I progetti immobiliari in contrasto con la pianificazione paesaggistica non possono esser presi in considerazione

di Stefano DELIPERI 

Il Consiglio di Stato, con una recentissima pronuncia, ha inteso sottolineare la forza e la cogenza della pianificazione paesaggistica, tale da non consentire in alcun modo la presa in considerazione di progetti turistico-edilizi in contrasto con la medesima pianificazione paesaggistica.
La vicenda processuale trae origine dai progetti turistico-immobiliari della Cooperativa Sarda Servizi a r.l. e della Champoluc s.r.l. lungo il litorale del borgo minerario dell’Argentiera, nel territorio comunale di Sassari. Quest’ultimo ha avviato nel 2017 un procedimento esplorativo mediante un avviso pubblico per verificare se vi fossero proposte immobiliari con cui procedere all’attuazione concreta del piano urbanistico comunale (P.U.C.), a sua volta attuazione delle prescrizioni e degli indirizzi di cui al piano paesistico regionale (P.P.R. – 1° stralcio costiero).
La dichiarazione da parte del Comune di Sassari di “infruttuosità della procedura” e la successiva  modifica delle previsioni del P.U.C. con l’individuazione di differenti zone di potenziale edificazione turistica (deliberazione Consiglio comunale n. 23 del 28 aprile 2022) hanno dato luogo all’avvio del contenzioso che ha portato prima alla sentenza T.A.R. Sardegna, Sez. II, 6 febbraio 2023, n. 58 e ora alla sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 19 settembre 2025, n. 7403.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati i ricorsi delle società immobiliari.
Infatti, “il Consiglio Comunale, con la deliberazione n. 17/2022, ha esercitato le proprie competenze in materia di pianificazione urbanistica ex art. 42 del d.lgs. 267/2000 e art. 20 legge regionale n. 45/1989 e ha preso atto degli esiti negativi della istruttoria condotta dagli uffici e in particolare redatta a cura del Dirigente del Settore pianificazione territoriale che aveva già rilevato che le proposte presentate, pur astrattamente ammissibili quanto alla tipologia alberghiera degli insediamenti proposti, non erano rispettose dei vincoli imposti dal PPR.”
In particolar modo, affermano i Giudici d’appello, “dal combinato disposto degli articoli 88, 89 e 90 delle NTA (disposizioni che disciplinano gli insediamenti turistici) con la disposizione generale dell’art. 60 (analogamente l’art. 61) delle NTA del PPR si desume che i nuovi insediamenti turistici devono essere realizzati esclusivamente in zone contigue e/o integrate agli insediamenti urbani, come stabilito dall’art. 89 ove sono contenute le prescrizioni immediatamente vincolanti per i Comuni”, mentre il Comune di Sassari “ha motivato la non compatibilità della proposta dell’appellante con i citati vincoli poiché non ‘integrato’ o ‘contiguo’” a un insediamento urbano, Villa Assunta, nella fattispecie concreta.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto che “l’aver ritenuto necessario un vincolo di stretta contiguità con l’edificato già esistente non appare irrazionale o sproporzionato considerato che ci si trova dinanzi all’ampio potere di pianificazione dell’Ente locale e a una fase ampiamente prodromica rispetto alle determinazioni da assumersi”.
Nella sua attività di pianificazione urbanistica generale e attuativa l’Ente locale non può che agire in conformità e in esecuzione dei principi e degli indirizzi della pianificazione paesaggistica, in particolar modo nelle aree tutelate con vincolo ambientali e culturali (decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.). 
E’ ben noto, che nell’ordinamento italiano il piano paesistico o paesaggistico è lo strumento fondamentale di pianificazione delle aree con rilevanti interessi ambientali/paesaggistici (es. Cons. Stato, Sez. IV, 8 luglio 2025, n. 5926; Cons. Giust. Amm. R.S., Sez. I, 18 marzo 2019, n. 248)
Previsto quale strumento di pianificazione facoltativa delle aree tutelate con vincolo paesaggistico dall’art. 5 della  legge n. 1497 del 29 giugno 1939, divenuto atto di pianificazione obbligatoria delle medesime aree con le forme dei piani paesaggistici o piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici con l’art. 1 bis della legge 8 agosto 1985, n. 431 (la c.d. Legge Galasso), attualmente è disciplinato compiutamente nella parte III del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.
Il ruolo attribuito al piano paesaggistico dall’art. 143, comma 9°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. prevede che la disciplina del piano sia cogente e inderogabile da parte degli strumenti urbanistici degli Enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico.    Tale interpretazione è confermata dall’art. 145, comma 3°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i., che, prevedendo il coordinamento fra i diversi strumenti di pianificazione, ha indicato il piano paesaggistico come “prevalente” anche sulle disposizioni eventualmente difformi contenute negli strumenti urbanistici, così confermando la possibile interferenza e antinomia fra disposizioni regolatorie di natura differente, come quelle che dispongano per interessi di conservazione dell’interesse paesaggistico limiti di trasformazione ed edificabilià al bene immobile tutelato e quelle di natura urbanistica che ne avessero invece previsto l’astratta potenzialità edificatoria.
Le disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio e la pianificazione paesaggistica che ne dà attuazione sono i principi fondamentali dell’ordinamento a cui legislazione e pianificazione urbanistica devono conformarsi per la salvaguardia dei valori ambientali, paesaggistici, culturali e identitari del territorio  (vds. Corte cost. n. 151 del 26 luglio 2024; Corte cost. n. 24 del 28 gennaio 2022; Corte cost. n. 257 del 23 dicembre 2021; Corte cost. n. 101 del 20 maggio 2021; vds. anche Cons. Stato, Sez. IV, 18 maggio 2021, n. 3864).
I progetti immobiliari non rispondenti alla pianificazione paesaggistica giustamente non possono esser presi in considerazione dagli Enti locali.  
dott. Stefano Deliperi

N. 07403/2025REG.PROV.COLL.
N. 07417/2023 REG.RIC.
N. 07516/2023 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7417 del 2023, proposto dal Coop Sarda Servizi Co.Sar.Se Società Cooperativa a responsabilità limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Bazzoni e Vittore Davini, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
contro
il Comune di Sassari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Russo, Simonetta Pagliazzo, Maria Ida Rinaldi, Anna Maria Antonietta Piredda e Alberto Sechi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
nei confronti
delle società Champoluc s.r.l., La Nuova Argentiera s.r.l., Hortus s.r.l., Marianna Diez, nonché dei Signori Antonio Sanna, Lucia Sanna, Rita Sanna, Emanuele Sanna, Luigi Porcu, dell’Agenzia Laore (già Ersat -Ente regionale di sviluppo e assistenza tecnica in agricoltura), di Fiume Santo s.p.a., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7516 del 2023, proposto dalla società Champoluc s.r.l., in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Longheu e Anna Francesca Fazio, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
contro
il Comune di Sassari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Russo, Simonetta Pagliazzo, Maria Ida Rinaldi, Anna Maria Antonietta Piredda e Alberto Sechi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
Bt Immobiliare Sarda s.r.l., Hortus S.r.l., Co.Sar.Se - Cooperativa Sarda Servizi a rl., non costituiti in giudizio;
nei confronti
delle società La Nuova Argentiera s.r.l., Riu Matteo, non costituiti in giudizio;
de L’Argentiera s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Manzi e Luca Mazzeo, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio degli stessi avvocati in Roma, via Alberico II, n.33;
per la riforma quanto ad entrambi i ricorsi rr.gg. nn. 7417/2023 e 7516/2023:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione seconda, n. 58 del 6 febbraio 2023.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sassari e della società L’Argentiera s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 la Cons. Emanuela Loria;
Uditi per le parti gli avvocati come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Le due società appellanti Coop Sarda Servizi Co.Sar.Se Società Cooperativa a responsabilità limitata (“COSARSE”) e la società Champoluc s.r.l. (le società) – proprietarie di terreni nel territorio del Comune di Sassari (la prima anche proprietaria di una piccola struttura ricettiva alberghiera nella particella del NCEU al Fg. 105 mappali 490 e 492, hanno entrambe partecipato al procedimento esplorativo relativo all’avviso pubblico che il Comune di Sassari ha bandito con le determinazioni dirigenziali n. 4222 del 12 dicembre 2017 e con l’avviso di manifestazione di interesse pubblicato il 14 dicembre 2017, la società Cosarse per l’Ambito n. 4 Villa Assunta Baratz, la Champoluc per l’Ambito n. 3 Argentiera – Porto Palmas.
1.2. Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 17 del 24 marzo 2022 pubblicata all'albo pretorio dal 4 aprile 2022, ad oggetto “Integrazione offerta turistico – alberghiera – Presa d'atto infruttuosità della procedura ex articolo 52 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Urbanistico Comunale”, l’Amministrazione ha chiuso il procedimento dichiarando l’infruttuosità dello stesso e ha previsto di procedere con una variante al PUC, che è stata successivamente adottata con la deliberazione n. 23 del 28 aprile 2022 con la quale è stata disposta l’abrogazione dell’art. 52 delle NTA e le nuove Zone F4 a destinazione turistico-alberghiera sono state individuate in siti differenti da quelli originari.
1.3. Con nota dirigenziale pec prot. n. GE 2022/0066942 dell’8 aprile 2022, il Comune, <<a completamento della terza fase prevista dall'art. 52 delle NTA del PUC>> ha comunicato <<di ritenere conclusa, allo stato degli atti, la procedura suddetta per l'infruttuosità della stessa, in quanto l'intervento presentato con nota prot. 2018/92584 del 31.05.2018 da codesta Ditta proponente, non appare rispondente alle esigenze di integrazione dell'offerta turistica di questo Ente>>.
2. Avverso gli atti e i provvedimenti sopraindicati (oltre alla relazione istruttoria del 16 marzo 2022 a firma del dirigente del settore pianificazione, allegata alla deliberazione del Consiglio comunale di Sassari n. 17 del 24 marzo 2022) entrambe le due società sono insorte con i ricorsi proposti dinanzi al T.a.r. per la Sardegna.
3. In particolare, la società Cosarse, con il ricorso r.g. n. 387/2022 ha dedotto due motivi.
a) con un primo motivo di ricorso, la Cosarse ha contestato l'incompetenza del Consiglio Comunale all'adozione della delibera n. 17/2022, trattandosi di atto del sub procedimento di pianificazione differita normato dall’art. 52 NTA e di competenza del Dirigente del Settore, titolare dei poteri gestionali.
b) con un secondo articolato motivo di ricorso, la stessa società ha contestato la motivazione resa in merito all'infruttuosità della procedura, evidenziando la ritenuta, da parte dello stesso Comune, piena ammissibilità del progetto, anche sotto il profilo vincolistico, avendo ciò accertato anche la stessa Commissione all’uopo nominata.
la società ha sottolineato come nella riunione tenutasi con i rappresentanti dell’amministrazione il 5 marzo 2020, sono state avanzate dai tecnici dell’Amministrazione solo marginali richieste di modifica, prontamente condivise, alla viabilità prevista ed alla destinazione degli spazi interni di alcuni moduli abitativi previsti, mentre non sono state ritenute necessarie modifiche di aree poiché l'intervento era ed è integralmente compreso in zona E agricola.
Invero, la proposta Cosarse sarebbe stata conforme alle prescrizioni degli artt. 61, comma 1, lett. b); 89, comma 1, lett. b) e 90, comma, 1 delle NTA del PPR e pertanto la società ha dedotto il vizio di insufficienza e genericità della relazione istruttoria che è stata posta a fondamento della decisione in relazione alla sua proposta.
4. Con il ricorso r.g. n. 337/2022 la società Champoluc ha articolato due motivi:
I Violazione della deliberazione del Consiglio Comunale n. 79 del 29.11.2016 – Violazione degli artt. 8, L. n. 1150/1942 e 20, LR n. 45/1989 – Travisamento- Incompetenza – Erroneità della motivazione – Illegittimità riflessa.
In primo luogo, la ricorrente ha rilevato che la deliberazione citata del Consiglio comunale n. 79/2016 aveva dato mandato agli uffici di predisporre una procedura esplorativa unicamente per la presentazione di un progetto pilota per il solo ambito di Porto Palmas – Argentiera e non anche, come fatto con determinazione n. 4222 del 12 dicembre 2017, per tutti e 5 gli ambiti previsti dal Puc (Platamona – Ottava, Biancareddu, Villa Assunta, Sassari Periurbano).
Tale illegittimità si riverbera su tutti gli atti successivamente adottati, e la ritenuta infruttuosità della procedura non può costituire il presupposto di fatto per deliberare la conclusione dell’intera procedura di evidenza pubblica appena avviata, per i motivi indistintamente addotti, e per la successiva adozione della variante al PUC che ha abrogato l’art. 52 NTA e ha trasferito le volumetrie delle Zone F4 dai 5 ambiti di intervento ivi previsti, in altre parti del territorio comunale e, comunque, al di fuori del perimetro in cui ricadono le aree di proprietà della società ricorrente.
II Incompetenza - Difetto, insufficienza ed incongruità e contraddittorietà della motivazione- Violazione della lex specialis – Violazione e falsa applicazione dell'art. 52, NTA del Puc – Violazione del principio di buona amministrazione di cui all'art. 97 Cost - Violazione della determinazione dirigenziale n.2490 del 15.07.2019 – Slealtà nel procedimento – Difetto di istruttoria – Falsa applicazione degli artt. 21, 61, 89 e 90 delle NTA del PPR – Violazione e falsa applicazione degli indirizzi di pianificazione per le Zone F4 di cui all'art. 49 delle NTA del Puc – Travisamento - Erroneità dei presupposti –– Sviamento di potere.
Sarebbe illegittima la motivazione posta a sostegno della valutazione di difetto di rispondenza agli interessi del Comune dei progetti presentati, giacché il Consiglio Comunale, peraltro organo non competente sul punto, non poteva, allo stato, dichiarare la conclusione della procedura poiché ancora non era stato presentato alcun progetto, né selezionato alcun intervento nei modi e nei termini previsti dal bando e dall'art. 52 delle NTA del PUC.
In particolare, la ricorrente avrebbe dovuto essere riconvocata per la conferma e per la verifica, in contraddittorio con l’Ufficio Pianificazione, della presenza o meno di vincoli pregiudizievoli e, sempre in tale sede di negoziazione, per “orientare” in concreto i volumi proposti verso le Zone E agricole o verso le Zone H risultanti di minor pregio.
Dunque doveva essere dapprima valutata la concreta ammissibilità della proposta, da parte della Commissione nominata e degli uffici e peraltro, in caso positivo, doveva essere avviata la procedura selettiva mediante consegna della lettera indicata nel bando contenente l'invito a presentare una proposta progettuale definitiva ed i parametri di valutazione dell’offerta.
In ogni caso, la motivazione sarebbe viziata da difetto di istruttoria, essendo basata su una relazione generica, in quanto il progetto presentato dalla ricorrente è conforme alle prescrizioni degli artt. 61, comma 1, lett. b); 89, comma 1, lett.b) e 90, comma, 1 delle NTA del PPR, oltre che conforme alle previsioni dell'art. 49 delle NTA del PUC.
Sarebbe altresì erroneo l’assunto per il quale l'intervento proposto dalla ricorrente non consentirebbe l’approvazione di una variante perché localizzato in prevalenza negli areali di cui al’art. 21 delle stesse NTA del PPR e nelle Zone H a valenza ambientale del PUC sui quali vigerebbe il divieto assoluto di trasformazione, poiché ciò sarebbe consentito dall’art. 64 delle NTA del PUC nel rispetto di alcune limitazioni, con valutazione dunque da effettuarsi nella fase successiva di valutazione del progetto definitivo, del tutto omessa.
5. Nella resistenza del Comune di Sassari che ha eccepito il difetto di interesse in relazione al ricorso r.g. n. 337/2022 proposto dalla società Champoluc, il T.a.r. per la Sardegna ha riunito i ricorsi, ha dichiarato in parte inammissibile per difetto di interesse e in parte ha respinto il ricorso r.g. n. 337/2022 e ha respinto il ricorso r.g. n. 387/2022. Ha compensato le spese del giudizio di primo grado per entrambi i ricorsi.
6. Entrambe le società hanno proposto distinti appelli avverso la suindicata sentenza di primo grado.
In particolare, i motivi dell’appello proposto dalla società Cosarse - r.g. n. 7417/2023 - sono i seguenti:
1.- ERROR IN IUDICANDO: INCOMPETENZA - VIOLAZIONE DI LEGGE – ECCESSO DI POTERE.
Con il primo motivo è rilevata l’incompetenza del Consiglio comunale a deliberare – come è avvenuto con la deliberazione n. 17 del 24 marzo 2022 - la “infruttuosità delle domande e dei progetti” poiché si tratterebbe di una fase endoprocedimentale affidata alla dirigenza comunale; invero, il Consiglio avrebbe approvato il PUC con la procedura “aggravata” (art. 20 l.r. n. 45 del 1989) mentre l’iter di valutazione delle proposte, con anche la individuazione di criteri di valutazione, era di competenza degli Uffici (Settore Pianificazione Urbanistica). Secondo la prospettazione dell’appellante non spettava all’organo rappresentativo del Comune dichiarare l’infruttuosità del procedimento perché l’amministrazione era già “interessata” al procedimento attraverso gli uffici competenti e titolari dei relativi poteri; né veniva in rilievo, in questa fase, il coinvolgimento del degli organi elettivi dell’ente titolari della competenza in materia di governo del territorio (essendo ciò necessario solo nella terza e finale fase della approvazione della variante, consequenziale alla concreta collocazione, con procedura trasparente, nelle aree oggetto delle proposte ammesse e nel rispetto dei vincoli, delle volumetrie nei singoli ambiti).
2.- ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI NORMA DI LEGGE: ARTT. 3 E 97 COSTITUZIONE E 1 LEGGE 241790 E SMEI. E DEI PRINICIPI DI IMPARZIALITA’ E BUON ANDAMENTO DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA – ART. 1 COMMA 2-BIS L. 241/90 e SMEI: VIOLAZIONE DOVERE DI COLLABORAZIONE, BUONA FEDE E LEALTA’ NEI RAPPORTI TRA AMMINISTRAZIONE E PRIVATI. - ARTT. 21, 61, 89 E 90 DELLE NTA PIANO PAESAGGISTICO REGIONALE (PPR) (APPROVATO CON DELIBERAZIONE GR N. 36/7 DEL 5.09.2006) - D.LVO 42/2004 E SMEI, IN PARTICOLARE ART. 143 ESS.; LR 45/89 E LR 8/2004 OVE PREVEDONO E DISCIPLINANO IL PPR. - ARTT. 49, 50, 51 E 52 DELLE NTA DEL PUC DEL COMUNE DI SASSARI (APPROVATO IN VIA DEFINITIVA CON DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE N. 43 DEL 26.7.2012 E PUBBLICATO SUL B.U.R.A.S. IN DATA 11.12.2014.).- ART. 20 LR N. 45/1989 - ARTT. 1 E 3 DELLA LEGGE 241/90 (DIFETTO DI MOTIVAZIONE).- VIOLAZIONE DELLA LEX SPECIALIS (AVVISO DI MANIFESTAZIONE DI INTERESSE APPROVATO CON DETERMINAZIONE DIRIGENTE SETTORE PIANIFICAZIONE TERRITORIALE N. 4222 DEL 12.12.2017).- VIOLAZIONE DEI PRINCICPI E DELLE DISPOSIZIONI COMUNITARIE, CONVENZIONALI ED INTERNE (ARTT 97, 2 E 3 COST; ART. 1 L. 241/90 E SMEI) DI TUTELA DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.-VIOLAZIONE DETERMINAZIONE DIRIGENTE PIANIFICAZIONE URBANISTICA N. 2490 DEL 15.07.2019 (PRESA D’ATTO LAVORI COMMISSIONE APPROVAZIONE LAVORI COMMISSIONE VALUTATRICE).- ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DI FATTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA,INSUFFICIENZA E CONTRADDITTORIETA’ INTERNA DI MOTIVAZIONE, MANIFESTA ILLOGITA’, CONTRADDITTORIETA’ CON PRECEDENTI ATTI, INGIUSTIZIA ED ARBITRARIETA’ MANIFESTE, VIOLAZIONE DI AUTOLIMITI, SLEALTA’ NEL PROCEDIMENTO - SVIAMENTO.
Con il secondo articolato motivo di appello è censurata la delibera CC 17/2022 e gli atti ad essa presupposti, connessi e conseguenziali (compresa quindi la delibera CC 23/2022).
In particolare, la proposta di Corsare è stata considerata pienamente/concretamente <<ammissibile>> dalla Commissione di valutazione nominata e non <<astrattamente ammissibile>> come riporta erroneamente ed illegittimamente la delibera impugnata.
Nella delibera 17/2022 si afferma che la Commissione si sarebbe limitata solo a verificare se gli interventi proposti rientrassero nella tipologia di struttura alberghiera tipizzata normativamente e rientrassero all’interno delle macro aree (ambiti) previsti e cartografati ma ciò è illegittimo poiché tale adempimento avrebbe potuto essere effettuato anche da un impiegato e è improbabile che la commissione si sia limitata a ciò.
Nel corso della riunione non sono emersi “vincoli ostativi alla predisposizione della variante” ma i tecnici del Comune hanno avanzato solo marginali richieste di modifica, prontamente condivise, alla viabilità prevista ed alla destinazione degli spazi interni di alcuni moduli abitativi previsti.
Inoltre, non sarebbe corrispondente al vero che la proposta non era rispondente alle prescrizioni e/o indicazioni di cui all’art. 61 comma 1 lett. b) (il quale dispone di “localizzare i nuovi interventi residenziali e turistici e i servizi generali in connessione e integrazione strutturale e formale con l’assetto insediativo esistente” ) e 89 comma 1, punto b), delle NTA del PPR, il quale dispone di “favorire le nuove localizzazioni turistiche in zone contigue e/o integrate agli insediamenti urbani”) nonché con gli indirizzi di cui all'articolo 90, comma 1 delle NTA del PPR che prevedono di favorire: “lo sviluppo della potenzialità turistica del territorio attraverso l'utilizzo degli insediamenti esistenti quali centri urbani, paesi, frazioni ed agglomerati, insediamenti sparsi del territorio rurale e grandi complessi del territorio minerario”.
L’assenza di contrasto con il PPR è sostenuta dall’appellante con riferimento alla situazione di contiguità e di prossimità, quanto meno in senso ampio, con le zone già edificate (borgate et similia). Sotto questo profilo la relazione istruttoria (e la delibera che la fa propria) sarebbe erronea anche nell’aspetto cartografico poiché non emerge che i nuovi interventi previsti nella istituenda zona F4 proposta ricadono integralmente in zona E.
La proposta dell’impresa sarebbe coerente con le Zone F4, identificate e cartografate nel PUC, che risultano localizzate in prossimità degli insediamenti urbani (articoli 49 e 51 NTA del PUC), in conformità con gli indirizzi del PPR; sarebbe anche improntata a criteri di architettura sostenibile e risponderebbe all’esigenza di integrare l’offerta turistica per cui le delibere impugnate sarebbero prive dei presupposti in fatto e diritto.
7. L’appellante ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2 c.p.a., le censure avverso la deliberazione del Consiglio comunale n. 23/2022 e i relativi allegati di adozione i via preliminare, ai sensi dell’art. 20 della l.r. 45/1989, della variante n. 12 al PUC del Comune di Sassari (cfr. da pag. 36 a pag. 38). In particolare, ha dedotto l’illegittimità in via derivata dalla deliberazione 17/2022 con cui è stata dichiarata la infruttuosità della procedura, della successiva deliberazione n. 23/2022 con la quale sono state introdotte nel PUC nuove zone F4 nell’ambito di Villa Assunta ma in aree differenti da quelle di cui alla proposta di controparte, e ciò a mezzo del procedimento di variante ex artt. 20 e 21 l.r. 45/1989 e con contestuale abrogazione dell’art. 52 NTA.
8. Il Comune di Sassari si è costituito in giudizio e ha argomentato le proprie tesi difensive nelle memorie del 7 aprile 2025 e in replica del 15 aprile 2025.
9. La società Champoluc, con il ricorso di primo grado ha dedotto i seguenti motivi:
I. Violazione della deliberazione del Consiglio Comunale n. 79 del 29.11.2016 – Violazione degli artt. 8, L. n. 1150/1942 e 20, LR n.45/1989 - Travisamento – Incompetenza – Erroneità della motivazione – Illegittimità riflessa.
Con tale censura l’appellante contesta la legittimità degli atti impugnati in quanto, in tesi, sarebbero viziati per illegittimità derivata dalla predisposizione, a monte, con gli atti del 2017, di una procedura esplorativa e seguente avviso pubblico, volto alla presentazione di possibili progetti per tutti gli ambiti di cui all'art. 52 delle NTA del PUC e non per il solo ambito di Porto Palmas – Argentiera, ambito nel quale la ricorrente ha presentato la propria proposta, come avrebbe disposto, in tesi, la deliberazione di C.C. n. 79/2016.
II. Incompetenza - Difetto, insufficienza ed incongruità e contraddittorietà della motivazione- Violazione della lex specialis – Violazione e falsa applicazione dell'art. 52, NTA del Puc – Violazione del principio di buona amministrazione di cui all'art. 97 Cost - Violazione della determinazione dirigenziale n.2490 del15.07.2019 – Slealtà nel procedimento – Difetto di istruttoria – Falsa applicazione degli artt. 21, 61, 89 e 90 delle NTA del PPR – Violazione e falsa applicazione degli indirizzi di pianificazione per le Zone F4 di cui all'art. 49 delle NTA del Puc - Travisamento - Erroneità dei presupposti –– Sviamento di potere.
Con tale motivo si propone la censura di incompetenza del Consiglio comunale in ordine all’adozione delle deliberazioni impugnate n. 17/2022 e 23/2022. Tale censura peraltro coincide con il primo motivo del ricorso r.g.n. 387/2022 proposto dalla Cosarse.
Anche le ulteriori censure sviluppate con il motivo in esame sono sovrapponibili a quelle proposte dall’altra società e si sintetizzano nel sostenere ii) l’assenza di contrasto con il PPR poiché vi è contiguità e prossimità, quanto meno in senso ampio, con le zone già edificate (borgate et similia); ii) la conclusione del procedimento di copianificazione partecipata era già avviato da tempo e non poteva concludersi con un sostanziale “nulla di fatto” immotivato o comunque avrebbe dovuto avere una motivazione rafforzata.
10. Con l’appello n. 7516/2023 la società assume in primo luogo che la sentenza di primo grado sia erronea nella parte in cui ha affermato la competenza del Consiglio Comunale nel chiudere l’esito della procedura selettiva.
10.1. In secondo luogo, si contesta che la proposta depositata fosse in contrasto con il regime vincolistico del PPR applicabile all’area su cui avrebbe dovuto ricadere l’iniziativa turistica in esame; non corrisponderebbe al vero che la società ha più volte variato in corso d’opera la sua proposta di progetto come dedotto dal Comune e ritenuto provato dalla sentenza; la relazione istruttoria si sarebbe limitata semplicemente a riassumere le predette norme tecniche di attuazione del Piano Paesaggistico e a localizzare l'area di proprietà della società (30 ettari) oggetto dell'intervento, all'interno dell'ambito n. 3, in Zona urbanistica E ed H, su aree classificata dal PPR come naturale, subnaturale, seminaturale e agro forestale, definendola “non contigua” ad insediamenti esistenti senza che si fosse proceduto a verificare in concreto la realizzabilità della proposta sulle aree in questione; sarebbe altrettanto erroneo l'assunto contenuto nella sentenza per il quale l’intervento proposto dalla ricorrente non potrebbe realizzarsi perché localizzato in prevalenza negli areali di cui all’art. 21 delle stesse NTA del PPR e nelle Zone H a valenza ambientale del Puc sui quali gli att. 23 e 26 vieterebbero ogni nuovo intervento edilizio.
La società ripropone (pag. 28), senza tuttavia ulteriormente specificarlo, il motivo di impugnazione proposto in primo grado di eccesso di potere per sviamento, non esaminato perché assorbito.
11. Il Comune di Sassari si è costituito in giudizio e ha eccepito che il primo motivo d’appello non sarebbe stato proposto in primo grado e quindi sarebbe inammissibile in quanto motivo proposto per la prima volta in appello; il Comune ha inoltre argomentato le proprie tesi difensive nella memoria del 7 aprile 2025.
11.1. La società L’Argentiera s.p.a. si è costituita in giudizio e, nel prendere atto della mancata impugnazione da parte dell’appellante Champoluc del capo della sentenza del T.a.r. per la Sardegna n. 58/2023 relativo alla declaratoria di inammissibilità, per difetto di interesse, del primo motivo ricorso di primo grado, ha riproposto, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., le eccezioni dichiarate assorbite con la sentenza impugnata o dalla stessa non esaminate.
Le eccezioni sono le seguenti:
- inammissibilità per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati ai sensi dell’art. 41 c.p.a.;
- inammissibilità per carenza di interesse alla proposizione del ricorso in capo alla società, la quale risulterebbe priva di una posizione giuridica tutelabile sia essa di diritto soggettivo, interesse legittimo e anche di mera aspettativa poiché il Comune ha dichiarato l’infruttuosità della procedura prima della presentazione dei progetti definitivi;
- nessuna utilità potrebbe derivare in concreto alla ricorrente dall’accoglimento del ricorso atteso che l’annullamento di un provvedimento negativo non produce i benefici specifici di un provvedimento positivo dell’amministrazione. Nel caso di specie, anche l’ipotetico accoglimento del ricorso non potrebbe in alcun caso determinare né l’accoglimento della proposta formulata dalla Champoluc, né l’adozione di una variante al PUC volta a collocare le zone F4 nelle aree di proprietà della ricorrente.
12. Alla pubblica udienza dell’8 maggio 2025 gli appelli sono stati trattenuti in decisione.
12.1. In via preliminare, il Collegio:
a) ai sensi dell’art. 96 comma 1 c.p.a. riunisce gli appelli essendo stata impugnata a mezzo di essi la medesima sentenza;
b) dà atto che - come rilevato dalla società L’Argentiera s.p.a. - non è stato proposto appello avverso la statuizione della sentenza di primo grado che ha dichiarato in parte inammissibile per difetto di interesse il ricorso r.g. n. 7516/2023;
c) prescinde dall’esame delle eccezioni di inammissibilità dell’appello sollevate dalla stessa società L’Argentiera s.p.a. e dal Comune di Sassari, quest’ultimo in relazione al primo motivo, essendo l’appello infondato nel merito.
13. Il primo motivo di entrambi gli appelli in esame concerne il vizio di incompetenza del Consiglio comunale nell’adottare la deliberazione consiliare 17/2022 con la quale era stata dichiarata l’infruttuosità della procedura.
Si sarebbe trattato di un atto del sub-procedimento di c.d. pianificazione differita di cui all’art. 52 delle NTA del PUC, la cui competenza spettava al dirigente del settore pianificazione territoriale.
13.1. Il motivo è infondato.
La procedura di cui all’art. 52, nella versione applicabile ratione temporis, prevede di localizzare con variante nuove zone a destinazione turistica F4 all’interno di macroambiti già designati, previa selezione di proposte presentate da operatori interessati allo sviluppo turistico in aree collocate all’interno di tali macro ambiti.
La tesi sostenuta dalle istanti consiste nel fatto che il Consiglio Comunale era competente solo ad adottare la deliberazione relativa alla variante urbanistica all’esito della selezione della proposta più idonea mentre con la deliberazione 17/2022 l’organo consiliare, prendendo atto della istruttoria negativa relativamente a tutte le proposte presentate siccome in contrasto, seppure per ragioni diverse, con il regime vincolistico discendente dal PPR, aveva ritenuto conclusa la procedura stante la sua infruttuosità.
La censura è infondata poiché il Consiglio Comunale, con la deliberazione n. 17/2022, ha esercitato le proprie competenze in materia di pianificazione urbanistica ex art. 42 del d.lgs. 267/2000 e art. 20 legge regionale n. 45/1989 e ha preso atto degli esiti negativi della istruttoria condotta dagli uffici e in particolare redatta a cura del Dirigente del Settore pianificazione territoriale che aveva già rilevato che le proposte presentate, pur astrattamente ammissibili quanto alla tipologia alberghiera degli insediamenti proposti, non erano rispettose dei vincoli imposti dal PPR.
Esaminando la deliberazione n. 17/2022 risulta chiaro il percorso logico giuridico seguito dall’organo consiliare che, una volta preso atto dell’esito negativo dell’istruttoria tecnica e della incompatibilità delle proposte con gli strumenti di pianificazione territoriale sovraordinati, ha affermato di poter ritenere conclusa la procedura ex art. 52 NTA allo stato degli atti e ha confermato la infruttuosità della procedura per cui gli interventi proposti, per le motivazioni espresse, non potevano rispondere alle esigenze di integrazione dell’offerta turistica.
Sempre nell’esercizio dei poteri di pianificazione urbanistica e di governo del territorio locale, il Consiglio ha affermato di voler procedere ad adottare varianti per nuove zone F4 in coerenza con il PPR e ha conseguentemente deliberato di.
a) “ritenere conclusa allo stato degli atti la procedura ex articolo 52 NTA del PUC, di cui in oggetto per l’infruttuosità della stessa in quanto, come descritto nel preambolo, gli interventi selezionati non appaiono rispondenti alle esigenze di integrazione turistica di questo Ente”;
b) “attivare idonea procedura di variante al PUC finalizzata alla individuazione puntuale degli areali da riclassificare in zone turistico-alberghiere, delle corrispondenti volumetrie esprimibili, in conformità con gli indirizzi e le prescrizioni dettate dal PPR in merito alla localizzazione di nuovi insediamenti”;
c) “di incaricare dell’esecuzione del presente atto il Dirigente del Settore pianificazione territoriale affinché proceda in conformità”.
Da tale disamina, appare chiaro che il Consiglio si è mosso nell’ambito delle proprie attribuzioni previste dall’art. 42 d.lgs. 267/2000 e dall’art. 20 della legge regionale n. 45 del 1989 e ha infatti deliberato di attivare l’iter ordinario per l’esatta localizzazione di nuove zone turistico – alberghiere (F4) in variante al PUC nel rispetto degli articoli 61, 89, 90 del PPR.
14. Con un secondo ordine di censure entrambe le appellanti sostengono, sostanzialmente, che la loro proposta progettuale era idonea e avrebbe dovuto passare il vaglio di ammissibilità.
14.1. In particolare, la società Cosarse sostiene che la sua proposta progettuale era da considerarsi completamente ammissibile, in quanto rispondente a tutti i requisiti richiesti dal bando, non solo, quindi, “astrattamente ammissibile” come invece riportato dall’impugnata delibera n. 17/2022. Si sarebbe successivamente proceduto alla precisazione del progetto e all’approvazione della variante ai sensi dell’art. 52 delle NTA PUC.
Inoltre, l’intervento, localizzato esclusivamente in zone E, avrebbe rispettato i requisiti di contiguità/prossimità/integrazione con l’assetto insediativo esistente, come previsto agli artt. 61, 89 e 90 delle NTA del PPR e 49 e 52 delle NTA del PUC di Sassari.
14.2. Entrambi i profili sono da respingere.
Dal combinato disposto degli articoli 88, 89 e 90 delle NTA (disposizioni che disciplinano gli insediamenti turistici) con la disposizione generale dell’art. 60 (analogamente l’art. 61) delle NTA del PPR si desume che i nuovi insediamenti turistici devono essere realizzati esclusivamente in zone contigue e/o integrate agli insediamenti urbani, come stabilito dall’art. 89 ove sono contenute le prescrizioni immediatamente vincolanti per i Comuni.
Alla luce ditali disposizioni, il Comune ha motivato la non compatibilità della proposta dell’appellante con i citati vincoli poiché non “integrato” o “contiguo” all’insediamento urbano di Villa Assunta.
Invero, sotto questo profilo, appare invero preferibile la tesi dell’amministrazione, secondo la quale il requisito di integrazione/contiguità agli insediamenti esistenti come si desume dagli articoli 89, 90 e anche 61 del PPR, deve essere intesa in senso stretto sicché la nuova zona proposta dall’appellante avrebbe dovuto essere propriamente ed effettivamente confinante con l’unico insediamento urbano esistente nel macroambito, ovvero con la borgata di Villa Assunta, il che non è come si desume dalla cartografia depositata agli del giudizio.
Deve essere sottolineato altresì che l’aver ritenuto necessario un vincolo di stretta contiguità con l’edificato già esistente non appare irrazionale o sproporzionato considerato che ci si trova dinanzi all’ampio potere di pianificazione dell’Ente locale e a una fase ampiamente prodromica rispetto alle determinazioni da assumersi.
14.3. In relazione all’analogo motivo proposto dalla società Champoluc devono essere ripetute le medesime considerazioni svolte in linea generale per la proposta dell’altra società testé indicate.
Inoltre, contrariamente rispetto a quanto affermato dalla società istante non si rinvengono i profili di difetto di istruttoria dedotti, atteso che risulta per tabulas (doc.
dal n. 13 al n. 20) che la proposta ha avuto nel corso dell’istruttoria e su sollecitazione dell’Amministrazione svariate modifiche e nessuna di queste versioni ha superato il vaglio istruttorio dell’Amministrazione.
Anche nel caso della proposta della società Champoluc, inoltre, non risulta irrazionale la scelta dell’Amministrazione che, ai sensi delle disposizioni vigenti sopra richiamate delle NTA del PPR, ha ritenuto non rispettato il vincolo di stretta contiguità con l’edificato già esistente poiché la proposta di nuovo insediamento turistico che occuperebbe un’area di circa 40 ettari dista circa mt 750 dagli insediamenti urbani esistenti (segnatamente dal borgo dell’Argentiera).
Conseguentemente anche per l’appello proposto dalla società Champoluc questo profilo è infondato.
15. Con un’ulteriore censura entrambe le società si dolgono della presunta illegittimità derivata della deliberazione di Consiglio comunale n. 23/2022, con la quale sono state introdotte nel PUC nuove zone F4 nei 5 macroambiti citati 1) Platamona – Ottava, 2) Biancareddu, 3) Porto-Palmas – Argentiera, 4) Baratz Sud – Villa Assunta; 5) Sassari Periurbano), ma in aree differenti da quelle delle proposte delle appellanti e ciò secondo l’ordinario procedimento di variante ex artt. 20 e 21 l.r. 45/1989 e con contestuale abrogazione dell’art. 52 NTA.
15.1 Il motivo è infondato.
In primo luogo, è necessario sottolineare che la deliberazione di approvazione della variante è un provvedimento autonomo o e svincolato dal precedente procedimento ex art. 52 NTA, sicché non si può ritenere che vi sia un rapporto di presupposizione tra i due atti.
In altri termini, il procedimento ex art. 52 della NTA di presentazione di proposte di sviluppo turistico delle aree non costituiva una fase preparatoria/presupposta necessaria alla adozione di varianti per l’introduzione di nuove zone F4 nel PUC per cui eventuali illegittimità del procedimento ex art. 52 non inficerebbero la deliberazione con cui è stata approvata la variante. Peraltro, il procedimento di copianificazione partecipata ex art. 52 era giunto a un livello preliminare sicché non vi era ancora un affidamento qualificato in capo alle proponenti.
Inoltre, l’Amministrazione con la deliberazione 23/2022 ha abrogato l’art. 52 NTA del PUC decidendo così di localizzare nuove zone F4 secondo l’ordinario procedimento di cui all’art. 8 legge urbanistica e artt. 20 e 21 della legge regionale 45/1989.
In definitiva, con la deliberazione 23/2022 l’Amministrazione non ha realizzato lo sviamento di potere richiamato con il motivo riproposto dalla società Champoluc, ma ha esercitato il proprio potere di pianificazione e ha ritenuto non più confacente alle proprie esigenze urbanistiche l’“esperimento della procedura esplorativa”, abrogando la previsione dell’art. 52.
16. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, gli appelli devono essere respinti.
17. Le spese del presente grado seguono la soccombenza per quanto concerne la posizione del Comune di Sassari e sono liquidate come da dispositivo. Sono compensate nei confronti della società “La Nuova Argentiera s.r.l.”.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli 7417/2023 e 7516/2023:
- li riunisce ex art. 96 c.p.a.;
- li respinge.
Condanna le appellanti a rifondere le spese del giudizio al Comune di Sassari nella misura di euro 5.000,00 per ciascuna. Le compensa nei confronti della società “La Nuova Argentiera s.r.l.”.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Carbone, Presidente
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere, Estensore
Eugenio Tagliasacchi, Consigliere
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Emanuela Loria        Luigi Carbone
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO
Pubblicata il 19 settembre 2025