A DUE ANNI DAL RONCHI. LE NORME TECNICHE, IL RONCHI-TER, LA GIURISPRUDENZA, LE PROSPETTIVE di Stefano Maglia

IL PUNTO SULL

Premessa.

Il D.L.vo 5 febbraio 1997, n. 22, che ha recepito tre direttive CEE (la 91/156 sui rifiuti; la 91/689 sui rifiuti pericolosi e la 94/62 sugli imballaggi) e che ha abrogato quasi tutta la normativa precedente, ha rappresentato una svolta fondamentale nella regolamentazione dei rifiuti. Tale decreto, infatti, è ispirato all'idea che l'inquinamento da rifiuti debba essere fronteggiato non con interventi che si collocano a valle dei processi di produzione e di consumo e attraverso il ricorso prevalente allo smaltimento in discarica, ma riducendo la quantità complessiva dei rifiuti prodotti e favorendo tecnologie di gestione degli stessi orientate al recupero, al riutilizzo e al riciclo.

Il testo legislativo, che merita, a mio avviso, senz'altro una valutazione positiva per il radicale mutamento di prospettiva attuato rispetto alla vecchia normativa, ha mostrato tuttavia molteplici e gravi carenze pratiche e normative sotto diversi profili, generando una serie di problemi di carattere attuativo e interpretativo, evidenziati da più fronti. Le valutazioni critiche provenienti, tra gli altri, dalla giurisprudenza, dalla dottrina e dalla Comunità Europea, hanno portato,esattamente un anno fa, all'emanazione del D.L.vo 8 novembre 1997, n. 389 (cd. Ronchi-bis), contenente una serie di modifiche ed integrazioni al D.L.vo n. 22/1997.

Innanzitutto, l'attuazione del c.d. decreto Ronchi, che si limitava a fissare norme di carattere generale, presupponeva l'emanazione di ulteriori norme regolamentari che in realtà non sono state adottate. In particolare questo decreto prevedeva, alla luce di una ben dettagliata tempistica, la realizzazione di una cospicua serie di norme tecniche che avrebbero dovuto concretamente attuare gli intenti espressi dallo stesso. Per la precisione si trattava di dodici decreti, un regolamento e due disposizioni normative regionali relativamente ai quali non si era provveduto nei tempi previsti.

Ora, ad un anno dal Ronchi bis, è stato emanato un "Ronchi-ter". Ma prima di parlare delle modifiche introdotte dalla L. 426/98 al testo del D.L.vo 22/97 ci dobbiamo chiedere: qual è lo stato della realizzazione delle norme tecniche?

Come tutti gli operatori ben sanno, il decreto Ronchi (dlg 22/97) ha sofferto per lunghi mesi di una sorta di sindrome di Peter Pan: non voleva proprio crescere. La piena maturità operativa di tale rivoluzionaria disposizione normativa poteva esprimersi solo, infatti, a condizione che fossero poste in essere le indispensabili norme tecniche relative, numerose e dettagliatamente specificate nel testo del medesimo decreto.

In realtà, nonostante una tempistica molto dettagliata prevista dal decreto per la realizzazione di queste norme tecniche, soltanto da pochi mesi stiamo assistendo alla realizzazione di questi impegni. Nel giro di poche settimane, in particolare, sono stati pubblicati sulla G.U. ben 4 decreti concernenti le norme tecniche relative, rispettivamente, alle procedure semplificate per il recupero dei rifiuti non pericolosi (DM 4 febbraio 1998, G.U. n. 88 del 16 aprile) alla definizione del modello e dei contenuti del formulario di accompagnamento dei rifiuti (DM 1 aprile 1998, n. 145, G.U. n. 109 del 13 maggio), al modello dei registri di carico e scarico (DM 1 aprile 1998, n. 148, G.U. n. 110 del 14 maggio) ed allo smaltimento dei rifiuti in discarica (DM 11 marzo 1998, n. 41, G.U. n. 108 del 12 maggio). Se ciò non bastasse ci ha pensato anche la nuova legge comunitaria (art. 21, c.2, della L. 24 aprile 1998, n. 128,G.U. n. 104 del 7 maggio) ad effettuare alcune modifiche al "Ronchi".

Infine, ed è materiale di questi ultimissimi mesi, sono stati pubblicati in Gazzetta Ufficiale un altro "pacchetto" di norme di attuazione: il regolamento recante norme per la determinazione dei diritti di iscrizione in appositi registri dovuti da imprese che effettuano operazioni di recupero e smaltimento di rifiuti ai sensi degli artt 31, 32 e 33 del "Ronchi" (DM 21 7 98, n. 350, G.U. 238 del 12 ottobre), il regolamento recante norme sulla riorganizzazione del catasto dei rifiuti, con allegato il manuale di transcodifica (DM 4 agosto 1998, n. 372, G.U. 252 del 28 ottobre) ed il Regolamento recante norme concernenti le modalità di prestazione della garanzia finanziaria per il trasporto transfrontaliero di rifiuti (DM 3 settembre 1998, n. 370, G.U. n. 250 del 26 ottobre), gli otto Statuti dei Consorzi di materiale di imballaggi previsti dall’art. 40 del Ronchi (otto D.M. pubblicati sul S.O. alla G.U. n. 187 del 12 agosto), la Circ. 4 agosto 1998 (G.U. n. 212 dell’ 11 settembre) esplicativa sulla compilazione dei registri di carico e scarico e dei formulari di accompagnamento.

E’ infine di questi ultimi giorni il differimento al 28 febbraio prossimo del termine di cui all’art. 4, comma 26, del "Ronchi-ter" riferito alla adesione al Consorzio nazionale imballaggi, operato dal D.L. 28 dicembre 1998, n. 452 (attualmente ancora non convertito in legge).

Ultimissima notizia, ma per ora è poco più di una indiscrezione, è la imminente realizzazione del nuovo Mud.

Questo, in flash, il quadro normativo attuale.

Ma ora occupiamoci, seppur brevemente, di alcuni dei temi più rilevanti sui quali soffermare la nostra attenzione, cominciando, ovviamente, sulle più importani innovazioni introdotte dalla L.426/98.

Il Ronchi-ter.

Sulla G.U. n. 291 del 14 dicembre u.s. è stata pubblicata la L. 9 dicembre 1998, n. 426 (recante nuovi interventi in campo ambientale), la quale – seppure limitata nelle intenzioni originarie, alla definizione degli interventi di bonifica dei siti inquinati, con particolare riferimento ai relativi impegni di spesa –, contiene tanti e tali rilevanti disposizioni da risultare il più importante intervento "di ritocco" operato quest'anno alla intera normativa ambientale. Infatti opera modifiche sostanziali alla L. 394/91 (legge quadro sulle aree protette), alla L. 979/82 (disposizioni per la difesa del mare), al D.L. 496/93 (sulla riorganizzazione dei controlli ambientali), alla L. 150/92 ed al D.L. 2/93 (sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione), alla L. 447/95 (legge quadro sull’inquinamento acustico), al D.L. 486/96 (sul risanamento di Bagnoli e Sesto San Giovanni), al D.L.vo 92/92 (sull’eliminazione degli olii usati), alla L. 257/92 (sulla cessazione dell’impiego dell’amianto) ma, specialmente, al D.L.vo 5 febbraio 1997, n. 22, tanto da essere da molti citata impropriamente come "Ronchi-ter".

Ben 18 articoli del "Decreto Ronchi" subiscono infatti modifiche, aggiunte, o ritocchi di maggiore o minore rilievo ad opera degli artt. 1 e 4 della L. n. 426/98.

Dal punto di vista sistematico la prima norma modificata è l’art. 8 (dall’art. 4, comma 22) al quale viene aggiunto un comma che chiarisce definitivamente, non lasciando più margini di dubbio, che i rifiuti derivanti dalle lavorazioni di minerali e di materiali da cava non sono in ogni caso assimilabili ai rifiuti urbani.

Di estremo interesse è la modifica operata dall’art. 1, comma 16, al terzo comma dell’art. 11 del "Ronchi", non tanto per l’avvenuta soppressione delle parole "derivanti dalle lavorazioni industriali e artigianali" (in quanto sostanzialmente si trattava di una ripetizione di quanto già contenuto nell’art. 7, comma 2, lettere c e d) ma per l’opportuna chiarificazione per cui d’ora innanzi (cioè dal 29 dicembre 1998, data di entrata in vigore della nuova legge) nel caso in cui i produttori di rifiuti conferiscano i medesimi al servizio pubblico di raccolta, la comunicazione (cioè il MUD) può essere effettuata direttamente dal gestore del servizio, seppur entro i limiti della quantità conferita. Ciò costituisce un evidente, importante contributo alla sburocratizzazione voluta dallo spirito della legge, evitando duplicazioni inutili per ciò che concerne la comunicazione relativa ai medesimi rifiuti.

Attenzione. Alcuni commentatori si sono limitati a sottolineare come ciò sia stato fatto per chiarire che non basta conferire i rifiuti al servizio pubblico per essere esenti dal Mud in ordine a tutti i rifiuti prodotti. Ciò è vero, ma è altrettanto vero (bicchiere mezzo pieno o mezzo vuoto?) che con riferimento a tutti i rifiuti conferiti al servizio pubblico di raccolta (e non a un servizio pubblico) le aziende sono esentate a presentare il Mud, con l’eccezione di cui all’art. 37, c.2, del decreto Ronchi, relativo al recupero degli imballaggi. Ciò comporta in realtà l’identificazione di chi sia, in un determinato ambito territoriale, il servizio pubblico di raccolta e ciò, in concreto, potrebbe presentare qualche problema.

Anche in tema di trasporto dei rifiuti, ex art. 15, vi è una interessante puntualizzazione (ex art. 4, comma 23), per cui non vi è più obbligo di tenuta del formulario di identificazione ex art. 1 per chi trasporta rifiuti - di qualsiasi genere - che non eccedono la quantità di 30 Kg al giorno o di 30 litri al giorno se tale trasporto è effettuato direttamente dal produttore dei medesimi rifiuti.

L’art. 1, commi 8, 9 e 11 della L. 426/98, ha invece operato modifiche alla norma – l’art. 17 – che tratta di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, introducendo tra l’altro l’impegno – per il Ministero dell’Ambiente – di emanare un decreto recante indicazioni ed informazioni per le imprese che intendono accedere agli incentivi ed ai finanziamenti per la ricerca e lo sviluppo di nuove tecnologie di bonifica.

Con riferimento invece ai piani regionali di cui all’art. 22, i commi 12 e 13 dell’art. 1, operano modifiche ai commi 5 e 7. Da sottolineare è lo slittamento (al 2 marzo 1999) del termine entro il quale le regioni avrebbero dovuto approvare od adeguare i rispettivi piani regionali di gestione dei rifiuti.

Il comma 17 dell’art. 1 aggiunge poi un comma all’art. 26, contenente disposizioni di spesa relative all’avvio ed al funzionamento dell’attività dell’osservatorio nazionale sui rifiuti.

Con riferimento invece alle imprese sottoposte ad iscrizione all’Albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti, il comma 19 dell’art. 1 ha modificato tutta la prima parte del comma 4 dell’art. 30 del D.L.vo 22/97, puntualizzando con chiarezza che devono essere iscritte all’Albo "le imprese che svolgono attività di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi prodotti da terzi e le imprese che raccolgono e trasportano rifiuti pericolosi, esclusi i trasporti di rifiuti pericolosi che non eccedono la quantità di trenta chilogrammi al giorno o di trenta litri al giorno effettuati dal produttore degli stessi rifiuti".

Riguardo agli imballaggi, invece, il comma 24 dell’art. 4 modifica il secondo comma dell’art. 38 introducendo l’obbligo – per i produttori e gli utilizzatori – di partecipare al CONAI. Per gli utilizzatori di cui all’art. 37, comma 2, viene presentata dal soggetto che effettua la gestione dei rifiuti di imballaggio. Per ciò che concerne i tempi e le sanzioni relative a tale obbligo, si rimanda a quanto si dirà, tra breve, con riferimento all’art. 54.

Sempre riguardo agli imballaggi c’è ancora da sottolineare come il comma 20 dell’art. 1 abbia aggiunto un comma all’art. 41 (Consorzio Nazionale Imballaggi), introducendo il principio per cui in caso di disaccordo tra ANCI e CONAI per la definizione del costo della raccolta differenziata è lo stesso Ministero dell’Ambiente – di concerto con quello dell’Industria – che può determinare con proprio decreto l’entità dei costi, nonché le condizioni, le modalità di criterio dei rifiuti stessi da parte dei produttori.

Anche l’art. 42 ha subito una modifica (dall’art. 1, comma 2) essendo stata abrogata la lettera c) del primo comma, per cui ora non compare più tra gli obiettivi del programma generale di prevenzione e di gestione degli imballaggi elaborato dal CONAI l’"accrescimento della proporzione della quantità di rifiuti di imballaggi riutilizzabili rispetto alla quantità di imballaggi non riutilizzabili".

Per ciò che concerne i beni durevoli (art. 44), il comma 15 dell’art. 1 consente ora ai rivenditori firmatari di frigoriferi, televisori, computer, lavatrici, lavastoviglie e condizionatori d’aria, di poter ritirare, trasportare o effettuare lo stoccaggio di questi beni senza tenere MUD, registri, formulari, autorizzazioni e iscrizioni all’Albo gestori.

Dopo che l’art. 1, comma 22 ha escluso tra i beni in polietilene da conferire allo specifico consorzio per il riciclaggio – ex art. 48, comma 1 – i beni di cui all’art. 44 e i rifiuti di cui agli artt. 45 e 46, i commi 27 e 28 dell’art. 1 operano l’atteso posticipo dell’entrata in vigore della tariffa per la gestione dei rifiuti urbani (ex art. 49) al 1° gennaio 2000, prevedendo altresì (modificando il comma 5) la realizzazione di "disposizioni transitorie per garantire la graduale applicazione del metodo normalizzato e della tariffa ed il graduale raggiungimento dell’integrale copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti urbani da parte dei comuni".

Per ciò che concerne gli aspetti sanzionatori, l’art. 51 subisce modifiche ad opera del comma 24 dell’art. 1 e del comma 25 dell’art. 4 della nuova legge, i quali – rispettivamente – eliminano una duplicazione inutile contenuta nel comma 2 e – cosa di particolare rilievo – estendono la sanzione amministrativa pecuniaria di cui al comma 6 bis (da lire 500 mila a lire 3 milioni) alla violazione degli obblighi di cui ai commi 11 e 12 dell’art. 47 (relativi alla detenzione di oli e grassi animali e vegetali esausti) ed al comma 9 dell’art. 48 (relativo alla detenzione di rifiuti di beni in polietilene).

Con riferimento poi alle sanzioni previste dall’art. 51 bis (bonifica dei siti), il comma 25 dell’art. 1 aggiunge un intero periodo specificando che con la sentenza di condanna per la contravvenzione prevista nel medesimo articolo "o con la decisione emessa ai sensi dell’art. 444 del C.p.p., il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale".

Sulle sanzioni ex art. 54 per la mancata ottemperanza – entro il 31 dicembre 1998 – dell’obbligo di cui all’art. 38, comma 2 (modificato – come visto più sopra – dal comma 24 dell’art. 4), il comma 26 dell’art. 4 puntualizza che d’ora innanzi i produttori e gli utilizzatori saranno "puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria pari a sei volte le somme dovute per l’adesione al CONAI, fatto comunque l’obbligo di corrispondere i contributi pregressi. Tale sanzione è ridotta della metà nel caso di adesioni effettuate entro il sessantesimo giorno della scadenza sopra indicata".

Per ciò che concerne le disposizioni transitorie (art. 57) alla disciplina del Ronchi, il comma 14 dell’art. 1 proroga il termine per l’adeguamento dei materiali quotati di cui all’allegato 1 al DM 5.9.94 (c.d. "mercuriali") al 31 dicembre 1998, senza distinguere tra pericolosi e non pericolosi. In realtà il recentissimo "collegato" alla Finanziaria (L. 23 dicembre 1998, n. 448) ha già ulteriormente prorogato tale termine al 30 giugno 1999.

L’ultima norma del D.L.vo 22/97 modificata è l’art. 58, al quale il comma 27 dell’art. 4 della L. 426/98 aggiunge addirittura due commi per puntualizzare che "i rifiuti provenienti da attività di manutenzione o assistenza sanitaria si considerano prodotti presso la sede o il domicilio del soggetto che svolge tali attività" e che "le disposizioni di cui agli articoli 11, 12, 15 e 30 non si applicano alle attività di raccolta e trasporto di rifiuti effettuate dai soggetti abilitati allo svolgimento delle attività medesime in forma ambulante, limitatamente ai rifiuti che formano oggetto del loro commercio".

La nozione di rifiuto.

E’ di pochi mesi fa la notizia della richiesta di chiarimenti avanzata dal ministro Bersani al suo collega Ronchi con riferimento alla nozione di rifiuto, di basilare importanza per la vita di tante aziende e per la risoluzione di molte controversie.

In proposito è da registrare una interessante presa di posizione di James Currie, il direttore generale della Commissione europea sull’ambiente, il quale, in una lettera dell’11 agoste scorso, riconosce che "la situazione di divergenti definizioni di rifiuto in tutta la Comunità possono generare problemi per l’applicazione della legge comunitaria sui rifiuti.....Comunque....la maggioranza delle misure dei rifiuti nella Comunità sono basate sull’art. 130S del trattato sulla C.E., che inevitabilmente dà agli Stati membri più discrezione nella trasposizione nazionale delle misure piuttosto che i più uniformi provvedimenti di cui all’art. 100A".

Insomma, parafrasando Shakespeare, "waste or not waste"? Siamo ancora in alto mare.

Ma chi dovrebbe darci questa benedetta definizione?

Il 4 novembre scorso era la sig.ra Bjerragaard a nome della Commissione a chiarire che "l’interpretazione vincolante della definizione in questione resta una prerogativa della Corte di giustizia".

La Corte di giustizia ha in realtà cercato di offrire il suo contributo unitario (sez. VI, 25 giugno 1997, Tombesi) specificando che "la nozione di rifiuti, ai sensi dell`art. 1 della direttiva 75/442, nella sua versione originale, e della direttiva 78/319, non deve intendersi nel senso che essa esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Una normativa nazionale che adotti una definizione della nozione di rifiuti che esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica non è compatibile con la direttiva 75/442, nella sua versione originale, e con la direttiva78/319. Tale interpretazione non è messa in discussione né dalla direttiva 91/156, che ha apportato modifiche alla prima delle due direttive, né dalla direttiva 91/689, che ha abrogato la seconda, né dal regolamento n. 259/93. Ne consegue che il sistema di sorveglianza e di gestione istituito dalla direttiva 75/442, come modificata, intende riferirsi a tutti gli oggetti e le sostanze di cui il proprietario si disfa, anche se essi hanno un valore commerciale e sono raccolti a titolo commerciale a fini di riciclo, di recupero o di riutilizzo".

E’ evidente l’importanza di questa specificazione anche per quanto riguarda l’individuazione delle fantomatiche MPS.

Su questo tema si rammenta altresì l’intervento della Cassazione (sez. III, 26 giugno 1997, n. 6222) per cui "la definizione di rifiuto deve essere improntata al criterio oggettivo della "destinazione naturale all`abbandono", non rilevando l`eventuale riutilizzazione né la volontà di disfarsi della sostanza o dell`oggetto, sicché, quando il residuo abbia il suddetto carattere, ogni successiva fase di smaltimento rientra nella disciplina del D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 e, dopo la sua abrogazione, in quella del D.L.vo 5 febbraio 1997, n. 22."

Procedure agevolate per i pericolosi?

Il ministro Ronchi, nell’audizione del 30 luglio scorso all’VIII Commissione della Camera, ha tra l’altro indicato come uno degli obiettivi principali del Dlvo 22/97 la riduzione del flusso dei rifiuti avviati allo smaltimento, ed a tal fine "assumono particolare rilievo le procedura autorizzate semplificate di denuncia di inizio attività". in tal senso si prevede al più presto l’emanazione di uno specifico decreto interministeriale relativo alle attività di recupero dei rifiuti pericolosi sottoposte a proceduta semplificata, da affiancare a quello già emanato il 5 febbraio 1998 con riferimento ai rifiuti non pericolosi.

Già all’inizio dello scorso agosto i ministeri ambiente, industria, sanità ed agricoltura hanno posto in essere uno schema di decreto relativo proprio ai rifiuti pericolosi ex art. 33 del Ronchi, integrato con l’indicazione delle quantità di rifiuti. Tale bozza di decreto (n. ul/98/15376) nella sua parte dispositiva è molto simile strutturalmente a quello del 5 febbraio 1998, specialmente per quel che concerne i limiti generali ed i requisiti soggettivi dei soggetti che vogliono usufruire delle speciali procedure agevolate. E’ interessante peraltro notare che il quarto comma dell’art. 1 di tale bozza di decreto prescrive che "le procedure semplificate previste dal presente decreto si applicano esclusivamente alle operazioni di recupero specificate ed ai rifiuti individuati dai rispettivi codici e descritti negli allegati". Dunque si porrebbe così in essere un nuovo elenco tassativo di rifiuti accanto all’allegato D del Ronchi ed all’allegato al DM 5 febbraio 1998.

Ma il tempo sta passando inesorabilmente ed infruttuosamente.

Intanto lo scorso 16 dicembre l’Italia ha ricevuto dalla Commissione Ue la procedura di infrazione relativa ai rifiuti pericolosi, assegnando due mesi di tempo per l’invio di osservazioni difensive che, se non presentate e non convincenti, costeranno all’Italia un parere motivato ai sensi dell’art. 169 del trattato Ue, parere motivato che aprirà le porte della Corte di Giustizia.