TAR Friuli VG Sez. I sent. 89 del 28 gennaio 2008
Rifiuti. Bonifiche
L’obbligo di bonifica è posto in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare (v. ora gli artt. 242 e 244 del D.Lgs. n. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera “facoltà” di effettuare interventi di bonifica (art. 245 D.Lgs. n. 152/2006); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250 decreto cit.), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253 decreto cit.). A carico del proprietario dell’area inquinata non responsabile della contaminazione non incombe, dunque, alcun obbligo di porre in essere gli interventi ambientali in questione, avendo solo la facoltà di eseguirli al fine di evitare l’espropriazione del terreno interessato gravato, per l’appunto, da onere reale, al pari delle spese sostenute per gli interventi di recupero ambientale assistite anche da privilegio speciale immobiliare.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 304 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Edison Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Nicola Bassi, Giovanni Borgna, Mario Bucello, Simona Viola, con domicilio eletto presso Giovanni Borgna Avv. in Trieste, via S.Nicolo' 21;
contro
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Salute, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Trieste, piazza Dalmazia 3; Regione Friuli-Venezia Giulia;
nei confronti di
Caffaro Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Pollino, Giuseppe Sala, Claudio Sala, Maria Sala, con domicilio eletto presso Antonio Pollino Avv. in Trieste, via Coroneo 5;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
a)di quanto disposto al punto B dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in data 14 febbraio 2007, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
b)del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direz. Gen. per la qualità della vita n. 3602/QdV/DI/B dd. 3 maggio 2007;
c)del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direz. gen. per la qualità della vita n. 3601/QdV/DI/B dd. 3 maggio 2007;
d)di quanto disposto al punto 4, lettere a) e b) dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in data 7 settembre 2006, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
e)di quanto disposto al punto 2, lettere a) e b) dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in data 13 ottobre 2005, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
Visti i motivi aggiunti depositati in data 15.11.2007 con i quali si impugnano i seguenti atti:
1) di quanto disposto al punto 2 dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria dd. 26 luglio 2007;
2) del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare n. 3938/QdV/DI/B dd. 26 settembre 2007..
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Caffaro Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12/12/2007 il dott. Vincenzo Farina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con un primo ricorso, rubricato al n. 112/06, la società Edison s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, aveva chiesto l’annullamento di quanto disposto al punto 2, lettere a) e b) dell’ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in data 13 ottobre 2005, per l’esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano, trasmesso con lettera 12 dicembre 2005 del Direttore Generale della Direzione generale per la qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, prot. 25349/QdV/DI/VII-VII, avente per oggetto: ”intervento di bonifica di interesse nazionale sito in Grado e Marano. Trasmissione verbale della Conferenza di Servizi decisoria, ex art. 14 della legge n. 241/1990 dd. 13.10.2005”.
Con motivi aggiunti impugnatori, poi, la società aveva chiesto l’annullamento di quanto disposto al punto 4, lettere a) e b) dell’ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio in data 7 settembre 2006 per l’esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano, nonché di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso, inclusa la lettera 18 settembre 2006 del Direttore Generale della Direzione generale per la qualità della vita del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del Mare prot. 18202/QdV/DI/VII-VII, con cui è stato trasmesso il verbale.
Con sentenza di questo Tribunale 5 aprile 2007, n. 291 il ricorso ed i motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili, sull’assunto che tutti gli atti impugnati rivestivano natura endoprocedimentale, trattandosi di verbali di conclusione dei lavori di conferenze di servizi che, seppur decisorie, non assurgevano al rango di provvedimenti conclusivi: “non essendo questi gli atti che definiscono il procedimento con la creazione di obblighi a carico dei soggetti interessati essi non sono sicuramente idonei a pregiudicare la posizione giuridica soggettiva che la parte ricorrente intendeva tutelare in via giudiziale” (così testualmente la sentenza).
Con il ricorso in esame, rubricato al n. 304/07, la società Edison s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, ha chiesto l’annullamento:
di quanto disposto al punto B dell’ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio in data 14 febbraio 2007 Ministero dell’ambiente e della Tutela del Territorio, Regione, Ministero della Salute e Ministero delle Attività Produttive, per l’esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
del decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Direzione generale per la qualità della vita n. 3602/QdV/DI/B del 3 maggio 2007, avente per oggetto: "Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 14/02/2007”;
del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita n. 3601/QdV/DI/B del 3 maggio 2007, avente ad oggetto: “"Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 27 aprile 2005, del 22 giugno 2005, del 13 ottobre 2005, del 13 marzo 2006, del 7 settembre 2006 e del 31 ottobre 2006”;
di quanto disposto al punto 4 lettere a) e b) dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del territorio in data 7 settembre 2006, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
di quanto disposto al punto 2, lettere a) e b) dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del territorio in data 13 ottobre 2005, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso, anche se non conosciuto.
Con motivi aggiunti impugnatori notificati il 31.10.2007, poi, la società Edison ha chiesto l’annullamento:
di quanto disposto al punto 2 dell’ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio in data 26 luglio 2007 per l’esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita n. 3938/QdV/DI/B del 26 settembre 2007, avente ad oggetto: “"Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 26 luglio 2007”;
di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso, anche se non conosciuto.
Va premesso che la ricorrente società Edison s.p.a. è titolare in località Torviscosa (UD) di un terreno all’interno del quale è stata costruita una nuova centrale termoelettrica a ciclo combinato: questa area è adiacente al lato meridionale di un’altra area industriale su cui insiste lo stabilimento della società Caffaro s.r.l., cui verrà somministrato il calore generato dalla suddetta centrale.
La ricorrente società Edison esordisce ricordando che con il decreto n. 468 del 2001 il Ministero dell’Ambiente ha individuato su tutto il territorio italiano un elenco di siti industriali inquinati, inserendoli in un programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale ed includendovi il sito della Laguna di Grado e Marano, nella cui perimetrazione rientra la centrale che la società stessa è stata autorizzata a costruire.
La ricorrente prosegue ricordando di aver dato avvio - ancorché pacificamente non responsabile dell’inquinamento preesistente al suo insediamento - al procedimento previsto dal d.m. n. 471/1999, presentando il piano di caratterizzazione approvato nel corso della conferenza di servizi decisoria del 12 giugno 2003, al quale è poi stata data fedele esecuzione.
Nelle acque di falda superficiali è stata riscontrata la presenza di inquinanti provenienti dallo stabilimento gestito dalla società Caffaro, situato a monte.
La conferenza decisoria del 13 ottobre 2005, oltre ad ordinare a quest’ultima società l’adozione di ulteriori misure di contenimento, ha ordinato alla ricorrente di procedere alla redazione di un progetto di bonifica della falda delle aree di sua competenza (punto 2 dell’ordine del giorno, lett. a) pag. 14) ed alla elaborazione di un ulteriore progetto di bonifica della falda interessante la zona attraversata dal metanodotto, quale condizione per ottenere il c.d. svincolo della zona stessa (punto 2 dell’ordine del giorno, lett. b, pag. 15).
Con successiva conferenza di servizi del 7 settembre 2006 sono state riproposte le sopraccitate imposizioni e – si duole l’istante - non veniva considerato che la società aveva nel frattempo presentato una domanda di rimodulazione degli obiettivi di bonifica ai sensi dell’art. 265, comma 4 del D.lgs. n. 152 del 2006.
Ulteriori conferenze di servizi si sono tenute il 14.2.2007 ed il 26 luglio 2007, con le quali, pur ribadendo la responsabilità della società Caffaro circa lo stato di inquinamento del sito, veniva di nuovo imposto alla società Edison di predisporre interventi di messa in sicurezza di emergenza delle acque di falda, anche con un progetto definitivo di bonifica delle stesse. Nuovamente, poi, veniva omesso di apprezzare la circostanza che la società aveva nel frattempo presentato una domanda di rimodulazione degli obiettivi di bonifica ai sensi dell’art. 265, comma 4 del D.lgs. n. 152 del 2006.
Gli atti conclusivi delle surriferite conferenze di servizi erano costituite:
1) dal decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita n. 3601/QdV/DI/B del 3 maggio 2007, avente ad oggetto: “"Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 27 aprile 2005, del 22 giugno 2005, del 13 ottobre 2005, del 13 marzo 2006, del 7 settembre 2006 e del 31 ottobre 2006” (impugnato con il ricorso principale);
2) dal decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita n. 3938/QdV/DI/B del 26 settembre 2007, avente ad oggetto: “"Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 26 luglio 2007” (impugnato con i motivi aggiunti).
A sostegno del gravame sono stati dedotti dieci mezzi, con i quali la ricorrente ha denunciato l’illegittimità degli atti impugnati sotto svariati profili di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere.
Quanto alla conferenza di servizi del 14.2.2007 ed al decreto direttoriale n. 3602 del 3.5.2007, sostiene la ricorrente che con lo stato di emergenza dichiarato per Marano e Grado con d.p.c.m. 3 maggio 2002 le competenze per la bonifica spettano al Commissario delegato unitamente ai poteri di vigilanza sugli operatori privati obbligati ad attivarsi in loro sostituzione in caso di inerzia (artt. 2 e 3 O.M. n. 3217 del 2002, come modificata dalla O.M. n. 3552 del 2006) e non alle conferenze di servizi.
Le decisioni assunte in tale sede e il successivo decreto direttoriale sarebbero, inoltre, viziati per l’omessa preventiva formalizzazione di una specifica intesa con la Regione.
Circa tutti gli altri provvedimenti impugnati, l’istante assume che, essendo indiscusso che la responsabilità dell’inquinamento è della società Caffaro, la riscontrata mancata idoneità delle misure da questa adottate non può giustificare l’attribuzione, in spregio al principio di proporzionalità, senza adeguata attività istruttoria anche in relazione a misure alternative e con la imposizione di termini brevissimi, dell’onere alla ricorrente – consistente principalmente nel marginamento fisico dell’intera area attraverso un muro di contenimento - dovendosi invece attivare l’amministrazione in caso di inerzia del responsabile.
La mera titolarità del diritto dominicale su un’area – sottolinea la deducente - non è sufficiente a far imputare al proprietario non responsabile dell’inquinamento la responsabilità giuridica di provvedere agli interventi di ripristino.
Essendo, poi, le acque di falda di proprietà pubblica, anche ritenendo che il proprietario debba attivarsi - prosegue l’istante - l’obbligo relativo al risanamento deve rimanere comunque in capo alla pubblica amministrazione, e, segnatamente, nel caso di specie, al Commissario delegato.
Si duole, poi, la deducente, del mancato esame della domanda di rimodulazione degli obiettivi di risanamento da essa presentata a mente degli artt. 242 e 265 del D.Lgs. n. 152 del 2006.
L’istante denuncia, altresì, l’erroneità delle prescrizioni fondate sul superamento, nelle acque di falda sottostanti il sedime della centrale, dei limiti tabellari fissati dal D.Lgs. n. 152 del 2006 (art. 240), non essendo stata operata la necessaria analisi della “concentrazione soglia di contaminazione” (CSC) e della “concentrazione soglie di rischio” (CSR).
Sostiene, ancora, la deducente che nei terreni attraversati dal metanodotto non si riscontrerebbe una situazione di inquinamento, per cui il c.d. svincolo delle aree interessate dal metanodotto dovrebbe costituire atto dovuto non condizionabile ad alcun impegno della società e, men che mai, un impegno concernente gli acquiferi, che quindi non ha nemmeno attinenza con i terreni cui lo svincolo si riferisce; inoltre non trattasi di terreno di proprietà della ricorrente, che è titolare solo di un diritto di servitù. Al riguardo la ricorrente deduce il vizio di sviamento, sull’assunto che la pretesa mirerebbe, in realtà, ad ottenere che la società si accolli un onere che non le spetta onde liberarsi al più presto del vincolo.
Viene introdotta, infine, la considerazione che solo alla Provincia – che non ha concorso alla formazione del verbale – compete il potere di vigilare sulla corretta esecuzione degli interventi di bonifica.
Con motivi aggiunti impugnatori notificati il 31.10.2007 la società Edison ha dedotto undici mezzi.
Vengono sostanzialmente riproposte tutte le argomentazioni già svolte con il ricorso introduttivo, con la sottolineatura che in base ad indagini compiute dalla stessa società Edison nelle acque di falda non sono più comprese sostanze inquinanti di origine antropica in concentrazione superiore ai limiti di legge e che l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente del Friuli Venezia Giulia, nel settembre 2007, ha definitivamente accertato che nell’area di pertinenza della società il ferro, il manganese ed i fosfati hanno origine naturale.
La ricorrente denuncia, poi, la mancata partecipazione del rappresentante della Regione Friuli Venezia Giulia alla conferenza di servizi del 26.7.2007 (come accaduto in quella del 14.2.2007).
Infine, l’istante deduce l’illegittimità del decreto direttoriale del 26.9.2007, per essere stato adottato dal solo Ministero dell’Ambiente, senza la previa audizione del Ministero dello Sviluppo economico.
Si sono costituiti in giudizio i Ministeri dell’Ambiente, della Salute e delle Attività Produttive controdeducendo per il rigetto del ricorso.
Si è costituita in giudizio anche la controinteressata Caffaro s.r.l sostenendo il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto, avendo concluso un accordo transattivo con la ricorrente per la ripartizione di costi ed obblighi relativamente alla contaminazione dell’area ceduta alla società Edison, quest’ultima si sarebbe assunta gli oneri dell’eventuale bonifica dell’area stessa.
Il gravame è stato introitato dal Collegio ed è passato in decisione nella pubblica udienza del 12.12. 2007.
Ragioni di economia processuale inducono il Collegio ad esaminare congiuntamente tutti i mezzi dedotti sia con il ricorso principale che con i motivi aggiunti.
Osserva il Collegio che il nucleo argomentativo centrale della ricorrente ruota essenzialmente intorno alla asserzione della mancanza di una sua specifica responsabilità in ordine alla rilevata situazione di inquinamento: situazione da imputarsi alla controinteressata società Caffaro s.r.l., come riconosciuto dalla Autorità procedente, e, segnatamente, dal Ministero dell’Ambiente, oltre che dall’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente del Friuli Venezia Giulia (v. il richiamo contenuto nella conferenza di servizi del 26.7.2007) e da specifico studio del luglio 2007 commissionato per conto della società ricorrente.
Quest’ultima sottolinea l’assoluta inconferenza degli accordi transattivi del 12.9.2002, del 14.9.2004 e del 27.7.2006 stipulati con la resistente società Caffaro s.r.l. per la ripartizione di costi ed obblighi relativamente alla contaminazione dell’area ceduta dalla medesima società alla ricorrente società Edison per la realizzazione della centrale termoelettrica: accordi con i quali quest’ultima società si sarebbe assunta gli oneri dell’eventuale bonifica dell’area stessa.
La tesi attorea merita condivisione, posto che l’ambito privatistico delle relazioni tra le due società è insuscettibile di interagire con lo speciale procedimento di bonifica ambientale (che, come si chiarirà meglio di qui a poco, non può coinvolgere soggetti estranei alla situazione di inquinamento).
Non può, comunque, sottacersi che quegli accordi non riguardavano lo stato di contaminazione delle acque sotterraneee di falda provocato dai deflussi idrici inquinati provenienti dalle aree di pertinenza della società Caffaro, ma solo la situazione di inquinamento esistente nei terreni ceduti da quest’ultima alla società ricorrente.
Corollario delle suddette osservazioni è che la società Caffaro s.r.l. nella presente controversia assume il ruolo di controinteressata, cui doverosamente sono stati notificati il ricorso ed i motivi aggiunti: essa, pertanto, non va estromessa dal giudizio come richiesto dalla medesima nell’atto di costituzione depositato il 24.7.2007 per un presunto “difetto di legittimazione passiva”.
Passando ai profili di merito, va prioritariamente osservato che le amministrazioni partecipanti alle varie conferenze di servizi convocate per la ricerca di soluzioni di recupero ambientale del sito in questione hanno imposto alla società ricorrente interventi finalizzati alla messa in sicurezza in emergenza delle acque di falda delle aree di sua competenza, e, segnatamente, hanno richiesto la presentazione di un progetto, riguardante anche la zona attraversata dal metanodotto, quale condizione per ottenere il c.d. svincolo della zona stessa (conferenze del 13.10.2005, del 7.9.2006 e del 14.2.2007).
Ora, dai verbali impugnati viene ripetutamente dato atto che l’inquinamento del sito è da imputare alle attività svolte dalla controinteressata società Caffaro s.r.l.: circostanza, questa, che, peraltro, è stata accertata da altri riscontri, conseguenti ad appositi accertamenti tecnici di cui si è fatto sopra cenno.
Pertanto, non è ravvisabile a carico della società ricorrente alcuna responsabilità nell’inquinamento della falda acquifera, tale da poter legittimare la imposizione a suo carico di misure di recupero ambientale, anche in via emergenziale.
Va, al riguardo, ricordato che già l’art. 17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 – vigente all’epoca della presentazione da parte della società ricorrente del piano di caratterizzazione, approvato nel corso della conferenza di servizi del 12.6.2003 - il cui contenuto fondamentale è stato confermato dagli artt. 240 e ss. del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (che ha abrogato il D.Lgs. n. 22/1997), imponeva l’esecuzione di interventi di recupero ambientale anche di natura emergenziale al responsabile dell’inquinamento: il quale può - come nel caso di specie - non coincidere con il proprietario ovvero con il gestore dell’area interessata.
L’art. 17 così disponeva:
“Bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati.
[……]
2. Chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a), ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento. A tal fine:
a) deve essere data, entro 48 ore, notifica al Comune, alla Provincia ed alla Regione territorialmente competenti, nonché agli organi di controllo sanitario e ambientale, della situazione di inquinamento ovvero del pericolo concreto ed attuale di inquinamento del sito;
b) entro le quarantotto ore successive alla notifica di cui alla lettera a), deve essere data comunicazione al Comune ed alla Provincia ed alla Regione territorialmente competenti degli interventi di messa in sicurezza adottati per non aggravare la situazione di inquinamento o di pericolo di inquinamento, contenere gli effetti e ridurre il rischio sanitario ed ambientale;
c) entro trenta giorni dall'evento che ha determinato l'inquinamento ovvero dalla individuazione della situazione di pericolo, deve essere presentato al Comune ed alla Regione il progetto di bonifica delle aree inquinate.
3. I soggetti e gli organi pubblici che nell'esercizio delle proprie funzioni istituzionali individuano siti nei quali i livelli di inquinamento sono superiori ai limiti previsti, ne danno comunicazione al Comune, che diffida il responsabile dell'inquinamento a provvedere ai sensi del comma 2, nonché alla Provincia ed alla Regione.
4. Il Comune approva il progetto ed autorizza la realizzazione degli interventi previsti entro novanta giorni dalla data di presentazione del progetto medesimo e ne dà comunicazione alla Regione. L'autorizzazione indica le eventuali modifiche ed integrazioni del progetto presentato, ne fissa i tempi, anche intermedi, di esecuzione, e stabilisce le garanzie finanziarie che devono essere prestate a favore della Regione per la realizzazione e l'esercizio degli impianti previsti dal progetto di bonifica medesimo. Se l'intervento di bonifica e di messa in sicurezza riguarda un'area compresa nel territorio di più comuni il progetto e gli interventi sono approvati ed autorizzati dalla Regione.
5. Entro sessanta giorni dalla data di presentazione del progetto di bonifica la Regione può richiedere al Comune che siano apportate modifiche ed integrazioni ovvero stabilite specifiche prescrizioni al progetto di bonifica.
6. Qualora la destinazione d'uso prevista dagli strumenti urbanistici in vigore imponga il rispetto di limiti di accettabilità di contaminazione che non possono essere raggiunti neppure con l'applicazione delle migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, l'autorizzazione di cui al comma 4 può prescrivere l'adozione di misure di sicurezza volte ad impedire danni derivanti dall'inquinamento residuo, da attuarsi in via prioritaria con l'impiego di tecniche e di ingegneria ambientale, nonché limitazioni temporanee o permanenti all'utilizzo dell'area bonificata rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, ovvero particolari modalità per l'utilizzo dell'area medesima. Tali prescrizioni comportano, ove occorra, variazione degli strumenti urbanistici e dei piani territoriali.
[……]”.
9. Qualora i responsabili non provvedano ovvero non siano individuabili, gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale sono realizzati d'ufficio dal Comune territorialmente competente e ove questo non provveda dalla Regione, che si avvale anche di altri enti pubblici. Al fine di anticipare le somme per i predetti interventi le Regioni possono istituire appositi fondi nell'àmbito delle proprie disponibilità di bilancio.
10. Gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale nonché la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza costituiscono onere reale sulle aree inquinate di cui ai commi 2 e 3. L'onere reale deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica ai sensi e per gli effetti dell'articolo 18, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
11. Le spese sostenute per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale delle aree inquinate nonché per la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza, ai sensi dei commi 2 e 3, sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull'immobile. Le predette spese sono altresì assistite da privilegio generale mobiliare.
[……]
14. I progetti relativi ad interventi di bonifica di interesse nazionale sono presentati al Ministero dell'ambiente ed approvati, ai sensi e per gli effetti delle disposizioni che precedono, con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, del commercio e dell'artigianato e della sanità, d'intesa con la Regione territorialmente competente. L'approvazione produce gli effetti di cui al comma 7 e, con esclusione degli impianti di incenerimento e di recupero energetico, sostituisce, ove prevista per legge, la pronuncia di valutazione di impatto ambientale degli impianti da realizzare nel sito inquinato per gli interventi di bonifica.
[……]”.
L’obbligo di bonifica è posto, dunque, in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare (v. ora gli artt. 242 e 244 del D.Lgs. n. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera “facoltà” di effettuare interventi di bonifica (art. 245 D.Lgs. n. 152/2006); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250 decreto cit.), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253 decreto cit.).
A carico del proprietario dell’area inquinata non responsabile della contaminazione non incombe, dunque, alcun obbligo di porre in essere gli interventi ambientali in questione, avendo solo la facoltà di eseguirli al fine di evitare l’espropriazione del terreno interessato gravato, per l’appunto, da onere reale, al pari delle spese sostenute per gli interventi di recupero ambientale assistite anche da privilegio speciale immobiliare.
Pertanto, il provvedimento impositivo della messa in sicurezza e bonifica ben può essere notificato al proprietario al fine di renderlo edotto di tale onere (che egli ha facoltà di assolvere per liberare l’area dal relativo vincolo), ma non può imporre misure di bonifica senza un adeguato accertamento della responsabilità, o corresponsabilità, del proprietario per l’inquinamento del sito.
Va ricordato, in questo contesto, che gli interventi di messa in sicurezza sono finalizzati non tanto alla diminuzione del livello di inquinamento dell’area interessata (obiettivo questo che va perseguito attraverso l’attivazione delle opere di bonifica) quanto a scongiurare che la contaminazione in atto si espanda nel terreno o nella falda in attesa dell’esecuzione di interventi definitivi di bonifica del sito.
Il carattere assorbente della censura circa la individuazione del soggetto responsabile della situazione di inquinamento esime il Collegio dal prendere in esame le altre censure, che restano assorbite.
In conclusione, previo assorbimento delle altre censure dedotte dalla ricorrente, il ricorso introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti impugnatori notificati il 31.10.2007 vanno accolti, con conseguente annullamento dei verbali delle conferenze di servizi e dei relativi decreti di approvazione in parte qua, vale a dire nelle parti relative alle prescrizioni espressamente impugnate, restando gli stessi atti, perlomeno agli effetti della presente sentenza, validi per il resto.
Le spese del giudizio possono venire integralmente compensate tra le parti, sussistendone le giuste ragioni.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia, definitivamente pronunziando sul ricorso e sui motivi aggiunti in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione,
li accoglie, e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, meglio specificati in motivazione.
Spese compensate.
Condanna le parti soccombenti, in solido tra loro, alla rifusione del contributo unificato alla società ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 12/12/2007 con l'intervento dei signori:
Vincenzo Antonio Borea, Presidente
Lorenzo Stevanato, Consigliere
Vincenzo Farina, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/01/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 304 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Edison Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Nicola Bassi, Giovanni Borgna, Mario Bucello, Simona Viola, con domicilio eletto presso Giovanni Borgna Avv. in Trieste, via S.Nicolo' 21;
contro
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Salute, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Trieste, piazza Dalmazia 3; Regione Friuli-Venezia Giulia;
nei confronti di
Caffaro Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Pollino, Giuseppe Sala, Claudio Sala, Maria Sala, con domicilio eletto presso Antonio Pollino Avv. in Trieste, via Coroneo 5;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
a)di quanto disposto al punto B dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in data 14 febbraio 2007, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
b)del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direz. Gen. per la qualità della vita n. 3602/QdV/DI/B dd. 3 maggio 2007;
c)del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direz. gen. per la qualità della vita n. 3601/QdV/DI/B dd. 3 maggio 2007;
d)di quanto disposto al punto 4, lettere a) e b) dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in data 7 settembre 2006, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
e)di quanto disposto al punto 2, lettere a) e b) dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in data 13 ottobre 2005, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
Visti i motivi aggiunti depositati in data 15.11.2007 con i quali si impugnano i seguenti atti:
1) di quanto disposto al punto 2 dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria dd. 26 luglio 2007;
2) del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare n. 3938/QdV/DI/B dd. 26 settembre 2007..
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Caffaro Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12/12/2007 il dott. Vincenzo Farina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con un primo ricorso, rubricato al n. 112/06, la società Edison s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, aveva chiesto l’annullamento di quanto disposto al punto 2, lettere a) e b) dell’ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in data 13 ottobre 2005, per l’esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano, trasmesso con lettera 12 dicembre 2005 del Direttore Generale della Direzione generale per la qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, prot. 25349/QdV/DI/VII-VII, avente per oggetto: ”intervento di bonifica di interesse nazionale sito in Grado e Marano. Trasmissione verbale della Conferenza di Servizi decisoria, ex art. 14 della legge n. 241/1990 dd. 13.10.2005”.
Con motivi aggiunti impugnatori, poi, la società aveva chiesto l’annullamento di quanto disposto al punto 4, lettere a) e b) dell’ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio in data 7 settembre 2006 per l’esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano, nonché di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso, inclusa la lettera 18 settembre 2006 del Direttore Generale della Direzione generale per la qualità della vita del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del Mare prot. 18202/QdV/DI/VII-VII, con cui è stato trasmesso il verbale.
Con sentenza di questo Tribunale 5 aprile 2007, n. 291 il ricorso ed i motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili, sull’assunto che tutti gli atti impugnati rivestivano natura endoprocedimentale, trattandosi di verbali di conclusione dei lavori di conferenze di servizi che, seppur decisorie, non assurgevano al rango di provvedimenti conclusivi: “non essendo questi gli atti che definiscono il procedimento con la creazione di obblighi a carico dei soggetti interessati essi non sono sicuramente idonei a pregiudicare la posizione giuridica soggettiva che la parte ricorrente intendeva tutelare in via giudiziale” (così testualmente la sentenza).
Con il ricorso in esame, rubricato al n. 304/07, la società Edison s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, ha chiesto l’annullamento:
di quanto disposto al punto B dell’ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio in data 14 febbraio 2007 Ministero dell’ambiente e della Tutela del Territorio, Regione, Ministero della Salute e Ministero delle Attività Produttive, per l’esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
del decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Direzione generale per la qualità della vita n. 3602/QdV/DI/B del 3 maggio 2007, avente per oggetto: "Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 14/02/2007”;
del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita n. 3601/QdV/DI/B del 3 maggio 2007, avente ad oggetto: “"Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 27 aprile 2005, del 22 giugno 2005, del 13 ottobre 2005, del 13 marzo 2006, del 7 settembre 2006 e del 31 ottobre 2006”;
di quanto disposto al punto 4 lettere a) e b) dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del territorio in data 7 settembre 2006, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
di quanto disposto al punto 2, lettere a) e b) dell'ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del territorio in data 13 ottobre 2005, per l'esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso, anche se non conosciuto.
Con motivi aggiunti impugnatori notificati il 31.10.2007, poi, la società Edison ha chiesto l’annullamento:
di quanto disposto al punto 2 dell’ordine del giorno del verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio in data 26 luglio 2007 per l’esame di numerosi piani e progetti presentati dalle Società insediate nel sito di interesse nazionale di Grado e Marano;
del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita n. 3938/QdV/DI/B del 26 settembre 2007, avente ad oggetto: “"Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 26 luglio 2007”;
di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso, anche se non conosciuto.
Va premesso che la ricorrente società Edison s.p.a. è titolare in località Torviscosa (UD) di un terreno all’interno del quale è stata costruita una nuova centrale termoelettrica a ciclo combinato: questa area è adiacente al lato meridionale di un’altra area industriale su cui insiste lo stabilimento della società Caffaro s.r.l., cui verrà somministrato il calore generato dalla suddetta centrale.
La ricorrente società Edison esordisce ricordando che con il decreto n. 468 del 2001 il Ministero dell’Ambiente ha individuato su tutto il territorio italiano un elenco di siti industriali inquinati, inserendoli in un programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale ed includendovi il sito della Laguna di Grado e Marano, nella cui perimetrazione rientra la centrale che la società stessa è stata autorizzata a costruire.
La ricorrente prosegue ricordando di aver dato avvio - ancorché pacificamente non responsabile dell’inquinamento preesistente al suo insediamento - al procedimento previsto dal d.m. n. 471/1999, presentando il piano di caratterizzazione approvato nel corso della conferenza di servizi decisoria del 12 giugno 2003, al quale è poi stata data fedele esecuzione.
Nelle acque di falda superficiali è stata riscontrata la presenza di inquinanti provenienti dallo stabilimento gestito dalla società Caffaro, situato a monte.
La conferenza decisoria del 13 ottobre 2005, oltre ad ordinare a quest’ultima società l’adozione di ulteriori misure di contenimento, ha ordinato alla ricorrente di procedere alla redazione di un progetto di bonifica della falda delle aree di sua competenza (punto 2 dell’ordine del giorno, lett. a) pag. 14) ed alla elaborazione di un ulteriore progetto di bonifica della falda interessante la zona attraversata dal metanodotto, quale condizione per ottenere il c.d. svincolo della zona stessa (punto 2 dell’ordine del giorno, lett. b, pag. 15).
Con successiva conferenza di servizi del 7 settembre 2006 sono state riproposte le sopraccitate imposizioni e – si duole l’istante - non veniva considerato che la società aveva nel frattempo presentato una domanda di rimodulazione degli obiettivi di bonifica ai sensi dell’art. 265, comma 4 del D.lgs. n. 152 del 2006.
Ulteriori conferenze di servizi si sono tenute il 14.2.2007 ed il 26 luglio 2007, con le quali, pur ribadendo la responsabilità della società Caffaro circa lo stato di inquinamento del sito, veniva di nuovo imposto alla società Edison di predisporre interventi di messa in sicurezza di emergenza delle acque di falda, anche con un progetto definitivo di bonifica delle stesse. Nuovamente, poi, veniva omesso di apprezzare la circostanza che la società aveva nel frattempo presentato una domanda di rimodulazione degli obiettivi di bonifica ai sensi dell’art. 265, comma 4 del D.lgs. n. 152 del 2006.
Gli atti conclusivi delle surriferite conferenze di servizi erano costituite:
1) dal decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita n. 3601/QdV/DI/B del 3 maggio 2007, avente ad oggetto: “"Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 27 aprile 2005, del 22 giugno 2005, del 13 ottobre 2005, del 13 marzo 2006, del 7 settembre 2006 e del 31 ottobre 2006” (impugnato con il ricorso principale);
2) dal decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita n. 3938/QdV/DI/B del 26 settembre 2007, avente ad oggetto: “"Decreto contenente il prowedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di "Laguna di Grado e Marano" del 26 luglio 2007” (impugnato con i motivi aggiunti).
A sostegno del gravame sono stati dedotti dieci mezzi, con i quali la ricorrente ha denunciato l’illegittimità degli atti impugnati sotto svariati profili di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere.
Quanto alla conferenza di servizi del 14.2.2007 ed al decreto direttoriale n. 3602 del 3.5.2007, sostiene la ricorrente che con lo stato di emergenza dichiarato per Marano e Grado con d.p.c.m. 3 maggio 2002 le competenze per la bonifica spettano al Commissario delegato unitamente ai poteri di vigilanza sugli operatori privati obbligati ad attivarsi in loro sostituzione in caso di inerzia (artt. 2 e 3 O.M. n. 3217 del 2002, come modificata dalla O.M. n. 3552 del 2006) e non alle conferenze di servizi.
Le decisioni assunte in tale sede e il successivo decreto direttoriale sarebbero, inoltre, viziati per l’omessa preventiva formalizzazione di una specifica intesa con la Regione.
Circa tutti gli altri provvedimenti impugnati, l’istante assume che, essendo indiscusso che la responsabilità dell’inquinamento è della società Caffaro, la riscontrata mancata idoneità delle misure da questa adottate non può giustificare l’attribuzione, in spregio al principio di proporzionalità, senza adeguata attività istruttoria anche in relazione a misure alternative e con la imposizione di termini brevissimi, dell’onere alla ricorrente – consistente principalmente nel marginamento fisico dell’intera area attraverso un muro di contenimento - dovendosi invece attivare l’amministrazione in caso di inerzia del responsabile.
La mera titolarità del diritto dominicale su un’area – sottolinea la deducente - non è sufficiente a far imputare al proprietario non responsabile dell’inquinamento la responsabilità giuridica di provvedere agli interventi di ripristino.
Essendo, poi, le acque di falda di proprietà pubblica, anche ritenendo che il proprietario debba attivarsi - prosegue l’istante - l’obbligo relativo al risanamento deve rimanere comunque in capo alla pubblica amministrazione, e, segnatamente, nel caso di specie, al Commissario delegato.
Si duole, poi, la deducente, del mancato esame della domanda di rimodulazione degli obiettivi di risanamento da essa presentata a mente degli artt. 242 e 265 del D.Lgs. n. 152 del 2006.
L’istante denuncia, altresì, l’erroneità delle prescrizioni fondate sul superamento, nelle acque di falda sottostanti il sedime della centrale, dei limiti tabellari fissati dal D.Lgs. n. 152 del 2006 (art. 240), non essendo stata operata la necessaria analisi della “concentrazione soglia di contaminazione” (CSC) e della “concentrazione soglie di rischio” (CSR).
Sostiene, ancora, la deducente che nei terreni attraversati dal metanodotto non si riscontrerebbe una situazione di inquinamento, per cui il c.d. svincolo delle aree interessate dal metanodotto dovrebbe costituire atto dovuto non condizionabile ad alcun impegno della società e, men che mai, un impegno concernente gli acquiferi, che quindi non ha nemmeno attinenza con i terreni cui lo svincolo si riferisce; inoltre non trattasi di terreno di proprietà della ricorrente, che è titolare solo di un diritto di servitù. Al riguardo la ricorrente deduce il vizio di sviamento, sull’assunto che la pretesa mirerebbe, in realtà, ad ottenere che la società si accolli un onere che non le spetta onde liberarsi al più presto del vincolo.
Viene introdotta, infine, la considerazione che solo alla Provincia – che non ha concorso alla formazione del verbale – compete il potere di vigilare sulla corretta esecuzione degli interventi di bonifica.
Con motivi aggiunti impugnatori notificati il 31.10.2007 la società Edison ha dedotto undici mezzi.
Vengono sostanzialmente riproposte tutte le argomentazioni già svolte con il ricorso introduttivo, con la sottolineatura che in base ad indagini compiute dalla stessa società Edison nelle acque di falda non sono più comprese sostanze inquinanti di origine antropica in concentrazione superiore ai limiti di legge e che l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente del Friuli Venezia Giulia, nel settembre 2007, ha definitivamente accertato che nell’area di pertinenza della società il ferro, il manganese ed i fosfati hanno origine naturale.
La ricorrente denuncia, poi, la mancata partecipazione del rappresentante della Regione Friuli Venezia Giulia alla conferenza di servizi del 26.7.2007 (come accaduto in quella del 14.2.2007).
Infine, l’istante deduce l’illegittimità del decreto direttoriale del 26.9.2007, per essere stato adottato dal solo Ministero dell’Ambiente, senza la previa audizione del Ministero dello Sviluppo economico.
Si sono costituiti in giudizio i Ministeri dell’Ambiente, della Salute e delle Attività Produttive controdeducendo per il rigetto del ricorso.
Si è costituita in giudizio anche la controinteressata Caffaro s.r.l sostenendo il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto, avendo concluso un accordo transattivo con la ricorrente per la ripartizione di costi ed obblighi relativamente alla contaminazione dell’area ceduta alla società Edison, quest’ultima si sarebbe assunta gli oneri dell’eventuale bonifica dell’area stessa.
Il gravame è stato introitato dal Collegio ed è passato in decisione nella pubblica udienza del 12.12. 2007.
Ragioni di economia processuale inducono il Collegio ad esaminare congiuntamente tutti i mezzi dedotti sia con il ricorso principale che con i motivi aggiunti.
Osserva il Collegio che il nucleo argomentativo centrale della ricorrente ruota essenzialmente intorno alla asserzione della mancanza di una sua specifica responsabilità in ordine alla rilevata situazione di inquinamento: situazione da imputarsi alla controinteressata società Caffaro s.r.l., come riconosciuto dalla Autorità procedente, e, segnatamente, dal Ministero dell’Ambiente, oltre che dall’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente del Friuli Venezia Giulia (v. il richiamo contenuto nella conferenza di servizi del 26.7.2007) e da specifico studio del luglio 2007 commissionato per conto della società ricorrente.
Quest’ultima sottolinea l’assoluta inconferenza degli accordi transattivi del 12.9.2002, del 14.9.2004 e del 27.7.2006 stipulati con la resistente società Caffaro s.r.l. per la ripartizione di costi ed obblighi relativamente alla contaminazione dell’area ceduta dalla medesima società alla ricorrente società Edison per la realizzazione della centrale termoelettrica: accordi con i quali quest’ultima società si sarebbe assunta gli oneri dell’eventuale bonifica dell’area stessa.
La tesi attorea merita condivisione, posto che l’ambito privatistico delle relazioni tra le due società è insuscettibile di interagire con lo speciale procedimento di bonifica ambientale (che, come si chiarirà meglio di qui a poco, non può coinvolgere soggetti estranei alla situazione di inquinamento).
Non può, comunque, sottacersi che quegli accordi non riguardavano lo stato di contaminazione delle acque sotterraneee di falda provocato dai deflussi idrici inquinati provenienti dalle aree di pertinenza della società Caffaro, ma solo la situazione di inquinamento esistente nei terreni ceduti da quest’ultima alla società ricorrente.
Corollario delle suddette osservazioni è che la società Caffaro s.r.l. nella presente controversia assume il ruolo di controinteressata, cui doverosamente sono stati notificati il ricorso ed i motivi aggiunti: essa, pertanto, non va estromessa dal giudizio come richiesto dalla medesima nell’atto di costituzione depositato il 24.7.2007 per un presunto “difetto di legittimazione passiva”.
Passando ai profili di merito, va prioritariamente osservato che le amministrazioni partecipanti alle varie conferenze di servizi convocate per la ricerca di soluzioni di recupero ambientale del sito in questione hanno imposto alla società ricorrente interventi finalizzati alla messa in sicurezza in emergenza delle acque di falda delle aree di sua competenza, e, segnatamente, hanno richiesto la presentazione di un progetto, riguardante anche la zona attraversata dal metanodotto, quale condizione per ottenere il c.d. svincolo della zona stessa (conferenze del 13.10.2005, del 7.9.2006 e del 14.2.2007).
Ora, dai verbali impugnati viene ripetutamente dato atto che l’inquinamento del sito è da imputare alle attività svolte dalla controinteressata società Caffaro s.r.l.: circostanza, questa, che, peraltro, è stata accertata da altri riscontri, conseguenti ad appositi accertamenti tecnici di cui si è fatto sopra cenno.
Pertanto, non è ravvisabile a carico della società ricorrente alcuna responsabilità nell’inquinamento della falda acquifera, tale da poter legittimare la imposizione a suo carico di misure di recupero ambientale, anche in via emergenziale.
Va, al riguardo, ricordato che già l’art. 17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 – vigente all’epoca della presentazione da parte della società ricorrente del piano di caratterizzazione, approvato nel corso della conferenza di servizi del 12.6.2003 - il cui contenuto fondamentale è stato confermato dagli artt. 240 e ss. del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (che ha abrogato il D.Lgs. n. 22/1997), imponeva l’esecuzione di interventi di recupero ambientale anche di natura emergenziale al responsabile dell’inquinamento: il quale può - come nel caso di specie - non coincidere con il proprietario ovvero con il gestore dell’area interessata.
L’art. 17 così disponeva:
“Bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati.
[……]
2. Chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a), ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento. A tal fine:
a) deve essere data, entro 48 ore, notifica al Comune, alla Provincia ed alla Regione territorialmente competenti, nonché agli organi di controllo sanitario e ambientale, della situazione di inquinamento ovvero del pericolo concreto ed attuale di inquinamento del sito;
b) entro le quarantotto ore successive alla notifica di cui alla lettera a), deve essere data comunicazione al Comune ed alla Provincia ed alla Regione territorialmente competenti degli interventi di messa in sicurezza adottati per non aggravare la situazione di inquinamento o di pericolo di inquinamento, contenere gli effetti e ridurre il rischio sanitario ed ambientale;
c) entro trenta giorni dall'evento che ha determinato l'inquinamento ovvero dalla individuazione della situazione di pericolo, deve essere presentato al Comune ed alla Regione il progetto di bonifica delle aree inquinate.
3. I soggetti e gli organi pubblici che nell'esercizio delle proprie funzioni istituzionali individuano siti nei quali i livelli di inquinamento sono superiori ai limiti previsti, ne danno comunicazione al Comune, che diffida il responsabile dell'inquinamento a provvedere ai sensi del comma 2, nonché alla Provincia ed alla Regione.
4. Il Comune approva il progetto ed autorizza la realizzazione degli interventi previsti entro novanta giorni dalla data di presentazione del progetto medesimo e ne dà comunicazione alla Regione. L'autorizzazione indica le eventuali modifiche ed integrazioni del progetto presentato, ne fissa i tempi, anche intermedi, di esecuzione, e stabilisce le garanzie finanziarie che devono essere prestate a favore della Regione per la realizzazione e l'esercizio degli impianti previsti dal progetto di bonifica medesimo. Se l'intervento di bonifica e di messa in sicurezza riguarda un'area compresa nel territorio di più comuni il progetto e gli interventi sono approvati ed autorizzati dalla Regione.
5. Entro sessanta giorni dalla data di presentazione del progetto di bonifica la Regione può richiedere al Comune che siano apportate modifiche ed integrazioni ovvero stabilite specifiche prescrizioni al progetto di bonifica.
6. Qualora la destinazione d'uso prevista dagli strumenti urbanistici in vigore imponga il rispetto di limiti di accettabilità di contaminazione che non possono essere raggiunti neppure con l'applicazione delle migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, l'autorizzazione di cui al comma 4 può prescrivere l'adozione di misure di sicurezza volte ad impedire danni derivanti dall'inquinamento residuo, da attuarsi in via prioritaria con l'impiego di tecniche e di ingegneria ambientale, nonché limitazioni temporanee o permanenti all'utilizzo dell'area bonificata rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, ovvero particolari modalità per l'utilizzo dell'area medesima. Tali prescrizioni comportano, ove occorra, variazione degli strumenti urbanistici e dei piani territoriali.
[……]”.
9. Qualora i responsabili non provvedano ovvero non siano individuabili, gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale sono realizzati d'ufficio dal Comune territorialmente competente e ove questo non provveda dalla Regione, che si avvale anche di altri enti pubblici. Al fine di anticipare le somme per i predetti interventi le Regioni possono istituire appositi fondi nell'àmbito delle proprie disponibilità di bilancio.
10. Gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale nonché la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza costituiscono onere reale sulle aree inquinate di cui ai commi 2 e 3. L'onere reale deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica ai sensi e per gli effetti dell'articolo 18, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
11. Le spese sostenute per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale delle aree inquinate nonché per la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza, ai sensi dei commi 2 e 3, sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull'immobile. Le predette spese sono altresì assistite da privilegio generale mobiliare.
[……]
14. I progetti relativi ad interventi di bonifica di interesse nazionale sono presentati al Ministero dell'ambiente ed approvati, ai sensi e per gli effetti delle disposizioni che precedono, con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, del commercio e dell'artigianato e della sanità, d'intesa con la Regione territorialmente competente. L'approvazione produce gli effetti di cui al comma 7 e, con esclusione degli impianti di incenerimento e di recupero energetico, sostituisce, ove prevista per legge, la pronuncia di valutazione di impatto ambientale degli impianti da realizzare nel sito inquinato per gli interventi di bonifica.
[……]”.
L’obbligo di bonifica è posto, dunque, in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare (v. ora gli artt. 242 e 244 del D.Lgs. n. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera “facoltà” di effettuare interventi di bonifica (art. 245 D.Lgs. n. 152/2006); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250 decreto cit.), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253 decreto cit.).
A carico del proprietario dell’area inquinata non responsabile della contaminazione non incombe, dunque, alcun obbligo di porre in essere gli interventi ambientali in questione, avendo solo la facoltà di eseguirli al fine di evitare l’espropriazione del terreno interessato gravato, per l’appunto, da onere reale, al pari delle spese sostenute per gli interventi di recupero ambientale assistite anche da privilegio speciale immobiliare.
Pertanto, il provvedimento impositivo della messa in sicurezza e bonifica ben può essere notificato al proprietario al fine di renderlo edotto di tale onere (che egli ha facoltà di assolvere per liberare l’area dal relativo vincolo), ma non può imporre misure di bonifica senza un adeguato accertamento della responsabilità, o corresponsabilità, del proprietario per l’inquinamento del sito.
Va ricordato, in questo contesto, che gli interventi di messa in sicurezza sono finalizzati non tanto alla diminuzione del livello di inquinamento dell’area interessata (obiettivo questo che va perseguito attraverso l’attivazione delle opere di bonifica) quanto a scongiurare che la contaminazione in atto si espanda nel terreno o nella falda in attesa dell’esecuzione di interventi definitivi di bonifica del sito.
Il carattere assorbente della censura circa la individuazione del soggetto responsabile della situazione di inquinamento esime il Collegio dal prendere in esame le altre censure, che restano assorbite.
In conclusione, previo assorbimento delle altre censure dedotte dalla ricorrente, il ricorso introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti impugnatori notificati il 31.10.2007 vanno accolti, con conseguente annullamento dei verbali delle conferenze di servizi e dei relativi decreti di approvazione in parte qua, vale a dire nelle parti relative alle prescrizioni espressamente impugnate, restando gli stessi atti, perlomeno agli effetti della presente sentenza, validi per il resto.
Le spese del giudizio possono venire integralmente compensate tra le parti, sussistendone le giuste ragioni.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia, definitivamente pronunziando sul ricorso e sui motivi aggiunti in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione,
li accoglie, e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, meglio specificati in motivazione.
Spese compensate.
Condanna le parti soccombenti, in solido tra loro, alla rifusione del contributo unificato alla società ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 12/12/2007 con l'intervento dei signori:
Vincenzo Antonio Borea, Presidente
Lorenzo Stevanato, Consigliere
Vincenzo Farina, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/01/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
