per le misure di maggiore impatto sull’intera collettività locale, per le quali lo stesso articolo del Codice prevede l’intervento di un organo politico (per un’impostazione simile cfr. Cass. Civ., Sez. II, 6 novembre 2006 n. 23622).

8e. Conviene difatti ricordare che il citato art. 7, al suo comma 9, nel riservare alla Giunta il compito di “delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio”, stabilisce anche che “in caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorché di modifica o integrazione della deliberazione della giunta.”

8f. Ora, il provvedimento impugnato si presenta come espressione proprio di quest’ultima, specifica competenza, derogatoria del principio della generalità delle attribuzioni dirigenziali.

L’atto in contestazione, infatti, attesa la sua valenza, contribuisce a definire la disciplina di base connotante la Z.T.L. nella sua interezza, e pertanto si configura quale un suo atto integrativo ai sensi del comma 9 dell’art. 7.

Si tratta, inoltre, di un atto che non è esecutivo della programmazione già esistente, ma appunto la integra, e come tale dovrà ricevere attuazione attraverso la comune attività di gestione.

La sua connotazione quale atto assunto in chiave d’urgenza, infine, si può desumere tanto dagli argomenti addotti dalla sua motivazione, quanto dalla previsione della sua entrata in vigore sostanzialmente immediata (non senza rimarcare, in ogni caso, che dal motivo in trattazione, così come ritualmente introdotto a suo tempo in giudizio, esula il profilo del riparto delle competenze tra sindaco e Giunta).

8g. Per quanto precede, la doglianza d’incompetenza sindacale proposta dalle ricorrenti risulta quindi infondata.

9a. Con il secondo mezzo viene riproposta la censura con la quale si è dedotto che, benché il provvedimento impugnato si richiami agli artt. 6 e 7 del Codice della Strada, in concreto difetterebbero i precisi requisiti che tali articoli esigono per l’adozione delle misure da essi regolate.

Questa tesi viene svolta con particolare riguardo alle previsioni del comma 1, lett. b), dell’art. 7, nonché del comma 4 dell’art. 6, tornando a farsi notare, rispettivamente :

- quanto alla prima previsione, che l’atto impugnato non si riferisce a una “categoria” di veicoli (la quale non potrebbe essere determinata alla mera stregua della circonferenza delle ruote), né è stato assunto avendo di mira le esigenze specifiche cui la norma ha riguardo;

- quanto alla seconda, che il provvedimento ha carattere permanente, e non temporaneo, riguarda l’intera Z.T.L., e non concerne nemmeno delle “categorie di utenti”.

Viene infine dedotto che la caratteristica del diametro della ruota, assunta a base dell’ordinanza, non avrebbe alcuna relazione con le esigenze, richiamate dal Sindaco, riflettenti la scarsa larghezza delle strade e il pericolo di danneggiamento dei loro marciapiedi.

9b. Neppure questi rilievi possono trovare adesione.

9c. La Sezione rileva come il provvedimento impugnato si richiami congiuntamente a entrambi i citati articoli 6 e 7, e come ambedue concorrano effettivamente a fondarlo.

L’ordinanza concerne i veicoli che riferisce essere “comunemente denominati “fuoristrada da città”, la cui caratteristica più saliente viene colta nel loro possedere “una massa e un diametro ruote notevolmente superiore alle comuni vetture da città”. Ed è ragionevole ritenere che il termine “massa” debba essere inteso, conformemente al lato significato che il linguaggio comune ad esso assegna, nel senso di “corpo, volume”, e non solo nella ristretta accezione “ponderale” che il vocabolo possiede nel linguaggio scientifico.

Il provvedimento detta disposizioni proprio per questa categoria di veicoli, individuandola con maggior precisione mediante riferimento al loro essere immatricolati come “autovettura” ma dotati di “ruote con diametro, compreso lo pneumatico, superiori a 730 mm.”

Una volta precisato il campo di applicazione dell’ordinanza, vanno identificate le sue ragioni giustificative.

Queste devono essere rinvenute essenzialmente in due proposizioni del provvedimento (rispetto alle quali gli ulteriori elementi contenutivi risultano rivestire un ruolo solo secondario e complementare):

- le strade e i marciapiedi del centro cittadino, per la loro antichità, hanno “dimensioniparticolarmente ridotte”, e come tali sono “assolutamente inidonei a sopportare il transito e la sosta” dei veicoli di cui si tratta;

- le grosse dimensioni dei pneumatici di questi veicoli faciliterebbero “manovre vietate e scorrette”, provocando “oltre al pericolo ed intralcio alla circolazione dei pedoni, anche danneggiamenti alla pavimentazione”.

Da questa pur sintetica motivazione si desume, quindi, che il provvedimento in esame costituisce una misura riconducibile, in pari tempo, alle previsioni dell’art. 7, comma 1, lett. b), ma altresì dell’art. 6, comma 4, lett. b), del Codice della Strada. Le sue ragioni giustificative sono riconducibili, difatti, tanto a esigenze di tutela del peculiare patrimonio artistico-culturale cittadino, giusta quanto già rilevato dal tribunale, data “l’origine storicamente antica” propria anche delle sue strade e marciapiedi, che sono suscettibili di danneggiamento (esigenze prese in considerazione dall’art. 7 cit.), quanto alle esigenze della circolazione urbana, le quali sono chiamate in causa dall’impiego su strade dalle “caratteristiche strutturali” loro proprie, ossia di “dimensioniparticolarmente ridotte”, dei veicoli in discorso, connotati da una ragguardevole “massa” -intesa come già precisato- oltre che dalle grosse dimensioni delle loro ruote (esigenze, qui riproposte dalla difesa municipale, cui ha riguardo l’art. 6 cit.).

9d. Il Collegio non condivide, d’altra parte, le perplessità riproposte dalle appellanti circa l’effettiva possibilità di considerare l’ordinanza come un atto concernente una “categoria di veicoli”.

Non vi è infatti alcuna decisiva ragione per ritenere che le “categorie” cui ha riguardo l’art. 7 cit. debbano necessariamente corrispondere alle classi ufficiali di omologazione.

Il richiamo legislativo al concetto di “categoria” va inteso, invece, in modo più elastico, dovendo essere funzionale agli interessi pubblici perseguiti di volta in volta dall’Amministrazione in concreto in applicazione della norma in rilievo.

Né è senza importanza il fatto che, come le stesse appellanti riconoscono, quella dei S.U.V. sia pur sempre una categoria commerciale, per quanto variegata.

Il requisito legislativo in discorso postula allora, in primo luogo, che l’amministrazione si riferisca a parametri oggettivi, univoci e concretamente identificabili, riflettenti obiettive caratteristiche dei veicoli: e sembra innegabile che il criterio delle dimensioni del pneumatico soddisfi siffatto criterio (senza che valga opporre, per le ragioni appena viste, che nemmeno quello della dimensione dei pneumatici sarebbe un dato preso in considerazione dalle fonti ufficiali).

Il requisito esige indubbiamente, inoltre, che l’individuazione della categoria da valorizzare in concreto da parte dell’amministrazione abbia luogo in modo coerente con gli specifici interessi pubblici da tutelare. Ma questa esigenza consiste, appunto, in un vincolo di semplice coerenza logica, e non giunge a tradursi nell’allegata necessità che le “categorie” veicolari da considerare debbano costituire un mero riflesso automatico delle caratteristiche delle strade cui l’amministrazione ha riguardo.

Di conseguenza il Comune di Firenze, pur assumendo tra le ragioni della propria ordinanza le “dimensioni particolarmente ridotte” delle strade del proprio centro cittadino, non per questo era ineluttabilmente tenuto a parametrare il proprio intervento sul dato della “larghezza”dei veicoli.

L’amministrazione ha posto a base del proprio atto, com’è già emerso, un elemento diverso, quello delle dimensioni delle loro ruote. E tuttavia, esistendo una tendenziale corrispondenza –pur non integrante una rigida proporzione- tra tale dato e quello della massa veicolare (debitamente intesa sia nell’accezione “volumetrica” che in quella “ponderale” del termine), sì che al crescere della dimensione delle ruote normalmente si correla un maggiore ingombro e peso del veicolo nella sua interezza, la scelta discrezionale compiuta può essere ritenuta idonea a soddisfare il vincolo di coerenza logica sopra detto.

La connessione logica rilevabile tra il dato dimensionale valorizzato dall’ordinanza e le ragioni che l’hanno giustificata rende allora superabile anche la connessa critica di parte secondo la quale la caratteristica del diametro della ruota non avrebbe alcuna relazione logica con le esigenze, richiamate dal Sindaco, riflettenti la scarsa larghezza delle strade e il pericolo di danneggiamento dei loro marciapiedi. La valutazione amministrativa sul punto non è utilmente censurabile sotto il profilo della manifesta illogicità, né sotto quello della contraddittorietà, e tanto è sufficiente al rigetto anche di questo profilo di censura.

9e. Tornando alla disamina degli elementi richiesti dalle norme del Codice della Strada sopra menzionate, il Collegio deve infine rilevare che l’art. 6, comma 4, lett. b) cit. consente limitazioni sia “di carattere temporaneo” che “permanente”, e, inoltre, che esso, nel far riferimento a “ciascuna strada o parte di essa”, non osta a che l’amministrazione possa avere riguardo, agli stessi fini, anche a un ambito spaziale più ampio, purché oggettivamente delimitato, quale appunto quello di una Z.T.L..

9f. Il provvedimento impugnato si conferma, pertanto, quale espressione congiunta degli artt. 6 e 7 cit., da esso entrambi richiamati.

10°a Con il terzo motivo dell’originario ricorso introduttivo era stato denunziato il vizio di sviamento, lamentando che l’Amministrazione per reprimere una violazione del Codice della Strada, la sosta sul marciapiede, avesse fatto uso, in luogo dello specifico potere sanzionatorio all’uopo previsto, di un potere attribuitole per altri fini, vale a dire la regolamentazione della Z.T.L..

Parte ricorrente soggiungeva che con il provvedimento impugnato si voleva in realtà scoraggiare l’uso dei S.U.V., così incidendo sul comportamento dei consumatori e interferendo indebitamente sulla concorrenza del mercato, in violazione del principio di libertà dell’iniziativa economica privata.

10b. Con riferimento al primo profilo di questo mezzo, sfuggito all’analisi del Tribunale, è immediato osservare che da una semplice lettura dell’ordinanza sub judice emerge che l’amministrazione con il proprio intervento si prefiggeva, non già di sanzionare specifici comportamenti irregolari, bensì d’intervenire sulla regolamentazione della circolazione stradale nel centro storico, in ragione delle esigenze pubbliche indicate nel precedente par. 9c.

Lo scopo perseguito non era, dunque, quello di reprimere violazioni individuali come la sosta sul marciapiede, tema menzionato solo genericamente e considerato in una dimensione puramente collettiva e indifferenziata.

Da qui l’insussistenza del dedotto profilo di sviamento.

10c. Quanto al secondo profilo dello stesso mezzo, pur ampiamente ripreso in questa sede, la Sezione rileva che non sono stati offerti argomenti suscettibili d’inficiare l’ineccepibile osservazione del Tribunale secondo cui l’espressione “scoraggiare l’utilizzo di questi veicoli”, che pur compare nell’ordinanza in contestazione, non andava intesa “con riferimento diretto al mercato degli acquisti e quindi alla concorrenza tra le case produttrici di veicoli, ma invece in relazione alle esigenze del Comune come rappresentate (fluidità della circolazione, tutela delle strade e del patrimonio storico-artistico del centro cittadino).”

Parimenti, è rimasta priva di decisivi argomenti critici l’osservazione dello stesso T.A.R., pur contestata dalle appellanti, che “Non si può plausibilmente sostenere che alcune limitazioni (che non sono divieti assoluti, viste le ipotesi di esonero per i residenti e per altri fruitori) nella circolazione entro una determinata zona (Z.T.L.) della città possano incidere sul mercato, perché quei veicoli possono comunque transitare liberamente su tutte le altre strade.” La natura e le finalità dell’intervento oggetto di scrutinio escludono, infatti (anche alla luce dell’orientamento giurisprudenziale che sarà esposto nel paragrafo seguente), che possano essere ritenuti pertinenti i richiami di parte a pretese violazioni dell’art. 41 della Costituzione, e tanto più dell’art. 28 del Trattato CE (che concerne il tema ben diverso delle restrizioni quantitative all’importazione e delle misure di effetto equivalente).

Anche questo motivo di gravame deve, pertanto, essere disatteso.

11. In relazione alla gran parte dei rilievi di parte che restano da esaminare il tribunale ha ritenuto che le relative doglianze impingessero nel merito delle scelte discrezionali della pubblica amministrazione, “insindacabili dal giudice se non in caso di palese illogicità”.

Per inquadrare la materia in una corretta prospettiva la Sezione ritiene utile ricordare, in proposito, di avere più recentemente esposto nei seguenti termini i limiti di sindacabilità giurisdizionale delle valutazioni espresse dall’amministrazione in questa materia (sentenza 3 febbraio 2009, n. 596): “ … conviene delineare sinteticamente il quadro dei principi forgiati dalla giurisprudenza di questo Consiglio in ordine alla legittimità dei provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all'interno dei centri abitati (cfr.ex plurimis, sez. V, 4 marzo 2008, n. 824; sez. V, 11 dicembre 2007, 6383; sez. V, 29 maggio 2006, n. 3259; ad. plen. 6 febbraio 1993, n. 3).

Circa lo scrutinio della legittimità dei provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all'interno dei centri abitati si è evidenziato come tali atti siano espressionedi scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza.

Quanto alla ragionevolezza delle scelte concretamente assunte dall'autorità comunale si osserva che tale scrutinio può essere effettuato solo ab externo,controvertendosi in sede di legittimità.

Sotto tale angolazione:

a) si reputa legittima la diversità del regime circolatorio in base al tipo, alla funzione ed alla provenienza dei mezzi di trasporto, specie quando la nuova disciplina sia introdotta gradualmente e senza soluzioni di continuità;

b) non si ritengono utilmente proponibili doglianze con cui si lamenta la violazione degli artt.16 e 41 Cost. quando non sia vietato tout court l'accesso e la circolazione all'intero territorio, ma solo a delimitate, seppur vaste, zone dell'abitato urbano particolarmente esposte alle conseguenze dannose del traffico;

c) si riconosce che la parziale limitazione della liberta di locomozione e di iniziativa economica sia sempre giustificata quando derivi dall'esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale.”

In aderenza ai principi appena esposti, sembra pertanto indubbio che le quante volte le doglianze di parte dedotte investano nello specifico dei profili sindacabili della scelta amministrativa discrezionale, la relativa verifica di legittimità debba pur sempre essere operata.

12. Il quarto motivo d’appello riprende i principali rilievi di contraddittorietà dell’azione amministrativa formulati con l’originario ricorso introduttivo.

12a In primo luogo viene ribadito l’assunto che non esisterebbe alcun collegamento logico tra gli interessi perseguiti dal Comune e lo strumento scelto per tutelarli: la critica è stata però già disattesa nella parte conclusiva del precedente par. 9d.

12b. Altra contraddizione si ricollegherebbe alle limitazioni operative che connotano le misure assunte dall’amministrazione.

La Z.T.L. opera solo nelle ore diurne dei giorni feriali. L’ordinanza in contestazione, inoltre, concernendo solo i S.U.V. dalle ruote di diametro oltre i 730 mm, non colpirebbe i veicoli che, come gli autocarri, per misura e peso potrebbero essere anche più dannosi dei primi. Ebbene, l’esistenza di queste limitazioni non sarebbe coerente con esigenze pubbliche che, come quelle richiamate, dovrebbero reclamare, in tesi, una protezione - per converso - permanente e generalizzata (tanto più in presenza di una valutazione amministrativa di “assoluta inidoneità” di strade e marciapiedi del centro cittadino a sopportare transito e sosta dei S.U.V.).

12c. La Sezione deve osservare, però, che queste pur perspicue notazioni non valgono a far emergere aspetti di reale contraddittorietà, e perciò d’illegittimità, dell’azione amministrativa.

Non può essere negato, invero, che il provvedimento oggetto di scrutinio appresti comunque un certo livello di tutela per le esigenze pubbliche che l’autorità amministrativa ha avuto di mira, potendo semmai discutersi della sufficienza della protezione che è stata così loro offerta.

Ciò premesso, non v’è difficoltà a riconoscere che, giusta le deduzioni di parte ricorrente, la tutela assicurata dal provvedimento sarebbe potuta essere anche più ampia (sia sotto il profilo dell’ambito temporale di applicazione delle limitazioni alla circolazione, sia sotto quello delle tipologie di veicoli da queste colpiti).

Ma la teorica possibilità di misure di cura dell’interesse pubblico ancora più incisive rispetto a quelle adottate, piuttosto che integrare un vizio di contraddittorietà, attiene invece al merito amministrativo, riguardando il quomododel soddisfacimento del fine pubblico perseguito, anche in relazione alle varie altre esigenze collettive da contemperare con esso.

Ne consegue che nemmeno questa censura di parte, rivelatasi inammissibile, può ottenere un favorevole scrutinio.

13a. L’ultimo motivo è imperniato sull’apoditticità della motivazione del provvedimento, con particolare riguardo alle valutazioni espressevi sull’inidoneità delle strade fiorentine a sopportare transito e sosta dei veicoli di cui si tratta, e sull’affermata facilità della violazione delle norme sulle modalità di parcheggio.

Queste affermazioni, si torna a dedurre, non risultando supportate da alcun tipo di istruttoria, sono prive di riscontro tecnico: censura sulla quale il primo Giudice avrebbe omesso di pronunciarsi.

13b. Il Collegio in proposito deve però convenire con la difesa comunale che le ragioni addotte a base dell’ordinanza in contestazione non esigevano necessariamente il compimento di una specifica e apposita istruttoria tecnica, dal momento che le illustrate esigenze di salvaguardia della sicurezza della circolazione e dell’integrità della pavimentazione di strade e marciapiedi, esigenze che hanno giustificato il provvedimento, scaturivano da circostanze suscettibili, nello specifico contesto municipale, di essere considerate come di manifesta evidenza e, soprattutto, di dominio comune.

14. Per le ragioni esposte l’appello deve dunque essere integralmente respinto, siccome infondato.

Nella peculiarità della fattispecie si ravvisano, tuttavia, ragioni tali da giustificare la compensazione tra le parti delle spese processuali di questo secondo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe, lo respinge.

Compensa tra le parti in causa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 29 settembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli, Presidente FF

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore

Fabio Franconiero, Consigliere

Sabato Guadagno, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/11/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)