Consiglio di Stato Sez. IV n. 4250 del 26 maggio 2026
Rifiuti. Responsabilità ambientale della capogruppo e natura degli obblighi di bonifica

In materia di bonifica di siti contaminati, l'obbligo di ripristino ambientale grava, in solido, non solo sull'autore materiale dell'inquinamento, ma anche sulla società capogruppo che, per il tramite di un controllo azionario maggioritario o accordi di joint venture, formi con la controllata un’unica entità economica. In applicazione della concezione sostanzialistica d'impresa e del principio "chi inquina paga", la responsabilità della holding si fonda sul potere decisionale esercitato e sul profitto tratto dall'attività, includendo il risparmio di spesa per la mancata adozione di presidi ambientali. Per le attività pericolose, la responsabilità ha natura oggettiva e prescinde dall'accertamento del dolo o della colpa, richiedendo unicamente il nesso causale provato secondo il criterio civilistico del "più probabile che non". Tali obblighi, avendo finalità riparatoria e non sanzionatoria, si applicano anche alle contaminazioni storiche e permanenti, non configurando una violazione del principio di irretroattività, poiché volti a rimediare a una situazione di pregiudizio ambientale tuttora attuale.

Pubblicato il 26/05/2026

N. 04250/2026REG.PROV.COLL.

N. 05093/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5093 del 2025, proposto dalla società -OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Renna, Nicola Sabbini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Provincia di Vicenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Balzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Ezio Zanon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Romano Rotelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- S.p.A., -OMISSIS- S.p.A. in Fallimento, Agenzia regionale per la prevenzione e protezione Ambientale del Veneto, Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero dell'Interno, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti sul ricorso per l’annullamento:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento della Provincia di Vicenza del 5 ottobre 2020, prot. n. GE 2020/0041448, recante diffida ai sensi dell’art. 245 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;

- del provvedimento della Provincia di Vicenza del 7 maggio 2019, prot. n. 25406, allegato alla diffida;

- nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso, consequenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti:

- del provvedimento della Provincia di Vicenza del 16.11.2020, prot. n. GE 2020/0048236, recante intimazione a partecipare alle attività di bonifica del sito;

- della determinazione del Comune di -OMISSIS- del 4.3.2020, n. 3437, con cui è stato approvato con prescrizioni il «Progetto di Messa in Sicurezza Operativa delle acque sotterranee»;

- del verbale dell’incontro tecnico del 23 dicembre 2020;

- nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso, consequenziale.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Vicenza, del Comune di -OMISSIS-, della Regione Veneto e della -OMISSIS- s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 la consigliera Silvia Martino;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado è stato impugnato il provvedimento della Provincia di Vicenza 5 ottobre 2020 prot. n. 41448 con cui la società -OMISSIS- s.p.a. è stata individuata tra i soggetti responsabili della contaminazione del sito su cui insiste lo stabilimento -OMISSIS- a -OMISSIS-, in località -OMISSIS-, che è stato in attività dal 1967 al 2018.

Con i motivi aggiunti in primo grado, è stato impugnato il provvedimento provinciale del 16 novembre 2020 a mezzo del quale è stato ordinato a -OMISSIS- di partecipare alle attività e agli interventi di bonifica del sito.

1.1. Si riporta la vicenda sottesa al presente giudizio, così come sintetizzata nella sentenza impugnata.

1.2. Il sito produttivo in questione è stato edificato dal -OMISSIS-, che l’ha gestito dal 1967 sino al 1988 attraverso la -OMISSIS- s.p.a.

In particolare, nel 1980 la produzione e il commercio nel settore chimico sono stati affidati, tramite conferimento di ramo d’azienda, alla --OMISSIS- s.p.a.

Nel 1988 il sito è stato acquisito dalla società -OMISSIS- s.r.l., che aveva in precedenza incorporato --OMISSIS-.

La società -OMISSIS- (successivamente trasformata in s.p.a.) è stata costituita attraverso una joint venture tra -OMISSIS- s.p.a., appartenente al gruppo di cui è holding -OMISSIS-, ed -OMISSIS- s.p.a., nei cui rapporti è poi subentrata l’odierna appellante -OMISSIS- s.p.a.

La -OMISSIS- aveva peraltro già iniziato a operare in una parte dello stabilimento dal 1984, nell’ambito di un rapporto di collaborazione con il Gruppo -OMISSIS-.

1.3. Il Gruppo -OMISSIS- ha acquisito il controllo azionario della -OMISSIS- nell’aprile 1997 e l’ha manutenuto sino al febbraio 2009, quando ha ceduto la totalità delle proprie partecipazioni al gruppo -OMISSIS-.

1.4. Il Gruppo -OMISSIS- ha detenuto il controllo di -OMISSIS- s.p.a. sino al fallimento di quest’ultima, dichiarato dal Tribunale di Vicenza con la sentenza 9 novembre 2018 n. 126.

Il Tribunale di Vicenza, con successivo provvedimento del 4 aprile 2019, ha autorizzato la curatela a non apprendere all’attivo fallimentare il compendio immobiliare di cui si compone lo stabilimento di -OMISSIS- e ne ha ordinato la derelizione, ai sensi dell’art. 104-ter, comma 8, del R.D. 16 marzo 1942 n. 267, con conseguente ritorno dei beni nella disponibilità della società -OMISSIS-.

Il 4 giugno 2019 la società -OMISSIS- ha ceduto alla controllante -OMISSIS- S.r.l, la proprietà dello stabilimento.

1.5. Lo stabilimento sorge in una zona di ricarica degli acquiferi, in adiacenza all’argine del torrente Poscola e sopra una falda, che scorre lungo l’asse principale dello stabilimento medesimo e che ha una soggiacenza di pochi metri rispetto al piano del sito.

1.6. Alla fine degli anni settanta, nell’ambito di un procedimento penale a carico degli amministratori della -OMISSIS-, venne accertato l’inquinamento della falda acquifera dovuto a sostanze chimiche (nitrofluoroderivati) provenienti dagli scarichi degli impianti produttivi.

La Regione commissionò quindi all’Istituto regionale di studi e ricerche economico sociali del Veneto (IRSEV) uno studio geologico e chimico dell’inquinamento della falda acquifera a valle dello stabilimento, che venne redatto nel 1979.

Questo studio stimò in un tempo non inferiore a cinquant’anni i tempi minimi per un processo autodepurativo naturale legato ai deflussi del bacino del Poscola e affermò che “qualsiasi tentativo di intervento di bonifica diverso dall’autodepurazione naturale è estremamente complesso ed oneroso e deve comunque essere orientato alla eliminazione non tanto del mezzo fluido, quanto del sedimento che trattiene la sostanza” (cfr. studio IRSEV, pag. 144 – doc. 12 della ricorrente).

1.7. Successivamente, in data 24 luglio 2013, la -OMISSIS-, dichiarandosi non responsabile della contaminazione, comunicava, ai sensi dell’art. 245 del codice dell’ambiente, che, a seguito di campionamenti delle acque sotterranee eseguiti presso il proprio stabilimento di -OMISSIS-, era stato riscontrato il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) per i parametri di cui alla tabella 2 dell’Allegato 5 Parte quarta, del codice, oltre che la presenza di sostanze non ricomprese nella predetta tabella (nella specie, nitroalogenoderivati e acidoperfluoroottanoico – PFOA, rientrante nelle sostanze perfluoro-alchiliche - PFAS).

1.8. L’Agenzia regionale per la prevenzione e protezione ambientale del Veneto, con una relazione del 14 agosto 2017, comunicava alla Provincia di Vicenza di avere sin dal 2013 attivato un monitoraggio ambientale su pozzi e piezometri fino a 45 km a valle dello stabilimento -OMISSIS-, di avere così riscontrato la presenza di sostanze perfluoroalchiliche, di ritenere verosimile che la fonte dell’inquinamento fosse lo stabilimento -OMISSIS- di -OMISSIS-.

1.9. Della vicenda si è interessata anche l’Autorità giudiziaria penale, che ha delegato le indagini al Comando Carabinieri per la Tutela dell'Ambiente – Nucleo Operativo Ecologico di Treviso, che ha prodotto una relazione datata 13 giugno 2017 prot. n. 42588 e una relazione finale datata 9 luglio 2019, inviate anche alle Autorità amministrative competenti (doc. 8 e doc. 41 della Provincia).

1.10. Il procedimento per individuare i responsabili della contaminazione è stato avviato dalla Provincia di Vicenza con atto 19 agosto 2018 prot. 56573.

Per istruire il procedimento, la Provincia si è avvalsa dalle indagini svolte dall’Arpav, della relazione del NOE del 13 giugno 2017 e dalla relazione tecnica commissionata ad uno studio di consulenza (lo studio -OMISSIS-) per ricostruire le vicende societarie.

1.11. La Provincia, con il provvedimento 7 maggio 2019 prot. n. 25406, ha individuato quali responsabili dell’inquinamento, per avere condotto nel sito l’attività alla quale è imputabile l’origine o l’aggravamento della contaminazione riscontrata, non solo la -OMISSIS-, ma anche le società che nel tempo ne hanno avuto il controllo (-OMISSIS- e le società del Gruppo -OMISSIS-) e le persone fisiche che hanno svolto il ruolo di legali rappresentanti o di delegati ambientali per le predette società.

Tra le persone fisiche responsabili della contaminazione, la Provincia ha individuato il dott. -OMISSIS-, legale rappresentante presidente del c.d.a. di -OMISSIS- dalla costituzione sino al -OMISSIS- e, contestualmente, anche amministratore e vice presidente del c.d.a. di -OMISSIS- s.p.a.

1.12. La Provincia, esaminate le osservazioni pervenute nel corso del procedimento avviato il 19 agosto 2018 e ulteriormente approfondite le vicende societarie della -OMISSIS-, con successivo atto del 26 febbraio 2020, ha avviato anche nei confronti di -OMISSIS- il procedimento per includerla tra i responsabili della contaminazione.

La comunicazione di avvio del procedimento dava atto che -OMISSIS- (prima costituita come -OMISSIS- s.p.a. e poi come -OMISSIS- Società di Partecipazione s.r.l.) ha detenuto una partecipazione societaria pari al 51% in -OMISSIS- dalla data della sua costituzione (22 aprile 1988) fino al -OMISSIS-.

La comunicazione di avvio del procedimento del 26 febbraio 2020 è stata inviata anche al Comune di -OMISSIS-.

1.13. La Provincia, con provvedimento 5 ottobre 2020, ha concluso il procedimento individuando come ulteriori responsabili della contaminazione -OMISSIS- e altre due persone fisiche afferenti al Gruppo -OMISSIS-.

1.14. Successivamente la Provincia, con atto 16 novembre 2020, ha ordinato alla società -OMISSIS- e a -OMISSIS- di partecipare alle attività e agli interventi di bonifica del sito ai sensi del Titolo V, parte IV, cod. amb. unitamente a -OMISSIS-, già attivatasi con una messa in sicurezza operativa (MISO).

In precedenza, con nota del 23 aprile 2020 -OMISSIS- aveva manifestato alla Provincia la necessità di coinvolgere nella MISO i proprietari e/o gli azionisti di -OMISSIS- nel periodo anteriore al 2009, aventi la capacità tecnica ed economico-finanziaria per realizzare con continuità le attività di bonifica, riservandosi, in caso contrario, di sospendere i lavori.

Con lo stesso atto del 16 novembre 2020 la Provincia ha convocato -OMISSIS- ed -OMISSIS- alle conferenze di servizi, ai tavoli tecnici e agli incontri indetti dagli enti pubblici, mediante persone appositamente delegate.

1.15. Con nota del 21 dicembre 2020, il Comune di -OMISSIS- ha convocato -OMISSIS- a un incontro tecnico da tenersi il 23 dicembre 2020, al quale quest’ultima ha partecipato.

-OMISSIS- è così intervenuta a collaborare alle operazioni di MISO.

1.16. Con il ricorso di primo grado la -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento provinciale del 5 ottobre 2020 con il quale le è stata attribuita la responsabilità della contaminazione.

1.17. Il ricorso di primo grado è stato affidato ai seguenti motivi.

1.17.1. Con il primo motivo la società ha lamentato il fatto che la Provincia non abbia coinvolto il Comune nell’iter procedimentale sotteso all’adozione dei provvedimenti impugnati.

1.17.2. Il secondo motivo concerne la pretesa incompletezza del contraddittorio.

1.17.3. Con il terzo motivo la ricorrente ha dedotto che l’obbligo di bonifica è stato introdotto nel nostro ordinamento dall’art. 17 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (“Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”), dal D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 (“Regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati”) e dagli artt. 242 e ss. del d.lgs. n. 152 del 2006, codice dell’ambiente.

Poiché la contaminazione sarebbe avvenuta, per ciò che la riguarda, tra il 1988 e il 1996, prima dell’entrata in vigore delle norme sopra indicate, la società ha dedotto che sarebbero stati violati la regola generale dell’irretroattività della legge posta dall’art. 11 disp. att. cod. civ. e i principi costituzionali, eurounitari e convenzionali dell’irretroattività, della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento.

1.17.4. Con il quarto motivo la ricorrente ha sostenuto che il provvedimento impugnato si baserebbe su conclusioni scientificamente insostenibili e, comunque, insufficienti a provare l’apporto causale alla contaminazione da parte della -OMISSIS-, nel periodo dal 1988 al 1996.

L’Amministrazione avrebbe dovuto considerare che talune sostanze ritrovate nelle matrici ambientali non sarebbero state movimentate né prodotte nel sito tra il 1988 e il 1996.

Né sarebbero state considerate la naturale dinamicità e il tasso di ricambio delle acque al di sotto dello stabilimento, che impedirebbero di accertare quando la contaminazione è effettivamente avvenuta.

1.17.5. La ricorrente ha sostenuto, altresì, che tra -OMISSIS- e -OMISSIS- non sarebbe intercorso un rapporto di etero-direzione della prima sulla seconda, di cui comunque la Provincia non avrebbe dato dimostrazione. Nonostante la partecipazione maggioritaria detenuta -OMISSIS- non avrebbe mai avuto il controllo operativo sull’attività specifica della -OMISSIS-, ma si sarebbe limitata a nominare amministratori di fiducia. In ogni caso la -OMISSIS-, nel periodo in questione, avrebbe realizzato opere che avrebbero ridotto gli scarichi nel torrente Poscola, avrebbe ottimizzato i processi produttivi e adeguato le zone di deposito delle sostanze chimiche trattate. La società ha sostenuto, altresì, che al sito è riconducibile una contaminazione storica accertata negli anni settanta del Novecento e una contaminazione più recente, accertata nel 2018, da composti PFAS di nuova generazione. Non vi sarebbero quindi state attività inquinanti nel periodo tra il 1988 e il 1996.

La -OMISSIS- era stata comunque autorizzata a scaricare nella rete idrica consortile e andrebbe altresì tenuto presente nel periodo tra il 1988 e il 1996 la tematica dei PFAS non era neppure affrontata a livello scientifico in termini ambientali.

1.17.6. La ricorrente ha poi lamentato di essere stata ritenuta corresponsabile dell’inquinamento senza che sia stata accertata la sussistenza di profili di colpevolezza a suo carico e che, anzi, l’avere attuato misure cautelative tra il 1988 e il 1996 escluderebbe la sussistenza dell’elemento soggettivo.

Gli effetti della dispersione in ambiente delle sostanze PFAS sarebbero stati studiati solo dopo l’anno 2000 e che anche questa circostanza varrebbe a escludere profili di colpevolezza.

1.17.7. Alla materia delle bonifiche non si applicherebbe la regola della responsabilità solidale. L’obbligo di bonifica dovrebbe quindi essere posto a carico di ciascun soggetto sulla base dell’accertamento della propria responsabilità ed entro i limiti in cui la potenziale contaminazione gli sia imputabile. La società ha lamentato altresì che la Provincia non avrebbe indagato la condotta della -OMISSIS- s.p.a. Le responsabilità di quest’ultima non si sarebbero trasferite a carico della --OMISSIS-, costituita mediante un conferimento di ramo d’azienda, e cioè attraverso un’operazione che non determinerebbe alcuna fattispecie estintiva del soggetto conferente.

1.18. Con successivo atto per motivi aggiunti -OMISSIS- ha impugnato anche il provvedimento provinciale del 16 novembre 2020 recante l’intimazione a partecipare alle operazioni di MISO deducendo vizi di illegittimità derivata dalla ritenuta illegittimità del provvedimento provinciale del 5 ottobre 2020, impugnato con il ricorso introduttivo, e deducendo anche vizi autonomi, così sintetizzati nella pronuncia impugnata.

1.18.1. L’ordine di partecipare alle attività di bonifica sarebbe illegittimo perché si era già attivata volontariamente in tal senso la -OMISSIS-, che si sarebbe impegnata anche a concluderle.

La Provincia avrebbe comunque dovuto previamente individuare le quote di responsabilità di tutti i soggetti corresponsabili della contaminazione, e avrebbe comunque dovuto tenere conto che le operazioni di bonifica erano già state volontariamente iniziate da -OMISSIS-.

L’ordine di partecipare alle attività di bonifica sarebbe generico e indeterminato, con la conseguenza che sarebbe impossibile adempiere.

La società ha stigmatizzato anche il fatto che tale ordine non sia stato indirizzato a tutti i soggetti individuati dalla Provincia come responsabili della contaminazione, ma solo a -OMISSIS- e a -OMISSIS-.

1.18.2. Gli interventi di bonifica sarebbero stati definiti senza rispettare gli artt. 240 e 242 del Codice dell’ambiente.

In particolare, non sarebbe giustificata la decisione dell’Amministrazione di procedere all’analisi di rischio dei suoli distintamente dall’analisi di rischio delle acque di falda.

Non sarebbe nemmeno giustificata la scelta di ricorrere alla MISO, la quale presupporrebbe che il sito oggetto di bonifica sia ancora in esercizio.

Da questo punto di vista l’Amministrazione avrebbe piuttosto dovuto optare per la bonifica o per la messa in sicurezza permanente. La ritenuta illegittimità del procedimento di bonifica renderebbe illegittimo anche l’ordine di partecipare a tali attività.

1.18.3. La società ha poi lamentato di non essere mai stata coinvolta nelle procedure per definire gli interventi di bonifica, tantomeno nella fase di analisi sulle acque di falda e sui terreni. Il progetto di MISO, già approvato, sarebbe inadeguato e non conforme al paradigma legale. Ha criticato anche il fatto di essere stata convocata dal Comune di -OMISSIS- per un incontro tecnico fissato al 23 dicembre 2020 con un preavviso di due soli giorni, senza essere stata prima resa edotta dello stato del procedimento né dei documenti oggetto di esame.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e condannato la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

3. L’appello della società, rimasta integralmente soccombente, è stato affidato ai seguenti motivi.

I. Sull’erroneità dei capi §§ 16 e 18 della sentenza impugnata con i quali si respinge il secondo motivo di ricorso, anche in combinato disposto con i principi affermati nei capi §§ 20.1-20.4.3 in tema di sindacato “debole” del Giudice amministrativo e di riparto della prova dell’inquinamento.

Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seguenti della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione dei principi del giusto procedimento, del contraddittorio e della partecipazione procedimentale. Violazione degli artt. 24, 111, co.2, e 113 Cost.. Violazione dell’art. 6 CEDU e dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Il T.a.r. ha enfatizzato la circostanza che la memoria procedimentale dell’odierna appellata sia stata consegnata sei mesi dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento.

Il primo giudice ha omesso, tuttavia, di considerare che la maggior parte del tempo trascorso da ER nel reperire dati e documenti relativi a un’attività mai esercitata è trascorso nel pieno della pandemia da coronavirus e, in larga parte, nella vigenza del combinato disposto dell’art. 103 del d.l. n. 18/2020 e dell’art. 37 del d.l. n. 32/2020, che hanno sospeso i termini procedimentali dal 23 febbraio 2020 al 15 maggio 2020.

Il T.a.r. non avrebbe nemmeno valutato le difficoltà incontrate dalla società (cfr. la sentenza della Sezione n. 4679/2022), nell’effettuare le ricerche di dati ambientali rilevanti tanto per la propria difesa dall’addebito di responsabilità quanto per la partecipazione all’iter di bonifica.

Il T.a.r., nel ritenere osservati i principi del giusto procedimento, si sarebbe poi astenuto, secondo quanto affermato ai §§ 20.1 al 20.4.3 della sentenza impugnata, da un sindacato pieno ed effettivo sull’atto adottato dall’Amministrazione provinciale.

Ciò avrebbe comportato la violazione delle garanzie dell’art. 6 della CEDU, il quale si riferisce non soltanto alla decisione di una controversia in senso proprio, dunque a un procedimento giurisdizionale, ma anche a ogni procedimento che possa incidere, precisandola o modulandola, sulla situazione giuridica soggettiva in esame.

Nell’ottica della CEDU, le garanzie all’equo processo dovrebbero trovare compiuta soddisfazione fin dal momento di esercizio della funzione amministrativa, attraverso un procedimento giusto, paritario e svolto dinanzi ad un organo imparziale.

II. Sull’erroneità dei capi §§ 16, 19 e 21.6 della sentenza impugnata che ritiene legittimi il provvedimento di individuazione del responsabile della contaminazione e la diffida a intervenire nel procedimento di bonifica per fatti avvenuti prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 22 del 1997, del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 e del D.Lgs. n. 152 del 2006 e respinge l’istanza di remissione ex. Art. 267 TFUE alla Corte di Giustizia. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471, e degli artt. 242 e ss. del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione dell’art. 11 delle disposizioni preliminari al Codice civile e del principio di irretroattività. Violazione a falsa applicazione dell’art. 8, § 4 della Direttiva 2004/35/CE, come recepito dall’art. 308 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione degli artt. 3 e 41 Cost.. Violazione del principio costituzionale e unionale della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento. Violazione dell’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU, degli artt. 5, 6, 7 della CEDU, nonché degli artt. 16, 17 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

L’orientamento espresso dal Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa nella decisione dell’Adunanza plenaria n. 10 del 2019 andrebbe rimeditato alla luce delle ragioni delineate dalla Cassazione civile con la sentenza della Sez. III del 25 novembre 2021, n. 36651 (ripresa da ultimo dall’ordinanza della medesima Sez. III, del 3 marzo 2023, n. 6396).

La Cassazione avrebbe infatti ritenuto che in tema di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, l’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 non sia applicabile retroattivamente, sicché a carico del soggetto gestore del sito inquinato prima dell’entrata in vigore della legge non sarebbero configurabili la responsabilità oggettiva per inquinamento e l’obbligazione legale di bonifica previste da tale norma.

I soggetti che abbiano inquinato le matrici ambientali prima dell’emanazione di tali discipline sarebbero chiamati a rispondere soltanto qualora sia individuabile l’elemento soggettivo quantomeno della colpa. Infatti, prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 22/1997, il rimedio previsto per il danno ambientale, ai sensi dell’art. 18 della l. n. 349 del 1986, richiedeva la sussistenza di un «atto doloso o colposo», sul modello dell’art. 2043 c.c.

L’orientamento della giurisprudenza amministrativa contrasterebbe con i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, incidendo in modo sproporzionato sia sulla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost., sia sul principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost.

La tesi della “continuità normativa” ometterebbe di considerare che la disciplina dei siti contaminati di cui al d.lgs. n. 22/1997 e al d.lgs. n. 152/2006 non è riferita al concetto generale di ‘‘danno’’ ma alla specifica fattispecie di “potenziale contaminazione” e di “contaminazione” definite rispettivamente dall’art. 240, co. 1, lett. d) ed e), del d.lgs. n. 152/2006.

In tali definizioni giocano un rilievo fondamentale le soglie di rilevanza della lesione (o meglio, di rischio) costituite dalle ‘‘concentrazioni soglia di contaminazione’’ e dalle ‘‘concentrazioni soglia di rischio’’, che sono soglie “mobili”, in quanto dipendono dall’evolversi delle conoscenze scientifiche, nonché da discrezionali scelte di politica ambientale.

Lo stesso concetto di inquinamento da PFAS, centrale nella vicenda di cui è causa, è tuttora argomento di discussione scientifica e non può prescindere nella sua definizione dal livello che la comunità scientifica ritiene di salvaguardia per l’ambiente e la salute.

Pertanto, il (legittimo) produttore di perfluorurati non potrebbe essere ritenuto responsabile di una contaminazione ora per allora, quando, sia in termini di limiti che di identificazione delle sorgenti che hanno determinato una potenziale contaminazione, non vi sia un modello concettuale definito e scientificamente condiviso.

Imputare i costi di riparazione ambientale ad un soggetto secondo un paradigma che prescinde da qualunque scelta di comportamento di quest’ultimo significherebbe fondare l’obbligo di bonifica su una sorta di “responsabilità da posizione” incompatibile con la stessa categoria civilistica di responsabilità, anche in senso oggettivo.

La violazione del principio di legalità da parte dell’Amministrazione appellata è stata censurata in primo grado anche alla luce dei parametri convenzionali della CEDU. In particolare, al § III.5 del III motivo del ricorso di primo grado si è dedotta la violazione dell’art. 1 del primo protocollo addizionale alla CEDU, nonché in generale la nozione convenzionale di legalità, che è desumibile dagli artt. 5, 6, 7 della CEDU.

Come già evidenziato in primo grado, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo è costante nel ribadire che « l’art. 1 del Protocollo n. 1 esige, anzitutto e soprattutto, che un’ingerenza della pubblica autorità nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale » (cfr. così Corte EDU, Grand Chamber, 5 gennaio 2000, n. 33202/96, Beyeler/Repubblica Italiana; Id., 25 marzo 1999, n. 31107/96, Iatridis/Repubblica Ellenica) e che il principio di legalità presuppone che «le norme di diritto interno siano sufficientemente accessibili, precise e prevedibili» (cfr. così Corte EDU, Beyeler/Repubblica Italiana, ult. cit.; Id., 30 maggio 2000, n. 24638/94, Carbonara e Ventura/Repubblica Italiana).

Anche gli obblighi internazionali assunti dall’ordinamento repubblicano in forza dell’adesione alla CEDU impongono, pertanto, di non aderire a opzioni ermeneutiche che finirebbero per “svuotare” il principio di irretroattività della legge, tanto più che con l’art. 308, co. 5, del d.lgs. n. 152/2006, lo Stato italiano ha espressamente aderito al principio europeo della “permit defence” nonché alla scriminante di cui all’art. 8, §4, lett. b), della Direttiva 2004/35/CE.

Nel diritto unionale il principio di certezza del diritto, secondo costante giurisprudenza, assurge al rango di principio generale esigendo «segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare quando possono comportare conseguenze sfavorevoli in capo ai singoli e alle imprese» (cfr. Corte di Giustizia, Sentenze del 17 luglio 2008, ASM Brescia, C‑347/06, § 69, del 17 dicembre 2015, X-Steuerberatungsgesellschaft, C‑342/14, § 59 e del 26 marzo 2020, HUNGEOD e a., C-496/18, § 93). Nello specifico, la Corte di Giustizia ha chiarito che tale principio «osta a che una norma sia applicata retroattivamente, vale a dire a una situazione acquisita anteriormente alla sua entrata in vigore, e ciò a prescindere dalle conseguenze favorevoli o sfavorevoli che una siffatta applicazione potrebbe avere per l’interessato» [ex multis Corte di Giustizia, Sentenza del 26 marzo 2020, HUNGEOD e a., C-496/18, § 94(7)].

Lo stesso art. 8, § 4, della Direttiva 2004/35/CE, recepito con l’art. 308, co. 5, del d.lgs. n. 152/2006, ha esplicitamente escluso dal novero degli «effetti futuri» rilevanti per l’efficacia retroattiva le emissioni espressamente autorizzate, così come le attività che secondo lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento della loro esecuzione non sono state considerate probabile causa di danno ambientale. Se, pertanto, in ossequio al principio di interpretazione conforme, si interpreta la disciplina italiana ai sensi del principio di certezza del diritto, così come declinato dalla Corte di Giustizia, e del disposto della Direttiva 2004/35/CE, non potrebbe che concludersi per l’irretroattività sia del d.lgs. n. 22/1997 che del d.lgs. n. 152/2006.

Nell’eventualità in cui questa Sezione intenda aderire a quanto statuito dal T.a.r., l’appellante ha chiesto che venga rimessa alla Corte di Lussemburgo la seguente questione pregiudiziale: «se i principi di legalità e di certezza del diritto, nonché la libertà d’impresa e il diritto di proprietà sanciti dall’art. 6 del TUE, e le previsioni dell’art. 193 della TFUE, nonché gli artt. 8, §4, lett. a) e b), 16-17 della Direttiva 2004/35/CE debbano essere interpretati nel senso che ostano alla misura di uno Stato membro dell’UE che impone ad un soggetto, di cui non è accertato il dolo o la colpa, di dover sostenere il costo di misure di riparazione in situazioni in cui il danno in questione deriva da emissioni o eventi espressamente autorizzati e la cui natura dannosa non era nota al momento del loro verificarsi ».

III. Sull’erroneità dei capi §§ 20.1-20.4.3, 21.3, 21.4, 21.5 e 21.7 della sentenza impugnata che rigettano il quarto e, in parte, il quinto motivo del ricorso al TAR. Il Primo Giudice non ha correttamente applicato il criterio del ‘più probabile che non’. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del principio ‘chi inquina paga’, di cui all’art. 191 TFUE, come declinato dalla Direttiva 2004/35/CE e, in particolare, dai suoi considerando n. 20 e artt. 2, n. 6 e n. 8; 8, § 4; 17. Violazione e falsa applicazione degli artt. 239-253, nonché 302, 303 e 308 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione dell’art. 2697 Cod. civ. e dei principi in materia di onere della prova. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2050 Cod. civ.. Violazione dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al Codice civile. Motivazione apparente, illogica, irragionevole e insufficiente.

Il T.a.r. non avrebbe correttamente applicato il criterio del ‘più probabile che non’ alla fattispecie di cui è causa. Come insegna la Suprema Corte « [n]el caso di concorso di cause [...] ossia nel caso in cui si tratta di verificare se la cosa ha contribuito causalmente all’evento insieme ad altre concause, [il principio del più probabile che non] è specificato nel modo seguente: “qualora l’evento dannoso sia ipoteticamente riconducibile a una pluralità di cause, si devono applicare i criteri della “probabilità prevalente” e del “più probabile che non”; pertanto, il giudice di merito è tenuto, dapprima, a eliminare, dal novero delle ipotesi valutabili, quelle meno probabili (senza che rilevi il numero delle possibili ipotesi alternative concretamente identificabili, attesa l’impredicabilità di un’aritmetica dei valori probatori), poi ad analizzare le rimanenti ipotesi ritenute più probabili e, infine, a scegliere tra esse quella che abbia ricevuto, secondo un ragionamento di tipo inferenziale, il maggior grado di conferma dagli elementi di fatto aventi la consistenza di indizi, assumendo così la veste di probabilità prevalente » (così Cass. civ., Sez. III, 26 aprile 2023, n. 10978 e giurisprudenza ivi richiamata).

Nella fattispecie in esame sarebbe assente qualunque elemento che definisca il periodo di gestione del sito 1988-1996 come più probabile per qualsiasi contaminazione.

Tale circostanza emergerebbe per tabulas dalle affermazioni contenute nell’atto che integra la motivazione della diffida ricevuta da ER, laddove si riporta il parere di ARPAV sulle sostanze normate, secondo cui « anche per quanto riguarda il superamento della CSC per le sostanze normate dal D.lgs. 152/06, in particolare per il Tricloroetilene, non è possibile risalire con certezza alla data d’inizio della contaminazione; la documentazione storica analizzata riporta l’utilizzo di tricloroetilene nei cicli produttivi dell’azienda dagli anni 70 mentre nulla si sa della data di termine di utilizzo di tale sostanza (la ditta ha dichiarato che attualmente tale sostanza non è più utilizzata o stoccata) » (doc. 2).

La procedura pertanto avrebbe richiesto di eseguire un approfondimento di indagine, prima di individuare ER quale co-responsabile dell’inquinamento del sito.

La Provincia avrebbe dovuto effettuare una seria analisi dell’eziogenesi del fenomeno di contaminazione e provare le forme di collegamento con le lavorazioni in essere all’epoca in cui l’odierno appellante deteneva azioni di -OMISSIS-.

L’appellante ritiene di avere fornito la propria prova liberatoria, dimostrando – anche alla luce dei documenti successivamente emersi nell’ambito del procedimento di bonifica – che sono più probabili altre fonti di contaminazione, nessuna delle quali sarebbe ricollegabile agli impianti e alle produzioni della -OMISSIS- nel periodo 1988-1996 (doc. 101, I parte, § 2.3, 2.4, 2.5 e 4).

Né sarebbero stati indagati i contributi a monte, pur evidenti quando la Provincia ha emanato l’ordinanza in primo grado (il sito ex -OMISSIS- in centro a -OMISSIS-, la galleria di Malo, le contaminazioni in zona ex stazione e presso l’impresa -OMISSIS-; vds. doc. 101, I parte, p. 56).

Quanto ai composti organo-alogenati (PCE, TCE,12DCE, 11DCE, Cloroformio), la contaminazione sarebbe ricollegabile a perdite e sversamenti degli impianti e degli scarichi afferenti a cicli produttivi gestiti dalla sola -OMISSIS- e successivamente abbandonati (doc. 101, I parte, pp. 44-45).

Per quanto concerne i superamenti delle CSC per le sostanze normate riscontrati nelle acque, occorre considerare che «l’acquifero presente è caratterizzato da un ricambio delle acque veloce e quindi solo contributi persistenti dal terreno o da nuclei in zona satura particolarmente significativi incidono sulla falda» (vds. doc. 101, I parte, p. 68).

Le evidenze empiriche attestano che le concentrazioni sui terreni più elevate per i composti alifatici clorurati, fluoruri e clorobenzeni si riscontrano in aree d’argine o in prossimità di sezioni di impianto storiche risalenti agli anni ’70 e primi anni ’80.

Quanto ai metalli, i superamenti nelle acque sotterranee menzionati dalla Provincia si collocano al margine di proprietà e non sarebbero «riconducibili al layout di impianto 1989-1996» (doc. 101, I parte, p. 67).

Quanto alla condotta omissiva imputata dal T.a.r. le criticità segnalate dallo studio “ECODECO” avrebbero riguardato una mera «“alterazione” della matrice» ambientale, sarebbero state di sicura origine pregressa (-OMISSIS-).

La circostanza era comunque nota alle Amministrazioni e, trattandosi di fatto noto, non avrebbe dovuto, secondo l’appellante, essere oggetto di specifiche comunicazioni alle Autorità pubbliche.

La “permit defence” invocata da ER in sede procedimentale (doc. 24), nonché con il sesto motivo del ricorso di primo grado (e, da altra angolazione, con il terzo motivo di ricorso) comporterebbe che la responsabilità debba ricadere sulla collettività il cui ente esponenziale avrebbe legittimato l’attività inquinante, secondo gli standard ambientali allora vigenti.

Il T.a.r., inoltre, avrebbe errato nello svalutare un dato che non sarebbe stato contestato in giudizio, (sent. imp., §§ 20.3.6-20.3.7), ovvero il fatto che la gestione 1988-1996 del sito «non abbia generato una contaminazione incrementale nell’acquifero a valle o un incremento di valori» (doc. 101, I parte, p. 25, nonché pp. 2-25).

La prima -OMISSIS- non avrebbe, invero, alcun legame con gli accertati eventi di inquinamento posti in essere dalla -OMISSIS- negli anni ’70, né con «il peggioramento delle acque sotterranee documentato e accertato delle acque nel 2009» (doc. 101, II parte, p. 88), verificatosi 13 anni dopo l’uscita di -OMISSIS- dall’azionariato di -OMISSIS-.

Come proprietario di un sito oggetto di una contaminazione storica, ai sensi del vigente art. 242, co. 1, u.p., del Codice dell’ambiente, la -OMISSIS- a partecipazione -OMISSIS- avrebbe dovuto attivarsi solo al sussistere di «rischi di aggravamento della situazione di contaminazione».

Tuttavia alcun aggravamento si sarebbe verificato nel periodo di cui è causa, dal momento che – come la società ritiene di avere comprovato (vds. doc. 101), -OMISSIS- a partecipazione -OMISSIS- avrebbe operato secondo gli standard ambientali all’epoca noti ed esigibili, non avendo comunque alcun obbligo di intervenire al fine di risanare matrici ambientali contaminate da altri.

La sentenza del T.a.r. sarebbe errata anche nella misura in cui ritiene che la (presunta) responsabilità di ER vada accertata secondo il paradigma dell’art. 2050 Cod. civ. (sent. imp., §§ 20.4.1-204.3).

La regola dell’art. 2050 Cod. civ. e dell’art. 3, § 1, lett. a), della Direttiva 2004/35/CE incontra, invero, due precise deroghe, di carattere facoltativo, previste dall’art. 8, § 4, della medesima Direttiva, che sono state integralmente recepite dall’ordinamento italiano in forza dell’art. 308, comma 5, del Codice dell’ambiente.

Secondo l’opzione effettuata dallo Stato italiano, in conformità alle previsioni dell’ordinamento unionale, l’operatore economico, anche qualora eserciti o abbia esercitato un’attività pericolosa, non è tenuto a sostenere le azioni di precauzione, prevenzione e ripristino ambientale quanto dimostri che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo e che l’intervento preventivo a tutela dell’ambiente è stato causato, come sarebbe avvenuto nel caso di specie, da emissioni autorizzate (doc. 13) ovvero da attività che non potevano essere considerare “probabile causa di danno ambientale secondo lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento del rilascio” (docc. 30, 61, 101, I parte, pp. 69-75).

Nessun giudizio di rimprovero potrebbe essere seriamente rivolto all’odierna appellante in relazione al potenziale inquinamento di alcune sostanze non normate, la cui affinità con le sostanze ‘tabellate’ sarebbe tutta da dimostrare. Con specifico riguardo ai BTF, l’appellante richiama le valutazioni farmacologiche e tossicologiche formulate nell’ambito del procedimento penale, conclusosi con sentenza del 14 aprile 1979, la quale sarebbe inequivoche nell’affermare che «le sostanze rinvenute [tra cui i Benzotrifluoruri in parola, n.d.r.] non hanno avvelenato né contribuito ad avvelenare le acque medesime».

Per quanto riguarda, invece, i PFOS-PFOA, è noto che le pubblicazioni di letteratura scientifica aperta sul tema sono diventate un corpus cospicuo solo dopo l’anno 2000 (vds. ns. doc. 30).

Prima di allora la conoscenza di tali sostanze e le metodiche di analisi potevano definirsi embrionali. È difatti necessario attendere il 2009 per giungere alla messa a punto del metodo standard EPA 537 per la determinazione di Acidi Perfluoroalchilici nelle acque potabili, nonché al metodo ISO 25101 per la determinazione del Perfluoroottansolfonato e Perfluoroottanoato. È pertanto evidente che -OMISSIS- non poteva aver determinato un inquinamento da PFAS nel periodo 1988-1996 perché non era definito il concetto stesso di inquinamento ambientale per tali composti; nozione peraltro tutt’oggi discussa (vds. ns. doc. 101, II parte, pp. 69-71).

A ciò si aggiunga che non potrebbe essere addebitata all’allora controllante l’omessa segnalazione di una contaminazione, non esistendo nel periodo della partecipazione di -OMISSIS- in -OMISSIS- (1988-1996) alcun obbligo giuridico al riguardo, ed essendo peraltro nota e monitorata dagli Enti la pregressa contaminazione del sito, addebitale alla gestione -OMISSIS-.

IV. Sull’erroneità dei capi §§ 15, 21.1, 21.2.1 (lett. a - e), della sentenza impugnata nella parte in cui ritiene che l’odierna appellante debba rispondere delle condotte ambientali tenute da -OMISSIS- nel periodo 1988-1996 e ritenga provati i poteri di etero-direzione esercitati da -OMISSIS- nei confronti di -OMISSIS-. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del principio “chi inquina paga”, di cui all’art. 191 TFUE, come declinato dalla Direttiva 2004/35/CE e, in particolare, dai suoi considerando n. 20 e artt. 2, §§ 6 e 8; 4, § 5; 8, § 4; 11, § 2, 17. Violazione e falsa applicazione degli artt. 239-253, nonché 302, 303 e 308 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione e falsa applicazione dei principi della autonomia patrimoniale e della responsabilità limitata delle S.p.A. di cui agli artt. 2325, 2342, 2362 e 2359 Cod. Civ.. Violazione dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al Codice civile. Motivazione apparente, illogica, irragionevole e insufficiente. Error in procedendo. Violazione dei principi in materia di valutazione della prova. Violazione e falsa applicazione degli artt. 63, co. 3 e 64 c.p.a..

Con il quinto motivo del ricorso di primo grado l’odierna appellante ha censurato la diffida emessa dalla Provincia di Vicenza perché l’Amministrazione avrebbe illegittimamente esteso all’azionista la responsabilità ambientale per fatti asseritamente commessi dalla società partecipata.

Sul punto il primo giudice richiamato l’orientamento della giurisprudenza amministrativa che applica la concezione sostanzialistica di impresa elaborata dalla Corte di Giustizia in materia di concorrenza, ritenendo legittimo estendere a -OMISSIS- la responsabilità per quanto asseritamente compiuto da -OMISSIS- nel periodo dal 1988 al 1996 durante il quale -OMISSIS- deteneva una partecipazione in essa del 51%, in forza di un accordo di joint venture con MC, che deteneva il 49%.

L’estensione tout court della dottrina della “entità economica unica” (“single economic unit”) all’ambito del diritto ambientale non sarebbe convincente.

La concezione sostanzialistica di impresa si è sviluppata nel diritto della concorrenza perché in questo ambito la nozione di impresa non è rilevante esclusivamente sul piano giuridico, in termini di “persona giuridica”, ma anche e soprattutto sul piano economico, in termini di “operatore di mercato” (i.e. “market player”) del quale occorre individuare, a prescindere dal numero di entità di cui esso si compone, le condotte commerciali che potrebbero essere il risultato di un illecito anticoncorrenziale.

Le attività industriali svolte, nel caso di specie, nell’ambito di un singolo stabilimento che avrebbero asseritamente cagionato un danno all’ambiente, non sono riconducibili a quelle “condott[e] sul mercato” rilevanti ai fini del diritto della concorrenza e dei principi sviluppati dalla giurisprudenza unionale.

Nella giurisprudenza della Corte di Giustizia non risulta alcuna estensione della dottrina della “entità economica unica” al diritto dell’ambiente, nonostante anch’esso abbia origine unionale.

Tanto è vero che la stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato motiva l’applicazione della nozione sostanzialistica di impresa non solo attraverso la giurisprudenza della Corte di Giustizia, ma anche attraverso una giustificazione di “diritto interno” riferendosi alla necessità di allocare le responsabilità ambientali «in capo ai soggetti che, nel corso degli anni, hanno tratto un utile dalle attività inquinanti, vuoi tramite la distribuzione di dividendi, vuoi, come accade più spesso, grazie al risparmio di spesa ottenuto tramite la mancata adozione di adeguati presidi ambientali» (Consiglio di Stato, sez. IV, 6 aprile 2020, n. 2301). In questo modo, applicando in sostanza la regola “cuius commoda eius incommoda”, si confermerebbe la natura di “responsabilità da posizione” della responsabilità ambientale incompatibile con la responsabilità di stampo civilistico e, quindi, con la teoria della “continuità normativa” (cfr. supra, § II.7).

Nella giurisprudenza della Corte di Giustizia il nesso causale diretto tra la condotta della singola impresa “individuabile” e il danno ambientale è costitutivo del principio “chi inquina paga”.

Lungi dall’applicare la prospettiva sostanzialistica, la Corte di Giustizia ritiene che in materia ambientale «spetta in linea di principio all’operatore che sia all’origine del danno ambientale prendere l’iniziativa di proporre misure di riparazione che egli reputi adeguate alla situazione (v. sentenza ERG e a., EU:C:2010:127, punto 46). Del pari, è a tale operatore che l’autorità competente può imporre di adottare le misure necessarie» (Corte di Giustizia, sentenza del 4 marzo 2015, Fipa Group e a., C‑534/13, § 50).

Ciò dimostrerebbe che l’applicazione della nozione sostanzialistica di impresa costituisce diretta elusione del principio “chi inquina paga”.

Sarebbe in definitiva privo di fondamento l’orientamento della giurisprudenza amministrativa che nell’interpretare la normativa ambientale applica la giurisprudenza unionale relativa al diritto della concorrenza – ambito del tutto a sé stante e concernente fattispecie non assimilabili alle condotte in materia di diritto ambientale – piuttosto che applicare la giurisprudenza unionale pertinente.

La lettera dell’art. 302, co. 4, del d.lgs. n. 152/2006, che recepisce l’art. 2, par. 6 della direttiva, definisce la nozione di ‘operatore economico’ ai fini dell’applicazione della disciplina del danno ambientale (comunque distinta da quella sull’obbligo di bonifica) includendovi “qualsiasi persona, fisica o giuridica, pubblica o privata, che esercita o controlla un’attività professionale avente rilevanza ambientale oppure chi comunque eserciti potere decisionale sugli aspetti tecnici e finanziari di tale attività, compresi il titolare del permesso o dell’autorizzazione a svolgere detta attività”.

La nozione di controllo nel Codice dell’Ambiente è quindi riferita all’«attività professionale avente rilevanza ambientale», cioè all’operatività industriale specifica in materia ambientale, e non al controllo in senso “giuridico” che deriverebbe dalla partecipazione societaria (di cui all’art. 2359 c.c.).

A tali disposizioni dovrebbe attribuirsi un significato compatibile con i principi fondamentali applicabili alle società di capitali, quali il principio dell’autonomia patrimoniale e della responsabilità limitata delle società per azioni di cui all’art. 2325, comma 1, del Codice Civile.

Destinatario dell’ordine di bonifica non potrebbe che essere la (sola) società a cui è imputabile l’attività inquinante con il suo patrimonio, senza che – di regola – si possa sovrapporre a tale responsabilità quella dei soggetti che detenevano una quota del capitale sociale senza atti di ingerenza o controllo sull’attività operativa in materia ambientale.

Il T.a.r. non avrebbe comunque indicato gli elementi concreti che attribuiscono a -OMISSIS- l’effettivo controllo su -OMISSIS- nel periodo 1988-1996 e i conseguenti atti di indirizzo da cui è scaturita l’attività presuntivamente dannosa.

Irrilevante sarebbe, in ogni caso, la natura di “joint venture” di -OMISSIS-.

Allo stesso modo, la condivisione di alcune figure apicali (§§ 21.2.1c e 21.2.1d sent. imp.), così come il riferimento al “Gruppo -OMISSIS-” (§ 21.2.1e sent. imp.), non sono di per sé elementi sufficienti che dimostrino e spieghino in che modo la società -OMISSIS- ha determinato la strategia e le scelte operative in materia ambientale di -OMISSIS-.

Non sarebbe quindi provato il presunto vincolo di etero-direzione che permetterebbe di ricondurre a scelte di -OMISSIS- l’operatività di -OMISSIS- in materia ambientale nel periodo 1988-1996.

In tal senso, l’appellante stigmatizza il rigetto da parte della sentenza impugnata, al capo 15, della richiesta di ammissione, come mezzo di prova contraria, della testimonianza scritta ex art. 63, co. 3 c.p.a. del Prof. -OMISSIS-, e del Dott. -OMISSIS-, membri del Consiglio di amministrazione di -OMISSIS- nel periodo 1988-1996; ciò in quanto i capitoli di prova vertevano espressamente sulla verifica dell’autonomia decisionale di -OMISSIS- rispetto a -OMISSIS-.

È stata pertanto reiterata l’istanza di assunzione della testimonianza scritta dei medesimi, ex art. 63, co. 3, c.p.a.

V. Sull’erroneità del capo § 22 della sentenza impugnata che respinge il sesto motivo di ricorso. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del principio del ‘chi inquina paga’ di cui all’art. 191, par. 2, del TFUE, in relazione alle scriminanti di cui all’art. 8, § 4, della Direttiva 2004/35/CE, come dall’art. 308 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

Il T.a.r. ha rigettato il VI motivo di ricorso, con il quale ER aveva dedotto la rilevanza nella fattispecie di cui è causa dell’assenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa, osservando che «per le attività pericolose (quale l’attività industriale svolta presso il sito di -OMISSIS-), [non vi sarebbe] la necessità dell’accertamento del dolo e/o della colpa, trattandosi di ipotesi – ammessa – di responsabilità oggettiva».

Tale conclusione sarebbe errata perché la regola dell’art. 2050 cod. civ. e dell’art. 3, § 1, lett. a), della Direttiva 2004/35/CE incontra due precise deroghe, di carattere facoltativo, previste dall’art. 8, § 4, della medesima Direttiva, che sono state integralmente recepite dall’ordinamento italiano in forza dell’art. 308, co. 5, del Codice dell’ambiente.

Sul punto si rinvia a quanto più diffusamente argomentato ai §§ II.4-II.6 del secondo motivo d’appello, in ordine al fatto che -OMISSIS-, nel periodo 1988-1996, (i) ha gestito lo stabilimento in conformità alle autorizzazioni rilasciate dalle Amministrazioni competenti e alla normativa all’epoca vigente; (ii) non può essere rimproverata per aver condotto un’attività industriale che, secondo lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento in cui è stata esercitata, non era probabile causa di danno ambientale.

Né l’Amministrazione né il T.a.r. hanno comunque individuato in capo a -OMISSIS- alcun atto doloso o colposo dannoso per la società e/o i terzi.

VI. Sull’erroneità dei capi §§ 23.1, 23.2, 24.2 della sentenza impugnata nella parte in cui ritiene l’odierna appellante obbligata all’intervento di bonifica in solido con tutti i soggetti individuati come responsabili dell’inquinamento. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del principio ‘chi inquina paga’, di cui all’art. 191 TFUE, come declinato dalla Direttiva2004/35/CE e, in particolare, dei suoi considerando nn. 13 e 20 e artt. 4, § 5; 11, § 2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 239-253, nonché 311 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione degli artt. 12 e 14 delle disposizioni preliminari al Codice civile.

Questo motivo critica la reiezione del VII motivo di ricorso con il quale l’odierna appellante aveva dedotto l’illegittimità dell’atto impugnato “nella parte in cui estende alla ricorrente la diffida a proseguire con le attività di bonifica qualora si interrompessero, in quanto tale diffida è rivolta solidalmente a tutti i soggetti individuati quali presunti responsabili ai sensi degli artt. 244 e 245 del Codice dell’Ambiente – tra cui rientra anche l’odierna ricorrente – e si pone, quindi in contrasto con il regime di parziarietà delle obbligazioni ambientali”.

La sentenza impugnata si porrebbe in palese contrasto con il diritto unionale.

Qualora questo Consiglio di Stato non condividesse quanto rilevato dalla società, la stessa ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla CGUE, ex art. 267 TFUE, al fine di verificare «se in applicazione del principio “chi inquina paga” e del principio di proporzionalità possano essere imposti a soggetti che, in tempi diversi e con diversi assetti organizzativi hanno esercitato un’attività causa di inquinamento nel medesimo sito, degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale che non siano commisurati [al] contributo individuale di ciascuno al verificarsi dell’inquinamento o al rischio di inquinamento».

La disciplina della responsabilità ambientale non potrebbe essere assimilata a quella della responsabilità civile e deve essere rilevata all’interno del Codice dell’ambiente. In tal senso l’appellante richiama l’art. 311, comma 3, che circoscrive l’obbligo di risarcimento in capo a ciascun “danneggiante” entro i «limiti della propria responsabilità personale».

VII. Sull’erroneità dei capi §§ 24.1, 24.2 e 24.3, della sentenza impugnata nella parte in cui rigetta il primo e il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti.

Da ultimo, il TAR ha disatteso anche i motivi “propri” del ricorso per motivi aggiunti.

Quanto alla violazione delle regole della negotiorum gestio, il T.a.r. avrebbe travisato lo schema della gestione di affari e la disciplina della solidarietà passiva.

L’appellante richiama la giurisprudenza della Sezione secondo cui “ai sensi dell’art. 2028 c.c., l’attività utilmente iniziata [da chi si dichiara non responsabile dell’inquinamento] deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l’amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento” (Cons. Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1110(13).

Nel caso di specie, l’Amministrazione ha trovato una pluralità di responsabili dell’inquinamento, che – secondo gli assunti del T.a.r. – sarebbero responsabili in solido.

Se così è, tuttavia, la Provincia avrebbe dovuto individuare chi, in sostituzione di -OMISSIS-, avrebbe dovuto adempiere per tutti e non già invitare (soltanto) alcuni a collaborare unitamente al soggetto già attivatosi, peraltro sulla base di un contributo personale all’inquinamento ignoto.

Così facendo il T.a.r. avrebbe legittimato un genere di responsabilità non previsto nel nostro ordinamento, in quanto né solidale (come illegittimamente preteso dal TAR) né parziaria (come si ritiene per i motivi meglio illustrati supra al VI mot. app.).

Il primo giudice non avrebbe colto l’evidente disparità di trattamento eccepita in relazione all’intimazione del 16 novembre 2020, che è confermata dal fatto che la Provincia, come di recente rilevato anche nel ricorso pendente al T.a.r. Veneto n. 608/2024, pur avendo (finalmente) individuato -OMISSIS- (ex -OMISSIS-) quale responsabile della contaminazione del sito avrebbe arbitrariamente riservato alla stessa un trattamento di favore, escludendo l’obbligo di quest’ultima a partecipare agli interventi di riparazione ambientale in corso, pur essendo una società che – al pari di ER, MC e -OMISSIS- – non manca certo di capacità tecnica ed economico-finanziaria.

Il T.a.r. ha infine, rigettato anche il secondo dei motivi “propri” del gravame aggiunto, perché sottoporrebbero «al Collegio questioni attinenti all’esecuzione delle opere di bonifica, mentre nel presente giudizio si discute della fase precedente».

Tuttavia, nel momento in cui è stato imposto ad ER di partecipare a un procedimento in corso, in capo ad essa sarebbe insorto l’interesse a contestare la legittimità dei provvedimenti assunti dall’Amministrazione in sua assenza.

Si ripropone, pertanto, ex art. 101, co. 2, c.p.a. il motivo non esaminato in primo grado:

VIII. Riproposizione del § I.II dei motivi aggiunti di ricorso ex art. 101, co. 2, c.p.a..

Violazione e falsa applicazione degli artt. 240 e 242 del D.Lgs. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione dell’art. 240, lett. n), del D.Lgs. n. 152/2006. Violazione del principio di legalità e di tipicità degli atti amministrativi. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere pe rirragionevolezza, illogicità e ingiustizia manifesta. Violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 216, comma 4, del D.Lgs. n. 50/2016. Eccesso di potere per carenza di istruttoria.

Il provvedimento provinciale del 16 novembre 2020 sarebbe illegittimo perché impone a ER la partecipazione alle attività e agli interventi di bonifica del sito, che, a quanto consta, sono stati definiti con modalità difformi da quelle sancite dagli artt. 240 e 242 del Codice dell’ambiente.

Sarebbe di tutta evidenza lo scostamento operato dalle Amministrazioni resistenti rispetto alla scansione procedimentale di cui all’art. 242 del Codice dell’ambiente.

L’appellante stigmatizza il fatto che la Conferenza dei Servizi abbia imposto di procedere all’AdR dei suoli distintamente dall’AdR delle acque di falda.

Sarebbe evidente anche l’inadeguatezza dello strumento di bonifica delle acque sotterranee, il progetto di MISO, che risulta essere stato presentato dalla proponente -OMISSIS- e approvato dagli Enti competenti. Invero, il Comune di -OMISSIS-, con determinazione del 4 marzo 2020, n. 3437, ha approvato il progetto di MISO presentato dalla -OMISSIS- con specifico riferimento alle acque sotterranee, quando però l’attività svolta sul sito era già cessata d’ufficio a seguito della dichiarazione di fallimento della -OMISSIS- s.p.a. in data 9.11.2018 (doc. 15).

Le Amministrazioni resistenti avrebbero, quindi, dovuto optare per l’esecuzione di interventi diversi, quali la bonifica e la messa in sicurezza permanente.

L’evidente atipicità dell’iter procedimentale vizierebbe ab origine la legittimità degli interventi sin qui approvati e alla cui realizzazione ER è stata intimata a concorrere.

4. Si sono costituiti, per resistere, la Provincia di Vicenza, il Comune di -OMISSIS- e la Regione Veneto. Si è costituita altresì -OMISSIS- S.r.l.

5. L’appellante, la Provincia di Vicenza e il Comune di -OMISSIS- hanno depositato memorie conclusionali.

6. L’appellante e la Provincia di Vicenza hanno depositato anche memorie di replica.

6.1. La parte appellante, in sede di replica, ha formulato un ulteriore quesito da sottoporre alla Corte UE in sede di rinvio pregiudiziale, ovvero «se in applicazione del principio “chi inquina paga” di cui all’art. 191, § 2, del TFUE, nonché dell’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea possa essere imposto a un soggetto, per il mero fatto di essere stato azionista di maggioranza della società di capitali che ha causato l’inquinamento di un sito, l’obbligo di bonificare il sito medesimo, anche in assenza della prova di una ingerenza effettiva del socio nella gestione delle politiche dell’ambiente e della sicurezza esercitate dalla società partecipata».

Ha prospettato, altresì, una ulteriore questione di costituzionalità della disciplina in materia di bonifica, per contrasto con l’art. 117, co. 1, Cost., “in relazione agli obblighi convenzionali derivanti dalla CEDU, segnatamente l’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1, sotto il duplice profilo (i) dell’incidenza sproporzionata sul diritto di proprietà e (ii) della sostanziale elusione, in chiave retroattiva, dei canoni di prevedibilità e di tutela dell’affidamento nelle conseguenze giuridiche dell’attività d’impresa”.

7. L’appello, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 19 febbraio 2026.

8. In via preliminare, il Collegio precisa che farà esclusivo riferimento alle censure poste a sostegno del ricorso in appello e già proposte in primo grado, senza tenere conto delle ulteriori deduzioni sviluppate nelle memorie dell’appellante, in quanto intempestive nonché proposte in violazione del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 3806 del 31.7.2017).

9. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

9.1. Giova anzitutto riportare i passaggi essenziali del provvedimento impugnato con il ricorso principale di primo grado, il quale ha fatto seguito a quello del 7 maggio 2019, con il quale la Provincia di Vicenza ha individuato un primo nutrito gruppo di soggetti responsabili della potenziale contaminazione del sito di -OMISSIS- ai sensi degli articoli 244 e 245 del d.lgs. n. 152 del 2006.

L’Amministrazione ha, nello specifico, evidenziato:

- che “l'eccezione per cui nessuna responsabilità ex art. 244 del Codice dell'ambiente può essere imputata a un soggetto per fatti che si assumono avvenuti prima dell'entrata in vigore del D.Lgs 22/1997, del D.M. 471/1999 e del D.Lgs 152/2006, non può essere condivisa. Secondo la più recente Giurisprudenza (tra cui, Ad. Plen. C.d.S. n. 10/2019, C.d.S. n. 2301/2020), anche prima dell'introduzione dell'art. 17 del D. Lgs 22/1997 il danno ambientale costituiva un illecito civile, previsto all'art. 2043 c.c. e vi è continuità normativa tra la disposizione introdotta nel 1997 e la figura generale di illecito civile”;

- che “in quanto azionista di maggioranza di -OMISSIS- spa dal 1988 al 1996, --OMISSIS- spa (-OMISSIS-), odierna -OMISSIS- spa, non può dirsi estranea al controllo sulla stessa che (…è pieno. Nel caso di specie il ruolo decisionale coincide con il controllo societario. Si osserva che l’attività delle società controllate deve essere vista in una logica di gruppo, queste società sono vettori delle decisioni imprenditoriali del gruppo e, quindi, operano sostanzialmente come organi del gruppo, non liberando il gruppo, specificatamente la capo gruppo, delle responsabilità derivanti da negligenze, omissioni o carenze nell’esercizio della sua attività in relazione all’inquinamento rilevato.

Si ricorda inoltre che nel periodo in cui --OMISSIS- spa (poi -OMISSIS-) era azionista di maggioranza di -OMISSIS- vengono svolte indagini finalizzate a valutare lo stato di inquinamento del sito, pertanto, non può dirsi all’oscuro di situazioni di inquinamento. In questo periodo vi erano ben presenti dei segnali di allarme che sono stati ignorati con un comportamento omissivo se non commissivo (vedasi relazione NOE del 2017)”;

- che “vengono descritti interventi su impianti, servizi ed infrastrutture, ma non viene definito il rapporto con la contaminazione in parola”;

- ed inoltre che “a differenza di quanto evidenziato nella memoria non si può escludere la presenza di ulteriori sorgenti primarie residue potenzialmente imputabili anche ad --OMISSIS- spa (poi -OMISSIS-);

- in maniera contraddittoria, da un lato si richiamano la dinamicità della falda ed il tasso di ricambio delle acque ritenendo impossibile che la contaminazione delle acque al di sotto dello stabilimento possa essere attribuita all'attività di oltre 22 anni fa, dall'altra si attribuisce la contaminazione ad episodi pregressi antecedenti all'acquisto da parte di -OMISSIS-;

- nulla si dice in merito all'inquinamento da sostanze perfluoroalchiliche, la cui produzione è iniziata dalla nascita dello stabilimento e si è conclusa solo con la recente chiusura;

- inoltre dall'allegato elenco delle attività svolte da -OMISSIS- (estratto pagg. 20-23 della scheda B18 alla domanda di Autorizzazione integrata Ambientale - prot n. 44028 del 23/06/2014) risulta la continuità di gran parte delle lavorazioni condotte all’interno dello stabilimento nel corso degli anni [...]”.

10. Il primo motivo di appello critica le statuizioni rese dal T.a.r. in ordine al secondo motivo del ricorso di primo grado, con il quale è stata dedotta la violazione delle garanzie procedimentali.

In sede di appello, l’appellante ha collegato tali deduzioni all’ulteriore critica relativa ai passaggi argomentativi attraverso i quali il T.a.r. ha richiamato la giurisprudenza in materia di natura del sindacato di legittimità sugli atti amministrativi espressione, come quelli in esame, di discrezionalità tecnica; ciò sul rilievo che siffatto modus procedendi denoterebbe una sostanziale violazione delle garanzie dell’art. 6 della CEDU, il quale si riferirebbe non soltanto alla decisione di una controversia in senso proprio ma anche a ogni procedimento che possa incidere, precisandola o modulandola, sulla situazione giuridica soggettiva in esame.

10.1. Il Collegio osserva che non forma oggetto di specifica contestazione l’analisi svolta dal T.a.r., in merito alla scansione procedimentale prevista dall’art. 244, comma 2, del codice dell’ambiente, finalizzata all’adozione del provvedimento di individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento.

Risulta inoltre che la Provincia abbia inviato la comunicazione di avvio in data 20 febbraio 2020 e che abbia comunque atteso (più di sei mesi) che -OMISSIS- presentasse le proprie osservazioni con la memoria procedimentale del 14 settembre 2020.

Nemmeno è contestato il rilievo secondo cui -OMISSIS- non sia stata coinvolta nelle indagini tecniche preliminari poiché “al momento di svolgimento delle stesse, l’Amministrazione non aveva ancora elementi per considerare la ricorrente legittimata a parteciparvi” avendo gli accertamenti in questione riguardato anche le complesse vicende relative agli assetti societari della -OMISSIS-.

Ad ogni buon conto si osserva ulteriormente:

- che in base al cit. art. 244 del codice dell’ambiente nella fase istruttoria precedente all’emanazione del provvedimento di comunicazione di avvio del procedimento non è previsto alcun contraddittorio con i soggetti ritenuti potenzialmente responsabili dell’inquinamento;

- che nemmeno è previsto che la partecipazione del soggetto responsabile avvenga prima dell’avvio delle procedure di messa in sicurezza e di bonifica dell’area inquinata né che a tali attività debba necessariamente partecipare con apposito contraddittorio anche il soggetto responsabile. Come già evidenziato dalla Sezione “ciò che assume esclusivo rilievo è la partecipazione della società al procedimento conclusosi con l’adozione del provvedimento” di individuazione dei responsabili della contaminazione (sentenza n. 6137 del 2025), partecipazione che, nel caso di specie, ha avuto pacificamente luogo, in quanto, come detto, la società appellante è stata messa in grado di presentare un’articolata memoria difensiva di cui si è tenuto specificamente conto nel provvedimento impugnato.

- che il procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione è autonomo e distinto da quello relativo al procedimento di bonifica, nell’ambito del quale viene approvato, dagli Enti competenti in sede di Conferenza di servizi, il progetto al quale il soggetto individuato come responsabile dovrà poi conformarsi.

10.2. Le statuizioni del T.a.r. in merito alla natura del sindacato amministrativo sulle valutazioni tecniche compiute dall’Amministrazione sono poi coerenti con la giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui il giudice amministrativo, dopo avere accertato in modo pieno i fatti ed avere verificato il processo logico-valutativo svolto dall’Amministrazione, “se ritiene le valutazioni dell’Autorità corrette, ragionevoli, proporzionate ed attendibili, non deve spingersi oltre, fino ad esprimere proprie autonome scelte, atteso che, altrimenti, assumerebbe egli la titolarità del potere” (cfr., ex plurimis, Sez. V, 4 dicembre 2017, n. 5694).

In sede di giurisdizione di legittimità può essere pertanto censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, poiché diversamente il sindacato giudiziale diverrebbe sostitutivo di quello dell’Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 30 novembre 2018, n. 6819).

11. Il secondo mezzo dell’appello riguarda la dedotta violazione dei principi di legalità e irretroattività dell’azione amministrazione, nonché di tutela del legittimo affidamento.

11.1. Al riguardo, l’appellante non ha offerto spunti di riflessione decisivi per rimeditare i principi stabiliti dalla sentenza n. 10 del 2019 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, confermati dalla decisione n. 3 del 2021, secondo cui “7.5. Può ritenersi pacifico che le misure introdotte nel 1997, ed ora disciplinate dagli artt. 239 e ss. del codice di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, hanno nel loro complesso una finalità di salvaguardia del bene ambiente rispetto ad ogni evento di pericolo o danno, nelle quali è assente ogni matrice di sanzione rispetto al relativo autore. Come inoltre puntualmente rilevato dalla Sezione rimettente tali misure non appartengano al «diritto lato sensu punitivo», sebbene per esse sia imprescindibile un accertamento di responsabilità (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., ord. 13 novembre 2013, nn. 21 e 25), ma si collocano invece nel tessuto connettivo formato dalla normativa ora menzionata. […] 7.11. Pertanto, [...] non vi è luogo nel caso ora descritto ad alcuna retroazione di istituti giuridici introdotti in epoca successiva alla commissione dell’illecito, ma casomai all’applicazione da parte della competente autorità amministrativa degli istituti a protezione dell’ambiente previsti dalla legge al momento in cui si accerta una situazione di pregiudizio in atto”.

In definitiva, non si è in presenza di sanzioni di natura afflittiva e quindi non vi è necessità di applicare le garanzie costituzionali e convenzionali proprie del “diritto amministrativo punitivo”.

11.2. La giurisprudenza della Sezione ha sottolineato poi come, anche rispetto a fattispecie di “contaminazioni storiche”, l’applicazione delle norme in materia di bonifica non avvenga in via retroattiva, sanzionando ora per allora condotte risalenti e lecite al momento della loro commissione, ma ponga attuale rimedio alla perdurante condizione di contaminazione dei luoghi.

Inoltre, il riferimento alle “contaminazioni storiche” operato dal legislatore è indistinto, cosicché sarebbe arbitrario limitare l’applicazione della norma alle sole contaminazioni che si siano verificate dopo l’entrata in vigore del codice dell’ambiente o dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 22 del 1997, che per primo disciplinò gli obblighi di bonifica.

Nel caso in esame, va peraltro rimarcato che la contaminazione del sito -OMISSIS- (come fatto osservare dalla Provincia), non è nemmeno un evento “concluso” ma è una condizione dinamica posto che le sostanze inquinanti continuano a propagarsi, migrando dal suolo alla falda.

11.3. Su un piano più generale, si osserva che risulta ragionevole porre l’obbligo di eseguire le opere di bonifica a carico del soggetto che tale contaminazione ebbe in passato a cagionare, avendo questi beneficiato, di converso, dei corrispondenti vantaggi economici (sub specie, in particolare, dell’omissione delle spese necessarie per eliminare o, quanto meno, arginare l’immissione nell’ambiente di sostanze inquinanti).

A ciò si aggiunga che il danno all’ambiente, anche mediante l’immissione, il rilascio o l’abbandono di sostanze non biodegradabili era ab imis ed ab origine ingiusto e quindi risarcibile, quantomeno secondo lo schema dell’ordinaria responsabilità civile.

L’obbligo di bonifica, secondo la disciplina stabilità per la prima volta dal d.lgs. n. 22 del 1997, rappresenta pertanto un sistema aggiuntivo di tutela rispetto alle forme di responsabilità conseguenti alla commissione di condotte che già, comunque, erano ab origine contra jus.

In senso contrario non rileva che le direttive europee in materia di riparazione del danno ambientale disciplinino solo fatti commessi dopo la rispettiva entrata in vigore, in quanto il diritto dell’Unione non esclude la possibilità per i legislatori nazionali di introdurre regimi di maggior tutela dell’ambiente (cfr. l’art. 16 della direttiva 2004/35/CE secondo cui “1. La presente direttiva non preclude agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, comprese l’individuazione di altre attività da assoggettare agli obblighi di prevenzione e di riparazione previsti dalla presente direttiva e l'individuazione di altri soggetti responsabili”).

11.4. Al riguardo, la Sezione ha già avuto modo di evidenziare le differenze sussistenti tra la disciplina della fattispecie della responsabilità per danno ambientale, disciplinata nella parte VI del codice dell'ambiente, e la disciplina degli obblighi di bonifica, contenuti nella parte IV del medesimo codice, che discendono ex lege dalla verificazione di un evento inquinante e che – almeno teoricamente – dovrebbero prevenire la concretizzazione di un danno ambientale (cfr., in particolare, la sentenza 8 febbraio 2023, n. 1397).

La pronuncia testé richiamata rimarca le differenze tra la disciplina del danno ambientale, contenuta negli artt. 298 ss. del codice dell’ambiente e la disciplina della contaminazione, di cui agli artt. 239 ss. del medesimo codice, valorizzandone le diverse finalità ed escludendo (in quel caso), la possibilità di applicare analogicamente alla seconda, lo speciale regime prescrizionale previsto solo per la prima, con un ragionamento estendibile ad altre disposizioni specifiche proprie della riparazione del danno ambientale

La nozione di danno ambientale, descritta dall'art. 300 d. lgs. n. 152/2006 come “deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest'ultima”, comprende, ma non si esaurisce, in quella di contaminazione presa a riferimento dall'art. 242, cit. ai fini della procedura di bonifica.

Ne deriva che la disciplina applicabile al danno ambientale, per la sua particolarità, non può essere oggetto di automatica e complessiva estensione agli obblighi di bonifica, volti a perseguire il recupero dei suoli. Si tenga conto, inoltre, che il risarcimento del danno ambientale deve essere ricondotto ad un modello speciale di responsabilità civile che mantiene, salvo per alcuni profili, una connotazione privatistica, come dimostra anche la giurisdizione del giudice ordinario. La sua particolarità, rispetto al modello generale di responsabilità di cui all’art. 2043 cod. civ., risiede, in presenza di attività pericolose, nella natura oggettiva della responsabilità stessa con esclusività o preferenza per il risarcimento in forma specifica. L’attività che deve essere posta in essere in caso di siti inquinati, pur in un comune contesto di tutela del valore ambientale, si inserisce, invece, nell’ambito di un illecito del privato accertato dall’amministrazione che presenta, come dimostra anche la giurisdizione del giudice amministrativo, una connotazione pubblicistica e l’applicazione di regole, procedimentali e sostanziali, differenti da quelle che regolano l’accertamento della responsabilità ai fini del danno ambientale.

11.5. A conclusioni non diverse deve giungersi relativamente alla dedotta violazione del principio di tutela dell’affidamento poiché esso riguarda, specificamente, l’affidamento incolpevole, “chiaramente non predicabile con riferimento al soggetto che, a suo tempo, abbia consapevolmente posto in essere, nell’esercizio di attività giuridicamente qualificabili come pericolose, condotte che, a prescindere da specifiche disposizioni di settore all’epoca in vigore, avevano un’oggettiva, intrinseca ed evidente capacità, quanto meno potenziale, di determinare, aggravare o, comunque, agevolare la contaminazione dell’ambiente” (Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 2195 del 2020).

11.6. Inconferenti, sotto questo profilo, sono le deduzioni attraverso cui l’appellante invoca la c.d. “permit defence” e, in particolare, l’art. 8, § 4, della Direttiva 2004/35/CE, recepito con l’art. 308, co. 5, del d.lgs. n. 152/2006, secondo cui “L'operatore non è tenuto a sostenere i costi delle azioni di cui al comma 5 intraprese conformemente alle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto qualora dimostri che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo e che l'intervento preventivo a tutela dell'ambiente è stato causato da: a) un'emissione o un evento espressamente consentiti da un'autorizzazione conferita ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari recanti attuazione delle misure legislative adottate dalla Comunità europea di cui all'allegato 5 della parte sesta del presente decreto, applicabili alla data dell'emissione o dell'evento e in piena conformità alle condizioni ivi previste [...]”.

In disparte quanto già evidenziato in merito alle differenze sussistenti tra la disciplina della parte IV e quella della parte VI del codice dell’ambiente, le deduzioni della ricorrente sono rimaste invero del tutto generiche, non risultando che la società sia stata specificamente autorizzata a rilasciare liberamente nell’ambiente le sostanze che hanno causato la contaminazione (c.d. “licence to pollute”)

11.7. Non vi è, infine, ragione di rimettere alla Corte di giustizia il quesito pregiudiziale relativo alla compatibilità con il diritto europeo della retroattività degli obblighi di bonifica.

Si è già richiamata, al riguardo la disposizione della Direttiva 2004/35/CE sulla riparazione del danno ambientale in base alla quale non è precluso agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe.

A tale riguardo, per esempio, la Corte di Giustizia, con la sentenza 13 luglio 2017 (C-129/16, Ungheria c. Commissione europea, par. 64 e ss.), nel valutare la compatibilità delle norme vigenti nell’ordinamento ungherese, basate sul principio della responsabilità oggettiva, in via solidale, del proprietario dell’area, anche in assenza di un nesso causale tra la sua condotta e il danno verificatosi, ha chiarito che l’art. 16, Dir. 2004/35/CE e l’art. 193 TFUE debbono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che identifica oltre agli utilizzatori dei fondi sui quali sia stato generato un inquinamento illecito un’altra categoria di persone solidamente responsabili di un tale danno ambientale, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra accertare l’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta dei proprietari e il danno constatato, a condizione che tale normativa sia conforme ai principi generali di diritto dell’Unione, nonché ad ogni disposizione pertinente dei Trattati UE e FUE e degli atti di diritto derivato dell’Unione.

La suddetta decisione si pone in linea con la precedente sentenza 4 marzo 2015, causa C-534/13.

In tale decisione la Corte di Giustizia (par- 40) ha sottolineato che dal momento che l’art. 191, par. 2, TFUE - che contiene il principio “chi inquina paga” - è rivolto all’azione dell’Unione, detta disposizione non può essere invocata in quanto tale dai privati al fine di escludere l’applicazione di una normativa nazionale emanata in una materia rientrante nella politica ambientale, quando non sia applicabile nessuna normativa dell’Unione adottata in base all’art. 192 TFUE che disciplini specificamente una determinata ipotesi.

Non è vi è quindi necessità di rimettere la questione prospettata da -OMISSIS- alla Corte di Giustizia, poiché la disciplina europea è chiara nell’ammettere la possibilità che gli Stati membri adottino disposizioni più severe di quelle stabilite dall’Unione in materia di riparazione del danno ambientale.

Inoltre, l’applicazione delle norme nazionali in materia di bonifiche alle contaminazioni storiche non è contraria al principio di proporzionalità, laddove la stessa richiede la sussistenza di un nesso di causalità oggettiva tra la condotta e il danno e pone non irragionevolmente l’obbligo di eseguire le opere di bonifica a carico del soggetto che tale contaminazione ebbe in passato a cagionare, avendo questi beneficiato, di converso, dei corrispondenti vantaggi economici.

12. Il quarto mezzo dell’appello attiene alla questione dell’accertamento del nesso causale tra la condotta dell’appellante e lo stato di inquinamento del sito di -OMISSIS-,

12.1. Giova ricordare che il criterio di imputazione della responsabilità, secondo il principio “chi inquina paga”, espressamente richiamato dalla disciplina in materia di bonifiche (art. 239, comma 1), comporta solo la verifica del nesso di causalità tra l’attività esercitata e il danno ambientale (in questi termini Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 dicembre 2024, n. 10516).

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nell’interpretare il principio “chi inquina paga”, ha fornito una nozione di causa in termini di aumento del rischio, ovvero come contribuzione da parte del produttore al rischio del verificarsi dell’inquinamento.

Per poter presumere l’esistenza di un siffatto nesso di causalità “l’autorità competente deve disporre di indizi plausibili in grado di dar fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all'inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell'esercizio della sua attività. Quando disponga di indizi di tal genere, l’autorità competente è allora in condizione di dimostrare un nesso di causalità tra le attività degli operatori e l’inquinamento diffuso rilevato. Conformemente all’art. 4, n. 5, della direttiva 2004/35, un’ipotesi del genere può rientrare pertanto nella sfera d'applicazione di questa direttiva, a meno che detti operatori non siano in condizione di confutare tale presunzione” (Corte giust. UE, 4 marzo 2015, in causa C- 534/13; cfr. anche, in precedenza, la decisione del 9 marzo 2010, in causa C – 378/08).

Nel caso in esame la parte appellante non ha fornito elementi idonei a vincere la presunzione derivante dalla pluriennale gestione del sito produttivo.

In tal senso il T.a.r. ha correttamente messo in luce l’esistenza di responsabilità sia omissiva che commissiva.

12.1.1. Sotto il primo profilo, il T.a.r. ha puntualmente osservato che quando “-OMISSIS- nel 1988 ha rilevato lo stabilimento dalla -OMISSIS-, era noto che il sito di -OMISSIS- fosse all’origine di conclamate e fortissime criticità ambientali di una vasta area (cfr. le conclusioni della relazione IRSEV richiamata al paragrafo 4.2 della narrativa in fatto). -OMISSIS- era anche consapevole che non era stata intrapresa alcuna attività di bonifica”.

È presumibilmente per tale ragione che, già nel 1990, -OMISSIS- commissionò (alla società ECODECO) un’indagine ambientale la quale ebbe a riscontrare “evidenti segni di inquinamento, riconducibili a varie sostanze (BTF) tra cui, in quantità estremamente elevate, 3-nitro-4-clorobenzotrifloruro, 3.5-dinitro-4-clorobenzotrifloruro, 4-clorobenzotrifloruro (cfr. le “valutazioni conclusioni” dello studio di ECODECO: “I volumi di terreno indagato sono da considerarsi contaminati in misura variabile in tutta l’area, tranne che per quanto riguarda i metalli i cui valori sono inferiori ai limiti di soglia indicati nei riferimenti normativi citati al paragrafo precedente (…) La qualità degli inquinanti organici è la stessa su tutta l’area, mentre sotto il profilo quantitativo la zona sud dallo stabilimento è quella maggiormente contaminata. Si può ipotizzare che in tale zona la causa della contaminazione sia dovuta a dispersione di sottoprodotti derivanti dalla produzione di 3,5-dinitro-4-clorobenzotrifluoruro. Relativamente alla diffusione in senso verticale della contaminazione si è riscontrata una complessiva diminuzione con l’aumentare della profondità. Inoltre, al fondo foro dei sondaggi S1 e S4 è riscontrabile, sia visivamente che olfattivamente, un'alterazione delle caratteristiche del terreno. Localmente il terreno presenta zone di contaminazione più elevate rispetto alla media, con concentrazioni particolarmente forti di inquinanti nel materiale giallo riscontrato in corrispondenza delle trincee T4 e T11 e nel materiale nero, di aspetto simile a carbone attivo, riscontrato in corrispondenza del carotaggio S3. Le prove di dilavamento effettuate su campioni di terreno hanno confermato la scarsa solubilità in acqua delle molecole imputate della contaminazione.”). Lo studio ECODECO raccomandava di attuare “tutte le misure necessarie a ridurre i fenomeni di dilavamento dei contaminanti assicurando l’impermeabilizzazione dello strato superficiale con idoneo manto bituminoso e/o cementizio, nonché la sigillatura delle condotte sotterranee, già disattivate, ma che potrebbero convogliare acque meteoriche di infiltrazione nella zona contaminata”.

Successivamente, nel 1995, la società -OMISSIS- commissionò un’ulteriore indagine ambientale alla società -OMISSIS- s.r.l., svoltasi nel 1996.

L’esito dell’indagine rilevava che “l’area era ancora fortemente e diffusamente inquinata, sia in estensione che in profondità, e da parte di numerose sostanze, rappresentando una situazione sostanzialmente sovrapponibile a quella rilevata da ECODECO nel 1990 (cfr. le conclusioni dello Studio -OMISSIS- Phase IIB nella traduzione dall’inglese riportata alla pagina 43 della relazione Carabinieri NOE del 13 giugno 2017:“Sulla base della conoscenza attuale si può assumere che l’area dove la contaminazione è presente a diversi livelli copre approssimativamente 3.000 m2 per una profondità di 3-4 metri” – doc. 8 della Provincia).

La società -OMISSIS- – sia all’epoca in cui era controllata da -OMISSIS-, sia successivamente – benché all’esito dei su indicati studi fosse a conoscenza delle condizioni gravemente compromesse del sito, non ha effettuato alcuna comunicazione alle autorità competenti.”.

Il T.a.r. ha ulteriormente sottolineato che “se pure fosse noto - per le vicende degli anni Settanta – che il sito in questione presentasse criticità, non ne erano compiutamente noti (nemmeno alle predette autorità) i dettagli dell’effettiva estensione e della gravità, altrimenti non si spiega perché la stessa -OMISSIS- commissionò più volte indagini ambientali, tenendone riservati i risultati.

Le autorità preposte, se fossero state messe a conoscenza delle condizioni effettive del sito, avrebbero potuto mettere in atto misure ulteriori rispetto al solo monitoraggio delle acque a valle idrogeologica, disposto sulla base del risalente studio IRSEV del 1979, che nel corso del tempo si è rivelato essere stato solo parziale.

Da questo punto di vista, è fondata la contestazione contenuta nel provvedimento del 5 ottobre 2020 inerente la condotta omissiva di -OMISSIS- che si riflette anche su -OMISSIS- (e ora in via derivata su -OMISSIS-)”.

12.2. La responsabilità dell’appellante è, altresì, commissiva e consiste nell’aver contaminato il suolo e le acque sotterranee del sito mediante la gestione dello stabilimento industriale, rispetto al quale non viene data alcuna prova di una discontinuità dei processi produttivi dai quali ha avuto origine la contaminazione.

Va soggiunto che -OMISSIS- (e le sue controllanti succedutesi nel tempo) non possono in alcun modo essere equiparate alla figura del “proprietario incolpevole” in quanto esse hanno gestito il medesimo sito dal quale è originata la contaminazione, hanno esercitato attività compatibili con le sostanze inquinanti rinvenute nel tempo (in particolare, BTF e PFAS) e non hanno adottato misure efficaci al fine di rimuovere l’inquinamento ovvero contenerne la propagazione.

La conclusione si ricava agevolmente dalla lettura complessiva del provvedimento, nel quale viene evidenziato, tra l’altro, che la produzione di sostanze perfluoroalchiliche, “è iniziata dalla nascita dello stabilimento e si è conclusa solo con la recente chiusura” e che “dall'allegato elenco delle attività svolte da -OMISSIS- (estratto pagg. 20-23 della scheda B18 alla domanda di Autorizzazione integrata Ambientale - prot n. 44028 del 23/06/2014) risulta la continuità di gran parte delle lavorazioni condotte all’interno dello stabilimento nel corso degli anni”.

In tal senso, il primo giudice ha sottolineato la contraddittorietà delle argomentazioni dell’appellante – ribadite anche in appello – secondo cui “la produzione dello stabilimento -OMISSIS- sarebbe sì stata alla fonte della vasta contaminazione, ma non rispetto al periodo dal 1988 al 1996.”

Si è già riportato, al riguardo, il provvedimento impugnato il quale dà atto che dagli anni Sessanta sino al 2018 lo stabilimento in questione ha prodotto ininterrottamente sostanze perfluoroalchiliche e come la documentazione relative alle autorizzazioni ambientali possedute dalla -OMISSIS- attesti la continuità di gran parte delle lavorazioni condotte all’interno dello stabilimento nel corso degli anni (cfr. il doc. n. 43 della Provincia).

Alla luce di tali univoci dati di fatto risulta quindi del tutto logica la conclusione del T.a.r. secondo cui “tenuto conto che la produzione di sostanze perfluoroalchiliche è iniziata dalla nascita dello stabilimento ed è proseguita sino alla chiusura, è verosimile l’ipotesi contraria a quella prospettata dalla ricorrente. Vale a dire che è verosimile l’ipotesi che individua la contaminazione come fenomeno “unico”, persistente e continuo, lungo vari decenni, senza significative soluzioni di continuità, per quanto possibilmente variabile in intensità (di qui la possibile minor concentrazione degli inquinanti in falda, ove effettivamente rilevata e salva la sensibilità della strumentazione dell’epoca)”.

Il primo giudice ha poi condotto anche una puntuale analisi della perizia prodotta dalla società (doc. n. 101), e della documentazione depositata da cui ha tratto la conclusione – non specificamente confutata dalla ricorrente – che non vi sia traccia “di opere che – alla luce della specifica criticità dell’area dal punto di vista idrogeologico – fossero in grado di “isolare” efficacemente la filiera produttiva degli inquinanti dal sistema acquifero sottostante (le uniche, probabilmente, che avrebbero potuto avere qualche efficacia). Vale a dire che, impiegando il criterio del “più probabile che non”, le buone pratiche poste in essere dalla -OMISSIS- hanno, casomai, concorso a lenire il pregiudizio, ma non a rimuoverne le cause”.

13. Il quarto motivo mezzo dell’appello attiene al rigetto del quinto motivo articolato in primo grado, con il quale la società aveva contestato la tesi secondo cui -OMISSIS- non avrebbe esercitato poteri di indirizzo operativo nei confronti della controllata -OMISSIS-.

13.1. Il motivo è infondato.

13.1.1. Secondo il provvedimento impugnato in primo grado “in quanto azionista di maggioranza di -OMISSIS- spa dal 1988 al 1996, --OMISSIS- spa (-OMISSIS-), odierna -OMISSIS- spa, non può dirsi estranea al controllo sulla stessa che (…)è pieno. Nel caso di specie il ruolo decisionale coincide con il controllo societario. Si osserva che l’attività delle società controllate deve essere vista in una logica di gruppo, queste società sono vettori delle decisioni imprenditoriali del gruppo e, quindi, operano sostanzialmente come organi del gruppo, non liberando il gruppo, specificatamente la capo gruppo, delle responsabilità derivanti da negligenze, omissioni o carenze nell’esercizio della sua attività in relazione all’inquinamento rilevato. [...].

13.1.2. Il T.a.r. ha respinto le censure di parte ricorrente sul rilievo – in linea con l’orientamento della giurisprudenza e richiamando un precedente specifico dello stesso T.a.r., sempre relativo al sito di -OMISSIS- (si tratta della sentenza n. 340 del 13 marzo 2023, con la quale era stato confermato il provvedimento che aveva ritenuto responsabile dell'inquinamento la società --OMISSIS- s.p.a.) – che anche in materia ambientale debba essere accolta la “concezione sostanzialistica di impresa”, elaborata dalla giurisprudenza europea nel diritto della concorrenza. A tale stregua, l’impresa deve essere considerata una unità economica, che prescinde dalla frammentazione giuridica in cui normalmente si articola nei gruppi societari, la quale risponde unitariamente per l'inquinamento provocato nella propria attività imprenditoriale. Il giudice di primo grado ha aggiunto che la prova dell’esistenza di un’unità economica non richiede la dimostrazione di istruzioni gestorie effettivamente impartite dalle società controllanti alla società controllata, “poiché ciò che rileva è l’effettività del fenomeno, che si realizza laddove sussista “un’organizzazione unitaria di elementi personali, materiali e immateriali che persegue stabilmente un determinato fine di natura economica” (così Corte di Giustizia U.E., 1° luglio 2010, procedimento C.407/08P, caso Knauf Gips KG). Si è, quindi, ritenuto, dunque, che il comportamento di una “società figlia”, possa essere imputato anche alla “società madre” (rispetto alla quale conservi una personalità giuridica autonoma), ove essa non determini in modo autonomo la propria linea di condotta, “ma si attenga, in sostanza, alle istruzioni che le vengono impartite dalla società madre, alla luce in particolare dei vincoli economici, organizzativi e giuridici che uniscono le due entità giuridiche, di modo che, in tale situazione, queste ultime fanno parte di una stessa unità economica (v., in tal senso, sentenze del 10 settembre 2009, Akzo Nobel e a./Commissione, C 97/08 P, EU:C:2009:536, punti 58 e 59, nonché del 27 aprile 2017, Akzo Nobel e a./Commissione, C 516/15 P, EU:C:2017:314, punti 52 e 53 e giurisprudenza ivi citata)” (Corte Giustizia UE, Grande Sezione, C882/19 “Sumal, S.L. c/ Mercedes Benz Trucks España, S.L.”, 06.10.2021; punti 41, 43).

Ne deriva che la prova dell’esistenza di un’unità economica, ‘non deve per forza risiedere nella prova di istruzioni effettivamente impartite dalla società controllante alla controllata” (Tribunale di Primo Grado CE, sentenza del 26 aprile 2007, cause riunite T-109/02, T-118/02, T-125/02, T-126/02, T-129/02, T-132/02 e T-136/02, Bolloré c Commissione), essendo sufficiente che l’attività svolta dalla società controllata, autrice della condotta illecita, sia frutto di una scelta inquadrabile nella strategia del gruppo, dal quale esso abbia tratto beneficio”.

13.1.3. Nello specifico, il primo giudice ha dato primario rilievo alla circostanza che la società -OMISSIS-, quando era partecipata da -OMISSIS- e da -OMISSIS-, fosse espressione di una joint venture tra queste ultime.

Al riguardo ha sottolineato che la joint venture è “un’associazione temporanea tra imprese finalizzata all'esercizio di un'attività economica in un settore di comune interesse, nelle quali le parti prevedono la costituzione di una società di capitali, con autonoma personalità giuridica rispetto ai co-venturers alla quale affidare la conduzione dell'iniziativa congiunta” (Cassazione civile, sez. III, 17 maggio 2001, n.6757).

Da tale configurazione ha quindi dedotto che la società di capitali costituita nell’ambito di una joint venture è, quindi, per definizione, un soggetto giuridico eterodiretto, in quanto costituito in via temporanea quale mezzo per conseguire gli obiettivi dei soggetti imprenditoriali che si sono associati per crearla, concludendo che “Da questo punto di vista, ai fini dell’assunzione delle responsabilità in campo ambientale, la posizione di -OMISSIS- (cui è succeduta -OMISSIS-) non può essere distinta da quella della società -OMISSIS- del periodo dal 1988 al 1996.”.

13.2. L’appellante contesta tuttavia la possibilità di traslare alla materia ambientale istituti elaborati nel diverso ambito del diritto della concorrenza, e comunque sostiene che, a tal fine, occorra dimostrare l’esercizio effettivo di un’influenza determinante sulla società controllata, prove che, però, la Provincia di Vicenza non avrebbe fornito.

13.2.1. Il Collegio condivide la giurisprudenza che ha, da tempo, ritenuto di estendere alla materia ambientale la nozione sostanzialistica di impresa, originariamente elaborata nel diritto europeo della concorrenza, in base alla quale l’impresa deve essere intesa come una unità economica e non giuridica, prescindendo, perciò, dai diversi soggetti di diritto che la compongono. Pertanto, quando l’organizzazione imprenditoriale si articola in una società operativa controllata da una o più società, che ne detengono le partecipazioni, tutti i membri del gruppo societario rispondono unitariamente degli illeciti compiuti nella gestione della società controllata, poiché, nella sostanza, sono parte integrante di una singola entità economica. «L'esatto punto di partenza, secondo cui la concezione sostanzialistica di impresa si è sviluppata a livello europeo nella materia della tutela della concorrenza, non esclude che lo stesso principio possa essere applicato ad altri settori, tra cui quello in esame, in cui, a fronte di una pluralità giuridica soggettive delle imprese facenti parte di un gruppo, può essere comunque individuata una identità economica del gruppo ed un conseguente beneficio derivante alla holding e, quindi, al gruppo nel suo insieme dall'attività di una controllata. Di qui – in presenza di una identità di ratio, che mira ad impedire la irresponsabilità della holding e, quindi, del gruppo unitariamente considerato quale conseguenza dell'attività di una controllata – il possibile spill over dei principi europei in materia di unità economica del gruppo alle altre materie in cui un beneficio economico per il gruppo unitariamente inteso può essere chiaramente percepito, come nel caso in cui la capogruppo abbia tratto comunque giovamento dalle attività poste in essere dalla controllata e, conseguentemente, sia legittimamente individuata come responsabile della contaminazione storica dell'ambiente e sia obbligata ad eseguire la bonifica» (Cons. Stato, Sez. IV, 6 aprile 2020, n. 2301; Id., 12 gennaio 2022, n. 217).

L’accoglimento della nozione sostanzialistica di impresa determina che le responsabilità ambientali siano allocate non solo in capo all’autore materiale della condotta inquinante (come la società operativa a cui è affidata la gestione di un sito industriale), ma, altresì, in capo ai soggetti (come le società controllanti) che, nel corso degli anni, hanno tratto un profitto dalle attività inquinanti, vuoi tramite la distribuzione di dividendi, vuoi – come accade più spesso – grazie al risparmio di spesa ottenuto tramite la mancata adozione di adeguati presidi ambientali. «D'altra parte, su un piano generale, se attraverso un'applicazione formalistica della distinta soggettività giuridica delle imprese appartenenti ad un medesimo gruppo (che, in ipotesi, potrebbero anche essere istituite attraverso il fenomeno delle cc.dd. scatole cinesi), si consentisse l'imputazione esclusiva della responsabilità in capo a soggetti diversi dalla holding, quali l'acquirente del sito, la società incorporante o la società controllata, costituente eventualmente un guscio vuoto in quanto priva di solidità finanziaria, si perverrebbe alla inaccettabile conclusione di depotenziare il principio "chi inquina paga", con sostanziale elusione dello stesso e con conseguente riversamento dei costi sulla intera collettività nel caso in cui il responsabile non fosse individuato o non fosse solvibile» (Cons. Stato, Sez. IV, 6 aprile 2020, n. 2301).

A conferma di tale ricostruzione, sul piano del diritto positivo, va richiamata la nozione di “operatore” di cui all’art. 2, comma 6, della direttiva sulla riparazione del danno ambientale (“«operatore»: qualsiasi persona fisica o giuridica, sia essa pubblica o privata, che esercita o controlla un'attività professionale oppure, quando la legislazione nazionale lo prevede, a cui è stato delegato un potere economico decisivo sul funzionamento tecnico di tale attività, compresi il titolare del permesso o dell'autorizzazione a svolgere detta attività o la persona che registra o notifica l'attività medesima”).

Tale definizione – a differenza di quanto assume l’appellante - è chiaramente collegata ad un’attività, esercitata o controllata o anche alla titolarità di un potere economico decisivo sul funzionamento tecnico dell’iniziativa.

In sostanza, anche in materia ambientale, deve essere applicato il principio secondo cui occorre non limitarsi all’individuazione dell’autore materiale della condotta di inquinamento, per tale intendendosi semplicisticamente l’entità che conduce o ha condotto direttamente l’attività inquinante, ma si deve estendere l’accertamento a tutti quei soggetti che hanno il controllo della fonte di inquinamento in virtù di poteri decisionali, o che rendono comunque possibile detta condotta in forza della posizione giuridica che rivestono all’interno dei rapporti con il diretto inquinatore.

13.2.2 Nel caso in esame assume rilievo dirimente il fatto che la creazione della società operativa (-OMISSIS-) sia il frutto di un accordo di joint venture con la -OMISSIS- risalente al 1988 in cui veniva chiaramente esplicitato che “Le parti desiderano realizzare un’attività commerciale e una cooperazione industriale in partecipazione in ambito mondiale principalmente nel campo di attività della chimica del fluoro con la costituzione di una Società in partecipazione”.

L'accordo definiva poi esplicitamente “controllata” la società in cui una delle parti avesse detenuto più del 50% delle azioni.

L’esame dell’accordo evidenzia altresì come la governance di -OMISSIS- riflettesse, all’origine, il dominio di -OMISSIS-.

Per quanto riguarda il Consiglio di Amministrazione, su 7 membri, 4 erano nominati da -OMISSIS- e 3 da -OMISSIS- mentre il Presidente del CdA era designato da -OMISSIS-.

Pure rilevante è il fatto il Presidente di -OMISSIS- dal 1988 al 1996 sia stato il dottor -OMISSIS-, che ha rivestito, negli stessi anni, il ruolo di Vice Presidente e Amministratore di -OMISSIS-.

Il T.a.r. ha poi valorizzato ulteriori indizi, tra i quali, oltre ai rapporti finanziari tra le società del gruppo, anche il fatto, documentato dalla Provincia, che -OMISSIS- avesse già iniziato a operare in una parte dello stabilimento dal 1984, nell’ambito di un rapporto di collaborazione con il gruppo -OMISSIS-.

13.2.3. Va aggiunto che la sufficienza di una prova presuntiva è coerente con la impostazione non penalistica che caratterizza la ricerca del responsabile dell'inquinamento, dalla quale discende che la prova della responsabilità ambientale deve soddisfare il canone civilistico del “più probabile che non”, ben potendosi basare su elementi indiziari, come le presunzioni semplici; in questa prospettiva, quando l’Amministrazione ha dimostrato, anche in via presuntiva, la responsabilità, spetta a colui che è stato individuato quale responsabile fornire la prova liberatoria della sua estraneità all’evento inquinante (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5668; Id., 22 luglio 2024, n. 6596).

Pertanto, nella fattispecie in esame, per imputare la responsabilità ambientale all’odierna appellante, la Provincia non era tenuta a fornire la prova dell’esistenza di specifici atti di indirizzo operativo, in quanto l’esistenza dell’accordo di joint venture e il controllo maggioritario che l’appellante ha detenuto sul capitale sociale di -OMISSIS- s.p.a. nell’arco temporale che va dal 1998 al 1996, rappresentano una valida prova presuntiva dell’esistenza di una unità economica.

13.2.4. È opportuno precisare che, benché il precedente specifico richiamato nella sentenza appellata (ossia la sentenza del T.a.r. Veneto n. 340 del 2023) sia stato riformato da questo Consiglio di Stato (con sentenza n. 7203 del 2025), tale circostanza non è idonea a escludere una responsabilità di gruppo nel caso di specie, in ragione della eterogeneità delle due vicende fattuali: in quel caso, il Consiglio di Stato ha ritenuto non adeguatamente comprovata la responsabilità di --OMISSIS- s.p.a. per l’inquinamento del sito di -OMISSIS-, poiché essa deteneva una «mera partecipazione azionaria, indiretta e non maggioritaria» della società -OMISSIS- s.p.a., che – come già esposto – ha gestito, in passato, il sito di -OMISSIS-; è evidente che quel caso non è sovrapponibile alla presente fattispecie.

13.2.5. Va infine precisato, quanto alla reiterata richiesta di ammissione della testimonianza scritta del dottor -OMISSIS-, quale mezzo di prova dell’insussistenza di una situazione di controllo, che tale richiesta non può essere assecondata.

In disparte il fatto che, nel processo amministrativo – retto dal principio dispositivo sia pure temperato dal metodo acquisitivo - tale mezzo istruttorio non può essere utilizzato quale mezzo di ricerca della prova, nel caso in esame va ricordato che il dottor -OMISSIS- figura tra i soggetti individuati dalla Provincia come responsabili dell’inquinamento (così l’ordinanza prot. n. 25406 del 7 maggio 2019, di cui quella in esame costituisce l’integrazione).

Non si tratta quindi di un soggetto estraneo al contenzioso in esame (cfr., al riguardo, l’art. 246 c.p.c. secondo cui “Non possono essere assunte come testimoni le persone aventi nella causa un interesse che potrebbe legittimare la loro partecipazione al giudizio”).

14. Il quinto mezzo dell’appello attiene alla reiezione del sesto motivo articolato in primo grado, con il quale la ricorrente ha lamentato che la Provincia l’avrebbe dichiarata corresponsabile della contaminazione senza avere svolto alcun accertamento circa la sussistenza dell’elemento soggettivo nella condotta.

Al riguardo, è sufficiente ricordare che, secondo il principio “chi inquina paga”, al presupposto minimo della riferibilità eziologica del danno deve accompagnarsi l’elemento soggettivo del dolo o della colpa solo per gli operatori diversi da quelli che esercitano le attività di cui all’all. III della Direttiva 2004/35/CE fermo restando che “affinché il regime di responsabilità ambientale sia efficace, è necessario che sia accertato dall’autorità competente un nesso causale tra l’azione di uno o più operatori individuabili e il danno ambientale concreto e quantificabile al fine dell’imposizione a tale operatore o a tali operatori di misure di riparazione, a prescindere dal tipo di inquinamento di cui trattasi” (Corte di giustiza, Sez. III, 4 marzo 2015, causa C-534/ 13, par. 54; vedi anche il par. 56).

In questo senso il primo giudice ha correttamente sottolineato che laddove gli articoli 242 e 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 individuano il soggetto obbligato alla bonifica dei siti contaminati nel “responsabile” dell’inquinamento, devono essere integrati con i criteri di imputazione di derivazione europea recepiti dalla parte sesta del codice dell’ambiente.

In tal senso si è giù ricordato che, alla stregua dell’art. 239, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, anche la disciplina delle bonifiche è ispirata al principio “chi inquina paga”.

In caso di attività “pericolose”, come quelle in esame, è sufficiente che l’Amministrazione accerti in termini oggettivi la responsabilità di un operatore nella contaminazione di un sito, provando l’evento della contaminazione e, secondo il principio del “più probabile che non”, l’esistenza di un nesso causale tra la condotta attiva o omissiva dell’operatore e l’inquinamento riscontrato, senza essere tenuta a dimostrare l’elemento soggettivo del dolo o della colpa.

In quest’ottica, è pertanto irrilevante l’argomentazione della società appellante secondo cui l’attività svolta, secondo lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche esistenti al momento in cui è stata esercitata, non era probabile causa di danno ambientale.

Si tratta, peraltro, di un’argomentazione contraddetta dalle travagliate vicende del sito di -OMISSIS-, interessato sin dagli anni ’70 del secolo scorso da diffusi fenomeni di contaminazione, di cui le varie società che si sono succedute nel controllo di -OMISSIS- erano ben consapevoli, tanto da commissionare ripetutamente appositi studi al riguardo.

15. Il settimo mezzo dell’appello ripropone le argomentazioni secondo cui rispetto all’obbligo di bonifica verrebbe in rilievo una responsabilità parziaria e non una responsabilità solidale, come invece ritenuto dalla Provincia.

15.1. Al riguardo, si conviene con l’impostazione del T.a.r. ossia con l’ascrizione di una responsabilità solidale.

Come la Sezione ha più volte chiarito, «quando non è possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora l’attività di bonifica non può che tradursi in un'unica azione e gravare in modo solidale su tutti i responsabili. Non si tratta, infatti, in questa ipotesi di "aggirare" o voler evitare l'accertamento del nesso di causalità, bensì di valorizzare l'elevata possibilità che, proprio in base a tutti i concreti dati raccolti nel corso dell'istruttoria, entrambe le società abbiano effettivamente concorso a determinare l'inquinamento» (Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 2025, n. 1969; Id., 7 gennaio 2021, n. 172).

Dal punto di vista teorico, la conclusione è coerente con la generale presunzione di solidarietà passiva, sancita dall’art. 1294 cod. civ., valevole anche in questo caso, in mancanza di diverse disposizioni di legge che sanciscano la natura parziaria della responsabilità: una disposizione derogatoria fruibile a questi fini non può essere quella contenuta all'art. 311, co. 3, cod. amb. (a mente del quale «[n]ei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale»), poiché essa si applica alla differente fattispecie della responsabilità per danno ambientale, disciplinata nella parte VI, laddove gli obblighi di bonifica, disciplinati dalla parte IV del medesimo Codice, dovrebbero – almeno teoricamente – prevenire la concretizzazione di un danno ambientale.

In tal senso si richiamano le considerazioni già svolte al precedente par. 11.4.

La conclusione favorevole alla individuazione di una responsabilità solidale per ciascun evento inquinante è, inoltre, giustificata dall’esigenza pratica di assicurare la pronta correzione della fonte di inquinamento: se l’Amministrazione non potesse ingiungere l’adozione delle misure indicate dall’art. 242 cod. amb. prima di aver individuato ogni singolo soggetto che ha contribuito all’evento inquinante e distinto il suo apporto causale, non sarebbe possibile intervenire tempestivamente a contenere e rimuovere l’inquinamento, onde evitare che questo sfoci in un vero e proprio danno ambientale. D’altra parte, occorre ricordare che gli obblighi che fanno carico al responsabile dell’inquinamento non sono solo la bonifica del sito, ma comprendono tutte le azioni indicate all’art. 242 cod. amb., a partire dall’indagine sulle CSC (concentrazioni soglia di contaminazione) e, in caso di superamento delle stesse, la caratterizzazione del sito: questi controlli preliminari sono funzionali a pianificare la bonifica del sito, perciò non possono essere scissi e distribuiti tra i vari responsabili dell'inquinamento. È vero che, dal punto di vista fattuale, l’individuazione del responsabile spesso interviene quando è già conclamata la necessità di procedere alla bonifica del sito o quando – come nella fattispecie – essa è stata già avviata, ma, dal punto di vista giuridico, l’ordinamento impone al responsabile di eseguire tutte le attività contemplate dall’art. 242 cod. amb., ivi incluse quelle materialmente inscindibili, e di farlo nell’immediato. Pertanto, l’architettura codicistica è incompatibile con la frammentazione delle obbligazioni in più parti, differenziate in base al contributo causale di ciascun responsabile.

Va soggiunto che, secondo il cosante orientamento della Cassazione civile in ordine all’interpretazione dell’art. 2055 cod. civ. i coautori di un illecito aquiliano rispondono in solido nei confronti del danneggiato, quand’anche le rispettive condotte siano state tra loro indipendenti, a condizione che esse abbiano concorso in modo efficiente alla produzione dell’evento (Cass. civile sez. II, 5 aprile 2022, n. 11043; in precedenza, 22 agosto 2002, n. 12367). L’unico presupposto per configurare una responsabilità solidale da illecito civile è che vi sia stato un contributo causale alla realizzazione del danno-evento, nella prospettiva della tutela del danneggiato.

Nel caso di specie, l’evento inquinante è unico ed è costituito dalla perdurante gestione dello stabilimento industriale di -OMISSIS- in assenza di misure idonee ad evitare ed eliminare ulteriori inquinamenti.

Ne deriva che, correttamente, la società appellante è stata individuate quale corresponsabile assieme ad altri gestori del sito.

15.2. Non vi è poi necessità di rimettere la questione pregiudiziale prospettata dall’appellante alla Corte di Giustizia.

La previsione di una responsabilità solidale risulta infatti conforme a quanto inequivocabilmente disposto sia dall’art. 9 della direttiva 2004/35/CE, rubricato “Imputazione dei costi nel caso di pluralità di autori del danno”, che prevede che il diritto unionale “lascia impregiudicata qualsiasi disposizione del diritto nazionale riguardante l'imputazione dei costi nel caso di pluralità di autori del danno”, sia dall’art. 16 della medesima Direttiva, che introduce il principio per cui “la presente direttiva non preclude agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, comprese l'individuazione di altre attività da assoggettare agli obblighi di prevenzione e di riparazione previsti dalla presente direttiva e l'individuazione di altri soggetti responsabili”.

A tale riguardo, ad esempio, la Corte di Giustizia, con la sentenza 13 luglio 2017 (C-129/16, Ungheria c. Commissione europea), nel valutare la compatibilità delle norme vigenti nell’ordinamento ungherese, basate sul principio della responsabilità oggettiva, in via solidale, del proprietario dell’area, anche in assenza di un nesso causale tra la sua condotta e il danno verificatosi, ha chiarito che l’art. 16, Dir. 2004/35/CE e l’art. 193 TFUE debbano essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che identifica oltre agli utilizzatori dei fondi di cui è stato generato l’inquinamento illecito un’altra categoria di persone solidamente responsabili di un tale danno ambientale, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra accertare l’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta dei proprietari e il danno constatato.

La suddetta decisione si pone sostanzialmente in linea con la precedente sentenza 4 marzo 2015, causa C-534/13.

Anche in tale decisione la Corte di Giustizia aveva sottolineato che l’art. 16 della direttiva 2004/35/ CE prevede, conformemente all’art. 193 TFUE, la facoltà per gli Stati membri di mantenere e adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, compresa, in particolare, l’individuazione di altri soggetti responsabili, a condizione che tali misure siano compatibili con i Trattati, precisando (punto 40) che, dal momento che l’art. 191, par. 2, TFUE - che contiene il principio “chi inquina paga” - è rivolto all’azione dell’Unione, detta disposizione non può essere invocata in quanto tale dai privati al fine di escludere l’applicazione di una normativa nazionale emanata in una materia rientrante nella politica ambientale, quando non sia applicabile nessuna normativa dell’Unione adottata in base all’art. 192 TFUE che disciplini specificamente una determinata ipotesi; e che parimenti (punto 41), l’art. 191, par. 2, TFUE non può essere invocato dalle autorità competenti in materia ambientale per imporre misure di prevenzione e riparazione in assenza di un fondamento giuridico nazionale.

Dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia si ricava quindi il principio che ciascuno Stato membro può prevedere l’introduzione di misure di protezione rafforzata, che devono, da un lato, tendere alla realizzazione dello scopo della direttiva 2004/35 quale definito dal suo art. 1, ossia prevenire e riparare i danni ambientali, e, dall’altro, comunque rispettare il diritto dell’Unione, fermo restando il rispetto dei principi generali del medesimo, tra cui figura il principio di proporzionalità, da ritenersi osservato anche nelle ipotesi in cui, ad esempio, la responsabilità solidale del proprietario di un sito sia prevista a prescindere dall’accertamento della sussistenza di un nesso di causalità tra la sua condotta e il danno ambientale.

In definitiva, la disciplina europea è chiara nell’ammettere la possibilità che gli Stati adottino disposizioni più severe in materia di riparazione del danno ambientale.

Inoltre, l’applicazione delle norme nazionali in materia di solidarietà passiva non è contraria al principio di proporzionalità, laddove la stessa richiede quantomeno la sussistenza di un nesso di causalità oggettiva tra la condotta e il danno e pone non irragionevolmente l’obbligo di eseguire le opere di bonifica a carico dei soggetti che tale contaminazione ebbero in passato a cagionare, avendo costoro beneficiato, di converso, dei corrispondenti vantaggi economici.

16. Il settimo mezzo dell’appello ripropone sotto vari profili le deduzioni collegate al fatto che vi fosse già un soggetto (-OMISSIS-) che stava procedendo agli interventi di messa in sicurezza e che dunque non fosse legittimo intimare ad altri soggetti di intervenire.

L’azione della Provincia sarebbe in ogni caso viziata la disparità di trattamento dato che, a fronte della pluralità di soggetti ritenuti responsabili, è stato chiesto solo ad MC e -OMISSIS- di intervenire in ragione della pretesa maggior capacità tecnica ed economico-finanziaria.

16.1. Al riguardo, il T.a.r. ha fatto rilevare:

- che dalla declaratoria di responsabilità della contaminazione deriva l’obbligo di procedere alla bonifica, a ciò non ostando il fatto che le operazioni siano già state avviate, pena l’elusione del principio eurounitario “chi inquina paga”;

- che l’obbligo di procedere alla bonifica sussiste indipendentemente dal fatto che uno o alcuni dei responsabili si siano già attivati in tal senso.

- che è legittima la richiesta della Provincia di un coinvolgimento diretto di ER nelle attività di bonifica del sito, e questo non solo perché la -OMISSIS- aveva messo in dubbio la sua capacità di proseguire nelle operazioni di bonifica riservandosi di sospenderle ma vieppiù in considerazione dell’accertata corresponsabilità di ER nella contaminazione del sito di -OMISSIS- (cfr. la sentenza dello stesso T.a.r. n. 1192/2024, paragrafo 32d);

- che l’ordine recato dal provvedimento provinciale del 16 novembre 2020 di partecipare alle operazioni di bonifica rinviava espressamente a “conferenze di servizi, ai tavoli tecnici e agli incontri indetti dagli enti pubblici” da programmarsi, e nell’ambito dei quali si sarebbe dato un contenuto specifico all’obbligo di bonifica;

- che, pertanto, l’ordine in questione era sì, inevitabilmente, ancora generico, ma non impediva certo alle due società destinatarie di adempierlo sulla base di successive indicazioni.

16.2. I rilievi del T.a.r. resistono alle critiche della parte appellante in quanto:

- l’individuazione dei responsabili dell’inquinamento è doverosa quand’anche siano in corso interventi di bonifica da parte di terzi (responsabili o meno), ovvero della stessa pubblica amministrazione: l’individuazione dei responsabili è infatti funzionale alla concreta applicazione del principio “chi inquina paga”;

- la determinazione delle modalità concrete di partecipazione dei soggetti individuati come corresponsabili ad attività di bonifica e messa in sicurezza già in corso, ed il relativo coordinamento, attengono all’esecuzione delle opere di bonifica e quindi al distinto procedimento disciplinato secondo le attribuzioni e le scansioni previste dall’art. 242 del Codice dell’ambiente;

- l’appellante non ha subito alcuna disparità di trattamento, essendo stata individuata come corresponsabile dell’inquinamento; il suo diretto coinvolgimento nello svolgimento delle operazioni in corso da parte di -OMISSIS- è stato peraltro ordinato dalla Provincia con il fine di assicurare la continuità delle azioni intraprese nonché in ragione del possesso (non contestato) di “adeguate capacità tecniche ed economiche” da parte di ER (nonché di -OMISSIS-);

- che, come fatto osservare dalla Provincia, la società -OMISSIS-, pur senza prestare acquiescenza, ha comunque partecipato alle riunioni e sedute della Conferenza di Servizi, ove sono state definite le attività da eseguire a sua cura e le relative modalità, a dimostrazione del fatto che il contributo di tali società “è ben possibile concretamente, oltre che necessario”.

16.2. Per quanto concerne la riproposizione dei motivi, non esaminati dal T.a.r., relativi all’approvazione dei progetti degli interventi di messa in sicurezza, va ribadito che il procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione è distinto da quello relativo al procedimento di bonifica, nell’ambito del quale vengono approvati dagli Enti competenti in sede di Conferenza di servizi, gli interventi ai quali i soggetti individuati come responsabili deve conformarsi.

In tal senso, questa Sezione ha statuito ad esempio che “l’interesse del soggetto riconosciuto responsabile dell’inquinamento ad eseguire un proprio progetto di bonifica (e non uno precedentemente elaborato da terzi) non riceve alcuna qualificazione giuridica (non è, cioè, “legittimo”), avendo, di contro, una consistenza meramente fattuale. Il responsabile dell’inquinamento, in sostanza, non ha alcun titolo per pretendere di articolare le operazioni di bonifica secondo un progetto da lui stesso redatto: tale soggetto, infatti, versa in una situazione di obbligo, il cui contenuto concreto dipende esclusivamente dalle valutazioni tecnico-discrezionali dell’Amministrazione circa il modo migliore di affrontare la problematica della contaminazione. Oltretutto, le ragioni di urgenza intrinseche alla materia ambientale rendono, di regola, più rispondente all’interesse pubblico un provvedimento amministrativo che ordini al responsabile dell’inquinamento l’attuazione di un progetto di bonifica che, per qualunque ragione, sia già stato redatto ed approvato e, dunque, sia immediatamente disponibile: in tal modo, infatti, si evita l’ulteriore dilazione dell’intervento, inevitabile nel caso in cui il responsabile debba elaborare ex nihilo un proprio progetto. Del resto, l’obbligo di bonifica è teso a soddisfare l’interesse della collettività al ripristino dei valori ambientali, a ciò soltanto dovendo conformarsi le iniziative dell’autore della contaminazione. Ne consegue che l’interessato può contestare il progetto di bonifica già in precedenza approvato dall’Amministrazione solo per comprovati e documentati difetti intrinseci, tali da lumeggiarne l’assoluta ed intrinseca inidoneità al conseguimento dello scopo di ripristino ambientale.

Non vi sono, di contro, margini:

- né per sostenere che vi sarebbero comunque, in astratto, modalità di intervento più efficaci di quelle previste nel progetto già approvato dall’Amministrazione, a ciò ostando, se non altro, il margine riservato di apprezzamento spettante in subiecta materia all’Amministrazione, titolare di potestà tecnico-discrezionale sindacabile solo ab externo per manifesta illogicità intrinseca;

- né per sostenere l’eccessiva onerosità delle modalità di intervento prescelte dall’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, ord. 7 maggio 2019, n. 2928)” (sentenza n. 2195/2020, cit.).

Ad ogni buon conto, nel caso in esame, le censure relative all’inadeguatezza del progetto di MISO approvato (in luogo della bonifica), ovvero all’irragionevolezza della scelta di procedere all’analisi di rischio dei suoli dei suoli distintamente da quella delle acque di falda, sono rimaste del tutto generiche nonché prive di qualsivoglia supporto tecnico – scientifico.

17. Relativamente all’ulteriore quesito pregiudiziale formulato nella memoria di replica (« se in applicazione del principio “chi inquina paga” di cui all’art. 191, § 2, del TFUE, nonché dell’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea possa essere imposto a un soggetto, per il mero fatto di essere stato azionista di maggioranza della società di capitali che ha causato l’inquinamento di un sito, l’obbligo di bonificare il sito medesimo, anche in assenza della prova di una ingerenza effettiva del socio nella gestione delle politiche dell’ambiente e della sicurezza esercitate dalla società partecipata »), si richiama quanto in precedenza esposto al par. 13.2.3., secondo cui l’esistenza dell’accordo di joint venture e il controllo maggioritario che parte appellante ha detenuto sul capitale sociale di -OMISSIS- s.p.a. nell’arco temporale che va dal 1998 al 1996, rappresentano una valida prova presuntiva dell’esistenza di una unità economica, ovvero dell’esistenza di un potere economico decisivo rispetto allo svolgimento dell’attività, e delle iniziative assunte in materia ambientale, dalla società operativa, ciò conformemente a quanto disposto dall’art. 2, comma 6, della Direttiva in ordine alla nozione di “operatore”.

Si è già ricordato, inoltre, che proprio l’art 16 della Direttiva 2004/35/UE richiamato nel quesito è stato interpretato dalla Corte di Giustizia, ad esempio, nel senso che le relative disposizioni non ostano a una normativa nazionale che identifica oltre agli utilizzatori dei fondi di cui è stato generato l’inquinamento illecito un’altra categoria di persone solidamente responsabili di un tale danno ambientale, indipendentemente dall’accertamento di un nesso di causalità tra la condotta e il danno contestato, così ammettendo in sostanza la compatibilità con il diritto europeo anche di quelle disposizioni nazionali che configurano una vera e propria “responsabilità di posizione” (si tratta della già richiamata pronuncia del 13 luglio 2017, in causa C-129/16, Ungheria c. Commissione europea).

17.1. Nella memoria di replica, l’appellante ha infine prospettato dubbi di compatibilità costituzionale della disciplina in materia di bonifiche ex art. 117, co. 1, Cost., in relazione agli obblighi convenzionali derivanti dalla CEDU, segnatamente l’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1, sotto il duplice profilo (i) dell’incidenza sproporzionata sul diritto di proprietà e (ii) della sostanziale elusione, in chiave retroattiva, dei canoni di prevedibilità e di tutela dell’affidamento nelle conseguenze giuridiche dell’attività d’impresa.

La questione è manifestamente infondata, alla luce della natura non sanzionatoria, ma riparatoria degli obblighi di ripristino ambientale (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 31 dicembre 2024, n. 10516, paragrafo 12.3.)

18. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza nei confronti della Provincia di Vicenza e del Comune di -OMISSIS- e vengono liquidate in dispositivo.

Vengono compensate nei confronti della Regione e di -OMISSIS- avendo tali parti depositato solo una comparsa formale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese del secondo grado di giudizio in favore della Provincia di Vicenza e del Comune di -OMISSIS- liquidandole, per ciascuna parte resistente, in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli accessori di legge.

Spese compensate nei confronti delle altre parti costituite resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche coinvolte nella vicenda.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere