Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4505, del 4 settembre 2014
Beni Culturali-Vincolo ad intere aree con preesistenze archeologiche

L’effettiva esistenza delle cose da tutelare può essere dimostrata anche per presunzione e che è ininfluente che i materiali oggetto di tutela siano stati portati alla luce o siano ancora interrati, essendo sufficiente che il complesso risulti adeguatamente definito e che il vincolo archeologico appaia adeguato alla finalità di pubblico interesse al quale è preordinato. L’amministrazione dei beni culturali ed ambientali può estendere il vincolo ad intere aree in cui siano disseminati ruderi archeologici particolarmente importanti: è necessario, però, in tal caso, che i ruderi stessi costituiscano un complesso unitario ed inscindibile, tale da rendere indispensabile il sacrificio totale degli interessi dei proprietari e senza possibilità di adottare soluzioni meno radicali, evitandosi, in ogni caso, che l’imposizione della limitazione sia sproporzionata rispetto alla finalità di pubblico interesse cui è preordinata. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04505/2014REG.PROV.COLL.

N. 00994/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 994 del 2012, proposto da: 
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro pro tempore, Soprintendenza per i beni archeologici della Puglia, in persona del Soprintendente pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Sato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Otranto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Finocchito, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento, 11;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Italia Nostra Onlus, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Donato Saracino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 33; 
ad opponendum:
Società Italiana per Condotte D'Acqua, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Studio Bdl in Roma, via Bocca di Leone, 78;

per la riforma

della sentenza 18 luglio 2011, n. 1358, del Tribunale amministrativo regionale della Puglia, Lecce, Sezione I.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Otranto;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2014 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Grasso e gli avvocati Manzi, per delega del’avvocato Finocchito, Terracciano, per delega degli avvocati Saracino e Damiani.

FATTO

1.– Il Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia, con decreto 19 novembre 2010, ha dichiarato di interesse particolarmente importante il tratto di mare antistante il Centro antico di Otranto.

Il Comune di Otranto ha impugnato tale decreto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Lecce, deducendo, in particolare, la sua illegittimità per inadeguatezza dell’istruttoria.

2.– Il Tribunale amministrativo, con sentenza 18 luglio 2011, n. 1358, ha accolto il ricorso, rilevando che l’amministrazione non avrebbe effettuato la necessaria corretta identificazione dei beni da tutelare né avrebbe limitato il vincolo alla porzione di territorio effettivamente interessata dalla presenza dei beni stessi.

3.– Il Ministero per i beni e le attività culturali nonché la Soprintendenza per i beni archeologici della Puglia hanno proposto appello, deducendo l’erroneità della sentenza, in quanto dovrebbe ammettersi la possibilità di imporre il vincolo di cui trattasi su intere aree, ove interessate dalla presenza di ruderi archeologici, costituenti un complesso unitario ed inscindibile, con presenza di beni da tutelare ricavabile anche in via presuntiva. Nel caso di specie, si sottolinea, sarebbe stato perseguito lo scopo di proteggere un’insenatura, utilizzata fin dall’antichità (VI secolo a.C.) per i traffici commerciali dell’intero Salento, con presenza di ruderi sommersi forse risalenti ad età romana, nonché di altri reperti databili intorno all’XI secolo, con ulteriori resti di fasciame ligneo e materiali ceramici depositati sui fondali. L’intera insenatura portuale di Otranto sarebbe, dunque, testimonianza concreta dell’attività marittima svoltasi in epoche remote nel Mediterraneo e riserva archeologica di fondamentale importanza anche per lo sviluppo della ricerca subacquea.

3.1.– Si è costituita in giudizio la parte appellata, rilevando come diversi rinvenimenti riguarderebbero località della terraferma o tratti costieri, tutti distanti e al di fuori della baia oggetto di vincolo. Inoltre, un sarcofago in marmo risulterebbe ormai «obliterato dalla costruzione del molo San Nicola», mentre le strutture semisommerse sarebbero realizzate in «conglomerato cementizio e quindi riferibili ad epoca moderna». In sostanza, quindi, il contestato decreto di vincolo avrebbe come «unico supporto una grande quantità di materiali ceramici dispersi sui fondali e concrezionati agli scogli» (elemento, peraltro, «di dubbio rilievo ai fini della dichiarazione di particolare interesse di un’area così vasta e tanto importante nell’economia locale»).

3.2.– Ha proposto intervento ad opponendum Società Italiana per Condotte D’Acqua.

3.3.– Ha proposto intervento ad adiuvandum Italia Nostra Onlus.

4.– La Sezione, con ordinanza 27 luglio 2012, n. 4271, ha disposto una verificazione a cura del Dipartimento di Scienze Storiche, Archeologiche e Antropologiche dell’Antichità dell’Università degli Studi «La Sapienza» di Roma, da svolgersi «sulla base della documentazione già in atti, o comunque in possesso del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, o messa a disposizione dal Comune di Otranto, con ulteriore accertamento dello stato attuale dei luoghi solo ove ritenuto ancora fonte di possibile acquisizione di dati significativi». Con la predetta ordinanza sono stati posti i seguenti quesiti: «a) attendibilità dei presupposti del decreto di vincolo, in base ai dati risultanti dalla relazione archeologica allegata al progetto preliminare del nuovo porto turistico di Otranto, ovvero desumibili sia dalla documentazione depositata agli atti del presente giudizio che dalle attuali conoscenze storico-scientifiche; b) elencazione dei beni – la cui effettiva natura e la cui presenza nell’area in questione possano ritenersi positivamente assodate – da ritenere meritevoli di tutela ai sensi della normativa vincolistica richiamata (articoli 12 e seguenti d.lgs. n. 42 del 2004); c) giudizio probabilistico, circa la possibile presenza di ulteriori reperti archeologici nella medesima area, tanto da giustificarne la tutela ai sensi della medesima normativa; d) correttezza, o meno, della delimitazione dell’area attualmente vincolata, in base all’esito degli accertamenti di cui ai punti precedenti». Nell’ordinanza è stata prevista la corresponsione all’organismo verificatore «di un anticipo sul compenso, nella misura di euro 2.000,00, con onere provvisoriamente a carico dell’Amministrazione appellante».

4.1.– Il verificatore, a seguito di successivi ordini di deposito da parte della Sezione, vi ha provveduto soltanto in data 30 marzo 2014.

5.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 17 giugno 2014.

DIRITTO

1.– La questione posta all’esame della Sezione attiene alla legittimità delle valutazioni tecniche svolte dall’amministrazione statale nell’imporre il vincolo, sopra descritto, sul tratto di mare antistante il Centro antico di Otranto.

2.– L’appello è fondato.

3.– In via preliminare è necessario ricostruire il quadro normativo e giurisprudenziale rilevante.

3.1.– Il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), disciplina il procedimento amministrativo per la dichiarazione di interesse culturale di beni specificamente indicati, i poteri di vigilanza e controllo del Ministero competente, le modalità di protezione diretta dei beni stessi (si vedano, in particolare, gli articoli 10, 18, 19 e 20 e seguenti).

La giurisprudenza di questo Consiglio, con orientamento formatosi nella vigenza della legge 1° giugno 1939, n. 1089, ma con affermazioni estensibili al nuovo sistema, ha già avuto modo di rilevare che, ai fini della tutela vincolistica su beni archeologici, «l’effettiva esistenza delle cose da tutelare può essere dimostrata anche per presunzione e che è ininfluente che i materiali oggetto di tutela siano stati portati alla luce o siano ancora interrati, essendo sufficiente che il complesso risulti adeguatamente definito e che il vincolo archeologico appaia adeguato alla finalità di pubblico interesse al quale è preordinato» (Cons. Stato, Sez. VI, 1° marzo 2005, n. 805).

La stessa giurisprudenza ha specificato che «l’amministrazione dei beni culturali ed ambientali può estendere il vincolo ad intere aree in cui siano disseminati ruderi archeologici particolarmente importanti: è necessario, però, in tal caso, che i ruderi stessi costituiscano un complesso unitario ed inscindibile, tale da rendere indispensabile il sacrificio totale degli interessi dei proprietari e senza possibilità di adottare soluzioni meno radicali, evitandosi, in ogni caso, che l’imposizione della limitazione sia sproporzionata rispetto alla finalità di pubblico interesse cui è preordinata» (Cons. Stato, Sez. VI, 25 settembre 2005, n. 5069).

3.2.– Gli atti amministrativi espressione di valutazioni tecniche sono suscettibili di sindacato giurisdizionale nei soli casi in cui l’amministrazione abbia effettuato scelte che si pongono in contrasto con il principio di ragionevolezza tecnica. Non è sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile. Il giudice amministrativo, infatti, non può sostituire – in rispetto al principio di separazione dei poteri – sue valutazioni tecniche a quelle effettuate in sede propria dall’autorità pubblica (Cons. Stato, VI, 2 maggio 2012, n. 2521). Nell’effettuare tale sindacato può essere necessario ricorrere al giudizio di un tecnico nella forma della consulenza tecnica o, come è avvenuto nella specie, della verificazione.

4.– Nella fattispecie in esame, il verificatore ha premesso che la mancata corresponsione dell’anticipo da parte del Ministero ha impedito di effettuare un «sopralluogo subaqueo». Nondimeno, alla luce della documentazione in atti e reperita, ha ugualmente riposto ai quesiti, affermando quanto segue (si riporta in sintesi):

- nell’area sono presenti: 1) «relitto di sarcofagi in marmo»; 2) «reperti pertinenti alla frequentazione portuale e commerciale della rada»; 3) «struttura di difesa portuale attribuibile ad età romana»;

- tali beni «possono essere considerati meritevoli di tutela» ai sensi della normativa vincolistica di cui al d.lgs. n. 42 del 2004; in particolare, con riferimento al molo «anche se non si trattasse di opera ingegneristica romana ma fosse attribuibile ad età medioevale, costituirebbe comunque l’elemento strutturale più rilevante e rappresenterebbe una testimonianza di grande significato, per la quale sarebbe assolutamente necessario impiegare misure adeguate di salvaguardia e di tutela»;

- «la possibilità che nell’ampia rada portuale e non solo nelle zone prossime al centro storico attuale, come anche nelle aree costiere dell’imboccatura, possano persistere depositi archeologici legati all’attività portuale antica è (…) certamente alta».

Il verificatore ha concluso affermando che, venendo in rilievo «un provvedimento volto a garantire la tutela e il mantenimento degli aspetti connessi ai depositi archeologici accertati e a quelli possibili, che non possono essere considerati in maniera separata dalla conservazione dei luoghi e del loro contesto ambientale complessivo, si ritiene che il carattere del provvedimento risponda a una prospettiva completamente condivisibile».

5.– Alla luce di quanto esposto può ritenersi che, avuto riguardo al disposto accertamento tecnico, i cui esiti il Collegio condivide, può ritenersi che i beni archeologici da tutelare costituiscano un esteso complesso unitario.

Né varrebbe rilevare, come fa la parte resistente nella memoria del 15 maggio 2014, che la verificazione non sarebbe attendibile per la mancata effettuazione del sopralluogo subaqueo, in quanto, dovendosi effettuare un accertamento soltanto presuntivo, non risulta necessario tale supplemento di istruttoria.

Né ancora varrebbe rilevare che la difesa del Comune non avrebbe avuto un adeguato tempo per difendersi, essendo la relazione tecnica stata depositata in data 31 marzo 2014.

In definitiva, la valutazione tecnica svolta dall’amministrazione, per criteri e metodo, non si pone in contrasto con il principio di ragionevolezza tecnica.

5.– La natura della controversia che ha richiesto il ricorso ad un tecnico per valutare la fondatezza dell’appello giustifica l’integrale compensazione tra tutte le parti delle spese del giudizio.

L’amministrazione statale e il Comune sono condannati a corrispondere ciascuno di essi la somma di euro 1.500,00, oltre accessori previsti dalla legge, al verificatore.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:

a) accoglie l’appello proposto con il ricorso n. 994 del 2012, indicato in epigrafe, e, per l’effetto, in riforma della sentenza 18 luglio 2011, n. 1358 del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, rigetta il ricorso di primo grado proposto dal Comune di Otranto;

b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del giudizio;

c) condanna l’amministrazione statale appellante e il Comune a corrispondere ciascuna di esse la somma di euro 1.500,00 al verificatore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/09/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)