TAR Toscana, Sez. II n. 1958 del 6 dicembre 2012
Ambiente in genere. E’ Illegittimo il provvedimento comunale d’inibizione della concessione mineraria

E’ illegittimo il provvedimento del Comune di Volterra con il quale sono adottate misure inibitorie cautelari con avvio del procedimento d’inibizione definitiva della concessione mineraria per l'estrazione della salamoia. L’art. 26, 1° comma del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443 (norme di carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno) riserva all’ente competente alla gestione del settore minerario, oggi da individuarsi, nella Regione ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, l’adozione, in via esclusiva, degli eventuali provvedimenti a sospensione dei lavori o la graduale esecuzione di essi. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01958/2012 REG.PROV.COLL.

N. 02347/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2347 del 2011, proposto da: 
Solvay Chimica Italia S.p.A., rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Grassi, con domicilio eletto presso Stefano Grassi in Firenze, corso Italia 2;

contro

Comune di Volterra in persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall'avv. Giancarlo Altavilla, con domicilio eletto presso Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci n. 20;

nei confronti di

Regione Toscana in persona del Presidente P.T., Provincia di Pisa in persona del Presidente pro tempore e Atisale s.p.a., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione del Dirigente del Settore n. 2 "Tecnico" del Comune di Volterra n. 720 del 15 ottobre 2011, notificata alla ricorrente il 17 ottobre successivo, avente ad oggetto "Società Solvay Chimica Italia spa. concessione mineraria denominata "Volterra", per l'estrazione della salamoia. inizio dei lavori in località San Giovanni. adozione di misure inibitorie cautelari e avvio del procedimento di eventuale inibizione definitiva";

- dell'atto del Dirigente del Settore n. 2 "Tecnico" del Comune di Volterra prot. n. 11600 del 14 novembre 2011, notificato alla ricorrente il 16 novembre successivo, avente ad oggetto: "società Solvay Chinica spa. concessione mineraria, denominata "Volterra", per l'estrazione della salamoia. inizio dei lavori in località San Giovanni: adozione di misure inibitorie cautelari e avvio del procedimento di eventuale inibizione definitiva. proroga del termine di conclusione del procedimento";

- della determinazione dirigenziale del Dirigente del Settore n. 2 "Tecnico" del Comune di Volterra n. 848 del 29 novembre 2011, avente ad oggetto "società Solvay Chimica Italia spa. concessione mineraria, denominata "Volterra" per l'estrazione della salamoia. inizio dei lavori in località san giovanni. mancato rispetto delle prescrizioni relative alla compatibilità ambientale. divieto di prosecuzione dei lavori";

- della determinazione dirigenziale del Settore n. 2 "Tecnico" del Comune di Volterra n. 878 del 5 dicembre 2011 avente ad oggetto "provvedimento inibitorio dell'attività n. 848 del 29.11.2011 - chiarimenti e disposizioni";

- di tutti gli altri atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ancorchè non richiamati e non conosciuti dalla ricorrente;

nonchè per il risarcimento dei danni che la ricorrente ha subito per effetto dell'esecuzione dei provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Volterra;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2012 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Per effetto di un contratto di collaborazione industriale stipulato con l’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato in data 24 aprile 1996, la società ricorrente esercita l’attività di estrazione di sale, con il metodo della salamoia, nel territorio del Comune di Volterra; in particolare, l’attività estrattiva investe tre giacimenti mineraria denominati “Saline di Volterra”, “Poppiano” e Cecina”.

Con determinazione 15 ottobre 2011 n. 720, il Dirigente supplente del Settore II-Tecnico, Istruzione e Sociale del Comune di Volterra disponeva, in via cautelare, la sospensione dei <<lavori di disboscamento…prodromici e strumentali alla attivazione>> di un nuovo settore della concessione mineraria “Saline di Volterra” intrapresi dalla ricorrente ed apriva un procedimento di verifica della legittimità dell’attività di trasformazione del territorio svolta dalla Solvay Chimica Italiana s.p.a.

Con la successiva deliberazione 29 novembre 2011 n. 848, sempre il Dirigente supplente del Settore II-Tecnico, Istruzione e Sociale del Comune di Volterra inibiva definitivamente <<il disboscamento e la trasformazione delle aree oggetto della concessione mineraria “Volterra” e la coltivazione di essa>>; a base del provvedimento era posta la seguente motivazione: <<evidenziato: -lo stato di grave carenza idrica di Volterra; il contrasto urbanistico dell’attività di coltivazione mineraria e, ancor prima, del massiccio disboscamento in corso con le previsioni del regolamento urbanistico e, con effetti di maggior rilevanza ambientale e territoriale, con le prescrizioni del Piano strutturale, che ha inserito la località oggetto di concessione mineraria tra le invarianti strutturali, con ogni conseguente obbligo di conservazione; -la necessità, per il caso del mancato rispetto delle prescrizioni relative alla VIA, di dare corso a un nuovo procedimento di compatibilità ambientale che attesti la eventuale rinunciabilità>>.

La successiva deliberazione 5 dicembre 2011 n. 878 del Dirigente supplente del Settore II-Tecnico, Istruzione e Sociale del Comune di Volterra disponeva poi la riduzione degli effetti della precedente deliberazione 29 novembre 2011 n. 848, <<esclusivamente all’attività intrapresa in località San Giovanni, a Saline di Volterra>>, escludendone l’attività svolta in località S. Chiara <<intrapresa in anni risalenti e comunque anteriori alla VIA regionale del 2004, le cui prescrizioni non possono avere una validità retroattiva e perciò interferire con le attività di coltivazione già in corso al momento della sua pronuncia>>.

Gli atti meglio specificati in epigrafe erano impugnati dalla società ricorrente per: 1) incompetenza assoluta, violazione art. 97 della Cost., violazione e/o falsa applicazione artt. 3, 14 ter e 21 septies della l. 241 del 1990, violazione e falsa applicazione artt. 26 e 27 del r.d. 29 luglio 1927 n. 1443; 2) incompetenza del dirigente che ha emanato gli atti impugnati, violazione dell’art. 97 della Costituzione; 3) violazione art. 97 della Costituzione, violazione e/o falsa applicazione degli artt. 26 e 32 del r.d. 29 luglio 1927 n. 1443; 4) violazione art. 97 della Costituzione, violazione e/o falsa applicazione degli artt. 26 e 32 del r.d. 29 luglio 1927 n. 1443; 5) violazione art. 97 della Costituzione, violazione artt. 53 e 55 della l.r. 3 gennaio 2005 n. 1, eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria; 6) violazione art. 97 della Cost., eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità; 7) eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, disparità manifesta di trattamento.

Con il ricorso, la ricorrente chiedeva altresì il risarcimento dei danni derivanti dai provvedimento impugnati e se ne riservava la quantificazione in successiva relazione tecnica da depositarsi in giudizio (poi effettivamente depositata in data 5 marzo 2012).

Si costituiva in giudizio l’Amministrazione comunale di Volterra, controdeducendo sul merito del ricorso.

All'udienza del 6 novembre 2012, il patrocinio di parte ricorrente depositava, su richiesta del Collegio (che, con la presente decisione, autorizza espressamente il deposito tardivo ex art. 54, 1° comma c.p.a.) e con il consenso della controparte, documentazione tendente a dimostrare la sussistenza della concessione mineraria perpetua denominata “Saline di Volterra” ed il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il primo motivo di ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto.

In punto di fatto, appare sostanzialmente indubbio come le aree interessate dai provvedimenti inibitori impugnati ricadano all’interno della concessione mineraria perpetua denominata “Saline di Volterra”, originariamente intestata all’Amministrazione autonoma dei Monopoli di stato ed oggi gestita dalla ricorrente, in virtù del contratto di collaborazione industriale stipulato in data 24 aprile 1996.

La circostanza, non contestata dall’Amministrazione comunale di Volterra e quindi da ritenersi oggetto di ammissione in sede giudiziale ex art. 64, 2° comma c.p.a. (in questo senso, si veda, in giurisprudenza, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 8 marzo 2012 n. 1204), è oggi definitivamente documentata dalla certificazione 23 marzo 1995 della Salina di Stato di Volterra (depositata all’udienza del 6 novembre 2012), che espressamente conferma la sussistenza di una concessione mineraria perpetua denominata “Saline di Volterra”, <<rilasciata in perpetuo con r.d. 29 luglio 1927 n. 1443>> (evidente è pertanto il riferimento all’art. 56 del r.d. 1443 del 1927 che ha mantenuto in perpetuo le concessioni precedenti all’entrata in vigore del regio decreto <<date senza limite di tempo>>).

L’accertamento in punto di fatto della sussistenza di una concessione mineraria sull’area importa poi, per così dire “automaticamente”, l’applicabilità della previsione dell’art. 26, 1° comma del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443 (norme di carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno) che espressamente riserva all’ente competente alla gestione del settore minerario (oggi da individuarsi, per quello che ci interessa, nella Regione Toscana, ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112) l’adozione, in via esclusiva, degli eventuali provvedimenti importanti <<la sospensione dei lavori o la graduale esecuzione di essi>>.

Del resto, l’attribuzione in via esclusiva all’autorità mineraria della competenza all’adozione dei provvedimenti di sospensione dell’attività estrattiva costituisce una caratteristica del nostro diritto minerario che, all’epoca dell’emanazione del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443, appariva fortemente giustificata dall’importanza del settore, ai fini della produzione nazionale e che oggi trova una più moderna giustificazione nel particolare intreccio di tutele (urbanistica, ambientale, paesaggistica; ecc.) che caratterizza la materia e che trovano un sostanziale contemperamento nell’attribuzione ad un solo organo del potere di adottare un provvedimento di sospensione che, del tutto inevitabilmente, non può non esplicare effetti su diversi interessi pubblici caratterizzati da una notevole differenziazione (interesso economico; ambientale; ecc.).

Alla luce della citata previsione normativa dell’art. 26, 1° comma del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443, trova pertanto agevole giustificazione la poca giurisprudenza che, con riferimento al settore delle cave, ha attribuito alla Regione e non al Comune il potere di sospendere l’attività di estrazione mineraria (T.A.R. Abruzzo 19 febbraio 1983 n. 103), anche a tutela di interessi non prettamente attinenti all’attività mineraria, come quello paesaggistico (T.A.R. Lazio, Latina 17 febbraio 1987 n. 111).

Con tutta evidenza, si tratta di una strutturazione normativa che deve trovare applicazione anche con riferimento ai provvedimenti inibitori adottati dal Dirigente supplente del Settore II-Tecnico, Istruzione e Sociale del Comune di Volterra ed impugnati dalla società ricorrente; contrariamente da quanto sostenuto dall’Amministrazione comunale di Volterra, l’esercizio del potere di inibizione in questione da parte dell’Amministrazione comunale non può, infatti, trovare giustificazione:

1) nella mancanza di una V.I.A. destinata a giustificare l’attività estrattiva sotto il profilo ambientale; si tratta, infatti, della mancanza di un presupposto dell’attività estrattiva che potrebbe, al massimo, essere fatta valere dall’organo titolare del potere di sospensione ex art. 26, 1° comma del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443, senza che la detta mancanza possa giustificare un potere autonomo di sospensione dell’attività da parte dell’Autorità comunale;

2) nel presunto carattere urbanistico e non minerario delle violazioni contestate alla ricorrente; a prescindere dal fatto che i provvedimenti inibitori appaiono destinati a vietare la stessa <<coltivazione>> del giacimento minerario e non solo le attività prodromiche ad astratta rilevanza urbanistico-paesaggistica (<<disboscamento e trasformazione delle aree oggetto della concessione mineraria>>), appare, a questo proposito, sufficiente il riferimento alla giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Consiglio Stato, ad plen. 12 ottobre 1991 n. 8) e del Giudice amministrativo che ha rilevato come <<la disciplina delle attività estrattive risult(i) sottratta alla potestà attribuita al Comune nel settore urbanistico>> (Consiglio di Stato sez. VI, 4 aprile 2011 n. 2083).

In definitiva, l’azione di impugnazione deve essere accolta e deve essere disposto l’annullamento degli atti impugnati.

L’azione risarcitoria deve essere, al contrario, rigettata; dopo le generiche allegazioni in materia di danni contenute nella relazione depositata in data 5 marzo 2012, parte ricorrente non ha, infatti, corredato l’azione risarcitoria con la prova in termini effettivi del danno subito (sotto i due profili del danno emergente e del lucro cessante), per effetto della sospensione dell’attività estrattiva seguita ai provvedimenti inibitori adottati dall’Amministrazione comunale di Volterra.

La reciproca soccombenza giustifica poi la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) accoglie l’azione impugnatoria, come da motivazione e, per l'effetto, dispone l’annullamento delle determinazioni 15 ottobre 2011 n. 720, 29 novembre 2011 n. 848 e 5 dicembre 2011 n. 878 del Dirigente supplente del Settore II-Tecnico, Istruzione e Sociale del Comune di Volterra;

b) rigetta l’azione risarcitoria.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2012 con l'intervento dei magistrati:

Angela Radesi, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Bernardo Massari, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/12/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)