Consiglio di Stato Sez. VI n. 5283 del 26 giugno 2022
Elettrosmog.Localizzazione impianti

In tema di autorizzazione alla realizzazione di stazioni radio base per la telefonia mobile, deve ritenersi illegittimo il regolamento comunale che vieti l'istallazione di tali impianti in aree diverse da quelle individuate dal Comune, comportando una limitazione alla localizzazione in aree generalizzate del territorio. La specificazione dei siti è ammessa dalla norma ma in negativo, a fini di tutela, e non può quindi estendersi alla ulteriore limitazione della specificazione dei siti quali unici punti ammessi, pena una illogica inversione del criterio normativamente stabilito. Il regolamento previsto dall'art. 8, comma 6, l. n. 36/2001, nel disciplinare il corretto insediamento nel territorio degli impianti stazioni radio base, può contenere regole a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico artistico, o anche per la protezione dall'esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (scuole, ospedali, ecc.), ma non può imporre limiti generalizzati all'installazione degli impianti se tali limiti sono incompatibili con l'interesse pubblico alla copertura di rete nel territorio nazionale. Deve allora ritenersi consentito ai Comuni, nell'esercizio dei loro poteri di pianificazione territoriale, di raccordare le esigenze urbanistiche con quelle di minimizzazione dell'impatto elettromagnetico, ai sensi dell'ultimo inciso del comma 6 dell'art. 8, prevedendo con regolamento anche limiti di carattere generale all'installazione degli impianti, purché sia comunque garantita una localizzazione alternativa degli stessi, in modo da rendere possibile la copertura di rete del territorio nazionale. Possono, quindi, ritenersi legittime anche disposizioni che non consentono, in generale, la localizzazione degli impianti nell'area del centro storico (o in determinate aree del centro storico) o nelle adiacenze di siti sensibili (come scuole e ospedali), purché sia garantita la copertura di rete, anche nel centro storico e nei siti sensibili, con impianti collocati in altre aree. In definitiva, ciò che risulta necessario è che la possibile interdizione di allocazione di impianti in specifiche aree del territorio comunale risponda a particolari esigenze di interesse pubblico e che, comunque, i criteri localizzativi adottati non si trasformino in limitazioni alla copertura di rete. È necessario cioè che il limite o il divieto posto dall'ente locale non impedisca la capillare distribuzione del servizio all'interno del territorio, Deve, quindi, esservi un equo contemperamento tra l'interesse urbanistico perseguito dal Comune e l'interesse alla piena ed efficiente copertura di rete.

Pubblicato il 27/06/2022

N. 05283/2022REG.PROV.COLL.

N. 01670/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1670 del 2016, proposto da
Vodafone Italia Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Giovanni Borghi, Marco Sica, Mariano Protto, con domicilio eletto presso lo studio Mariano Protto in Roma, via Cicerone, n. 44;

contro

Associazione Cittadiniattivi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Pubusa, con domicilio eletto presso lo studio Edoardo Giardino in Roma, via Adelaide Ristori, n. 9;
Rafaela Selis, Paola Cardia, Emanuele Mallus, Valentina Cossu, rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Pabusa, con domicilio eletto presso lo studio Edoardo Giardino in Roma, via Adelaide Ristori, n. 9;
Licinia Caramori, Ugo Piras, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Comune di Sant'Antioco, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 905/2015, resa tra le parti, concernente autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base in Sant'antioco.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Associazione Cittadiniattivi e di Rafaela Selis e di Paola Cardia e di Emanuele Mallus e di Valentina Cossu;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 giugno 2022 il Cons. Davide Ponte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Con l’appello in esame la società odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 905 del 2015, del Tar Sardegna, recante accoglimento dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dall’associazione odierna parte appellata, al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti atti: dell'Atto Unico Finale n. 15/2014 adottato in data 18.6.2014 dallo Sportello Unico per le Attività Produttive del Comune di Sant'Antioco - Area 2: Sviluppo del Territorio e delle Infrastrutture - con il quale la soc. Vodafone Omnitel BV S.p.a. era stata autorizzata alla realizzazione di una stazione radio base (SRB) in Sant'Antioco nel Viale dei Pini, nonché degli atti endoprocedimentali e interni alla Conferenza dei Servizi; del "Regolamento Comunale per il corretto esercizio ed insediamento di impianti di telefonia mobile e di radio comunicazione", adottato dal Comune di S.Antioco con Delibera del Consiglio Comunale n. 60 del 15.11.2013 nella parte in cui non prevedeva, al momento dell'adozione dell'Atto Unico finale n. 15/2014, l'Asilo Carlo Sanna e la Casa dell'Anziano tra i siti sensibili.

All’esito del giudizio di prime cure il Tar accoglieva il ricorso. sotto l’assorbente profilo della mancata valutazione della possibile localizzazione dell’impianto su area alternativa a quella per cui è causa: “Il particolare rilievo (anche costituzionale) dell’interesse sotteso all’azione proposta dai ricorrenti a tutela dell’utenza di strutture destinate ad accogliere soprattutto bambini ed anziani, oltretutto riconosciuti (seppur tardivamente) dallo stesso comune di Sant’Antioco meritevoli di essere inseriti tra i siti sensibili oggetto di speciale tutela, infatti, evidenzia l’esigenza di procedere, prima dell’attivazione dell’impianto, ad una puntuale ricognizione di altri siti collocati in ambiti meno interessati da tali particolari strutture recettive al fine di valutarne l’idoneità tecnica alla sua collocazione”.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, la società appellante – soccombente in prime cure - formulava, avverso la sentenza di rigetto, i seguenti motivi di appello:

- violazione del regolamento approvato con d.c.c. n. 60/2013 e degli artt. 86 e 87, d.lgs. 259/2003, 55, l.r. 9/2006, 15 ter l.r. 23/1985, 12 e 15 d.p.r. 380/2001. violazione del principio di legalità, difetto e/o falsità della motivazione, illogicità e contraddittorietà, in quanto l’impianto era consentito dal regolamento comunale stesso;

- violazione dell’art. 88, cod.proc.amm. difetto o erroneità della motivazione, violazione degli artt. 4, 8 e 14, l. 36/2001, 55, l.r. 9/2006, e del d.p.c.m. 8 luglio 2003, difetto assoluto o erroneità della motivazione, travisamento dei presupposti di fatto e diritto, illogicità e contraddittorietà;

- violazione e falsa applicazione del regolamento approvato con d.c.c. n. 60/2013 e degli artt. 86 e 87, d.lgs. 259/2003,15 ter l.r. 23/1985, 12 e 16 d.p.r. 380/2001 sotto altri profili, violazione del principio di legalità, irragionevolezza ed illogicità della motivazione, travisamento dei presupposti e sviamento.

La parte appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello. Riproponeva altresì i motivi di ricorso non esaminati dal Tar: violazione del regolamento comunale in tema di impianti di telefonia mobile e diversi profili di accesso di potere, per impossibilità di effettuare la piantumazione richiesta dalla Soprintendenza; analoghi vizi per difetto di motivazione rispetto alla previsione regolamentare che indica di addossare le antenne a muri esistenti; violazione del puc che prevede destinazione a verde pubblico, incompatibile con l’antenna; vicinanza con edifici da proteggere (50 metri dall’asilo infantile/Scuola materna comunale Gen. Carlo Sanna, 98 metri dalla scuola primaria statale di via Virgilio, 100 metri dalla casa di riposo di via Gialeto).

Dopo il rinvio alla precedente udienza del 5 luglio 2018, chiesto “a difesa” dal legale di parte appellata per non aver ricevuto alcuna comunicazione circa la fissazione della discussione, alla pubblica udienza del 16 giugno 2022 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto la sentenza con cui il Tar Sardegna ha annullato l’autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio-base nel terreno sito in Viale dei Pini del Comune di Sant’Antioco, in accoglimento del motivo della mancata valutazione della possibile localizzazione dell’impianto su area alternativa a quella per cui è causa.

2. L’appello è fondato sotto tutti i profili dedotti, che possono essere esaminati congiuntamente.

2.1 In linea di diritto, come ancora di recente ribadito dalla sezione, la legge n. 36 del 22 febbraio 2001 («Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici») distingue le competenze dello Stato, delle Regioni e dei Comuni precisando in particolare, all’articolo 4 che «Lo Stato esercita le funzioni relative : a) alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, in quanto valori di campo come definiti dall’art. 3, comma 1, lettera d) numero 2), in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizioni di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità di cui all’articolo 1».

Il successivo articolo 8 (rubricato «Competenze delle regioni , delle province e dei comuni») prevede, in particolare, al comma 1, che «Sono di competenza delle Regioni, nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità nonché delle modalità e dei criteri fissati dallo Stato, fatte salve le competenze dello Stato e delle autorità indipendenti: a) l’esercizio delle funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile».

Il successivo comma 2 dispone che «Nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 1, lettere a) e c), le regioni si attengono ai principi relativi alla tutela della salute pubblica, alla compatibilità ambientale ed alle esigenze di tutela dell’ambiente e del paesaggio».

Il comma 4 prevede che «Le regioni, nelle materie di cui al comma 1, definiscono le competenze che spettano alle province e ai comuni, nel rispetto di quanto previsto dalla legge 31 luglio 1997, n. 249».

Il comma 6, infine, dispone che «I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici».

2.2 Va anzitutto osservato che l'assimilazione, per effetto della previgente disciplina prevista dall’art. 86 d.lgs. n. 259/2003, delle infrastrutture di reti pubbliche di TLC alle opere di urbanizzazione primaria implica che le stesse siano in generale compatibili con ogni destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale (in ossequio al principio della necessaria capillarità della distribuzione di detti impianti); inoltre, i criteri per la localizzazione non possono essere adoperati quale misura, più o meno surrettizia, di tutela della popolazione da immissioni elettromagnetiche, che l'art. 4 L. n. 36 del 2001 riserva allo Stato (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 6 dicembre 2021, n. 8141 e sez. VI, 3 agosto 2018, n. 4794).

La giurisprudenza formatasi nella materia degli ambiti di legittima operatività dei regolamenti comunali ha chiarito che il legislatore statale, nell’inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha espresso un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà regolamentare attribuita ai Comuni dall’articolo 8, comma 6 della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 5 dicembre 2013, n. 687).

Le opere di urbanizzazione primaria, in quanto tali, risultano in generale dunque compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale, poiché dall’articolo 86, comma 3, del d.lgs. n. 259/1993 si desume il principio della necessaria capillarità della localizzazione degli impianti relativi ad infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni (Cons. St., sez. VI, 3891 del 2017).

2.3 In linea con questo orientamento è stato ribadito che alle Regioni ed ai Comuni è consentito - nell’ambito delle proprie e rispettive competenze - individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (anche espressi sotto forma di divieto) quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura ecc.) mentre non è loro consentito introdurre limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei (prescrizione di distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro o ad attività diverse da quelle specificamente connesse all’esercizio degli impianti stessi, di ospedali, case di cura e di riposo, edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido nonché di immobili vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico-artistici o individuati come edifici di pregio storico-architettonico, di parchi pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate ed impianti sportivi).

2.4 Ne deriva che la scelta di individuare un’area specifica ove collocare gli impianti, anche se in base al criterio della massima distanza possibile dal centro abitato, non può ritenersi condivisibile, costituendo un limite alla localizzazione (non consentito) e non un criterio di localizzazione (consentito). A ciò deve aggiungersi che la potestà attribuita all’amministrazione comunale di individuare aree dove collocare gli impianti è condizionata dal fatto che l’esercizio di tale facoltà deve essere rivolto alla realizzazione di una rete completa di infrastrutture di telecomunicazioni, tale da non pregiudicare, come ritenuto dalla giurisprudenza, l’interesse nazionale alla copertura del territorio e all’efficiente distribuzione del servizio (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, n. 1592 del 2018).

2.5 Sulla illegittimità di una scelta amministrativa preclusiva condizionata dalla mera distanza da un sito si è pronunciata la stessa Corte costituzionale (Corte cost., 7 novembre 2003, n. 331), la quale, nel dichiarare l’illegittimità dell’art. 3 comma 12 lett. a), l. reg. Lombardia 6 marzo 2002 n. 4, ha ritenuto che: “tale disposizione, stabilendo un generale divieto di installazione di impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il limite inderogabile di 75 metri di distanza dal perimetro di proprietà di asili, edifici scolastici, nonché strutture di accoglienza socio assistenziali, ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per anziani, orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze, costituisce non già un criterio di localizzazione, la cui individuazione è rimessa dall'art. 3 lett. d) n. 1, l. 22 febbraio 2001 n. 36 alla legislazione regionale, ma un divieto che, in particolari condizioni di concentrazione urbanistica di luoghi specialmente protetti, potrebbe addirittura rendere impossibile la realizzazione di una rete completa di infrastrutture per le telecomunicazioni, e quindi in una limitazione alla localizzazione, non consentita dalla legge quadro, in considerazione dell'evidente nesso di strumentalità tra impianti di ripetizione e diritti costituzionali di comunicazione, attivi e passivi. Né la disposizione regionale può trovare giustificazione nel generale principio di derogabilità in melius (rispetto alla tutela dei valori ambientali), da parte delle regioni, degli standard posti dallo Stato, in quanto in presenza di una legge quadro statale che detta una disciplina esaustiva della materia, attraverso la quale si persegue un equilibrio tra esigenze plurime, necessariamente correlate le une alle altre, attinenti alla protezione ambientale, alla tutela della salute, al governo del territorio e alla diffusione sull'intero territorio nazionale della rete per le telecomunicazioni, interventi regionali di tipo aggiuntivo devono ritenersi, a differenza che in passato, incostituzionali, perché l'aggiunta si traduce in una alterazione e quindi in una violazione, dell'equilibrio tracciato dalla legge statale di principio (cfr. C. cost. n. 382 del 1999, 307 del 2003)”.

2.6 La recente modifica dell’articolo 8 della legge n. 36 del 2001 (adottata con l’articolo 38, comma 6 del decreto legge n. 76 del 2020, convertito dalla legge n. 120 del 2020) ha confermato tale interpretazione precisando che i comuni possono adottare un regolamento per i fini indicati “con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazione elettroniche di qualsiasi tipologia e in ogni caso di incidere, anche in via indiretta mediante provvedimenti contingibili urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sul valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservate allo Stato ai sensi dell’articolo 4”.

2.7 Va quindi ribadito, anche dopo la predetta modifica normativa, che in tema di autorizzazione alla realizzazione di stazioni radio base per la telefonia mobile, deve ritenersi illegittimo il regolamento comunale che vieti l'istallazione di tali impianti in aree diverse da quelle individuate dal Comune, comportando una limitazione alla localizzazione in aree generalizzate del territorio. La specificazione dei siti è ammessa dalla norma ma in negativo, a fini di tutela, e non può quindi estendersi alla ulteriore limitazione della specificazione dei siti quali unici punti ammessi, pena una illogica inversione del criterio normativamente stabilito.

2.8 Il regolamento previsto dall'art. 8, comma 6, l. n. 36/2001, nel disciplinare il corretto insediamento nel territorio degli impianti stazioni radio base, può contenere regole a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico artistico, o anche per la protezione dall'esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (scuole, ospedali, ecc.), ma non può imporre limiti generalizzati all'installazione degli impianti se tali limiti sono incompatibili con l'interesse pubblico alla copertura di rete nel territorio nazionale. Deve allora ritenersi consentito ai Comuni, nell'esercizio dei loro poteri di pianificazione territoriale, di raccordare le esigenze urbanistiche con quelle di minimizzazione dell'impatto elettromagnetico, ai sensi dell'ultimo inciso del comma 6 dell'art. 8, prevedendo con regolamento anche limiti di carattere generale all'installazione degli impianti, purché sia comunque garantita una localizzazione alternativa degli stessi, in modo da rendere possibile la copertura di rete del territorio nazionale. Possono, quindi, ritenersi legittime anche disposizioni che non consentono, in generale, la localizzazione degli impianti nell'area del centro storico (o in determinate aree del centro storico) o nelle adiacenze di siti sensibili (come scuole e ospedali), purché sia garantita la copertura di rete, anche nel centro storico e nei siti sensibili, con impianti collocati in altre aree. In definitiva, ciò che risulta necessario è che la possibile interdizione di allocazione di impianti in specifiche aree del territorio comunale risponda a particolari esigenze di interesse pubblico e che, comunque, i criteri localizzativi adottati non si trasformino in limitazioni alla copertura di rete. È necessario cioè che il limite o il divieto posto dall'ente locale non impedisca la capillare distribuzione del servizio all'interno del territorio, Deve, quindi, esservi un equo contemperamento tra l'interesse urbanistico perseguito dal Comune e l'interesse alla piena ed efficiente copertura di rete.

3. Quanto sin qui evidenziato assume rilievo dirimente in relazione a tutti i motivi dedotti.

3.1 Nel caso di specie, è pacifico che l’antenna proposta fosse compatibile con la disciplina regolamentare comunale, la quale non prevedeva, nei limiti di ammissibilità predetti, alcuna previsione ostativa, né in termini di vincolo né di distanza da siti reputati sensibili.

3.2 Risulta pertanto non condivisibile la motivazione posta a base della sentenza impugnata, secondo cui “l’esigenza di procedere, prima dell’attivazione dell’impianto, ad una puntuale ricognizione di altri siti collocati in ambiti meno interessati da tali particolari strutture recettive al fine di valutarne l’idoneità tecnica alla sua collocazione”.

Infatti, nessun onere di tale rilevanza e consistenza faceva capo agli uffici comunali. Né è da reputarsi applicabile una eventuale sopravvenuta disciplina, in disparte della relativa coerenza ai medesimi parametri sopra riportati, in quanto il procedimento è regolato dal principio per cui tempus regit actum, con la conseguenza che la disciplina applicabile all’istanza di Vodafone era quella vigente all’epoca della valutazione derivante dalla domanda stessa.

4. L’accoglimento dell’appello impone l’esame delle censure di primo grado, riproposte in appello dall’associazione originaria ricorrente, in quanto non esaminate dal Tar.

4.1 Peraltro, al pari della sentenza impugnata, anche tali censure si scontrano con i principi già espressi dalla sezione e sopra riassunti, in specie per quanto concerne l’evocata destinazione a verde pubblico, di per sé non ostativa rispetto ad opere di urbanizzazione primaria quali sono qualificate ex lege le infrastrutture in questione, nonché per quanto concerne le invocate distanze da siti reputati (erroneamente) come automaticamente sensibili e quindi protetti.

4.2 Analoghe conclusioni negative vanno estese con riferimento al primo motivo sull’onere di piantumazione, sia per assenza di interesse alla contestazione in capo ad un’associazione non avente finalità di tutela ambientale e paesistica, sia per esistenza in loco di alberi, in concomitanza col sito interessato (cfr. relazione paesaggistica di Vodafone, allegata al fascicolo di prime cure), in termini all’evidenza reputati adeguati dalle amministrazioni interessate.

4.3 Parimenti infondato è il restante motivo, dedotto in termini di difetto di motivazione rispetto alla previsione regolamentare che indica di addossare le antenne a muri esistenti. Assume rilievo la stessa formulazione dell’evocato art. 5 del regolamento comunale, a mente del quale “possono essere autorizzati pali di norma addossati e connessi agli edifici, nelle proprietà private”. La previsione, indicata non a caso come “di norma” presuppone una situazione di fatto che nel caso di specie non risulta dimostrata, come emerge pacificamente dall’analisi degli atti di causa, non risultando presente alcun edificio in quanto tale. Per quanto poi concerne l’eventuale altezza dell’antenna poi collocata, tale profilo è del tutto ininfluente rispetto alla legittimità dell’autorizzazione (che anzi si presupporrebbe violata), rientrando tale aspetto nell’esercizio dei doverosi compiti di vigilanza in merito al rispetto del titolo stesso.

5. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto accolto, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

Sussistono giusti motivi, stante la natura degli interessi coinvolti, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2022 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Alessandro Maggio, Consigliere

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore