TAR Sicilia (PA) sent. n. 450 del 12 febbraio 2016
Beni Ambientali.Atti prodromici alla formazione dello schema di piano paesaggistico

Il tenore testuale dell’art. 39 del d. lgs. n. 33 del 2013 non autorizza a ritenere assoggettati agli obblighi di pubblicazione gli atti prodromici alla formazione dello schema di piano paesaggistico (ancòra) da adottarsi, quali la «proposta» resa oggetto di censure nel caso esaminato: le esigenze di trasparenza sottese a tale disciplina sono volte a garantire la preliminare pubblicazione degli schemi dei provvedimenti di «adozione» e di «approvazione», non anche gli ulteriori atti preliminari. Ne discende che, ove da tali ultimi atti prodromici derivino norme di salvaguardia, le stesse conservano la loro operatività, in presenza dei presupposti di legge, al di là dell’eventuale loro omessa pubblicazione.

N. 00450/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00467/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 467 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da C.I.G. Consulting s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Antonino Turturici, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giacomo Di Grado sito in Palermo, piazza Vittorio Emanuele Orlando n. 6;

contro

- il Comune di Caltabellotta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Leonardo Cucchiara, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Oberdan n. 5;
- l’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana della regione Siciliana - Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali di Agrigento, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato presso i cui uffici distrettuali è domiciliato per legge, in Palermo, via A. De Gasperi, n. 81;

per l'annullamento

a) quanto al ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 3523 del 26/11/2014, notificato il 2/12/2014, con cui il Dirigente del settore tecnico del Comune di Caltabellotta ha denegato l'autorizzazione di cui alla procedura abilitativa semplificata ex art. 6 del d. lgs. n. 28/2011 per la realizzazione di un impianto alimentato da energia rinnovabile (c.d. impianto minicolico), da installare in località Callisi di Sopra del Comune di Caltabellotta;

- occorrendo, del verbale della conferenza dei servizi del 10/6/2013, nella parte in cui la Soprintendenza BB.CC.AA. di Agrigento, esprimendo parere negativo, ha denegato il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004 con riferimento alla realizzazione dell'impianto minieolico suddetto;

- nonché di tutti gli atti pregressi, connessi e/o consequenziali;

b) quanto al ricorso per motivi aggiunti:

- del d.a. n. 7 del 29 luglio 2013 di adozione della proposta di piano paesaggistico;

- del verbale della Speciale Commissione Osservatorio Regionale per la qualità del paesaggio del 16 maggio 2013.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Caltabellotta;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana della Regione Siciliana;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;

Vista l’ordinanza n. 357/2015 con la quale è stata fissata l’udienza pubblica;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore il dott. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 4 dicembre 2015 i difensori delle parti come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- Oggetto della controversia sono le determinazioni negative assunte nel procedimento attivato con l’istanza di parte ricorrente con la quale è stata chiesta al Comune di Caltabellotta l’autorizzazione per la realizzazione di un impianto alimentato da energia rinnovabile composto da sei turbine da 10 Kw da installare in località di Callisi di Sopra (f. n. 42, particella n. 544.

2.- Con il ricorso introduttivo, sulla base delle argomentazioni difensive di seguito illustrate ed esaminate, è stato chiesto l’annullamento della nota del 26 novembre 2014 con la quale il Comune, dopo analogo pronunciamento della conferenza di servizi, ha espresso il diniego di autorizzazione all’esecuzione delle opere previste.

3.- Con il ricorso per motivi aggiunti è stato impugnato il decreto n. 7 del 29 luglio 2013 con il quale l’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana della Regione Siciliana ha adottato la «proposta di piano paesaggistico degli ambiti regionali 2, 3, 5, 6, 10, 11 e 15 ricadenti nella provincia di Agrigento […]», nella parte in cui per la specifica porzione di territorio nella quale realizzare l’impianto ha previsto il livello di tutela «2» anziché il livello di tutela «1».

4.- Si è costituito in giudizio il Comune di Caltabellotta il quale, non senza aver revocato in dubbio, sotto diversi profili, l’ammissibilità del ricorso e l’attualità dell’interesse di parte ricorrente, ha chiesto il rigetto delle domande della parte privata.

Si è, altresì, costituito in giudizio l’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana della Regione Siciliana il quale ha, anch’esso, concluso per l’infondatezza delle doglianze.

5.- All’udienza pubblica del 4 dicembre 2015, presenti i procuratori delle parti che hanno ribadito le rispettive tesi difensive, il ricorso, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

6.- Ai fini di una migliore comprensione delle questioni prospettate, giova ricostruire succintamente le fasi salienti della vicenda procedimentale nella quale si è innestata l’odierna controversia.

7.1.- Con istanza datata 25 febbraio 2013 la ricorrente ha proposto istanza al Comune di Caltabellotta per la costruzione e l’esercizio di un impianto di energia da fonti rinnovabili, successivamente integrata con ulteriore documentazione, cui è seguita la convocazione, da parte del medesimo Comune, della conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 della l. n. 241 del 1990 (i cui lavori avevano ad oggetto anche un’altra diversa istanza presentata dalla parte ricorrente).

7.2.- Tale conferenza si è svolta il 29 aprile 2013 allorché il rappresentante della società ricorrente ha evidenziato come, a quella data, nessun vincolo paesistico interessava, in tesi, il sito in argomento. Il rappresentante della Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali di Agrigento ha osservato, diversamente, che il sito in argomento figurava nell’inventario forestale regionale ed era sottoposto a tutela ai sensi dell’art. 142, lett. g), del d.lgs. n. 42 del 2004.

Considerazioni analoghe a queste ultime si leggono nel verbale della successiva seduta della conferenza di servizi, svoltasi il 10 giugno 2013 (al quale, come si vedrà, il provvedimento finale rinvia per relationem).

In tale sede, tutti gli «attori» hanno espresso le proprie posizioni.

Il responsabile del procedimento ha affermato che: 1) le cartografie allegate alle relazioni paesaggistiche non evidenzierebbero la fascia di rispetto forestale e la distanza dal «bosco»; 2) non sarebbe possibile prescrivere modificazioni del progetto, malgrado il rappresentante della società si sia dichiarato disponibile in tal senso.

Il rappresentante della Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali di Agrigento, ha affermato che: 1) l’area interessata dall’impianto sarebbe sottoposta a tutela ai sensi dell’art. 142 lettera g) d. lgs. n. 42 del 2004; 2) per la stessa area sarebbe prevista la tutela paesaggistica (art. 143 e art. 134) non ancora entrata in vigore (poiché efficace soltanto dopo la notificazione del piano territoriale paesistico al Comune di Caltabellotta; 3) l’area sarebbe localizzata in prossimità di aree di interesse paesaggistico e naturale, sicché troverebbe applicazione l’art. 152 del d. lgs. n. 42 del 2004; 4) l’impianto si porrebbe in contrasto con gli elementi paesistici e paesaggisticamente interessanti sicché, ove realizzato, costituirebbe un detrattore visivo.

La Soprintendenza ha espresso parere negativo sul progetto, con conseguente mancato rilascio dell’«autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del d. lgs. n. 42 del 2004».

Nel corso della medesima conferenza il rappresentante della società ricorrente ha affermato: 1) l’asserita completezza della documentazione invocata dal responsabile del procedimento; 2) l’avvenuto conseguimento del nulla osta forestale.

7.3.- Con decreto n. 7 del 29 luglio 2013, notificato al Comune di Caltabellotta il 17 gennaio 2014, è stata approvata la proposta di piano paesaggistico ricomprendente anche il territorio individuato per la realizzazione dell’impianto.

7.4.- Con nota del 26 novembre 2014 il Comune ha espresso il diniego di autorizzazione all’esecuzione delle opere previste stante il «carattere decisorio» del dissenso espresso dalla conferenza di servizi.

8.- Così definito il perimetro fattuale della controversia, con i tre motivi in cui si articola il ricorso introduttivo, parte ricorrente deduce i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere poiché:

- alla data della conferenza di servizi del 10 giugno 2013 il piano paesaggistico provinciale non risultava adottato;

- non risponderebbe al vero che l’area nella quale è previsto l’impianto risulti interessata da una copertura di macchia boschiva individuata dall’inventario forestale regionale e ciò sul rilievo che l’impianto è previsto ad una distanza inferiore ai 50 metri da una superficie boschiva «RI 3, rimboschimento mediterraneo […]», come attestato dall’Ispettorato ripartimentale delle foreste di Agrigento con il nulla osta del 31 maggio 2013;

- l’art. 142, comma 1, lett. g), d. lgs. n. 42 del 2004 non sottoporrebbe a vincolo anche le aree esterne ai territori coperti da foreste e boschi, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di chiedere lo spostamento degli aerogeneratori ad una distanza superiore, ciò che non è avvenuto;

- poiché, nel caso di specie, si verte in tema di opere di pubblica utilità, l’amministrazione avrebbe potuto prescrivere una modificazione al progetto, come previsto dall’art. 152 del d. lgs. n. 42 del 2004.

9.- Alla proposizione del ricorso è seguita una prima memoria di parte ricorrente con la quale è stata evidenziata la mancata comparazione tra i diversi interessi in gioco considerato che l’impianto non darebbe luogo ad alcun impatto per l’ambiente circostante.

10.- Il Comune di Caltabellotta ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del piano paesistico della provincia di Agrigento (poi proposta con i motivi aggiunti), nonché la ricevibilità dello stesso per tardiva impugnazione del «provvedimento» reso dalla Soprintendenza in seno alla conferenza di servizi del 10 giugno 2013, dovendosi considerare, in tesi, detto atto autonomamente lesivo e, dunque, immediatamente impugnabile.

Nel merito ha osservato che:

- l’area ricadrebbe all’interno di coni visivi panoramici che interesserebbero beni monumentali e paesaggistici isolati;

- il parere negativo della Soprintendenza sarebbe scaturito dall’(asserito) contrasto con elementi paesistici e paesaggisticamente interessanti nonché dalla incompatibilità dell’intervento con i vincoli di zona (non ancora efficaci ma) per i quali era in itinere il procedimento di apposizione;

- quanto alla distanza dal bosco, l’intervento non rispetterebbe la fascia di inedificabilità assoluta di 50 metri stabilita dall’art. 10 della l.r. n. 16 del 1996;

- nel caso di specie, non sarebbero possibili le modifiche progettuali invocate dalla ricorrente società.

11.- A tali considerazioni la ricorrente ha replicato nel senso dell’assenza di un originario onere di impugnazione del piano paesistico per la sua mancata menzione del provvedimento di diniego e che, quanto al provvedimento reso dalla Soprintendenza in seno alla conferenza di servizi, esso costituirebbe un atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile.

12.- Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 30 giugno 2015, la ricorrente società ha impugnato, in parte qua, il decreto assessoriale n. 7 del 29 luglio 2013, approvativo della proposta di piano paesaggistico per la provincia di Agrigento ed il prodromico verbale dell’osservatorio regionale per la qualità del paesaggio.

12.1.- Il ricorso si articola in due motivi di doglianza.

Con il primo motivo si deduce, sul piano formale, la violazione dell’art. 39 del d. lgs. n. 33 del 2013. Sostiene parte ricorrente che l’amministrazione non avrebbe, in tesi, provveduto alla pubblicazione dello schema di piano con conseguente violazione delle regole di partecipazione a tale adempimento connesse; sul piano sostanziale deduce l’illegittimità delle forme di tutela del territorio previste poiché l’assenza di particolari elementi caratterizzanti il paesaggio agrario posto a valle del centro urbano di Caltabellotta (della cui sussistenza il piano non darebbe conto) avrebbe potuto dar luogo, in tesi, ad un livello di tutela «1» anziché «2», tale da consentire la realizzazione dell’intervento.

12.2.- In via gradata - e sul versante sostanziale – parte ricorrente censura l’art. 26 lett. 6 c) delle norme di attuazione del piano poiché consentirebbe la realizzazione di impianti destinati all’autoconsumo senza limitazioni circa l’altezza del «traliccio».

12.3.- Tali assunti sono contrastati dalla difesa dell’ente locale resistente la quale sostiene, quanto al dedotto vizio formale, il rispetto delle prescrizioni partecipative strumentali all’adozione del decreto assessoriale impugnato (pubblicato sul sito internet ufficiale dell’Assessorato regionale in data anteriore alla sua adozione); in relazione alle critiche di ordine sostanziale sostiene che le determinazioni dell’amministrazione sarebbero espressione di piena discrezionalità tecnica e che l’affermazione inerente agli impianti destinati all’autoconsumo - individuati quale parametro della disparità di trattamento - sarebbero il frutto di un’erronea lettura della disciplina pianificatoria.

13.- L’Avvocatura dello Stato ha, anch’essa, contrastato le pretese di parte ricorrente ed ha sottolineato che:

- alla data di adozione del provvedimento comunale erano già entrate in vigore le misure di salvaguardia connesse all’adozione del piano paesaggistico della provincia di Agrigento, con conseguente inammissibilità della domanda di annullamento del parere della Soprintendenza emesso in sede di conferenza di servizi; aggiunge che il sopravvenire del piano, in itinere al momento della conferenza stessa, avrebbe comunque precluso l’accoglimento dell’istanza di parte ricorrente;

- la valutazione della compatibilità paesaggistica ex art. 153 del d.lgs. n. 42 del 2004 è compiutamente avvenuta in seno al piano, ciò che non avrebbe reso possibile imporre variazioni del progetto comunque ricadenti nell’area piano dallo stesso delimitata.

In relazione alle censure rivolte al piano paesaggistico, la difesa dell’Amministrazione regionale osserva che il richiamo all’art. 39 del d.lgs. n. 33 del 2013 sarebbe inconferente e che, comunque, le misure partecipative sarebbero state rispettate; nel merito delle prescrizioni di piano, ha sottolineato l’(asserita) corretta istruttoria procedimentale e l’appartenenza delle scelte all’area del merito amministrativo.

14.- Il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti sono infondati e, dunque, ragioni di economia processuale suggeriscono al Collegio di omettere l’esame delle questioni in rito sollevate dalle parti resistenti.

15.- Ritiene il Collegio di dover iniziare, poiché avente priorità logica, con l’esame delle censure introdotte con il ricorso per motivi aggiunti involgenti il piano paesaggistico della provincia di Agrigento la cui proposta è stata adottata con decreto assessoriale del 29 luglio 2013.

15.1.- Con il primo motivo parte ricorrente censura la violazione dell’art. 39 del d. lgs. n. 33 del 2013 sul rilievo che l’omessa pubblicazione dello schema di decreto di adozione della proposta di piano paesaggistico avrebbe precluso le facoltà partecipative della collettività.

15.2.- Il motivo è privo di pregio.

15.3.- Il primo comma di tale disposizione stabilisce che «le pubbliche amministrazioni pubblicano: a) gli atti di governo del territorio, quali, tra gli altri, piani territoriali, piani di coordinamento, piani paesistici, strumenti urbanistici, generali e di attuazione, nonché le loro varianti; b) per ciascuno degli atti di cui alla lettera a) sono pubblicati, tempestivamente, gli schemi di provvedimento prima che siano portati all'approvazione; le delibere di adozione o approvazione; i relativi allegati tecnici».

Il terzo comma stabilisce che «la pubblicità degli atti di cui al comma 1, lettera a), è condizione per l'acquisizione dell'efficacia degli atti stessi».

Il tenore testuale dell’art. 39 del d. lgs. n. 33 del 2013 non autorizza a ritenere assoggettati agli obblighi di pubblicazione gli atti prodromici alla formazione dello schema di piano (ancòra) da adottarsi, quali la «proposta» qui resa oggetto di censure: le esigenze di trasparenza sottese a tale disciplina sono volte a garantire la preliminare pubblicazione degli schemi dei provvedimenti di «adozione» e di «approvazione», non anche gli ulteriori atti preliminari.

Ne discende che, ove da tali ultimi atti prodromici derivino norme di salvaguardia, le stesse conservano la loro operatività, in presenza dei presupposti di legge, al di là dell’eventuale loro omessa pubblicazione.

Né può predicarsi, nel caso di specie, la violazione delle regole partecipative.

Come chiarito da questo Tribunale con sentenza n. 2174 del 2015, alle cui considerazioni il Collegio intende dare continuità, «nell’assenza di una normativa regionale di attuazione del d.lgs. 42/2004 in punto di regolamentazione del procedimento di elaborazione del piano, l’Amministrazione ha fatto riferimento, in ossequio all’art. 158 del medesimo testo, alle previsioni del R.D. 1357/1940, ai generali principi in tema di partecipazione stabiliti dalla L. 241/1990 ed alle disposizioni dettate dallo stesso d.lgs. 42/2004 in tema di dichiarazione di notevole interesse pubblico di “immobili ed aree”. La possibilità di interloquire nell’ambito della fase procedimentale preliminare all’adozione dell’atto è stata, dunque, garantita in conformità al sistema normativo vigente […]».

15.4.- Non sono destinate a miglior sorte le censure involgenti le specifiche scelte pianificatorie. Deve essere ricordato che la delimitazione dei confini di una zona da sottoporre a vincolo paesaggistico, quale bellezza di insieme, costituisce espressione di discrezionalità tecnica e in parte amministrativa non sindacabile in sede di giudizio di legittimità se non sotto il profilo dell’evidente arbitrarietà ed illogicità della scelta operata (Cons. Stato, sez. VI, n. 106 del 20 gennaio 1998).

Nel caso di specie, a parte la riconducibilità delle deduzioni di parte ricorrente in un ambito prossimo al merito amministrativo, l’asserzione secondo la quale non sussisterebbero - ciò che non è - elementi caratterizzanti il paesaggio, inidonei, in tesi, a giustificare l’attribuzione del livello di tutela «2», non è sufficiente a radicare un possibile profilo di abnormità od illogicità della scelta operata dall’amministrazione regionale il cui iter formativo non evidenzia, qui, errori di fatto od elementi tali da revocare in dubbio il corretto esercizio della discrezionalità dell’amministrazione.

Al contrario non è dato ravvisarsi aporie logiche tra il contenuto motivazionale del piano e le considerazioni espresse dall’amministrazione regionale nel corso della conferenza di servizi, elementi tutti concorrenti a sottolineare la necessità della tutela, poi approntata, di quella porzione di territorio.

15.5.- Da ultimo, la proposta di piano impugnata resiste anche alla censura volta ad evidenziare la disparità di trattamento rispetto agli impianti eolici per autoconsumo la cui realizzazione sarebbe ammessa, in spregio ai vincoli paesaggistici ed alle norme di salvaguardia, dalle norme di attuazione del piano (art. 26, lett. 6c).

Se è vero che tale disposizione stabilisce che nelle aree vincolate non è consentito «realizzare tralicci, antenne per telecomunicazioni, ad esclusione di quelle a servizio delle aziende, impianti per la produzione di energia anche da fonti rinnovabili escluso quelli destinate all’autoconsumo e/o allo scambio sul posto architettonicamente integrati negli edifici esistenti», nondimeno ciò non significa che vi sia stata un’ammissione di una zona franca per la realizzazione degli impianti destinati all’autoconsumo. Le procedure autorizzatorie inerenti a siffatti interventi devono, comunque, scontare il rispetto degli obiettivi specifici di tutela e valorizzazione del patrimonio paesaggistico, di guisa che nessuna disparità di trattamento è dato ravvisarsi tra le diverse situazioni, con conseguente infondatezza della censura.

16.- Il ricorso per motivi aggiunti deve essere, pertanto, rigettato con salvezza del piano paesaggistico di cui al d.a. n. 7/2013.

17.- Può adesso passarsi all’esame del ricorso introduttivo il quale, alla stregua delle considerazioni di seguito esposte, deve essere anch’esso rigettato.

18.- Il provvedimento di diniego dell’autorizzazione è stato emesso dalla resistente civica amministrazione il 26 novembre 2014, ossia in data successiva alla notificazione del piano paesaggistico al medesimo Comune, avvenuta il 17 gennaio 2014.

19.- Tale piano, poiché esprime sostanzialmente le cause ostative già manifestate dalla Soprintendenza, preclude, comunque, la realizzabilità del richiesto intervento, non ancora formalmente autorizzato al momento dell’entrata in vigore delle norme di salvaguardia, coincidente con la predetta notificazione.

Né l’amministrazione poteva ritenersi obbligata a prescrivere una modificazione del progetto, considerato che non vengono in evidenza «spazi di manovra» all’interno della zona coperta dalla progettata pianificazione territoriale con la relative norme di salvaguardia.

La stessa logica, peraltro, governa il carattere retroattivo e limitativo delle nuove disposizioni contenute nella l.r. n. 29 del 2015, le quali, pur estranee al caso di specie, esprimono la ricognizione di una logica di tutela piena delle aree sottoposte a vincoli.

20.- Conclusivamente, il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti devono essere rigettati.

21.- La complessità e novità delle questioni prospettate consentono al Collegio di compensare integralmente le spese tra tutte le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione seconda, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Cosimo Di Paola, Presidente

Federica Cabrini, Consigliere

Giuseppe La Greca, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)