TAR Calabria (CZ) Sez. I n. 378 del 30 aprile 2009
Danno ambientale. Legittimazione associazioni
Il concetto di "beni ambientali o valori ambientali" alla cui salvaguardia sono legittimate le Associazioni, pur in mancanza di specifiche indicazioni da parte della legislazione statale e regionale, viene riferito sia a quello di "ambiente", quale risulta dalla disciplina relativa al paesaggio (oggetto della tutela conservativa), che a quello di "ambiente" preso in considerazione dalle norme poste a protezione contro fattori aggressivi (difesa del suolo, dell\'aria, dell\'acqua) ed anche a quello di "ambiente", oggetto di disciplina urbanistica e di tutela del territorio.
L\'elemento unificante di tutte queste elaborazioni consiste nel fatto che l\'ambiente, in senso giuridico, va considerato come un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori, quali flora, fauna, suolo, acqua, etc.., si distingue ontologicamente da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale
Danno ambientale. Legittimazione associazioni
Il concetto di "beni ambientali o valori ambientali" alla cui salvaguardia sono legittimate le Associazioni, pur in mancanza di specifiche indicazioni da parte della legislazione statale e regionale, viene riferito sia a quello di "ambiente", quale risulta dalla disciplina relativa al paesaggio (oggetto della tutela conservativa), che a quello di "ambiente" preso in considerazione dalle norme poste a protezione contro fattori aggressivi (difesa del suolo, dell\'aria, dell\'acqua) ed anche a quello di "ambiente", oggetto di disciplina urbanistica e di tutela del territorio.
L\'elemento unificante di tutte queste elaborazioni consiste nel fatto che l\'ambiente, in senso giuridico, va considerato come un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori, quali flora, fauna, suolo, acqua, etc.., si distingue ontologicamente da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale
N. 00378/2009 REG.SEN.
N. 00510/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 510 del 2008, proposto da:
“Legambiente Onlus”, Associazione Ambientalista riconosciuta ex lege n. 349 del 1986, in persona del suo legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall\'avv. Anna Parretta, con domicilio eletto presso Anna Parretta in Catanzaro Lido, via Taranto, n. 3;
contro
Comune di Sant\'Andrea Apostolo dello Ionio, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall\'avv. Gerardo Andrea Calabretta, con domicilio eletto presso Gerardo Andrea Calabretta, in S.Andrea Ap. Ionio, via Cassiodoro, n. 66;
per l\'annullamento
- della delibera di C.C. n. 05 del 21 febbraio 2008, adottata dal Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, con la quale sono state approvate le “Linee Guida” (con relativa relazione tecnica), per la redazione del Piano Comunale Spiaggia nonché i relativi allegati ed ogni altro atto connesso, collegato, presupposto, prodromico, successivo e consequenziale;
-e con i motivi aggiunti notificati il 12.7.2008 e depositati il 14.7.2008: della delibera di C.C. n. 15 del 12.6.2008, pubblicata il 27.6.2008, con la quale è stato adottato il Piano Comunale di Spiaggia del Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, nonché i relativi atti allegati ed ogni altro atto connesso, collegato, presupposto, prodromico, successivo e consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l\'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sant\'Andrea Apostolo dello Ionio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del giorno 27/02/2009, il cons. Concetta Anastasi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con atto notificato in data 21.4.2008 e depositato in data 20.5.2008, la ricorrente associazione pre-metteva che il Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio aveva approvato le “Linee Guida”, intese a determinare i criteri generali cui sarebbe dovuto essere improntato il “Piano Comunale di Spiaggia”, di imminente redazione.
A sostegno del proprio ricorso, deduceva:
-violazione di legge ed in particolare degli artt. 9 e 32 della Costituzione; delle norme dell’Unione Europea in materia ambientale e di sviluppo durevole e sostenibile, della legge 9.1.2006 n. 14 di ratifica della Convenzione Europea sul paesaggio- della legge n. 394 del 1991, del D. Lgs. n.4272004, del D.M. n.1444/68- del D.P.R. n. 380/2001, della legge regionale n. 17/05, della legge n. 241/90 e successive modifiche ed integrazioni- Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento e dello straripamento di funzioni- Difetto di istruttoria e di motivazione; contraddittorietà; irragionevolezza manifesta.
Secondo l’esponente associazione ambientale, i criteri predisposti per la redazione del “Piano Co-munale di Spiaggia” non sarebbero del tutto coerenti con le esigenze di tutela ambientale, garantite dall’art. 9 della Costituzione, in relazione ad un’area di particolare pregio paesaggistico, compresa fra il Fosso Cupido ed il Torrente Alaca, per oltre 500 ettari di territorio e circa km.3 di costa, peral-tro interessata dal un parallelo procedimento, finalizzato al riconoscimento di “ zona protetta” , ai sensi della legge regionale 14.7.2003 n. 10.
In particolare, lamentava che, con le “Linee Guida” approvate, sarebbero stati individuati parametri e zonizzazioni del territorio che, prescindendo dalla naturale vocazione degli stessi, si verrebbero a risolvere in un malcelato tentativo di operare una illegittima variante al piano regolatore ge-nerale.
Ed infatti, la costruzione indiscriminata di parcheggi, rotatorie, stabilimenti balneari, provochereb-bero un grave pregiudizio per l’equilibrio floro-faunistico dell’area in oggetto, mentre il progetto di ampliamento della cosiddetta “strada borbonica”, a ridosso di un’area agricola, esorbiterebbe le fi-nalità di cui all’art. 12 della legge regionale n. 17 del 2005 e finirebbe, in sostanza nel risolversi in un vero e proprio “escamotage” per introdurre, nella sostanza, una variante al piano regolatore ge-nerale, evitando l’intervento della Regione, in violazione delle disposizioni di cui alla legge n. 1150 del 1942.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.
Con atto depositato in data 11/06/2008, si costituiva il Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio e, in via preliminare, eccepiva l’inammissibilità del ricorso, innanzi tutto per difetto di legittimazione attiva in capo alla ricorrente associazione ambientalista, poichè, a suo avviso, nella specie, agirebbe avverso una delibera avente carattere prettamente urbanistico, che, ai sensi dell’art. 12 della legge regionale 21.12.2005 n. 17 , avrebbe le finalità di regolamentare l’assetto urbanistico delle aree ricadenti nel demanio marittimo nonchè uno sviluppo turistico ecosostenibile .
Sotto altro aspetto, l’inammissibilità del ricorso discenderebbe dalla sua interposizione avverso un atto avente natura di indirizzo politico, non immediatamente lesivo di interessi giuridicamente pro-tetti.
In fatto, precisava che il territorio costiero del Comune era stato suddiviso in tre settori, dei quali -esclusi il “settore A” (già oggetto di insediamenti e di parziale urbanizzazione, suscettibile di poter essere riqualificato soltanto mediante interventi di scarsa incidenza) ed il “settore C” (di maggiore estensione, destinato a riserva naturale)- soltanto il “settore B”, di minore estensione e destinato sostanzialmente a balneazione, sarebbe interessato dall’odierna impugnativa.
Nel merito, insisteva nel dimostrare che gli interventi previsti sarebbero finalizzati alla migliore fruibilità del bene-paesaggio, che verrebbe così valorizzato e, controdeduceva, in particolare, alle doglianze svolte dalle ricorrenti associazioni, evidenziando, in particolare, che la P.A. non potrebbe introdurre alcuna variante al Piano Regolatore Generale mediante l’adozione del “piano comunale di spiaggia”, poiché la zona interessata, costituendo area ricadente nel “demanio marittimo”, non sarebbe contemplata dal Piano Regolatore, come erroneamente ritenuto dalle ricorrenti che assume-vano fosse destinata a “zona agricola”.
Infine, rilevava che il beneficio di €. 1.075.000,00 di cui all’Accordo di Programma Quadro non sarebbe finalizzato alla salvaguardia delle coste, ma sarebbe stato concesso nell’ambito del progetto di “Tutela e risanamento ambientale per il territorio della Regione Calabria”, ai fini della bonifica delle aree demaniali riguardanti i fiumi “Alaca” e “Salubro”.
Dopo aver altresì evidenziato che il provvedimento impugnato sarebbe stato assunto a seguito di congrua istruttoria –di cui, a suo avviso, si darebbe atto in sede di preambolo- concludeva per il ri-getto del ricorso, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Con motivi aggiunti notificati il 12.7.2008 e depositati il 14.7.2008, la ricorrente associazione impugnava la delibera di adozione del Piano Spiaggia del Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio, riproponendo, sostanzialmente, gli stessi profili di censura già svolti con il ricorso introduttivo del giudizio.
La ricorrente associazione ribadiva infatti, che, al di là delle mere enunciazioni di principio, il pia-no spiaggia non tutelerebbe adeguatamente il bene ambiente, non prevedrebbe l’impiego di materia-li ecocompatibili e prevedrebbe degli interventi in area integralmente protetta, nel “Vallone Bruno”, nonché i cosiddetti “spazi verdi attrezzati”, in un’area verde altamente pregiata .
Con atto depositato in data 10.9.2008, il Comune intimato deduceva la carenza di interesse attuale da parte delle associazioni ricorrenti ad impugnare la delibera di adozione del Piano Spiaggia, che costituirebbe un atto non definitivo, in quanto ancora soggetto all’approvazione finale da parte della Provincia, ai sensi dell’art. 17 della l.r. n. 17 del 2005.
Nel merito, dopo aver ancora contestato le tesi svolte ex adverso, precisava altresì che i fondi stan-ziati dalla Regione Calabria sarebbero finalizzati alla tutela ed al risanamento ambientale in relazio-ne alla bonifica dei fiumi Alaca a Salubro, sulla base di un progetto approvato con delibera di G.C. n. 58 del 26.9.2007, poi modificato a seguito di una proposta di realizzazione di un sistema di vide-osorveglianza, e, infine, a seguito della riunione del 25.2.2008, modificato con un progetto definiti-vo rimodulato ed approvato con la delibera di G.C. n. 39 del 12.6.2008, allegata in atti.
Inoltre, rilevava in fatto che l’indicata istanza del Sindaco del 3.5.2007, intesa a chiedere l’istituzio-ne di un’area protetta, non sarebbe stata ratificata, come risulterebbe dall’allegata delibera di C.C. n.10/2008.
Concludeva per il rigetto anche dei motivi aggiunti, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Con memoria depositata in data 16.2.2009, il Comune insisteva nelle già prese conclusioni.
Alla pubblica udienza del 27 febbraio 2009, il ricorso passava in decisione.
DIRITTO
1. Con il ricorso principale, viene impugnata la delibera di C.C. n. 05 del 21 febbraio 2008, adottata dal Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, con la quale sono state approvate le “Linee Gui-da” (con relativa relazione tecnica), per la redazione del Piano Comunale Spiaggia.
1.2. La difesa del Comune resistente eccepisce, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione da parte della ricorrente associazione ad impugnare un atto avente natura e finalità sostanzialmente urbanistiche.
Com’è noto, il problema della legittimazione di organismi esponenziali delle varie componenti so-ciali all’impugnativa di provvedimenti lesivi dell’interesse alla conservazione dei valori ambientali è stato oggetto di intervento legislativo al momento della istituzione del Ministero dell’Ambiente, con la legge 8 luglio 1986 n. 349, il cui art. 18 prevede che le Associazioni, individuate ai sensi del precedente art.13, possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giuri-sdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi.
Pertanto, nell’ottica dell’art.13 della precitata legge n.349 del 1986, la legittimazione ad agire in giudizio delle associazioni ambientaliste riconosciute con decreto del Ministero dell’Ambiente, per far valere interessi diffusi, sussiste quando l’interesse all’ambiente assume qualificazione normativa nei limiti tracciati positivamente dalla legge n. 349/86, ovvero da altre fonti legislative, intese ad identificare beni ambientali in senso giuridico.
Il concetto di “beni ambientali o valori ambientali” alla cui salvaguardia sono legittimate le Asso-ciazioni, pur in mancanza di specifiche indicazioni da parte della legislazione statale e regionale, viene riferito sia a quello di “ambiente”, quale risulta dalla disciplina relativa al paesaggio (oggetto della tutela conservativa), che a quello di “ambiente” preso in considerazione dalle norme poste a protezione contro fattori aggressivi (difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua) ed anche a quello di “ambiente”, oggetto di disciplina urbanistica e di tutela del territorio.
L’elemento unificante di tutte queste elaborazioni consiste nel fatto che l’ambiente, in senso giuri-dico, va considerato come un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori, quali flora, fauna, suolo, acqua, etc.., si distingue ontologicamente da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale.
Alla nozione di ambiente come complesso di cose che racchiude un valore collettivo costituente specifico oggetto di tutela si riferisce, in sostanza, anche l’art. 1, comma II°, della legge n. 349 del 1986 che individua le finalità attribuite all’istituito Ministero dell’Ambiente nell’assicurare, in un quadro organico, la promozione, la conservazione e il recupero delle condizioni ambientali confor-mi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento, ma già in precedenza, con il con il D.P.R. 616 del 1977, il legislatore, nel tentare una definizione della materia inerente la disciplina dell’uso del territorio, comprensiva della protezione dell’ambiente, ha enunciato, sia pure in via esemplificativa, il dato indiscutibile, secondo cui sul territorio insistono più interessi, tra cui quello ambientale.
Secondo un pregresso orientamento giurisprudenziale, la legittimazione attribuita dagli artt.13 e 18 della legge n.349 del 1986 alle associazioni ambientaliste non potrebbe giustificare l’impugnazione di atti avente valenza meramente urbanistica, senza che ne sia dimostrata, in concreto, la contestuale incidenza negativa su valori ambientali, per cui dovrebbe essere esclusa con riferimento ad “atti che rivelino una connotazione esclusivamente urbanistica, essendo volti soltanto ad un’utilizzazione del territorio, senza diretti riflessi sui valori ambientali” (Cons. Stato, sent. n.3878/2001), trattandosi, pur sempre, di una “legittimazione eccezionale”, che come tale, dovrebbe essere delimitata entro i perimetri fissati dalla legge, che non tollererebbe alcuna estensione in altri settori dove non si rin-venga il "danno ambientale" richiesto, come presupposto, dal comma 5 dell\'art.18.
In altri termini, si ammette la legittimazione ad agire delle associazioni ambientali contro atti am-ministrativi a contenuto urbanistico-edilizio soltanto in riferimento alle censure con valenza am-bientali”( Cons. Stato sez. IV, 9.11.2004 n. 7246).
Secondo un diverso orientamento, invece, vi sarebbe una “inscindibilità” tra la materia urbanistica e quella ambientale, per cui la suddivisione tra ambiente ed urbanistica verrebbe a risolversi, in so-stanza, in un “equivoco culturale ancor prima che giuridico” (T.A.R. Veneto, Sez. III, 28.10.2002 n. 6118), che non tollererebbe un criterio tradizionale di riparto di competenze mediante un approccio che ne ignora le peculiarità: in primis quella di essere una specie di contenitore nel cui ambito è da-to ritrovare i più vari beni tutelabili dall’ordinamento, essendo evidente, infatti, che con lo strumen-to urbanistico si possa e debba tutelare anche il bene ambiente o paesaggio.
Ad avviso del Collegio, l’indirizzo giurisprudenziale più restrittivo (Cons. Stato sez. IV, 9.11.2004 n. 7246) che considerava eccezionale la legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste, risulta attualmente superato in conseguenza della nuova disposizione introdotta al riguardo dall’art. 310 comma 1 del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (“Norme in materia ambientale”), che così recita:
“I soggetti di cui all\'articolo 309, comma 1, [Le regioni, le province autonome e gli enti locali, an-che associati, nonché le persone fisiche o giuridiche] sono legittimati ad agire, secondo i principi generali, per l\'annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell\'ambiente e della tutela del territorio e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell\'attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale”.
Ed invero, in base alla precitata disposizione, la legittimazione ad agire, anche con riferimento alla problematica sulla proponibilità delle singole censure, va valutata secondo i principi generali, per cui vanno ritenute ammissibili tutte le censure astrattamente proponibili, purché siano funzionali al soddisfacimento di uno specifico interesse ambientale, mentre non possono essere ritenute ammis-sibili le censure il cui accoglimento comporti l’annullamento di una parte scindibile dello strumento urbanistico, ove non sia stato evidenziato, in ricorso, un interesse ambientale connesso all’eliminazione di detta parte della disciplina urbanistica.
Ciò premesso, nella specie, anche a voler applicare i criteri più restrittivi, elaborati dalla risalente giurisprudenza per l’ammissibilità della legittimazione attiva delle associazioni ambientaliste, si deve ritenere l’ammissibilità della presente impugnativa, posto che il complesso unico motivo di censura si rivolge nei confronti di un intervento che, in tesi, viene ritenuto lesivo e compressivo del bene ambientale, inteso nella sua integralità, stante la denunciata aggressione alla spiaggia ed alla vegetazione circostante, senza che possa valere ad escluderla il rilievo secondo cui le autorità legi-slativamente preposte alla tutela del bene ambientale non abbiano adottato provvedimenti di vincolo sui territori oggetto della pianificazione, in quanto la legittimazione come sopra definita ha proprio lo scopo non tanto di ampliare la platea dei soggetti titolari di interesse alla censura dell’atto ammi-nistrativo “ex parte subiecti”, quanto quello di consentire, “ex parte obiecti”, una più ampia tutela del bene ambientale, anche laddove le autorità preposte alla sua protezione non siano capaci di ga-rantirla.
Del resto, il “piano di spiaggia” costituisce, in sostanza, una sorta di strumento urbanistico attuativo, con cui l’ente locale si propone non tanto di disciplinare l’attività di normale utilizzazione edificato-ria del territorio comunale, quanto piuttosto gli usi compatibili e consentiti dei tratti di spiaggia e, quindi, di demanio marittimo ricadenti nel proprio territorio.
Pertanto, l’eccezione di difetto di legittimazione ad agire, sollevata dalla parte resistente va respinta nei sensi sopra precisati.
1.3. La difesa del Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio deduce altresì l’inammissibilità del-la presente impugnativa avverso la delibera di C.C. n. 5 del 21.2.2008, in quanto interposta avverso un atto di indirizzo politico di carattere generale, come tale insuscettibile di determinare lesioni concrete di interessi.
Com’è noto, l\'impugnativa richiede la sussistenza dell\'interesse al ricorso, quale condizione dell\'a-zione, che s\'incardina in capo al soggetto titolare della posizione sostanziale solo quando l\'atto da gravare lede immediatamente la sua posizione giuridica, cosicchè, dall\'azione giudiziaria, fruttuo-samente intrapresa, il ricorrente possa ricavarne un vantaggio concreto ed immediato.
Nei confronti degli atti amministrativi d\'indirizzo e/o di programmazione non si ravvisa, di regola, un interesse processuale al ricorso, in quanto in questo tipo di atti difetta, per sua natura, di un\'im-mediata capacità lesiva di situazioni giuridiche soggettive: tale sembra la delibera di C.C. n. 5 del 2008, corredata dal una relazione, impugnata nel caso in esame, che si limita a prescrivere ai propri uffici i criteri generali per la redazione del piano di spiaggia, senza prendere in considerazione, di-rettamente o indirettamente, un bene individuato in modo preciso e concreto, appartenente a sogget-to determinato o, comunque, determinabile, ma riferendosi, magari, a luoghi individuati per grandi linee.
Tuttavia, poiché nel caso di specie, ad agire è un’associazione ambientale per la tutela di un interes-se “diffuso” e di un bene complessivamente determinato, la peculiarità dell’azione intrapresa im-pone la verifica in astratto di un denunziato contrasto fra un determinato criterio prescrittivo e l’interesse alla tutela di uno specifico interesse ambientale, rivolto alla cura ed alla conservazione del paesaggio o di un determinato “habitat” naturale.
E nella specie, in astratto, non può escludersi che le censure proposte avverso i criteri enunciati dall’atto di indirizzo comunale non siano espressamente volte a dimostrare la loro potenzialità lesi-va del valore ambiente e paesaggio dei territori presi in considerazione, come meglio si vedrà in se-de di disamina nel merito delle questioni.
Pertanto, avuto riguardo alla peculiare natura dell’interesse “diffuso” dedotto in giudizio, l’eccezione va rigettata.
1.4. Con l’unico motivo, l’esponente associazione ambientale deduce che i criteri predisposti per la redazione del “Piano Comunale di Spiaggia” non sarebbero del tutto coerenti con le esigenze di tutela ambientale, garantite dall’art. 9 della Costituzione, in relazione ad un’area di particolare pregio paesaggistico, compresa fra il Fosso Cupido ed il Torrente Alaca, per oltre 500 ettari di territorio e circa km.3 di costa, peraltro interessata dal un parallelo procedimento, finalizzato al ricono-scimento di “ zona protetta”, ai sensi della legge regionale 14.7.2003 n. 10.
In particolare, lamenta che, con le “Linee Guida” approvate, sarebbero stati individuati parametri e zonizzazioni del territorio che, prescindendo dalla naturale vocazione degli stessi, si verrebbero a risolvere in un malcelato tentativo di operare una illegittima variante al piano regolatore generale.
Ed infatti, la costruzione indiscriminata di parcheggi, rotatorie, stabilimenti balneari, provochereb-bero un grave pregiudizio per l’equilibrio floro-faunistico dell’area in oggetto, mentre il progetto di ampliamento della cosiddetta “strada borbonica”, a ridosso di un’area agricola, esorbiterebbe le fi-nalità di cui all’art. 12 della legge regionale n. 17 del 2005 e finirebbe, in sostanza nel risolversi in un vero e proprio “escamotage” per introdurre, nella sostanza, una variante al piano regolatore ge-nerale, evitando l’intervento della Regione, in violazione delle disposizioni di cui alla legge n. 1150 del 1942.
Com\'è noto, con riferimento agli strumenti generali di pianificazione, trova applicazione il comma 2 dell\'art.3 della legge 7.8.1990 n. 241, che esclude dall\'obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale (nel cui novero rientra lo strumento urbanistico generale).
Coerentemente, si è affermato che: a) le scelte effettuate dall\'Amministrazione nell\'adozione del piano costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non sia-no inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (cfr. ex plurimis, Cons. St. IV, n. 2639/00; n. 664/02; n. 121/99); b) le scelte discrezionali dell\'amministrazione non necessitano di apposita mo-tivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell\'impostazione del piano stesso (cfr. Cons. Stato, AP. , n. 24/99; IV Sez., n. 2639/00; n. 245/00; n. 1943/99; n. 887/95), essendo sufficiente l\'espresso riferimento alla relazione di accompa-gnamento al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettati-ve o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considera-zioni(Cons. St., Sez. VI n. 173/02; Sez. VI n. 6917/02; Sez. IV n. 2899/02).
Nella specie, oggetto di pianificazione sono le aree facenti parte del lido del mare e della spiaggia, riconducibili alla categoria dei beni demaniali, ai sensi dell’art 822 c.c., riservati all’uso pubblico, e, in particolare, ai cosiddetti “usi del mare”, che comprendono la balneazione, il godimento dello “habitat marino” e delle bellezze naturali in genere, quale proiezione del diritto di usufruire di una gradevole qualità della vita, in qualche modo espressione del diritto alla salute, tutelato ai sensi del-l’art 32 della Cost..
L’utilità che dal godimento dell’ambiente che ciascuna persona può ritrarre, non tanto di natura e-conomica, quanto di natura ”spirituale ed estetica” (Corte di Cass., Sez. II 6.2.1962 n. 266) rende quanto mai necessaria l’introduzione di una tutela, nella duplice direzione della conservazione del bene –come riaffermazione della sua intangibilità- nonché della garanzia del godimento pieno ed incondizionato a favore dei singoli componenti della collettività, non solo come “uti cives”, ma ad-dirittura come “uti homine” , a non utilizzare strutture offerte da terzi, che intendono ritrarre utilità economiche dall’offerta dei vari servizi.
Nella specie, dall’esame dell’atto impugnato, considerati i contenuti molto generali delle sue previ-sioni, non emergono, nel complesso, macroscopiche illogicità ed irrazionalità o previsioni in contra-sto con disposizioni normative programmatiche o direttamente cogenti né con le finalità ed i limiti posti dalla legge regionale n. 17 del 2005, che costituisce il più specifico parametro normativo di riferimento.
Un punto molto delicato, nell’ottica complessiva del provvedimento impugnato, è quello in cui, con riferimento al “settore B”, si dispone: “appare opportuno creare due poli dove concentrare l’urbanizzazione: uno nella zona immediatamente a nord del Fosso Cupido e l’altro in corrispon-denza della foce del Vallone Bruno. In entrambi è necessario individuare aree a parcheggio, spazi a verde per verde attrezzato e per lo sport. Inoltre è indispensabile realizzare la strada di collegamento viario tra i due poli sull’attuale pista di collegamento con aree a parcheggio lungo il suo sviluppo, per come previsto anche dall’art. 6, comma 2 b della l.r. 17/2005 : in tali aree sarà possibile realiz-zare punti di ristoro a piccole dimensioni (chiosco bar)”.
Ed invero, in sede esecutiva, occorrerà determinare in modo molto rigoroso i limiti dell’urbanizzazione possibile alla foce del Vallone Bruno, tenendo conto delle fasce di rispetto, del-la naturale vocazione dell’area nonché di tutti i vincoli ed i limiti derivanti dalla legislazione di rife-rimento, in modo da cercare di armonizzare al massimo la composizione dei contrapposti interessi coinvolti, tenendo sempre conto che le opere da realizzare non devono mai in concreto esorbitare la loro esclusiva funzione di migliorare e potenziare la fruibilità delle coste ed il godimento da parte della collettività, nel rispetto del fondamentale bene dell’ambiente (art.9 Cost.), direttamente con-nesso con il bene della salute (art. 32 Cost.): il che, in concreto, presuppone l’impiego di materiali ecocompatibili, la rigorosa valutazione dell’impatto ambientale delle opere sotto svariati profili (vi-sivo, acustico, estetico, etc..), un adeguato rapporto fra spiagge libere e spiagge da assegnare in concessione –che, in ipotesi potrebbe anche superare il limite minimo imposto dalla legge regionale n. 17 del 2005- senza mai accordare prevalenza all’interesse economico dei privati rispetto a questi beni fondamentali per la collettività.
Appare, inoltre, particolarmente delicato il previsto ampliamento della “strada borbonica”: in rela-zione a tale questione, le doglianze svolte non risultano particolarmente corredate di elementi e dati certi, in ordine all’entità ed alle caratteristiche di tale previsto ampliamento, che, comunque, trat-tandosi di un bene storico, va sempre tutelato, a prescindere dall’esistenza o meno di un apposito vincolo e non può essere oggetto di interventi tali da stravolgerne le caratteristiche costruttive e la sua armonizzazione con i paesaggi in cui si snoda.
Conseguentemente, siffatto intervento non può non aver luogo tenendo conto delle eventuali pre-scrizioni del P.I.R. in materia nonché della sua compatibilità con le previsioni dello strumento urba-nistico generale, senza che possa, in alcun caso, risolversi in un “escamotage” per dar luogo ad una non consentita “variante essenziale” al piano regolatore generale vigente, eludendo l’intervento della Regione, come temuto dalle associazioni ricorrenti.
Ed infatti, l’ampliamento di una strada non può essere considerato “sic et simpliciter” un interven-to sussumibile nelle previsioni di cui all’art.6 comma 1, lettera f, della legge regionale n. 17 del 2005, che prevede “l\'obbligo per i Comuni, in sede di adozione del Piano di cui al successivo arti-colo 12, di assicurare gli accessi al mare, la presenza di servizi minimi sia sulle aree in concessione che su quelle libere, la realizzazione dei percorsi di cui al successivo articolo 15, comma 2”.
Ciò posto, ritiene, comunque, il Collegio che le censure svolte non possono essere accolte.
In conclusione, il ricorso si appalesa infondato.
2.1. La difesa del Comune resistente deduce l’inammissibilità dell’impugnativa svolta con motivi aggiunti avverso la delibera di C.C. n. 15 del 12.6.2008 di adozione del piano spiaggia, in quanto interposta avverso un atto avente natura endoprocedimentale, ancora da sottoporre all’approvazione da parte della Provincia.
L’art. 13 della legge regionale Calabria 21.12.2005 n. 17, con i commi I° e II°, stabilisce:
“1. Il Consiglio comunale, previo parere non vincolante delle organizzazioni sindacali di categoria più rappresentantive a livello regionale, entro il termine perentorio di 90 giorni dalla data di pubbli-cazione sul Bollettino Ufficiale della Regione dei PIR, provvede, nell\'ambito della pianificazione urbanistica del proprio territorio ed in piena coerenza con il PIR, all\'adozione o all\'adeguamento, se già provvisti, del PCS e relativo regolamento di attuazione.
2. L\'Amministrazione provinciale competente territorialmente approva il PCS, previa verifica della rispondenza con gli obiettivi e gli indirizzi dei PIR.”.
Il successivo art. 14 , in tema di “Norme di salvaguardia”, stabilisce:
“1. Dalla data di entrata in vigore dei PIR e fino all\'entrata in vigore del PCS, formato ed adeguato secondo le prescrizioni ed indicazioni dei PIR, non possono essere rilasciate nuove concessioni ed il Sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di rinnovo delle concessioni esi-stenti in contrasto con le previsioni e prescrizioni dello stesso PIR.
2. Per quanto non disposto dalla presente norma si osservano le norme contenute nel Codice della navigazione e relativo regolamento di esecuzione.”
Dall’esame delle precitate disposizioni normative, emerge che lo strumento di pianificazione territo-riale previsto, chiamato “piano comunale di spiaggia”, è assoggettato ad uno schema di formazione, in qualche modo improntato sul modulo procedimentale stabilito per la formazione del piano rego-latore in generale: infatti esso risulta costituito da un “provvedimento complesso”, nel quale con-fluiscono l’atto di adozione da parte del Comune e l’atto finale di approvazione da parte di un ente locale sovraordinato (nella specie: la Provincia in luogo della Regione), con la previsione di “misu-re di salvaguardia”, nelle more del procedimento.
Conseguentemente, si può richiamare, nel caso di specie, l’orientamento giurisprudenziale formato-si con riferimento alla formazione del piano regolatore generale, che è anch’esso un atto comples-so, formato dalla volontà di due amministrazioni (nella specie il Comune competente ad adottarlo e la Provincia competente ad approvarlo), dalla cui mera adozione scaturiscono effetti giuridici vinco-lanti per i terzi (misure di salvaguardia per il piano regolatore e per il piano di spiaggia).
In particolare, è stato precisato che, avendo l\'atto di adozione del piano regolatore effetti autonomi ed immediati rispetto all\'atto di approvazione, che costituisce un atto formalmente e sostanzialmente nuovo rispetto al piano adottato, i due atti possono essere impugnati autonomamente e distintamen-te, con la conseguenza che la mancata impugnazione dell’atto di adozione non comporta preclusio-ne o decadenza del diritto di ricorso avverso il piano approvato e che la mancata impugnazione del piano approvato non comporta cessazione di interesse al ricorso già proposto avverso l’atto di ado-zione (a meno che l\'atto di approvazione non comporti modifiche delle prescrizioni e previsioni im-pugnate, il che non risulta, nella fattispecie, essersi verificato).
Pertanto, l’eccezione va rigettata.
2.2. Nel merito, avendo l’associazione ricorrente proposto le identiche doglianze già svolte con il ricorso principale, si possono anche in questa sede richiamare le medesime considerazioni già svolte in sede di disamina delle censure svolte con il ricorso principale.
Pertanto, anche questa impugnativa non può essere accolta.
In conclusione, sia il ricorso che i motivi aggiunti si appalesano infondati e vanno rigettati.
Considerato che le doglianze svolte, particolarmente ricche di valutazioni di merito, potrebbero tradursi in validi apporti collaborativi in sede di approvazione del piano spiaggia, appare opportuno disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Catanzaro – Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso d cui in epigrafe, lo rigetta.
Rigetta anche i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall\'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 27/02/2009 con l\'intervento dei Magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore
Giovanni Ruiu, Primo Referendario
L\'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/04/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
N. 00510/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 510 del 2008, proposto da:
“Legambiente Onlus”, Associazione Ambientalista riconosciuta ex lege n. 349 del 1986, in persona del suo legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall\'avv. Anna Parretta, con domicilio eletto presso Anna Parretta in Catanzaro Lido, via Taranto, n. 3;
contro
Comune di Sant\'Andrea Apostolo dello Ionio, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall\'avv. Gerardo Andrea Calabretta, con domicilio eletto presso Gerardo Andrea Calabretta, in S.Andrea Ap. Ionio, via Cassiodoro, n. 66;
per l\'annullamento
- della delibera di C.C. n. 05 del 21 febbraio 2008, adottata dal Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, con la quale sono state approvate le “Linee Guida” (con relativa relazione tecnica), per la redazione del Piano Comunale Spiaggia nonché i relativi allegati ed ogni altro atto connesso, collegato, presupposto, prodromico, successivo e consequenziale;
-e con i motivi aggiunti notificati il 12.7.2008 e depositati il 14.7.2008: della delibera di C.C. n. 15 del 12.6.2008, pubblicata il 27.6.2008, con la quale è stato adottato il Piano Comunale di Spiaggia del Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, nonché i relativi atti allegati ed ogni altro atto connesso, collegato, presupposto, prodromico, successivo e consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l\'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sant\'Andrea Apostolo dello Ionio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del giorno 27/02/2009, il cons. Concetta Anastasi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con atto notificato in data 21.4.2008 e depositato in data 20.5.2008, la ricorrente associazione pre-metteva che il Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio aveva approvato le “Linee Guida”, intese a determinare i criteri generali cui sarebbe dovuto essere improntato il “Piano Comunale di Spiaggia”, di imminente redazione.
A sostegno del proprio ricorso, deduceva:
-violazione di legge ed in particolare degli artt. 9 e 32 della Costituzione; delle norme dell’Unione Europea in materia ambientale e di sviluppo durevole e sostenibile, della legge 9.1.2006 n. 14 di ratifica della Convenzione Europea sul paesaggio- della legge n. 394 del 1991, del D. Lgs. n.4272004, del D.M. n.1444/68- del D.P.R. n. 380/2001, della legge regionale n. 17/05, della legge n. 241/90 e successive modifiche ed integrazioni- Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento e dello straripamento di funzioni- Difetto di istruttoria e di motivazione; contraddittorietà; irragionevolezza manifesta.
Secondo l’esponente associazione ambientale, i criteri predisposti per la redazione del “Piano Co-munale di Spiaggia” non sarebbero del tutto coerenti con le esigenze di tutela ambientale, garantite dall’art. 9 della Costituzione, in relazione ad un’area di particolare pregio paesaggistico, compresa fra il Fosso Cupido ed il Torrente Alaca, per oltre 500 ettari di territorio e circa km.3 di costa, peral-tro interessata dal un parallelo procedimento, finalizzato al riconoscimento di “ zona protetta” , ai sensi della legge regionale 14.7.2003 n. 10.
In particolare, lamentava che, con le “Linee Guida” approvate, sarebbero stati individuati parametri e zonizzazioni del territorio che, prescindendo dalla naturale vocazione degli stessi, si verrebbero a risolvere in un malcelato tentativo di operare una illegittima variante al piano regolatore ge-nerale.
Ed infatti, la costruzione indiscriminata di parcheggi, rotatorie, stabilimenti balneari, provochereb-bero un grave pregiudizio per l’equilibrio floro-faunistico dell’area in oggetto, mentre il progetto di ampliamento della cosiddetta “strada borbonica”, a ridosso di un’area agricola, esorbiterebbe le fi-nalità di cui all’art. 12 della legge regionale n. 17 del 2005 e finirebbe, in sostanza nel risolversi in un vero e proprio “escamotage” per introdurre, nella sostanza, una variante al piano regolatore ge-nerale, evitando l’intervento della Regione, in violazione delle disposizioni di cui alla legge n. 1150 del 1942.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.
Con atto depositato in data 11/06/2008, si costituiva il Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio e, in via preliminare, eccepiva l’inammissibilità del ricorso, innanzi tutto per difetto di legittimazione attiva in capo alla ricorrente associazione ambientalista, poichè, a suo avviso, nella specie, agirebbe avverso una delibera avente carattere prettamente urbanistico, che, ai sensi dell’art. 12 della legge regionale 21.12.2005 n. 17 , avrebbe le finalità di regolamentare l’assetto urbanistico delle aree ricadenti nel demanio marittimo nonchè uno sviluppo turistico ecosostenibile .
Sotto altro aspetto, l’inammissibilità del ricorso discenderebbe dalla sua interposizione avverso un atto avente natura di indirizzo politico, non immediatamente lesivo di interessi giuridicamente pro-tetti.
In fatto, precisava che il territorio costiero del Comune era stato suddiviso in tre settori, dei quali -esclusi il “settore A” (già oggetto di insediamenti e di parziale urbanizzazione, suscettibile di poter essere riqualificato soltanto mediante interventi di scarsa incidenza) ed il “settore C” (di maggiore estensione, destinato a riserva naturale)- soltanto il “settore B”, di minore estensione e destinato sostanzialmente a balneazione, sarebbe interessato dall’odierna impugnativa.
Nel merito, insisteva nel dimostrare che gli interventi previsti sarebbero finalizzati alla migliore fruibilità del bene-paesaggio, che verrebbe così valorizzato e, controdeduceva, in particolare, alle doglianze svolte dalle ricorrenti associazioni, evidenziando, in particolare, che la P.A. non potrebbe introdurre alcuna variante al Piano Regolatore Generale mediante l’adozione del “piano comunale di spiaggia”, poiché la zona interessata, costituendo area ricadente nel “demanio marittimo”, non sarebbe contemplata dal Piano Regolatore, come erroneamente ritenuto dalle ricorrenti che assume-vano fosse destinata a “zona agricola”.
Infine, rilevava che il beneficio di €. 1.075.000,00 di cui all’Accordo di Programma Quadro non sarebbe finalizzato alla salvaguardia delle coste, ma sarebbe stato concesso nell’ambito del progetto di “Tutela e risanamento ambientale per il territorio della Regione Calabria”, ai fini della bonifica delle aree demaniali riguardanti i fiumi “Alaca” e “Salubro”.
Dopo aver altresì evidenziato che il provvedimento impugnato sarebbe stato assunto a seguito di congrua istruttoria –di cui, a suo avviso, si darebbe atto in sede di preambolo- concludeva per il ri-getto del ricorso, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Con motivi aggiunti notificati il 12.7.2008 e depositati il 14.7.2008, la ricorrente associazione impugnava la delibera di adozione del Piano Spiaggia del Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio, riproponendo, sostanzialmente, gli stessi profili di censura già svolti con il ricorso introduttivo del giudizio.
La ricorrente associazione ribadiva infatti, che, al di là delle mere enunciazioni di principio, il pia-no spiaggia non tutelerebbe adeguatamente il bene ambiente, non prevedrebbe l’impiego di materia-li ecocompatibili e prevedrebbe degli interventi in area integralmente protetta, nel “Vallone Bruno”, nonché i cosiddetti “spazi verdi attrezzati”, in un’area verde altamente pregiata .
Con atto depositato in data 10.9.2008, il Comune intimato deduceva la carenza di interesse attuale da parte delle associazioni ricorrenti ad impugnare la delibera di adozione del Piano Spiaggia, che costituirebbe un atto non definitivo, in quanto ancora soggetto all’approvazione finale da parte della Provincia, ai sensi dell’art. 17 della l.r. n. 17 del 2005.
Nel merito, dopo aver ancora contestato le tesi svolte ex adverso, precisava altresì che i fondi stan-ziati dalla Regione Calabria sarebbero finalizzati alla tutela ed al risanamento ambientale in relazio-ne alla bonifica dei fiumi Alaca a Salubro, sulla base di un progetto approvato con delibera di G.C. n. 58 del 26.9.2007, poi modificato a seguito di una proposta di realizzazione di un sistema di vide-osorveglianza, e, infine, a seguito della riunione del 25.2.2008, modificato con un progetto definiti-vo rimodulato ed approvato con la delibera di G.C. n. 39 del 12.6.2008, allegata in atti.
Inoltre, rilevava in fatto che l’indicata istanza del Sindaco del 3.5.2007, intesa a chiedere l’istituzio-ne di un’area protetta, non sarebbe stata ratificata, come risulterebbe dall’allegata delibera di C.C. n.10/2008.
Concludeva per il rigetto anche dei motivi aggiunti, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Con memoria depositata in data 16.2.2009, il Comune insisteva nelle già prese conclusioni.
Alla pubblica udienza del 27 febbraio 2009, il ricorso passava in decisione.
DIRITTO
1. Con il ricorso principale, viene impugnata la delibera di C.C. n. 05 del 21 febbraio 2008, adottata dal Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, con la quale sono state approvate le “Linee Gui-da” (con relativa relazione tecnica), per la redazione del Piano Comunale Spiaggia.
1.2. La difesa del Comune resistente eccepisce, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione da parte della ricorrente associazione ad impugnare un atto avente natura e finalità sostanzialmente urbanistiche.
Com’è noto, il problema della legittimazione di organismi esponenziali delle varie componenti so-ciali all’impugnativa di provvedimenti lesivi dell’interesse alla conservazione dei valori ambientali è stato oggetto di intervento legislativo al momento della istituzione del Ministero dell’Ambiente, con la legge 8 luglio 1986 n. 349, il cui art. 18 prevede che le Associazioni, individuate ai sensi del precedente art.13, possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giuri-sdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi.
Pertanto, nell’ottica dell’art.13 della precitata legge n.349 del 1986, la legittimazione ad agire in giudizio delle associazioni ambientaliste riconosciute con decreto del Ministero dell’Ambiente, per far valere interessi diffusi, sussiste quando l’interesse all’ambiente assume qualificazione normativa nei limiti tracciati positivamente dalla legge n. 349/86, ovvero da altre fonti legislative, intese ad identificare beni ambientali in senso giuridico.
Il concetto di “beni ambientali o valori ambientali” alla cui salvaguardia sono legittimate le Asso-ciazioni, pur in mancanza di specifiche indicazioni da parte della legislazione statale e regionale, viene riferito sia a quello di “ambiente”, quale risulta dalla disciplina relativa al paesaggio (oggetto della tutela conservativa), che a quello di “ambiente” preso in considerazione dalle norme poste a protezione contro fattori aggressivi (difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua) ed anche a quello di “ambiente”, oggetto di disciplina urbanistica e di tutela del territorio.
L’elemento unificante di tutte queste elaborazioni consiste nel fatto che l’ambiente, in senso giuri-dico, va considerato come un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori, quali flora, fauna, suolo, acqua, etc.., si distingue ontologicamente da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale.
Alla nozione di ambiente come complesso di cose che racchiude un valore collettivo costituente specifico oggetto di tutela si riferisce, in sostanza, anche l’art. 1, comma II°, della legge n. 349 del 1986 che individua le finalità attribuite all’istituito Ministero dell’Ambiente nell’assicurare, in un quadro organico, la promozione, la conservazione e il recupero delle condizioni ambientali confor-mi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento, ma già in precedenza, con il con il D.P.R. 616 del 1977, il legislatore, nel tentare una definizione della materia inerente la disciplina dell’uso del territorio, comprensiva della protezione dell’ambiente, ha enunciato, sia pure in via esemplificativa, il dato indiscutibile, secondo cui sul territorio insistono più interessi, tra cui quello ambientale.
Secondo un pregresso orientamento giurisprudenziale, la legittimazione attribuita dagli artt.13 e 18 della legge n.349 del 1986 alle associazioni ambientaliste non potrebbe giustificare l’impugnazione di atti avente valenza meramente urbanistica, senza che ne sia dimostrata, in concreto, la contestuale incidenza negativa su valori ambientali, per cui dovrebbe essere esclusa con riferimento ad “atti che rivelino una connotazione esclusivamente urbanistica, essendo volti soltanto ad un’utilizzazione del territorio, senza diretti riflessi sui valori ambientali” (Cons. Stato, sent. n.3878/2001), trattandosi, pur sempre, di una “legittimazione eccezionale”, che come tale, dovrebbe essere delimitata entro i perimetri fissati dalla legge, che non tollererebbe alcuna estensione in altri settori dove non si rin-venga il "danno ambientale" richiesto, come presupposto, dal comma 5 dell\'art.18.
In altri termini, si ammette la legittimazione ad agire delle associazioni ambientali contro atti am-ministrativi a contenuto urbanistico-edilizio soltanto in riferimento alle censure con valenza am-bientali”( Cons. Stato sez. IV, 9.11.2004 n. 7246).
Secondo un diverso orientamento, invece, vi sarebbe una “inscindibilità” tra la materia urbanistica e quella ambientale, per cui la suddivisione tra ambiente ed urbanistica verrebbe a risolversi, in so-stanza, in un “equivoco culturale ancor prima che giuridico” (T.A.R. Veneto, Sez. III, 28.10.2002 n. 6118), che non tollererebbe un criterio tradizionale di riparto di competenze mediante un approccio che ne ignora le peculiarità: in primis quella di essere una specie di contenitore nel cui ambito è da-to ritrovare i più vari beni tutelabili dall’ordinamento, essendo evidente, infatti, che con lo strumen-to urbanistico si possa e debba tutelare anche il bene ambiente o paesaggio.
Ad avviso del Collegio, l’indirizzo giurisprudenziale più restrittivo (Cons. Stato sez. IV, 9.11.2004 n. 7246) che considerava eccezionale la legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste, risulta attualmente superato in conseguenza della nuova disposizione introdotta al riguardo dall’art. 310 comma 1 del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (“Norme in materia ambientale”), che così recita:
“I soggetti di cui all\'articolo 309, comma 1, [Le regioni, le province autonome e gli enti locali, an-che associati, nonché le persone fisiche o giuridiche] sono legittimati ad agire, secondo i principi generali, per l\'annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell\'ambiente e della tutela del territorio e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell\'attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale”.
Ed invero, in base alla precitata disposizione, la legittimazione ad agire, anche con riferimento alla problematica sulla proponibilità delle singole censure, va valutata secondo i principi generali, per cui vanno ritenute ammissibili tutte le censure astrattamente proponibili, purché siano funzionali al soddisfacimento di uno specifico interesse ambientale, mentre non possono essere ritenute ammis-sibili le censure il cui accoglimento comporti l’annullamento di una parte scindibile dello strumento urbanistico, ove non sia stato evidenziato, in ricorso, un interesse ambientale connesso all’eliminazione di detta parte della disciplina urbanistica.
Ciò premesso, nella specie, anche a voler applicare i criteri più restrittivi, elaborati dalla risalente giurisprudenza per l’ammissibilità della legittimazione attiva delle associazioni ambientaliste, si deve ritenere l’ammissibilità della presente impugnativa, posto che il complesso unico motivo di censura si rivolge nei confronti di un intervento che, in tesi, viene ritenuto lesivo e compressivo del bene ambientale, inteso nella sua integralità, stante la denunciata aggressione alla spiaggia ed alla vegetazione circostante, senza che possa valere ad escluderla il rilievo secondo cui le autorità legi-slativamente preposte alla tutela del bene ambientale non abbiano adottato provvedimenti di vincolo sui territori oggetto della pianificazione, in quanto la legittimazione come sopra definita ha proprio lo scopo non tanto di ampliare la platea dei soggetti titolari di interesse alla censura dell’atto ammi-nistrativo “ex parte subiecti”, quanto quello di consentire, “ex parte obiecti”, una più ampia tutela del bene ambientale, anche laddove le autorità preposte alla sua protezione non siano capaci di ga-rantirla.
Del resto, il “piano di spiaggia” costituisce, in sostanza, una sorta di strumento urbanistico attuativo, con cui l’ente locale si propone non tanto di disciplinare l’attività di normale utilizzazione edificato-ria del territorio comunale, quanto piuttosto gli usi compatibili e consentiti dei tratti di spiaggia e, quindi, di demanio marittimo ricadenti nel proprio territorio.
Pertanto, l’eccezione di difetto di legittimazione ad agire, sollevata dalla parte resistente va respinta nei sensi sopra precisati.
1.3. La difesa del Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio deduce altresì l’inammissibilità del-la presente impugnativa avverso la delibera di C.C. n. 5 del 21.2.2008, in quanto interposta avverso un atto di indirizzo politico di carattere generale, come tale insuscettibile di determinare lesioni concrete di interessi.
Com’è noto, l\'impugnativa richiede la sussistenza dell\'interesse al ricorso, quale condizione dell\'a-zione, che s\'incardina in capo al soggetto titolare della posizione sostanziale solo quando l\'atto da gravare lede immediatamente la sua posizione giuridica, cosicchè, dall\'azione giudiziaria, fruttuo-samente intrapresa, il ricorrente possa ricavarne un vantaggio concreto ed immediato.
Nei confronti degli atti amministrativi d\'indirizzo e/o di programmazione non si ravvisa, di regola, un interesse processuale al ricorso, in quanto in questo tipo di atti difetta, per sua natura, di un\'im-mediata capacità lesiva di situazioni giuridiche soggettive: tale sembra la delibera di C.C. n. 5 del 2008, corredata dal una relazione, impugnata nel caso in esame, che si limita a prescrivere ai propri uffici i criteri generali per la redazione del piano di spiaggia, senza prendere in considerazione, di-rettamente o indirettamente, un bene individuato in modo preciso e concreto, appartenente a sogget-to determinato o, comunque, determinabile, ma riferendosi, magari, a luoghi individuati per grandi linee.
Tuttavia, poiché nel caso di specie, ad agire è un’associazione ambientale per la tutela di un interes-se “diffuso” e di un bene complessivamente determinato, la peculiarità dell’azione intrapresa im-pone la verifica in astratto di un denunziato contrasto fra un determinato criterio prescrittivo e l’interesse alla tutela di uno specifico interesse ambientale, rivolto alla cura ed alla conservazione del paesaggio o di un determinato “habitat” naturale.
E nella specie, in astratto, non può escludersi che le censure proposte avverso i criteri enunciati dall’atto di indirizzo comunale non siano espressamente volte a dimostrare la loro potenzialità lesi-va del valore ambiente e paesaggio dei territori presi in considerazione, come meglio si vedrà in se-de di disamina nel merito delle questioni.
Pertanto, avuto riguardo alla peculiare natura dell’interesse “diffuso” dedotto in giudizio, l’eccezione va rigettata.
1.4. Con l’unico motivo, l’esponente associazione ambientale deduce che i criteri predisposti per la redazione del “Piano Comunale di Spiaggia” non sarebbero del tutto coerenti con le esigenze di tutela ambientale, garantite dall’art. 9 della Costituzione, in relazione ad un’area di particolare pregio paesaggistico, compresa fra il Fosso Cupido ed il Torrente Alaca, per oltre 500 ettari di territorio e circa km.3 di costa, peraltro interessata dal un parallelo procedimento, finalizzato al ricono-scimento di “ zona protetta”, ai sensi della legge regionale 14.7.2003 n. 10.
In particolare, lamenta che, con le “Linee Guida” approvate, sarebbero stati individuati parametri e zonizzazioni del territorio che, prescindendo dalla naturale vocazione degli stessi, si verrebbero a risolvere in un malcelato tentativo di operare una illegittima variante al piano regolatore generale.
Ed infatti, la costruzione indiscriminata di parcheggi, rotatorie, stabilimenti balneari, provochereb-bero un grave pregiudizio per l’equilibrio floro-faunistico dell’area in oggetto, mentre il progetto di ampliamento della cosiddetta “strada borbonica”, a ridosso di un’area agricola, esorbiterebbe le fi-nalità di cui all’art. 12 della legge regionale n. 17 del 2005 e finirebbe, in sostanza nel risolversi in un vero e proprio “escamotage” per introdurre, nella sostanza, una variante al piano regolatore ge-nerale, evitando l’intervento della Regione, in violazione delle disposizioni di cui alla legge n. 1150 del 1942.
Com\'è noto, con riferimento agli strumenti generali di pianificazione, trova applicazione il comma 2 dell\'art.3 della legge 7.8.1990 n. 241, che esclude dall\'obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale (nel cui novero rientra lo strumento urbanistico generale).
Coerentemente, si è affermato che: a) le scelte effettuate dall\'Amministrazione nell\'adozione del piano costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non sia-no inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (cfr. ex plurimis, Cons. St. IV, n. 2639/00; n. 664/02; n. 121/99); b) le scelte discrezionali dell\'amministrazione non necessitano di apposita mo-tivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell\'impostazione del piano stesso (cfr. Cons. Stato, AP. , n. 24/99; IV Sez., n. 2639/00; n. 245/00; n. 1943/99; n. 887/95), essendo sufficiente l\'espresso riferimento alla relazione di accompa-gnamento al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettati-ve o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considera-zioni(Cons. St., Sez. VI n. 173/02; Sez. VI n. 6917/02; Sez. IV n. 2899/02).
Nella specie, oggetto di pianificazione sono le aree facenti parte del lido del mare e della spiaggia, riconducibili alla categoria dei beni demaniali, ai sensi dell’art 822 c.c., riservati all’uso pubblico, e, in particolare, ai cosiddetti “usi del mare”, che comprendono la balneazione, il godimento dello “habitat marino” e delle bellezze naturali in genere, quale proiezione del diritto di usufruire di una gradevole qualità della vita, in qualche modo espressione del diritto alla salute, tutelato ai sensi del-l’art 32 della Cost..
L’utilità che dal godimento dell’ambiente che ciascuna persona può ritrarre, non tanto di natura e-conomica, quanto di natura ”spirituale ed estetica” (Corte di Cass., Sez. II 6.2.1962 n. 266) rende quanto mai necessaria l’introduzione di una tutela, nella duplice direzione della conservazione del bene –come riaffermazione della sua intangibilità- nonché della garanzia del godimento pieno ed incondizionato a favore dei singoli componenti della collettività, non solo come “uti cives”, ma ad-dirittura come “uti homine” , a non utilizzare strutture offerte da terzi, che intendono ritrarre utilità economiche dall’offerta dei vari servizi.
Nella specie, dall’esame dell’atto impugnato, considerati i contenuti molto generali delle sue previ-sioni, non emergono, nel complesso, macroscopiche illogicità ed irrazionalità o previsioni in contra-sto con disposizioni normative programmatiche o direttamente cogenti né con le finalità ed i limiti posti dalla legge regionale n. 17 del 2005, che costituisce il più specifico parametro normativo di riferimento.
Un punto molto delicato, nell’ottica complessiva del provvedimento impugnato, è quello in cui, con riferimento al “settore B”, si dispone: “appare opportuno creare due poli dove concentrare l’urbanizzazione: uno nella zona immediatamente a nord del Fosso Cupido e l’altro in corrispon-denza della foce del Vallone Bruno. In entrambi è necessario individuare aree a parcheggio, spazi a verde per verde attrezzato e per lo sport. Inoltre è indispensabile realizzare la strada di collegamento viario tra i due poli sull’attuale pista di collegamento con aree a parcheggio lungo il suo sviluppo, per come previsto anche dall’art. 6, comma 2 b della l.r. 17/2005 : in tali aree sarà possibile realiz-zare punti di ristoro a piccole dimensioni (chiosco bar)”.
Ed invero, in sede esecutiva, occorrerà determinare in modo molto rigoroso i limiti dell’urbanizzazione possibile alla foce del Vallone Bruno, tenendo conto delle fasce di rispetto, del-la naturale vocazione dell’area nonché di tutti i vincoli ed i limiti derivanti dalla legislazione di rife-rimento, in modo da cercare di armonizzare al massimo la composizione dei contrapposti interessi coinvolti, tenendo sempre conto che le opere da realizzare non devono mai in concreto esorbitare la loro esclusiva funzione di migliorare e potenziare la fruibilità delle coste ed il godimento da parte della collettività, nel rispetto del fondamentale bene dell’ambiente (art.9 Cost.), direttamente con-nesso con il bene della salute (art. 32 Cost.): il che, in concreto, presuppone l’impiego di materiali ecocompatibili, la rigorosa valutazione dell’impatto ambientale delle opere sotto svariati profili (vi-sivo, acustico, estetico, etc..), un adeguato rapporto fra spiagge libere e spiagge da assegnare in concessione –che, in ipotesi potrebbe anche superare il limite minimo imposto dalla legge regionale n. 17 del 2005- senza mai accordare prevalenza all’interesse economico dei privati rispetto a questi beni fondamentali per la collettività.
Appare, inoltre, particolarmente delicato il previsto ampliamento della “strada borbonica”: in rela-zione a tale questione, le doglianze svolte non risultano particolarmente corredate di elementi e dati certi, in ordine all’entità ed alle caratteristiche di tale previsto ampliamento, che, comunque, trat-tandosi di un bene storico, va sempre tutelato, a prescindere dall’esistenza o meno di un apposito vincolo e non può essere oggetto di interventi tali da stravolgerne le caratteristiche costruttive e la sua armonizzazione con i paesaggi in cui si snoda.
Conseguentemente, siffatto intervento non può non aver luogo tenendo conto delle eventuali pre-scrizioni del P.I.R. in materia nonché della sua compatibilità con le previsioni dello strumento urba-nistico generale, senza che possa, in alcun caso, risolversi in un “escamotage” per dar luogo ad una non consentita “variante essenziale” al piano regolatore generale vigente, eludendo l’intervento della Regione, come temuto dalle associazioni ricorrenti.
Ed infatti, l’ampliamento di una strada non può essere considerato “sic et simpliciter” un interven-to sussumibile nelle previsioni di cui all’art.6 comma 1, lettera f, della legge regionale n. 17 del 2005, che prevede “l\'obbligo per i Comuni, in sede di adozione del Piano di cui al successivo arti-colo 12, di assicurare gli accessi al mare, la presenza di servizi minimi sia sulle aree in concessione che su quelle libere, la realizzazione dei percorsi di cui al successivo articolo 15, comma 2”.
Ciò posto, ritiene, comunque, il Collegio che le censure svolte non possono essere accolte.
In conclusione, il ricorso si appalesa infondato.
2.1. La difesa del Comune resistente deduce l’inammissibilità dell’impugnativa svolta con motivi aggiunti avverso la delibera di C.C. n. 15 del 12.6.2008 di adozione del piano spiaggia, in quanto interposta avverso un atto avente natura endoprocedimentale, ancora da sottoporre all’approvazione da parte della Provincia.
L’art. 13 della legge regionale Calabria 21.12.2005 n. 17, con i commi I° e II°, stabilisce:
“1. Il Consiglio comunale, previo parere non vincolante delle organizzazioni sindacali di categoria più rappresentantive a livello regionale, entro il termine perentorio di 90 giorni dalla data di pubbli-cazione sul Bollettino Ufficiale della Regione dei PIR, provvede, nell\'ambito della pianificazione urbanistica del proprio territorio ed in piena coerenza con il PIR, all\'adozione o all\'adeguamento, se già provvisti, del PCS e relativo regolamento di attuazione.
2. L\'Amministrazione provinciale competente territorialmente approva il PCS, previa verifica della rispondenza con gli obiettivi e gli indirizzi dei PIR.”.
Il successivo art. 14 , in tema di “Norme di salvaguardia”, stabilisce:
“1. Dalla data di entrata in vigore dei PIR e fino all\'entrata in vigore del PCS, formato ed adeguato secondo le prescrizioni ed indicazioni dei PIR, non possono essere rilasciate nuove concessioni ed il Sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di rinnovo delle concessioni esi-stenti in contrasto con le previsioni e prescrizioni dello stesso PIR.
2. Per quanto non disposto dalla presente norma si osservano le norme contenute nel Codice della navigazione e relativo regolamento di esecuzione.”
Dall’esame delle precitate disposizioni normative, emerge che lo strumento di pianificazione territo-riale previsto, chiamato “piano comunale di spiaggia”, è assoggettato ad uno schema di formazione, in qualche modo improntato sul modulo procedimentale stabilito per la formazione del piano rego-latore in generale: infatti esso risulta costituito da un “provvedimento complesso”, nel quale con-fluiscono l’atto di adozione da parte del Comune e l’atto finale di approvazione da parte di un ente locale sovraordinato (nella specie: la Provincia in luogo della Regione), con la previsione di “misu-re di salvaguardia”, nelle more del procedimento.
Conseguentemente, si può richiamare, nel caso di specie, l’orientamento giurisprudenziale formato-si con riferimento alla formazione del piano regolatore generale, che è anch’esso un atto comples-so, formato dalla volontà di due amministrazioni (nella specie il Comune competente ad adottarlo e la Provincia competente ad approvarlo), dalla cui mera adozione scaturiscono effetti giuridici vinco-lanti per i terzi (misure di salvaguardia per il piano regolatore e per il piano di spiaggia).
In particolare, è stato precisato che, avendo l\'atto di adozione del piano regolatore effetti autonomi ed immediati rispetto all\'atto di approvazione, che costituisce un atto formalmente e sostanzialmente nuovo rispetto al piano adottato, i due atti possono essere impugnati autonomamente e distintamen-te, con la conseguenza che la mancata impugnazione dell’atto di adozione non comporta preclusio-ne o decadenza del diritto di ricorso avverso il piano approvato e che la mancata impugnazione del piano approvato non comporta cessazione di interesse al ricorso già proposto avverso l’atto di ado-zione (a meno che l\'atto di approvazione non comporti modifiche delle prescrizioni e previsioni im-pugnate, il che non risulta, nella fattispecie, essersi verificato).
Pertanto, l’eccezione va rigettata.
2.2. Nel merito, avendo l’associazione ricorrente proposto le identiche doglianze già svolte con il ricorso principale, si possono anche in questa sede richiamare le medesime considerazioni già svolte in sede di disamina delle censure svolte con il ricorso principale.
Pertanto, anche questa impugnativa non può essere accolta.
In conclusione, sia il ricorso che i motivi aggiunti si appalesano infondati e vanno rigettati.
Considerato che le doglianze svolte, particolarmente ricche di valutazioni di merito, potrebbero tradursi in validi apporti collaborativi in sede di approvazione del piano spiaggia, appare opportuno disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Catanzaro – Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso d cui in epigrafe, lo rigetta.
Rigetta anche i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall\'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 27/02/2009 con l\'intervento dei Magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore
Giovanni Ruiu, Primo Referendario
L\'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/04/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
