TAR Liguria Sez. I sent. 824 del 27 maggio 2013
Beni Ambientali. Strada panoramica in zona di conservazione

Strada panoramica in zona di conservazione individuata dal PTCP regionale ; annullamento provvedimenti comunali relativi a percorso litoraneo pedonale tra la spiaggia Torsei e Arene e reiterazione del vincolo esproprio aree” (segnalazione di A. Atturo)

N. 00824/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01018/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1018 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Giovanni Domenico Da Passano, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso Luigi Cocchi in Genova, via Macaggi 21/5 - 8;

contro

Comune di Framura, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Gerbi, con domicilio eletto presso Giovanni Gerbi in Genova, via Roma 11/1;
Provincia di La Spezia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Veronica Allegri, Piero Barbieri, domiciliato in Genova, via dei Mille n. 9 presso la Segreteria del T.A.R. Liguria;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato presso cui è domiciliato per legge in Genova, v.le Brigate Partigiane 2;
Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, Comunita' Montana della Regione Spezzina, Agenzia del Demanio, Agenzia delle Dogane, Rfi Spa;

per l'annullamento

1) degli atti del procedimento di conferenza di servizi, indetta dal Comune di Framura ai sensi dell’art. 14 della l. 241/90 e dell’art. 59 l.r. 36/97di approvazione del progetto preliminare relativo al percorso litoraneo pedonale tra la spiaggia Torsei e Arene e reiterazione del vincolo esproprio aree” ed in particolare: a) deliberazione del Consiglio comunale di Framura 27.6.08 n. 17; b) verbale della conferenza di servizi 14.10.2008; c) deliberazione del consiglio comunale 29.12.2008 n. 32; d) verbale della conferenza di servizi 12.1.2009; e) determinazione dirigenziale della Provincia di La Spezia 12.1.2009; f) nota 21.1.2009 della Soprintendenza ai beni architettonici; g) determinazione del Comune di Framura 1.2.2009 n. 7;

2) degli atti del procedimento di conferenza di servizi indetta dal Comune di Framura ai sensi dell’art. 14 della l. 241/90 e dell’art. 59 l.r. 36/97 di approvazione del progetto definitivo relativo al percorso litoraneo pedonale tra la spiaggia Torsei e Arene e riqualificazione e miglioramento funzionale del porticciolo in loc. Caimia ed in particolare: a) verbale di conferenza di servizi 21.10.2009 e relativi allegati; b) verbale di conferenza di servizi 28.4.2010 e di tutti gli atti di assenso ad esso relativi; c) della nota della Soprintendenza per i beni e le attività culturali 19.5.2010 n. prot. 0011867; d) della determinazione del responsabile del servizio LL.PP. del Comune di Framura 18.5.2010 n. 20; e) della determinazione del responsabile del servizio LL.PP. del Comune di Framura 18.5.2010 n.21; f) della deliberazione della Giunta comunale 1.6.2010 n. 65;

3) della determinazione del responsabile del servizio LL.PP. 14.2.2013 n. 4 nonchè di tutti gli atti presupposti connessi conseguenti. Con condanna al risarcimento del danno.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Framura e di Provincia di La Spezia e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 maggio 2013 il dott. Luca Morbelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 21 ottobre 2009 e depositato il successivo 30 ottobre 2009 il sig. Giovanni Domenico Da Passano, ha impugnato, chiedendone l’annullamento i provvedimento di cui al punto n. 1 dell’epigrafe (atti della conferenza di servizi di approvazione del progetto preliminare di un’opera pubblica).

Avverso i provvedimenti impugnati il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

1) violazione degli artt. 81 e 59 l.r. 36/97, violazione degli artt. 9 e 11 d.p.r. 327/01, violazione dell’art. 2 l. 1187/1968, eccesso di potere per carenza di presupposti, di istruttoria e di motivazione, violazione dell’art. 3 l. 241/90;

2) violazione degli artt. 59 e 81 l.r. 36/97 in relazione agli artt. 9, 12, 17, 18 e 19 dpr 327/01 nonché artt. 97 e 98 d.lgs. 163/06;

3) violazione degli artt. 81 e 59 l.r. 36/97, degli artt. 146 e 159 d.lgs. 42/04, violazione dei principi di ragionevolezza e imparzialità dell’azione amministrativa, eccesso di potere per difetto dei presupposti, carenza di motivazione e illogicità manifesta;

4) violazione degli artt. 81 e 59 l.r. 36/97, violazione delle nta del ptcp, eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà e illogicità manifeste;

5) violazione degli artt. 81 e 59 l.r. 36/97, contrasto con le nta del prg di Framura, eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di motivazione e di istruttoria;

6) violazione degli artt. 81 e 59 l.r. 36/97, violazione del d.p.r. 357/97, eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione;

7) violazione degli artt. 81 e 59 l.r. 36/97, eccesso di potere per carenza di presupposti, illogicità manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione.

Il ricorrente concludeva per l’accoglimento del ricorso e l’annullamento dei provvedimenti impugnati con vittoria delle spese di giudizio.

Veniva formulata anche domanda risarcitoria.

Si costituivano in giudizio l’amministrazione comunale e provinciale intimate nonché il Ministero delle infrastrutture e trasporti.

Con motivi aggiunti notificati in data 21 aprile 2011 e depositati il successivo 6 maggio 2011 il ricorrente impugnava gli atti di cui al punto n. 2 dell’epigrafe (conferenza di servizi di approvazione del progetto definitivo dell’opera).

Con atto di motivi aggiunti notificato in data 15 marzo 2013 e depositato il successivo 18 marzo 2013 il ricorrente impugnava anche gli atti di cui al punto n. 3 dell’epigrafe.

Con ordinanza 28 marzo 2013 n. 128 veniva accolta l’istanza incidentale di sospensione del’esecuzione dei provvedimenti impugnati.

All’udienza pubblica del 2 maggio 2013 il ricorso è passato in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è rivolto avverso gli atti di approvazione della progettazione di un’opera pubblica e della relativa procedura espropriativa.

Il Collegio ritiene fondato ed assorbente il motivo con cui è denunciato il contrasto del progetto con la disciplina paesistica recata da piano territoriale di coordinamento paesistico approvato con deliberazione del Consiglio regionale della Liguria 26 febbraio 1990 n. 6.

Il sedime sul quale verrà collocata l’opera è ricompreso in aree classificate come ID – CE (insediamenti diffusi – conservazione) per il quale l’art. 43 del ptcp detta la seguente disciplina: “

Tale regime si applica nei casi in cui, in relazione ai valori di qualità e di tipicità dell'insieme e dei singoli elementi costitutivi, si rende necessario subordinare ogni intervento indipendentemente dalla sua motivazione, al rispetto dei valori suddetti. 2. L'obiettivo della disciplina è quello di conservare sostanzialmente inalterata la situazione attuale sia nel suo insieme, in quanto allo stesso si

riconosce un elevato valore paesistico-ambientale e di tipicità, sia nei singoli elementi costitutivi, in quanto espressione di caratteri omogenei e non riproducibili attraverso interventi innovativi. 3. La normativa è altresì volta a rendere possibili, in quanto compatibili con l'obiettivo sopra enunciato, quegli interventi che siano preordinati al recupero di eventuali singole situazioni di degrado e al soddisfacimento di carenze di ordine funzionale ed in particolare di quelle relative all'accessibilità ed ai parcheggi.4. Non è pertanto consentito costruire nuovi edifici, né alterare quelli esistenti se non per adeguarli ai caratteri propri della zona. 5. E’ inoltre vietato aprire nuove strade, modificare le caratteristiche tipologiche e di tracciato di quelle esistenti, nonché alterare in misura paesaggisticamente percepibile la morfologia e le sistemazioni dei terreno e ogni altro elemento o manufatto che concorra significativamente alla definizione del paesaggio, ad eccezione degli interventi preordinati al superamento delle carenze funzionali sopra indicate”.

L’interpretazione della norma e correlativamente l’individuazione delle potenzialità edificatorie, latu senso intese, non può che svilupparsi a partire dal dato per cui nell’assetto del PTCP le zone CE (conservazione) sono zone di grande pregio paesistico ma anche di grande delicatezza e problematicità di tutela. La presenza di marcati valori storici naturalistici e ambientali determina ad un tempo il pregio della zona e la sensibilità a qualsiasi mutamento nella situazione di fatto, di talchè anche quelli che altrove possono apparire dettagli di rilevanza secondaria in questo contesto possono assumere un’importanza decisiva nella compromissione dei valori protetti.

In coerenza con queste premesse il PTCP, in presenza delle classificazioni IS-CE, ID-CE, dopo aver fissato l'obiettivo dell’inalterabilità della situazione in atto (atteso che anche una modesta alterazione viene avvertita come una grave compromissione), consente la possibilità di attuare interventi più incidenti e di maggior portata, in presenza di due condizioni: - che si consegua con essi il superamento di singole situazioni di degrado; - che gli interventi siano preordinati al superamento di carenze di ordine funzionale.

L’interpretazione della seconda deroga, invocata nel caso di specie, appare particolarmente delicata, potendo il superamento di carenze di ordine funzionale consentire la compromissione dei valori tutelati. In quest’ottica la norma ammette bensì gli interventi (volti al recupero di situazioni di degrado o al soddisfacimento di esigenze di ordine funzionale) ma solo “in quanto compatibili con l’obbiettivo sopra enunciato” che è quello di conservare sostanzialmente inalterata la situazione attuale. Ne consegue che il superamento delle carenze funzionali non costituisce di per sé giustificazione ed autorizzazione alla realizzazione degli interventi descritti nella parte finale della norma (apertura di nuove strade, modificazione delle caratteristiche tipologiche e di tracciato di quelle esistenti, alterazione di misura paesaggisticamente percepibile la morfologia o le sistemazioni del terreno e ogni altro elemento o manufatto che concorra significativamente alla definizione del paesaggio). Al contrario, pena la vanificazione degli obbiettivi di tutela posti dalla norma, ciascuno di questi interventi, significativamente elencati dalla norma in ordine decrescente di impatto paesaggistico, potrà essere realizzato solo ed esclusivamente previa valutazione positiva di compatibilità con l’obbiettivo di conservazione sostanziale della situazione attuale.

Discendono da queste premesse interpretative una serie di conseguenze operative.

In primo luogo gli interventi devono essere congruenti con il contesto e le preesistenze in cui si inseriscono. Ne consegue che, in via prioritaria, occorre percorrere l’ipotesi del potenziamento della viabilità esistente mentre l’apertura di nuove strade o percorsi (trattandosi dell’opera a maggiore impatto paesaggistico secondo l’elencazione della norma) deve essere considerata un’evenienza eccezionale ammissibile soltanto quando le esigenze funzionali alle quali sopperire non possono essere soddisfatte dal potenziamento della viabilità preesistente (condizione negativa) e quando venga data (condizione positiva) la dimostrazione della sostanziale irrilevanza paesaggistica dell’intervento, intesa come percepibilità della strada e del suo impatto sul paesaggio (si pensi ad una strada ubicata in un bosco o altrimenti idoneamente schermata alla vista).

In secondo luogo la compatibilità con l’obbiettivo di conservazione impone il rispetto e la valorizzazione degli elementi anche di dettaglio peculiari del contesto in cui si inseriscono (manto vegetale, colture agricole, percorsi, crose, fasce e muretti tradizionali). Ne consegue che gli interventi di adeguamento devono essere di ridotta entità e realizzati con materiali e stili tipici della zona in cui si collocano.

L’esame del progetto evidenzia il mancato rispetto della norma di cui sopra.

In primo luogo occorre rilevare come la spiaggia in questione (spiaggia di Arena) sia già raggiungibile per mezzo della strada pedonale Anzo – Cadimare – Arena onde un particolare approfondimento istruttorio avrebbe dovuto riguardare il potenziamento del percorso esistente. Solo in caso di comprovata inidoneità e impossibilità di adeguamento di tale percorso la norma di PTCP ammetterebbe la realizzazione di un nuovo percorso.

L’amministrazione ha evidenziato, in sede in esame delle osservazioni, che: “un motivo del poco utilizzo della spiaggia di Arena è dovuta al fatto che la strada in questione presenta un dislivello di circa ml 70 a salire, sino alla Villa Costa , e altrettanti a scendere sino alla spiaggia in questione, con punti di notevole pendenza ed una lunghezza di circa ml 850” (doc. n. 3 prod. Comune di Framura 25.3.2013). Emerge come sia mancata qualsivoglia analisi istruttoria in ordine alle possibilità di intervento, potenziamento modificazione del percorso esistente. Senza contare che la riduzione della lunghezza del percorso (conseguita con la nuovo opera) non appare particolarmente significativa, situandosi nell’ordine dei 170 metri circa.

In secondo luogo l’opera, sub iudice, produce un notevole impatto paesaggistico.

Deve a tal riguardo premettersi che il d.m. 3.8.1959 di imposizione del vincolo specifico sulle aree di che trattasi ha precisato che: “la zona costiera ha notevole interesse pubblico perché, oltre a formare dei quadri naturali di non comune bellezza panoramica, offre punti di vista accessibili al pubblico dai quali si può godere lo spettacolo di quelle bellezze”. Il successivo d.m. 24.4.1985 di integrazione del primo ha precisato che la zona: “comprende un’area collinare affacciantesi sul mare, ricca di insenature, di promontori naturali, di ampi tratti di macchia spontanea mediterranea, attraversata da sentieri pedonali dai quali si godono panorami di eccezionale interesse sulla costa e il mar Ligure”.

Emerge quindi che tratto paesaggisticamente caratterizzante la zona in questione è la presenza di un’area collinare che si affaccia sul mare con insenature e promotori naturali, pressochè privi di evenienze antropiche.

Su questa zona si viene a collocare l’opera che assume in relazione al suo sviluppo, alla sua ubicazione, a pochi metri dal mare, alle opere di cui è composta un impatto paesaggistico incompatibile con il regime della conservazione.

Sul punto è l’autorizzazione paesaggistica è utile per apprezzare la reale entità delle opere (doc. n. 20 prod. Comune di Framura 25 marzo 2013)

La regione dopo avere precisato che è previsto un tracciato con pavimentazione in pietra di larghezza media di ml 1,50 evidenzia le tipologie di intervento che compongono l’opera: 1) realizzazione di piccolo viadotto ad archi rivestiti in pietra; 2) realizzazione di percorso a sbalzo su mensole in metallo e pavimentazione in legno; 3) realizzazione di un percorso in piano; 4) realizzazione di un percorso a mezza costa con piccolo muro di sostegno a valle rivestito in pietra; 5) realizzazione di un piccolo viadotto ad archi rivestito in pietra ; 6) realizzazione di un percorso sulla scogliera radente al piede del muraglione ferroviario con intasamento della scogliera; 7) realizzazione di un percorso su spiaggia e scogliera esistente e protezione del versante con reti e barriere paramassi. Si tratta di opere che la regione non esita ad ammettere, modificano in modo percettibile lo stato dei luoghi.

Sul punto è sufficiente rilevare come la realizzazione di ben due viadotti la posa di reti e barriere paramassi la realizzazione di muri di sostegno, realizzano l’alterazione dei valori che la disciplina di PTCP intende preservare. L’esame della documentazione fotografica con l’evidenziazione della collocazione dell’opera rende evidente come l’opera pregiudichi la conservazione del paesaggio.

Deve infatti conclusivamente rilevarsi che se il percorso sul quale dovrebbe insistere l’opera non era per l’innanzi antropizzato e traeva da tale assenza di antropizzazione il proprio pregio l’inserimento di elementi di pesante antropizzazione, quali viadotti, percorsi a sbalzo, reti paramassi ecc. altera irrimediabilmente il valore paesaggistico della zona.

Il ricorso deve, pertanto, essere accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

La domanda risarcitoria deve essere respinta per difetto di prova del danno subito avuto riguardo anche alla tempestiva sospensione del provvedimento di immissione nel possesso delle aree.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso e sugli accessivi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Respinge la domanda risarcitoria.

Condanna le amministrazioni resistenti in solido tra loro al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese di giudizio che si liquidano in complessivi €. 4000, 00 (quattromila/00) oltre IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 2 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Santo Balba, Presidente

Luca Morbelli, Consigliere, Estensore

Angelo Vitali, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/05/2013