T.A.R. Lombardia (BS) Sez. I n. 787 del 27 maggio 2011
Ambiente in genere. Autorizzazione integrata ambientale
Il procedimento che conduce alla emanazione dell’autorizzazione integrata ambientale, pur essendo finalizzato all’emanazione di un provvedimento amministrativo, ha infatti delle peculiarità che lo avvicinano alle modalità di formazione degli atti normativi, e (in ragione del fatto che interessa in astratto un numero indifferenziato di soggetti che potrebbero sentirsi lesi dal suo rilascio) prevede delle forme di pubblicità legale, anche in corso di procedimento, che per espressa statuizione del legislatore sostituiscono gli ordinari strumenti partecipativi del procedimento amministrativo.
N. 00787/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00403/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 403 del 2010, proposto da:
PIERA GIACOMELLI, rappresentato e difeso dagli avv. Alessandro Asaro, Pierina Buffoli, Andrea Mina, con domicilio eletto presso Andrea Mina in Brescia, via Solferino, 51;
contro
REGIONE LOMBARDIA, rappresentato e difeso dall'avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso Donatella Mento in Brescia, via Cipro, 30;
nei confronti di
SYSTEMA AMBIENTE Srl, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Dell'Anno, con domicilio eletto presso Maria Ughetta Bini in Brescia, via Ferramola, 14;
COMUNE DI BRESCIA, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
del decreto n. 11067 del 3/10/2007, asseritamente conosciuto dalla ricorrente in data 10/2/2010, con il quale la Regione Lombardia ha concesso l'autorizzazione integrata ambientale (IPPC) alla Società Systema ambiente S.r.l..
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lombardia e di Systema Ambiente Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2011 il dott. Carmine Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente impugna l’autorizzazione integrata ambientale del 3. 10. 2007 rilasciata alla Sistema ambiente srl, ditta che esercita attività di trattamento rifiuti provenienti da terzi a circa 30 metri dalla casa della ricorrente (si tratta del rinnovo di una autorizzazione all’esercizio di una attività che era già in essere).
I motivi che sostengono il ricorso sono i seguenti:
1. il provvedimento sarebbe illegittimo per mancata comunicazione d’avvio ex art. 7 l. 241/90 in quanto soggetto controinteressato facilmente individuabile,
2. il provvedimento sarebbe illegittimo in quanto le destinazione di p.r.g. sarebbero ancora adesso incompatibili con l’attività della ditta controinteressata,
3. il provvedimento sarebbe illegittimo per difetto di istruttoria sulla possibilità che l’attività svolta dalla controinteressata incida sul pozzo della ricorrente con i connessi effetti sulla salute.
Nel ricorso era formulata altresì istanza di risarcimento del danno subito, peraltro non precisamente individuato.
Si costituivano in giudizio la Regione Lombardia e la Sistema ambiente srl, che deducevano l’irricevibilità del ricorso (il ricorso sarebbe stato proposto a due anni dall’emanazione del provvedimento impugnato; si tratterebbe in ogni caso della riproposizione delle medesime censure già presentate in altri ricorsi), e comunque l’infondatezza dei relativi motivi (la Sistema ambiente chiedeva anche la condanna per responsabilità aggravata).
Il ricorso veniva discusso nella pubblica udienza del 25. 5. 2011, all’esito della quale veniva trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è irricevibile per tardività.
Il provvedimento impugnato è stato pubblicato sul BUR il 17. 3. 2008 (doc. 2 resistente). La notifica è dell’aprile 2010. Sia la Regione che il controinteressato hanno dedotto che la pubblicazione nel BUR è condizione sufficiente per garantire la piena conoscenza (in forme legali) del provvedimento impugnato, e che quindi il ricorso è tardivo.
Questa prospettazione deve essere accolta.
Non vi è concordia in giurisprudenza sulla validità della pubblicazione di un atto amministrativo sul BUR ai fini del decorso dei termini per proporre ricorso giurisdizionale.
In un precedente giurisdizionale (non esattamente in termini, perché non riguardava l’autorizzazione integrata ambientale) il Consiglio di Stato, sez. VI, 4 giugno 2007, n. 2934 ha fatto leva “sull'inequivoco tenore di cui all'art. 2 R.D. 642 del 1907 (Qualora si pretenda che un atto o provvedimento amministrativo offenda interessi d'individui o di enti giuridici, i quali non essendo direttamente contemplati nell'atto o provvedimento medesimo non ne abbiano avuta notificazione nelle forme prescritte dagli articoli seguenti, il termine per ricorrere alle sezioni giurisdizionali decorre dal giorno della pubblicazione di un estratto di quell'atto o provvedimento nella Gazzetta Ufficiale del Regno, o nel bollettino degli annunzi legali per la Provincia.) Con la precisazione che il dies a quo è costituito, ex art. 21 L. 1034/71, dall'ultimo giorno utile per la pubblicazione sull'albo. La pubblicazione dell'atto amministrativo nei giornali ufficiali, quale il Bollettino ufficiale della regione, risponde ad un'esigenza di ordine generale dell'ordinamento circa la legale conoscenza degli atti normativi e a carattere generale, che, ai sensi del menzionato art. 2 r.d. 17 agosto 1907 n. 642 e dell'art. 21 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, rileva anche ai fini della decorrenza dei termini per proporre azione giurisdizionale (cfr. CdS IV n. 76/98)”.
In altri precedenti (cfr. per tutte Trga Trentino Alto Adige, Bolzano, 11 dicembre 2007, n. 373; Cons. St., sez. IV, 9 agosto 2005, n. 4228) è stato sostenuto che il termine per impugnare lo strumento urbanistico decorre dal termine ultimo di pubblicazione dello stesso nelle forme legali, atteso che le stesse creano una presunzione di conoscenza dei contenuti del provvedimento impugnato non superabile da prova contraria
In senso diverso si è espresso (su vicenda in termini perché riguardante una autorizzazione ambientale) Tar Liguria, sez. I, 25 maggio 2004, n. 813, secondo cui “l' autorizzazione ambientale di cui in epigrafe ha natura evidentemente provvedimentale cosicché non possono valere i principi espressi in materia di decorrenza del termine per impugnare enunciati con riferimento alle delibere, dovendo pertanto il termine per l'impugnazione incominciare a decorrere dalla effettiva conoscenza”.
In definitiva, a fronte di sentenze che riconoscono che la pubblicazione avente forme legali determina una presunzione di conoscenza, ve ne sono delle altre che negano ciò avvenga quando l’atto impugnato è un mero atto amministrativo a carattere provvedimentale, privo pertanto della portata normativa che possono avere i regolamenti o gli strumenti di piano.
In verità, si ritiene che non sia corretto porre l’accento – per stabilire l’idoneità o meno della pubblicazione sul BUR a far decorrere il termine di conoscenza legale - sulla natura (provvedimentale o meno) dell’atto, ma sulla funzione che nel contesto di ciascun procedimento amministrativo assume la pubblicazione.
Il procedimento che conduce alla emanazione dell’autorizzazione integrata ambientale, pur essendo finalizzato all’emanazione di un provvedimento amministrativo, ha infatti delle peculiarità che lo avvicinano alle modalità di formazione degli atti normativi, e (in ragione del fatto che interessa in astratto un numero indifferenziato di soggetti che potrebbero sentirsi lesi dal suo rilascio) prevede delle forme di pubblicità legale, anche in corso di procedimento, che per espressa statuizione del legislatore sostituiscono gli ordinari strumenti partecipativi del procedimento amministrativo.
L’art. 5, co. 7, d.lgs. 59/05 stabilisce infatti che “l'autorità competente, entro trenta giorni dal ricevimento della domanda ovvero, in caso di riesame ai sensi dell'articolo 9, comma 4, contestualmente all'avvio del relativo procedimento, comunica al gestore la data di avvio del procedimento ai sensi della l. 241/90, e la sede degli uffici di cui al comma 6. Entro il termine di quindici giorni dalla data di ricevimento della comunicazione il gestore provvede a sua cura e sue spese alla pubblicazione su un quotidiano a diffusione provinciale o regionale, ovvero a diffusione nazionale nel caso di progetti che ricadono nell'àmbito della competenza dello Stato, di un annuncio contenente l'indicazione della localizzazione dell'impianto e del nominativo del gestore, nonché il luogo individuato ai sensi del comma 6 ove è possibile prendere visione degli atti e trasmettere le osservazioni. Tali forme di pubblicità tengono luogo delle comunicazioni di cui agli articoli 7 e 8 l. 241/90.
L’art. 5, co. 15, della stessa norma aggiunge che “copia dell'autorizzazione integrata ambientale e di qualsiasi suo successivo aggiornamento, è messa a disposizione del pubblico, presso l'ufficio di cui al comma 6. Presso il medesimo ufficio sono inoltre rese disponibili informazioni relative alla partecipazione del pubblico al procedimento”.
Lo stesso avviso pubblicato nel BUR (che non è un avviso sintetico, ma l’intera autorizzazione emessa dalla struttura regionale competente) contiene il riferimento alla messa a disposizione del pubblico del provvedimento appena emesso (è il punto 12 del provvedimento).
In definitiva, si deve dire che il procedimento volto all’emanazione dell’autorizzazione integrata ambientale è strutturato in modo da consentire la conoscenza durante e dopo il procedimento ad una pluralità indifferenziata di cittadini, conoscenza che viene garantita però attraverso forme di pubblicazione legale.
Le forme di pubblicazione legale servono, infatti, proprio per evitare che atti, quale quello in esame, che possono incidere in astratto su una moltitudine indifferenziata di soggetti, possano essere esposti a tempo indeterminato alla possibilità di essere aggrediti in sede giurisdizionale.
D’altronde, sarebbe comunque fondata l’eccezione di irricevibilità anche in base all’ulteriore rilievo, formulato dalla Regione, che evidenzia che la ricorrente il 11. 1. 2010 ha presentato una istanza di accesso in cui ha indicato compiutamente il provvedimento impugnato, dimostrando a quella data di conoscere già la sua esistenza, ed anche il suo numero (d’altronde era sufficiente leggerlo sul BUR ove, come si diceva, è pubblicato per intero). La presentazione dell’istanza di accesso, quindi, lungi dal consentire alla ricorrente di essere sostanzialmente rimessa in termini dalla data in cui ha ricevuto i documenti richiesti, dimostra al contrario che alla data della domanda di accesso essa conosceva già in ogni sua parte il provvedimento impugnato.
Alla dichiarazione di irricevibilità consegue anche la reiezione della domanda di risarcimento del danno, atteso che lo stesso poteva essere evitato attivandosi più sollecitamente in sede giurisdizionale, fermo restando che la richiesta di danni (che è agevole comprendere, visto che la ricorrente è costretta a vivere da quasi trent’anni a poche decine di metri da un impianto industriale la cui tipologia è in grado di rovinare la qualità della vita di qualsiasi persona risieda nei suoi dintorni) è stata enunciata, ma non provata.
Non si fa luogo alla condanna della ricorrente per responsabilità aggravata ex art. 26, co. 2, c.p.a. richiesta dalla difesa del controinteressato, in quanto il ricorso è proposto prima dell’entrata in vigore della relativa norma.
In ragione della particolare natura della controversia sussistono anzi giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
DICHIARA IRRICEVIBILE il ricorso.
RESPINGE l’istanza di risarcimento del danno.
COMPENSA tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Petruzzelli, Presidente
Sergio Conti, Consigliere
Carmine Russo, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/05/2011
