TAR Liguria Sez. I n. 12 del 16 gennaio 2017
Ambiente in genere. Modifiche ed estensioni dei progetti relativi a terminali marittimi
Le modifiche e le estensioni dei progetti relativi a terminali marittimi sono sottoposte a verifica di assoggettabilità, e non direttamente a VIA, ai sensi degli artt. 6, comma 7, e 20, del d.lgs. n. 152/2006.
Pubblicato il 16/01/2017
N. 00012/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00166/2016 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 166 del 2016, proposto da:
Associazione Verdi Ambiente e Società – V.A.S., rappresentata e difesa dall’avv. Daniele Granara, presso il quale è elettivamente domiciliata nel suo studio in Genova, via Bartolomeo Bosco, 31/4;
contro
Autorità Portuale della Spezia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Cocchi, presso il quale è elettivamente domiciliata nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/8;
Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;
Regione Liguria, Comune della Spezia, non costituiti in giudizio;
nei confronti di
La Spezia Container Terminal S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Munari e Andrea Blasi, presso i quali è elettivamente domiciliata nel loro studio in Genova, largo San Giuseppe, 3/23b;
per l'annullamento
della determinazione del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, Direzione Generale per la valutazione e le autorizzazioni ambientali, prot. n. DVADEC-2015-0000474 in data 17/12/2015, avente ad oggetto “Porto di La Spezia – Interventi di riqualificazione e sviluppo – Ambito 5 Marina della Spezia, Ambito 6 Porto Mercantile e opere di inter-ambito. Provvedimento di esclusione dalla procedura di VIA”;
del parere della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale – VIA e VAS del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, prot. n. 1930 in data 4/12/2015, allegato alla predetta determinazione dirigenziale;
di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente o connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Portuale della Spezia, del Ministero dell’ambiente e della Società La Spezia Container Terminal;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2016 il dott. Richard Goso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Piano regolatore portuale della Spezia, adottato nel 2001, è stato successivamente sottoposto alla procedura di valutazione d’impatto ambientale, definita positivamente con decreto ministeriale del 11 aprile 2006, e infine approvato con deliberazione del Consiglio regionale della Liguria n. 45 del 19 dicembre 2006.
Esso è suddiviso in dieci ambiti omogenei di intervento.
Nel 2014, l’Autorità Portuale della Spezia, visto l’aumento della domanda di traffico crocieristico, ha approvato un progetto di adeguamento tecnico-funzionale che interessa gli ambiti 5 e 6.
Sono previste le seguenti opere:
- Ambito 5 (Marina della Spezia): raddrizzamento e ampliamento del Molo Italia, realizzazione del nuovo Molo Crociere a servizio della Stazione Marittima;
- Ambito 6 (Porto mercantile): ampliamento a mare del Molo Garibaldi, realizzazione Terzo Molo in zona Fossamastra, ampliamento a mare della Marina del Canaletto e del Terminal del Golfo;
oltre ad alcune opere infrastrutturali di “inter-ambito” finalizzate a potenziare il collegamento con il sistema autostradale e a creare una fascia di rispetto tra il porto e la città.
A seguito di conferenza di servizi, il progetto preliminare relativo all’intervento di adeguamento tecnico-funzionale è stato approvato dal Provveditorato alle opere pubbliche con provvedimento del 18 maggio 2015.
La Soprintendenza, con nota del 2 maggio 2015, ha favorevolmente valutato la compatibilità paesaggistica del progetto.
Nelle more, l’Autorità Portuale aveva presentato domanda di verifica di assoggettabilità a VIA.
La competente Commissione Tecnica del Ministero dell’ambiente, con nota del 4 dicembre 2015, ha espresso parere favorevole all’esclusione dalla procedura di VIA del progetto in questione, limitatamente all’Ambito 6 e alla fascia di inter-ambito, mentre ha ritenuto opportuna un’ulteriore verifica di compatibilità ambientale prima dell’inizio dei lavori relativi all’Ambito 5.
Il Ministero dell’ambiente, con provvedimento del 17 dicembre 2015, si è determinato in conformità al parere suddetto.
Tutto ciò premesso, l’Associazione di protezione ambientale Verdi Ambiente e Società – V.A.S., con ricorso notificato il 15-16 febbraio 2016 e depositato il successivo 26 febbraio, ha impugnato la menzionata determinazione di esclusione dalla procedura di VIA e gli altri atti del procedimento, siccome asseritamente lesivi dei valori della salute, dell’ambiente e del paesaggio.
La ricorrente deduce censure di legittimità così riassumibili:
I) la contestata determinazione sarebbe irrazionale e intrinsecamente contraddittoria, laddove autorizza l’esecuzione dei lavori nell’Ambito 6 e nell’inter-ambito, senza attendere l’esito della VIA relativa all’Ambito 5;
II) le opere previste per l’Ambito 6 e per l’inter-ambito non sarebbero qualificabili come adeguamento tecnico-funzionale, configurando invece una variante del Piano regolatore portuale;
III) sarebbe stato immotivatamente disatteso il parere della Capitaneria di porto che si era pronunciata circa la natura di “variante” dell’intervento;
IV) il provvedimento di approvazione del Piano regolatore portuale avrebbe previsto una speciale fattispecie di VIA obbligatoria per ogni progetto di realizzazione delle opere ivi previste;
V) il numero e l’ampiezza delle prescrizioni dimostrerebbero che il progetto andava assoggettato alla procedura di VIA;
VI) l’intervento comprometterebbe le ragioni di tutela paesistica poste a fondamento del vincolo insistente sull’area;
VII) le attività di dragaggio, necessarie per consentire il transito delle navi da crociera, sarebbero incompatibili con la necessaria bonifica del fondale marino;
VIII) non sarebbero state adeguatamente valutate le problematiche in tema di inquinamento acustico;
IX) le osservazioni presentate nel corso del procedimento da alcune associazioni ambientaliste, tra cui l’odierna ricorrente, sarebbero state respinte senza adeguata motivazione.
Viene avanzata, infine, una generica istanza risarcitoria.
Si sono costituiti in giudizio l’Autorità Portuale della Spezia, la Società La Spezia Container Terminal (concessionaria di aree demaniali negli ambiti 5 e 6) e il Ministero dell’ambiente, tutti argomentando nel senso dell’infondatezza del ricorso.
La difesa erariale ha anche eccepito la carenza di legittimazione dell’Associazione ricorrente.
Con ordinanza n. 51 del 10 marzo 2016, è stata respinta, per carenza del requisito del periculum, l’istanza cautelare proposta in via incidentale dalla ricorrente; è stata contestualmente fissata l’udienza per la trattazione di merito.
Le parti in causa hanno depositato memorie difensive e di replica.
Il ricorso, quindi, è stato chiamato alla pubblica udienza del 15 dicembre 2016 e ritenuto in decisione.
DIRITTO
1) La ricorrente Associazione ambientalista contesta la legittimità del provvedimento di screening relativo al progetto di adeguamento tecnico-funzionale del Piano regolatore portuale della Spezia, nella parte in cui ha escluso dalla procedura di VIA gli interventi relativi all’Ambito 6 e alla fascia di inter-ambito.
Come accennato in premessa, le opere in progetto interessano anche l’Ambito 5, per il quale è stata invece ritenuta necessaria un’ulteriore verifica di assoggettabilità a VIA.
2) Non è fondata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata preliminarmente dalla difesa erariale, poiché la stessa eccepiente ammette di essere a conoscenza dello statuto dell’Associazione ricorrente nonché del decreto ministeriale di riconoscimento.
Le modifiche statutarie cui si fa riferimento nella memoria dell’Avvocatura dello Stato, peraltro, non possono essere ritenute indicative della costituzione di un nuovo soggetto giuridico, in ipotesi privo di legittimazione ad agire.
3) Con il primo motivo di ricorso, l’esponente sostiene che la contestata determinazione sarebbe irrazionale e intrinsecamente contraddittoria in quanto, senza attendere l’esito della VIA relativa all’Ambito 5, autorizza l’intervento di attuazione, con adeguamento tecnico-funzionale, dell’Ambito 6 e dell’inter-ambito.
Ad avviso della ricorrente, infatti, sussisterebbe uno stretto collegamento “logico-funzionale” tra gli interventi da realizzare nei due ambiti, atteso che le opere di attuazione dell’Ambito 6 costituiscono misura di compensazione per la diminuzione delle aree destinate al traffico terminalistico nell’Ambito 5.
Ne consegue che “le prime non possono essere avviate in difetto della previa realizzazione delle seconde”.
Tale tesi non è sorretta da adeguati principi di prova.
Non sono stati allegati, cioè, elementi idonei a dimostrare l’asserito rapporto di “pregiudizialità/dipendenza” tra i lavori previsti nei due ambiti.
Invece, il cronoprogramma dei lavori rivela che, sotto il profilo cronologico, il rapporto si configura secondo un ordine inverso a quello ipotizzato dalla ricorrente, atteso che i lavori nell’Ambito 6 e nell’inter-ambito sarebbero dovuti iniziare nel 2015, mentre l’avvio dei lavori nell’Ambito 5 era previsto nel 2018.
Né è stata dimostrata con stringenti argomentazioni l’esistenza del preteso rapporto di interdipendenza funzionale tra gli interventi nei due ambiti, vale a dire che l’attuazione dell’Ambito 6 sarebbe specificamente intesa a compensare l’insediamento di attività turistico-ricreative nell’Ambito 5, anziché costituire, come chiarito dall’Autorità Portuale, una semplice risposta all’incremento della domanda nel settore dei traffici commerciali.
Fermo restando che, anche volendo ammettere l’esistenza di uno stretto collegamento tra gli ampliamenti da realizzare nell’Ambito 6 e le vicende dell’Ambito 5, ciò non implicherebbe necessariamente che gli interventi debbano essere attuati contestualmente o, addirittura, dando priorità all’Ambito 5.
Ne consegue l’infondatezza delle censure sollevate con il primo motivo di ricorso.
4) E’ infondato anche il secondo motivo, con cui l’esponente sostiene che le opere previste per l’Ambito 6 e per l’inter-ambito, “per la loro rilevanza ed il loro impatto”, sarebbero state erroneamente qualificate come adeguamento tecnico-funzionale.
Tale qualificazione sarebbe finalizzata, in realtà, a “eludere il procedimento di variante” che, essendo soggetto alla stessa disciplina del procedimento di approvazione del Piano, avrebbe reso obbligatorio l’espletamento della procedura di VIA.
Sostiene la ricorrente, inoltre, che il progetto doveva comunque essere sottoposto alla procedura di VAS.
Si rende necessario un preliminare inquadramento normativo della fattispecie.
L’art. 4, comma 2, della legge regionale Liguria 12 marzo 2003, n. 9, stabilisce che “costituiscono adeguamenti tecnico-funzionali del Piano le modifiche contenute in progetti di interventi che: a) siano coerenti con gli obiettivi e le scelte di programmazione del Piano; b) non modifichino in modo sostanziale la conformazione ed il dimensionamento complessivo dell’impianto portuale”.
Il Piano regolatore portuale della Spezia, all’art. 11.6, prevede che “costituiscono varianti al PRP quelle che introducono riempimenti oltre le soglie e i limiti indicati nei precedenti capitoli e quindi non configurabili come adeguamenti tecnici-funzionali, nonché le modifiche di destinazione d’uso: introduzione di aree commerciali/portuali in ambiti diversi dall’ambito n. 6; introduzione nell’ambito n. 6 di funzioni diportistica e/o urbana”.
Per quanto concerne l’Ambito 6 (Porto mercantile), il Piano prevede le seguenti destinazioni d’uso:
“Funzioni transitorie: Diportistica – Urbana – Pescherecci
Funzione caratterizzante: Commerciale
Funzione compatibile: Passeggeri
Funzioni non compatibili: Industriale – Urbana – Diportistica”.
Ciò premesso, non è corretto affermare che l’ampliamento del Molo Garibaldi, per consentire l’attracco delle navi da crociera, comporti una modifica della destinazione d’uso dell’Ambito 6, poiché la funzione “Passeggeri”, logicamente comprensiva del traffico crocieristico, era già compatibile con tale Ambito.
E’ incontestato, in secondo luogo, che i progettati interventi di riempimento non eccedono le testate dei moli, come prescritto dall’art. 11.3.1 delle norme di piano.
Non si configura, pertanto, alcuno degli elementi che configurano la nozione di variante ex art. 11.6 citato.
Né risulta superata la soglia dell’adeguamento tecnico-funzionale fissata dal legislatore regionale: gli interventi in questione, infatti, sono consonanti con l’obiettivo di potenziamento della funzione commerciale già previsto dal Piano, mentre l’ampliamento del Molo Garibaldi, con la realizzazione di un pennello nella sua parte terminale, non è di per sé sufficiente, all’evidenza, a determinare la modifica della conformazione o del dimensionamento dell’impianto portuale nel suo complesso.
Per quanto riguarda, infine, l’asserita necessità di sottoporre il progetto a valutazione ambientale strategica (VAS), è sufficiente rilevare che, nel caso di opere e interventi da realizzarsi nell’ambito del Piano regolatore portuale, l’art. 6, comma 3-ter, del d.lgs. n. 152/2006, prevede l’espletamento di una VIA integrata dalla VAS solamente qualora il Piano regolatore portuale ovvero le rispettive varianti abbiano contenuti tali da essere sottoposti a valutazione di impatto ambientale nella loro interezza.
5) Contrariamente a quanto denunciato con il terzo motivo di ricorso, non è stato immotivatamente disatteso il parere espresso dalla Capitaneria di porto nel corso del procedimento.
La censura fa riferimento, infatti, ad una comunicazione interlocutoria della Capitaneria, essenzialmente intesa alla valutazione degli aspetti relativi alla sicurezza della navigazione ed all’acquisizione di ulteriori chiarimenti che, come si evince dalla relazione in atti, hanno poi consentito allo stesso organo di abbandonare ogni iniziale riserva o perplessità.
6) Sostiene l’esponente, con il quarto motivo di ricorso, che la necessità della procedura di VIA discenderebbe direttamente dalla pronuncia resa con decreto ministeriale del 11 aprile 2006, in particolare dalla prescrizione n. 17 la quale stabiliva che “per ogni fase di realizzazione dovrà essere prodotto uno studio da sottoporre a procedura di VIA secondo le norme di legge vigenti in materia”.
L’interpretazione di parte ricorrente, secondo cui sarebbe stata prevista una “speciale fattispecie di VIA obbligatoria, per espressa previsione del Ministero”, è già stata contraddetta dallo stesso Ministero dell’ambiente (cfr. nota del 16 dicembre 2013).
Peraltro, l’esperimento di una serie di ulteriori VIA per ognuna delle opere previste dal Piano, sulle quali la VIA si è già perfezionata, sarebbe preclusa dalla legge, oltre che da intuitive esigenze di razionalità, poiché le modifiche e le estensioni dei progetti relativi a terminali marittimi sono sottoposte a verifica di assoggettabilità, e non direttamente a VIA, ai sensi degli artt. 6, comma 7, e 20, del d.lgs. n. 152/2006.
7) La censura sollevata con il quinto motivo di gravame è intesa a contestare la legittimità del provvedimento di screening cosiddetto “multiprescrizionato”: sostiene la ricorrente, cioè, che la quantità e la qualità delle prescrizioni dimostrerebbero ex se che il progetto non poteva essere escluso dalla procedura di VIA, sicché sarebbe stata applicata nella fattispecie la “nota tecnica elusiva della VIA” ripetutamente censurata dalla giurisprudenza.
Premesso che non vi è per ragione per negare l’apponibilità di prescrizioni a questo tipo di provvedimento (come di norma avviene nella prassi), si osserva che, nel ricorso introduttivo, la doglianza in esame era stata proposta in modo inammissibilmente generico, non essendo state individuate le specifiche prescrizioni che, in ipotesi, avrebbero avuto la capacità di conformare il progetto in modo da evitare una pronuncia negativa di VIA.
Solo con la memoria di replica depositata il 24 novembre 2016, la parte ricorrente ha fatto riferimento, a titolo dichiaratamente esemplificativo, a due prescrizioni che, seppure puntuali, riguardano specifici profili tecnici che non incidono sugli aspetti sostanziali del progetto.
Del resto, le prescrizioni introdotte dall’amministrazione non hanno, nel loro complesso, un contenuto particolarmente invasivo, risolvendosi essenzialmente nella sottolineatura di particolari cautele di ordine ambientale e nella previsione di forme di coordinamento con altri enti e organi competenti in materia.
8) Parimenti infondata è la censura dedotta con il sesto motivo, con riguardo al preteso contrasto tra le opere in progetto e le esigenze di tutela di un’area sottoposta a vincolo paesaggistico generico.
Lamenta la ricorrente, infatti, che l’intervento comporterebbe la concentrazione del traffico terminalistico in prossimità dell’area urbana, l’alterazione delle visuali da e verso il porto e la compromissione della bellezza del Golfo dei Poeti.
Gli aspetti paesaggistici, però, sono stati debitamente valutati nell’ambito del procedimento di screening e il parere della Commissione di VIA rende conto, tra l’altro, del rispetto dei vincoli e delle esigenze di salvaguardia relative all’area in questione.
Il progetto è stato anche valutato dalla competente Soprintendenza che, con parere del 2 maggio 2015, si è pronunciata favorevolmente in ordine alla sua compatibilità paesaggistica.
Non sussiste, pertanto, la dedotta carenza di istruttoria, mentre i rilievi critici della ricorrente sconfinano nel merito dell’azione amministrativa.
9) Soggiunge l’esponente che l’attuazione dell’intervento comporterebbe gravi rischi per la salute e per l’ambiente in quanto, per consentire l’accesso e l’attracco delle navi da crociera, si rende necessario un significativo dragaggio del fondale marino inquinato.
Anche questo aspetto, però, è stato attentamente valutato dalla Commissione di VIA la quale, preso atto che l’area marina interessata dalle opere rientra in un sito di bonifica di interesse regionale (già nazionale), ha prescritto che, prima dell’inizio di ciascun intervento, debbano essere completate le attività di bonifica nelle aree medesime.
Ne consegue la diagnosi di infondatezza della censure sollevate con il settimo motivo di ricorso.
10) Con l’ottavo motivo, la ricorrente sostiene che non sarebbe stato adeguatamente considerato l’inquinamento acustico provocato dal traffico crocieristico e dall’avvicinamento del traffico terminalistico al centro abitato.
Anche questo rilievo è smentito per tabulas, atteso che la semplice lettura del parere della Commissione di VIA (pagg. 41-49) consente di apprezzare l’attenzione che, sulla base della classificazione acustica vigente nel Comune della Spezia, è stata dedicata al tema del rumore (per quanto notoriamente non di primario rilievo nell’ambito del traffico crocieristico).
E’ stata, prevista, ad ogni buon conto, l’installazione di barriere fonoassorbenti nonché costanti attività di monitoraggio in collaborazione con l’ARPAL.
Anche questo motivo di impugnazione, pertanto, va disatteso.
11) Infine, è inammissibile la censura, sollevata con il nono e ultimo motivo di ricorso, concernente la mancata valutazione delle osservazioni formulate dalle associazioni intervenute nel procedimento.
L’esponente, infatti, non specifica neppure quali osservazioni sarebbero rimaste prive di motivato riscontro.
E’ pacifico, peraltro, che gli apporti partecipativi dei privati non obbligano l’amministrazione a confutare analiticamente ogni argomento introdotto dagli stessi, purché la complessiva motivazione dell’atto renda percepibili, come verificatosi nella fattispecie, le ragioni per cui l’amministrazione ha ritenuto di non dover adeguare la propria azione a tali contributi.
12) Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso è infondato e deve essere respinto.
All’infondatezza delle censure esaminate segue, altresì, il rigetto della domanda risarcitoria, peraltro proposta in forma inammissibilmente generica.
13) Considerando la complessità delle questioni trattate e la natura degli interessi in gioco, le spese di lite possono essere integralmente compensate fra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Daniele, Presidente
Paolo Peruggia, Consigliere
Richard Goso, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Richard Goso Giuseppe Daniele
