Consiglio di Stato Sez. IV n. 2535 del 26 marzo 2026
Ambiente in genere. Natura innovativa del riesame AIA e onere di motivazione per i limiti produttivi

Il provvedimento di riesame dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) che sostituisce integralmente i titoli precedenti non costituisce un atto di conferma propria, bensì un nuovo rilascio che azzera la situazione giuridica previgente; pertanto, sussiste l’interesse a impugnare le prescrizioni limitative in esso contenute anche se già presenti in atti anteriori non gravati, poiché l’eventuale annullamento del nuovo atto non determina la reviviscenza di quelli sostituiti. Sotto il profilo sostanziale, sebbene l’autorità ambientale abbia il potere di imporre limiti alla capacità produttiva per la tutela di interessi sensibili (salute e ambiente), l’esercizio di tale discrezionalità deve essere sorretto da una corretta e completa istruttoria. La motivazione del provvedimento deve esplicitare i rilievi tecnici e le indagini di fatto che giustificano specificamente la restrizione della capacità produttiva rispetto a quella massima impiantistica, non potendo tale limitazione essere frutto di meri automatismi o di travisamenti documentali.

Pubblicato il 26/03/2026

N. 02535/2026REG.PROV.COLL.

N. 04946/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4946 del 2024, proposto dalla società Farm Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Corbyons e Luca Lucini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Corbyons in Roma, via Cicerone 44;

contro

l’ARPAE -Agenzia regionale per la prevenzione, l’ambiente e l’energia dell’Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Fantini, Patrizia Onorato e Antonio Tolone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, sez. I, 3 aprile 2024 n. 71, che ha dichiarato inammissibile il ricorso n. 73/2020 R.G. proposto per l’annullamento:

della determinazione 3 dicembre 2019 n. DET-AMB-2019-5556, notificata a mezzo pec il giorno 21 gennaio 2020, con cui la Responsabile del Servizio autorizzazioni e concessioni -SAC dell’ufficio di Reggio Emilia dell’ARPA Emilia Romagna ha disposto il riesame dell’autorizzazione integrata ambientale- AIA rilasciata il 1 luglio 2010 prot. n.42143, con successivi aggiornamenti, alla Farm Service S.r.l. e all’esito ha autorizzato “una capacità massima di trattamento di carcasse e residui animali pari a 353 t/giorno, a fronte di una capacità massima impiantistica di 706 t/giorno”;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ARPAE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente appellante svolge, nel proprio stabilimento situato a Reggio Emilia, in via Rinaldi 105/1, attività di trasformazione di sottoprodotti di origine di categoria 3 non destinati al consumo umano, così come definiti dal Regolamento (CE) n. 1069/2009.

Si tratta in sostanza di residui che provengono da macelli, salumifici, macellerie, esercizi commerciali ecc., ovvero da stabilimenti che lavorano esclusivamente carni per l’alimentazione umana; si tratta quindi di materiali di per sé idonei al consumo umano, ma che non vi sono destinati per motivi commerciali e che, in ogni caso, non sono vettori di malattie trasmissibili all’uomo e agli animali. In sintesi, questi materiali vengono raccolti e sottoposti a trattamento termico in appositi impianti detti “cuocitori”; se ne ricavano così una fase solida, che viene successivamente raffinata e trasformata in farine per l’alimentazione animale, ed una fase liquida costituita da grasso, che per dato di comune esperienza trova impiego nell’industria cosmetica e dei saponi (per tutto ciò, cfr. il doc. 1 ricorso I grado, autorizzazione impugnata, alle pp. 8-12).

2. L’attività in questione è soggetta ad autorizzazione integrata ambientale- AIA ai sensi dell’art. 6, comma 13, del d. lgs. 3 aprile 2006 n.152 e del § 6.5 dell’allegato VIII alla parte II di questo decreto, che appunto contempla “lo smaltimento o il riciclaggio di carcasse o di residui di animali con una capacità di trattamento di oltre 10 Mg al giorno”; di conseguenza, l’impresa ha ottenuto i necessari titoli, rilasciatile senza soluzione di continuità dal 2010, e precisamente: a) provvedimento 1 luglio 2010 prot. n.42143, AIA rilasciata dalla Provincia di Reggio Emilia, allora competente (doc. 3 ricorso I grado); b) aggiornamento dell’AIA 12 maggio 2011 prot. n. 28635 rilasciato dalla Provincia (doc. 4 ricorso I grado); c) aggiornamento ulteriore dell’AIA 16 gennaio 2015 prot. n.1922 rilasciato sempre dalla Provincia (doc. 5 ricorso I grado); d) AIA rilasciata dall’ARPAE, ente attualmente competente al rilascio, 17 febbraio 2017 prot. n. DET-AMB-2017-791 (doc. 6 ricorso I grado) e infine e) riesame dell’AIA rilasciato dall’ARPAE 3 dicembre 2019 n. DET-AMB-2019-5556 (doc. 1 ricorso I grado, cit.). Si controverte della legittimità di quest’ultima AIA rilasciata in riesame, nella parte in cui essa prevede la prosecuzione dell’attività, ma soltanto “per una capacità autorizzata massima di trattamento di carcasse e residui di animali pari a 353 t/giorno, a fronte di una capacità massima impiantistica di 706 ton/g” (doc. 1 ricorso I grado, cit. p. 6).

3. Si riassumono i fatti rilevanti di causa, non controversi quanto al dato storico.

3.1 La vicenda in esame inizia con una richiesta 17 aprile 2018 prot. n.50036, con la quale il Sindaco del Comune di Reggio Emilia ha chiesto all’ARPAE il riesame dell’AIA in quel momento in essere a favore dell’impresa, ai sensi dell’art. 29 quater, comma 7, del d. lgs. 152/2006, secondo il quale “in presenza di circostanze intervenute successivamente al rilascio dell'autorizzazione di cui al presente titolo, il Sindaco, qualora lo ritenga necessario nell'interesse della salute pubblica, può, con proprio motivato provvedimento, corredato dalla relativa documentazione istruttoria e da puntuali proposte di modifica dell'autorizzazione, chiedere all'autorità competente di riesaminare l'autorizzazione rilasciata”.

3.2 Nel far ciò, infatti, il Sindaco ha ritenuto di dar seguito a “segnalazioni di cittadini delle frazioni di Roncocesi, Cavazzoli e Sesso, in merito alla presenza di fastidiosi odori che arrecano disagi alle famiglie residenti, intensificati negli ultimi mesi” e ad una “mozione popolare, accolta dal Consiglio comunale di Reggio Emilia, che chiede di porre in essere ogni azione atta ad impedire la dispersione in ambiente di miasmi maleodoranti e che suggerisce l’applicazione di soluzioni tecnologiche diverse rispetto a quelle contemplate nell’AIA in essere” (doc. 1 ricorso I grado, cit. p. 3).

3.3 Di conseguenza, l’ARTA, con atto 18 maggio 2018 prot. n.6299, ha dato avviso dell’avvio del procedimento di riesame all’impresa, la quale conseguentemente ha presentato il 20 settembre 2018 una domanda in tal senso (doc. 1 ricorso I grado, cit.). È stata quindi riunita la prescritta conferenza di servizi, la quale ha tenuto una prima seduta il giorno 11 dicembre 2018; il successivo 4 febbraio 2019 ha richiesto integrazioni istruttorie e le ha ricevute il successivo 4 febbraio; ha tenuto la seconda ed ultima seduta il 10 maggio 2019 esprimendo parere positivo al riesame

3.4 All’esito, l’ARPAE ha emesso il già ricordato provvedimento 3 dicembre 2019, che effettivamente consente di proseguire l’attività, ma con la restrizione di cui si è detto ai quantitativi trattabili giornalmente, restrizione che corrisponde (fatto non contestato) alla capacità di uno solo dei due cuocitori di cui l’impresa dispone. L’AIA di riesame dispone, infine, che “il presente provvedimento sostituisce integralmente le seguenti autorizzazioni già di titolarità della Ditta” ed elenca in modo espresso tutte quelle di cui si è già detto sopra al § 2.

4. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse il ricorso proposto dall’impresa contro questo provvedimento 3 dicembre 2019, nella parte in cui impone la più volte citata restrizione alla sua attività, con la motivazione che ora si riassume.

4.1 Il T.a.r. ha in primo luogo ritenuto che il penultimo aggiornamento dell’AIA, ovvero il provvedimento 17 febbraio 2017 prot. n. DET-AMB-2017-791 (doc. 6 ricorso I grado, cit.), pacificamente mai impugnato dall’impresa, già contenesse identica limitazione.

4.2 Ciò posto, il T.a.r. ha sostenuto la mancanza di interesse al ricorso, dato che a suo avviso “l’eventuale annullamento della determinazione dirigenziale n. DET-AMB-2019-5556 del 3 dicembre 2019 non arrecherebbe nessun mutamento alla situazione di fatto e di diritto, continuando l’attività di Farm Service S.r.l. ad essere autorizzata e regolata dalla determinazione dirigenziale di ARPAE n. DET-AMB-2017-791 del 17 febbraio 2017, che comunque prevedeva la limitazione della capacità produttiva massima giornaliera a 353 tonnellate” (motivazione, p. 13 in fine e 14 prime righe).

5. Contro questa sentenza, l’impresa ha proposto impugnazione, con appello che contiene sette motivi, il primo di critica alla decisione di inammissibilità, i restanti di riproposizione dei motivi di merito non esaminati in I grado, il tutto così come segue.

5.1 Con il primo di essi, alle pp. 9-16 dell’atto, come si è detto, critica la decisione di inammissibilità del ricorso di I grado, con due distinti argomenti.

5.1.1 In primo luogo, dato e non concesso che la precedente AIA 17 febbraio 2017 contenesse realmente la contestata limitazione della capacità produttiva massima giornaliera, ciò a dire della parte appellante sarebbe stato irrilevante. La stessa parte appellante sostiene infatti, richiamandosi anche a giurisprudenza di questo Consiglio, che l’annullamento giurisdizionale di un dato provvedimento, in tesi la nuova AIA 3 dicembre 2019, che sia stato adottato in luogo ed in sostituzione di uno precedente, non farebbe sì che quest’ultimo riviva, ma semplicemente imporrebbe all’amministrazione di pronunciarsi di nuovo sulla fattispecie, tenendo presente l’effetto conformativo dell’annullamento. Di conseguenza, l’interesse ad impugnare la nuova AIA vi sarebbe all’evidenza stato.

5.1.2 In secondo luogo, sempre secondo parte appellante, nemmeno sarebbe vero che la limitazione della capacità produttiva massima giornaliera di cui si tratta sarebbe stata già contenuta nell’AIA 17 febbraio 2017. Il relativo documento (doc. 6 ricorso I grado, cit. p. 3) contiene effettivamente la clausola: “al paragrafo MATERIE PRIME della Sezione “2.1.2 Descrizione ciclo produttivo “è aggiunta la seguente frase: La massima capacità di trattamento dell’attività è di 353 t/giorno”, ma secondo la parte appellante ciò sarebbe frutto di un fraintendimento. Infatti, risulterebbe che nel corso del relativo procedimento l’ARPAE, con nota ricevuta il 22 novembre 2016 (doc. 11 ricorso I grado) avrebbe chiesto di indicare la “massima capacità di trattamento dello stabilimento, espressa in tonnellate al giorno, sulla base del materiale in ingresso trattabile giornalmente” e avrebbe indicato la restrizione contestata interpretando erroneamente la risposta dell’impresa, ricevuta il successivo 13 gennaio (doc. 12 ricorso I grado). In tali termini, quindi, anche ammettendo una reviviscenza dell’AIA 17 febbraio 2017, nessuna restrizione ne residuerebbe.

5.2 Con il secondo motivo, primo riproposto, alle pp. 16-19 dell’atto, deduce poi il contrasto della prescrizione contestata con due circolari in materia di prevenzione dell’inquinamento del Ministero dell’ambiente, ovvero la circolare del 13 luglio 2004, in G.U. 19 luglio 2004 n. 167 e la nota 14 novembre 2016 (doc. ti 17 e 18 ricorso I grado), secondo le quali per capacità produttiva si intende la capacità massima dell’impianto.

5.3 Con i motivi dal terzo al sesto, dal secondo al quinto riproposti, alle pp. 20-27 dell’atto, deduce in sintesi violazione dell’art. 271 d. lgs. 152/2006 ed eccesso di potere per carenza di istruttoria; sostiene in proposito, sempre in sintesi, che nulla nel provvedimento impugnato spiegherebbe per quale motivo l’ARPAE abbia ritenuto di imporre una simile prescrizione, che in astratto deve ritenersi consentita per analogia con quanto previsto per le emissioni odorigene, ma in concreto deve risultare da una corretta e completa istruttoria, che ne spieghi le ragioni e dica quali interessi pubblici si intendono in quel modo tutelare, tenuto presente che nei provvedimenti autorizzatori anteriori all’AIA 17 febbraio 2017 di questa limitazione non vi è traccia e che nell’AIA 17 febbraio 2017 stessa essa sarebbe stata introdotta, come si è detto, per errore.

5.4 Con il settimo motivo, sesto riproposto, alle pp. 27-31 dell’atto, deduce infine violazione del principio di proporzionalità, dato che la riduzione della capacità produttiva non sarebbe fra le misure di riduzione dell’inquinamento in vista delle quali era stato disposto il riesame e in ogni caso non ne sarebbe dimostrata l’efficacia in termini di riduzione delle esalazioni maleodoranti.

6. L’ARPAE ha resistito, con atto 11 luglio 2024, ed ha chiesto che l’appello sia respinto.

7. Con memorie 15 dicembre e repliche 24 dicembre 2025, le parti hanno poi meglio illustrato ovvero ribadito le rispettive asserite ragioni.

In particolare, l’ARPAE (memoria 15 dicembre 2025, pp. 4-6) ha anzitutto rappresentato che l’impresa ricorrente appellante, pur dopo i fatti di causa, avrebbe continuato a dare adito a rilievi per asserite emissioni irregolari; ha poi evidenziato (ibidem, pp. 6-8) che la capacità produttiva massima dell’impianto sin dalla sua autorizzazione, con provvedimento della Provincia (doc. ti 4, 4 bis e in particolare 4 ter p.8 ARPAE in I grado) 10 dicembre 2002 prot. n.92901, sarebbe stata fissata nella capacità di un solo cuocitore, servendo il secondo impianto soltanto da riserva, e lo stesso sarebbe stato previsto nei successivi provvedimenti autorizzativi 30 ottobre 2007 prot. n.78098 e 1 luglio 2010 prot. n.42143 (doc. ti 5, 6 e 6 bis p. 37 § 5.4.3 ARPAE in I grado); ha infine eccepito (ibidem, p.15) l’ulteriore inammissibilità del ricorso in quanto l’azienda non avrebbe mai trattato quantitativi giornalieri di materiale superiori al limite autorizzato.

8. All’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

9. È infondata e va respinta l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso, proposta dall’ARPAE e centrata sul presunto mancato utilizzo dell’impianto alla sua massima capacità. In termini logici, prima che giuridici, il fatto che il soggetto titolare di un’autorizzazione – provvedimento che, per definizione, consente, ma non obbliga – non se ne avvalga fino al limite massimo da essa consentito non significa che egli non abbia interesse a utilizzarla in futuro in tal modo e quindi ad agire in giudizio per tutelare questa sua possibilità.

10. Tanto premesso, l’appello è fondato nel merito, ai sensi e nei limiti di quanto segue.

11. È fondato il primo motivo di critica alla decisione di inammissibilità pronunciata dal Giudice di I grado.

11.1 In base ai principi condivisi dalla giurisprudenza, per tutte C.d.S. sez. IV 2 gennaio 2023 n.3 e C.G.A.R.S. 8 maggio 2015 n.371, è corretto quanto sostiene la parte appellante, ovvero che l’annullamento dell’autorizzazione impugnata, peraltro contestata non per intero, ma solo quanto alla prescrizione ritenuta sfavorevole, non farebbe rivivere quella precedente, che è stata dichiaratamente sostituita e posta nel nulla, come si è evidenziato sopra al § 3.4. In altri termini, la nuova autorizzazione integra un nuovo rilascio, che per così dire azzera la situazione, a prescindere dagli atti che siano stati adottati in precedenza; non integra invece un atto di conferma propriamente detto che, in quanto tale, presuppone la previa esistenza, la validità e l’efficacia dell’atto confermato, col quale, per così dire, forma sistema. Questa nuova autorizzazione, pertanto, sarà impugnabile senza limiti ricollegabili a quanto eventualmente disposto da quelle che la precedettero.

11.2 Quanto detto comporta di per sé che si debba pronunciare nel merito, ed è quindi non necessario esaminare le ulteriori deduzioni contenute nella seconda parte del primo motivo (v. sopra, § 5.1.2), volte a sostenere che la prescrizione contestata, in realtà, non sarebbe stata imposta nemmeno in passato.

12. È invece infondato il secondo motivo, dal momento che dalla lettura delle circolari citate non emerge alcuna univoca prescrizione che faccia coincidere di necessità la capacità produttiva autorizzata con la capacità massima dell’impianto. Ciò del resto è conforme anche alla comune logica, ben potendo l’autorità preposta, nei congrui casi, imporre limiti in tal senso, ad esempio a salvaguardia di interessi sensibili quali la tutela della salute e quella dell’ambiente.

13. Come già si è evidenziato, i motivi dal terzo al sesto sono connessi, in quanto riguardano tutti, sotto diversa angolazione, la medesima questione, ovvero la ragionevolezza della prescrizione contestata; come tali, vanno esaminati congiuntamente e sono fondati.

In generale è del tutto ovvio, come si è già detto e come concorda anche la parte appellante, che l’autorità preposta alla protezione ambientale, nella specie l’ARPAE, abbia il potere, a salvaguardia dei relativi interessi pubblici, di imporre limiti al funzionamento di un impianto industriale. Si deve però concordare con le ulteriori deduzioni della parte, nel senso che tali limiti vanno imposti all’esito di una corretta e completa istruttoria che ne dia congrua motivazione. Nel caso di specie, di contro, come risulta dalla lettura del provvedimento impugnato, questa motivazione manca, non risultando in base a quali indagini e rilievi, che dovrebbero essere dettagliati nella motivazione stessa, l’ARPAE abbia ritenuto di imporre la restrizione per cui è causa.

14. L’accoglimento dei motivi di cui sopra comporta che, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di I grado vada accolto, con annullamento dell’autorizzazione impugnata meglio indicata in dispositivo.

Quanto agli effetti conformativi di questo annullamento, va precisato che esso riguarda solo la prescrizione contestata; il titolo autorizzativo in cui essa è contenuta rimane per il resto valido ed efficace e consente all’impresa di proseguire l’attività, anche utilizzando, se lo ritenga, al massimo la propria capacità produttiva. Di contro, l’amministrazione, nel riesaminare l’affare, dovrà eseguire una corretta e completa istruttoria da cui risultino le ragioni, da esporre in motivazione, in base alle quali ritenga di imporre nuovamente la prescrizione in parola.

È bene chiarire che rimane fermo il potere dell’amministrazione, ovvero di altre autorità competenti, di intervenire anche in via di urgenza, ove ravvisino una necessità di tutela della salute pubblica ovvero dell’ambiente a fronte di emissioni non conformi dell’impianto per cui è causa.

15. Tutto ciò infine comporta che non vada esaminato il settimo motivo di appello, che entra nel dettaglio delle misure che l’amministrazione dovrebbe adottare e quindi, a fronte di un annullamento che obbliga ad una riedizione ex novo del potere, ove esaminato comporterebbe un non consentito sindacato su poteri non ancora esercitati.

16. La particolarità della fattispecie, nella quale non è stata accertata la definitiva spettanza del bene della vita perseguito, è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.4946/2024 R.G.), lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di I grado (T.a.r. Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, n. 73/2020 R.G.) e annulla, ai sensi di cui in motivazione, il provvedimento impugnato, determinazione 3 dicembre 2019 n. DET-AMB-2019-5556 della Responsabile del Servizio autorizzazioni e concessioni -SAC dell’ufficio di Reggio Emilia dell’ARPA Emilia Romagna.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere