Corte di Giustizia Sez. I sent. 1 marzo 2007
Rifiuti – Regolamento (CEE) n. 259/93 – Sorveglianza e controllo delle spedizioni di rifiuti – Farine animali
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
1° marzo 2007
«Rifiuti – Regolamento (CEE) n. 259/93 – Sorveglianza e controllo delle spedizioni di rifiuti – Farine animali»
Nel procedimento C‑176/05,
avente ad oggetto una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Austria), con ordinanza 8 aprile 2005, pervenuta in cancelleria il 20 aprile 2005, nel procedimento
KVZ retec GmbH
contro
Repubblica d’Austria
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann, presidente di Sezione, dai sigg. K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann (relatore) e M. Ilešič, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig.ra K. Sztranc‑Sławiczek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale dell’8 giugno 2006,
considerate le osservazioni presentate:
– per la KVZ retec GmbH, dagli avv.ti H. Zanier e M. Firle, Rechtsanwälte,
– per la Repubblica d’Austria, dalla sig.ra E. Hofbauer, in qualità di agente,
– per il governo austriaco, dal sig. E. Riedl, in qualità di agente,
– per il governo francese, dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra R. Loosli‑Surrans, in qualità di agenti,
– per il governo del Regno Unito, dalla sig.ra C. White, in qualità di agente, assistita dal sig. J. Maurici, barrister,
– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. M. Konstantinidis e F. Erlbacher, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 7 settembre 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 28 dicembre 2001, n. 2557 (GU L 349, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 259/93»), e del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 3 ottobre 2002, n. 1774, recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano (GU L 273, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 12 maggio 2003, n. 808 (GU L 117, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 1774/2002»).
2 La domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la KVZ retec GmbH (in prosieguo: la «KVZ») e la Repubblica d’Austria relativamente, da un lato, all’applicazione della normativa comunitaria in materia di rifiuti alla spedizione di farine animali destinate ad essere utilizzate quale combustibile in una centrale termica e, dall’altro, alla relazione esistente fra tale normativa e il regolamento n. 1774/2002.
Contesto normativo
La direttiva 75/442
3 L’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag. 32) (in prosieguo: la «direttiva 75/442»). definisce il concetto di «rifiuto» come «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi».
4 Ai sensi dell’art. 1 della direttiva 75/442:
«Ai sensi dellapresente direttiva, si intende per:
(…)
e) “smaltimento”: tutte le operazioni previste nell’allegato II A;
f) “ricupero”: tutte le operazioni previste nell’allegato II B;
(…)».
5 Tra le categorie di rifiuti elencate nell’allegato I alla direttiva 75/442 rientra la categoria Q 16, così individuata: «qualunque sostanza, materia o prodotto che non rientri nelle categorie sopraelencate».
6 L’allegato II B alla direttiva 75/442 intende elencare le operazioni di recupero dei rifiuti come avvengono nella pratica. Fra esse rientra in particolare la seguente:
«R 1 Utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».
7 L’art. 2, n. 1, della direttiva 75/442 così prevede:
«Sono esclusi dal campo di applicazione della presente direttiva:
(…)
b) qualora già contemplati da altra normativa:
(…)
iii) le carogne ed i seguenti rifiuti agricoli: materie fecali ed altre sostanze naturali e non pericolose utilizzate nell’attività agricola;
(…)».
Il regolamento n. 259/93
8 L’art. 1 del regolamento n. 259/93 è del seguente tenore:
«1. Il presente regolamento si applica alle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità, nonché in entrata e in uscita dalla stessa.
2. Sono esclusi dal campo di applicazione del presente regolamento:
(…)
d) le spedizioni di residui di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera b) della direttiva 75/442/CEE, qualora siano già contemplate da altra normativa pertinente;
(…)
3. a) Le spedizioni di rifiuti destinati unicamente al ricupero e riportati nell’allegato II sono parimenti escluse dal disposto del presente regolamento, fatto salvo quanto previsto dalle lettere b), c), d) ed e) in appresso, dall’articolo 11 nonché dall’articolo 17, paragrafi 1, 2 e 3.
b) Tali rifiuti sono soggetti a tutte le disposizioni della direttiva 75/442/CEE. Essi sono in particolare:
– destinati unicamente ad impianti debitamente autorizzati, i quali devono essere autorizzati conformemente agli articoli 10 e 11 della direttiva 75/442/CEE:
– soggetti a tutte le disposizioni previste agli articoli 8, 12, 13 e 14 della direttiva 75/442/CEE.
c) Taluni rifiuti contemplati dall’allegato II, tuttavia, possono essere sottoposti a controlli, alla stregua di quelli contemplati dagli allegati III o IV, qualora presentino tra l’altro elementi di rischio ai sensi dell’allegato III della direttiva 91/689/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa ai rifiuti pericolosi.
I rifiuti in questione e la decisione relativa alla scelta fra le due procedure da seguire devono essere determinati secondo la procedura prevista all’articolo 18 della direttiva 75/442/CEE. Tali rifiuti sono elencati nell’allegato II A.
d) In casi eccezionali, le spedizioni di determinati rifiuti elencati nell’allegato II possono, per motivi ambientali o sanitari, essere controllate dagli Stati membri alla stregua di quelli contemplati dagli allegati III o IV.
Gli Stati membri che si avvalgono di tale possibilità notificano immediatamente tali casi alla Commissione ed informano opportunatamente gli altri Stati membri e forniscono i motivi della loro decisione. La Commissione, secondo la procedura prevista all’articolo 18 della direttiva 75/42/CEE, può confermare tale azione aggiungendo, se necessario, i rifiuti in questione all’allegato II A.
e) Qualora rifiuti elencati nell’allegato II siano spediti in violazione del presente regolamento o della direttiva 75/442/CEE, gli Stati membri possono applicare le pertinenti disposizioni degli articoli 25 e 26 del presente regolamento».
9 Ai sensi dell’art. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93:
«Ai sensi del presente regolamento, si intende per:
a) rifiuti: i rifiuti quali definiti nell’articolo 1, lettera a) della direttiva 75/442/CEE».
10 L’art. 11 di tale regolamento prevede che le spedizioni di rifiuti destinati al recupero elencati nell’allegato II al regolamento stesso devono essere accompagnate da talune indicazioni.
11 L’art. 17, nn. 1‑3, del regolamento n. 259/03 prevede norme applicabili alle spedizioni di rifiuti elencati nell’allegato II allo stesso nei paesi a cui non è applicabile la decisione del Consiglio dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) del 30 marzo 1992 sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti destinati ad operazioni di recupero.
12 L’allegato II al regolamento n. 259/03, intitolato «lista verde di rifiuti» (in prosieguo: la «lista verde»), contiene la seguente parte introduttiva:
«Indipendentemente dal fatto che figurino o meno in questa lista, i rifiuti non possono essere spediti come rifiuti della lista verde se risultano contaminati da altri materiali in modo tale che a) i rischi associati ai rifiuti aumentino tanto da giustificarne l’inserimento nella lista ambra o rossa, o che b) non sia possibile ricuperare i rifiuti in modo sicuro per l’ambiente».
13 Nel citato allegato II, alla rubrica «GM. Rifiuti derivati da industrie agroalimentari», compare la categoria GM 130, che comprende i «rifiuti dell’industria agroalimentare esclusi i sottoprodotti conformi ai requisiti e alle norme nazionali e internazionali e destinati al consumo umano e animale».
14 L’art. 26, n. 1, lett. a) e b), del regolamento n. 259/03 dispone quanto segue:
«1. Costituisce traffico illecito qualsiasi spedizione di rifiuti:
a) effettuata senza che la notifica sia stata inviata a tutte le autorità competenti interessate conformemente al presente regolamento, o
b) effettuata senza il consenso delle autorità competenti interessate, ai sensi del presente regolamento».
Il regolamento n. 1774/2002
15 Ai sensi del suo art. 1, il regolamento n. 1774/2002 stabilisce le norme sanitarie e di polizia sanitaria per la raccolta, il trasporto, il magazzinaggio, la manipolazione, la trasformazione e l’uso o l’eliminazione dei sottoprodotti di origine animale al fine di evitare i rischi che tali prodotti potrebbero comportare per la salute pubblica o degli animali, nonché le norme applicabili all’immissione sul mercato e, in taluni casi specifici, all’esportazione e al transito dei sottoprodotti di origine animale e dei prodotti da essi derivati di cui agli allegati VII e VIII al medesimo regolamento.
16 L’art. 2, n. 1, del regolamento n. 1774/2002 definisce i «sottoprodotti di origine animale» come corpi interi o parti di animali o prodotti di origine animale di cui agli artt. 4, 5 e 6 del medesimo regolamento, non destinati al consumo umano.
17 L’art. 4 del regolamento n. 1774/2002, rubricato «Materiali di categoria 1», così prevede:
«1. I materiali di categoria 1 comprendono i sottoprodotti di origine animale corrispondenti alle seguenti descrizioni, o qualsiasi materiale contenente tali sottoprodotti:
(…)
b) i) i materiali specifici a rischio (…)
(…)
2. Dopo essere stati raccolti, trasportati e identificati senza indebito ritardo conformemente all’articolo 7 e ove gli articoli 23 e 24 non dispongano diversamente, i materiali di categoria 1:
a) sono eliminati direttamente come rifiuti mediante incenerimento in un impianto di incenerimento riconosciuto a norma dell’articolo 12;
b) sono trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto (…) in questo caso, i materiali risultanti sono [infine eliminati] come rifiuti mediante incenerimento o coincenerimento in un impianto di incenerimento o coincenerimento riconosciuto a norma dell’articolo 12;
c) ad esclusione dei materiali di cui al paragrafo 1, lettera a), punti i) e ii), sono trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto (…) in questo caso, i materiali risultanti sono [infine eliminati] come rifiuti mediante sotterramento in una discarica riconosciuta (…);
(…)
e) in funzione dello sviluppo delle conoscenze scientifiche, sono eliminati con altri metodi riconosciuti secondo la procedura di cui all’articolo 33, paragrafo 2, sentito il comitato scientifico competente. Tali metodi possono integrare o sostituire quelli di cui alle lettere da a) a d)».
18 Alla rubrica «Materiali di categoria 3», l’art. 6 del regolamento n. 1774/2002 prevede quanto segue:
«1. I materiali di categoria 3 comprendono i sottoprodotti di origine animale corrispondenti alle seguenti descrizioni, o qualsiasi materiale contenente tali sottoprodotti:
(…)
e) sottoprodotti di origine animale ottenuti dalla fabbricazione di prodotti destinati al consumo umano, compresi i ciccioli e le ossa sgrassate;
(…)
2. Dopo essere stati raccolti, trasportati e identificati senza indebito ritardo conformemente all’articolo 7 e ove gli articoli 23 e 24 non dispongano diversamente, i materiali di categoria 3:
a) sono eliminati direttamente come rifiuti mediante incenerimento in un impianto di incenerimento riconosciuto a norma dell’articolo 12;
b) sono trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto (…) in questo caso, i materiali risultanti sono (…) eliminati come rifiuti mediante incenerimento o coincenerimento in un impianto di incenerimento o coincenerimento riconosciuto a norma dell’articolo 12 o in una discarica riconosciuta (…);
c) sono trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto a norma dell’articolo 17;
d) sono trasformati in un impianto tecnico riconosciuto a norma dell’articolo 18;
e) sono impiegati come materie prime in un impianto di produzione di alimenti per animali da compagnia riconosciuto a norma dell’articolo 18;
f) sono trasformati in un impianto di produzione di biogas o un impianto di compostaggio riconosciuti a norma dell’articolo 15;
(…)
i) sono eliminati con altri metodi o utilizzati in altri modi, secondo modalità stabilite conformemente alla procedura di cui all’articolo 33, paragrafo 2, sentito il comitato scientifico competente. Tali metodi o modi possono integrare o sostituire quelli di cui alle lettere da a) a h).
(...)».
Causa principale e questioni pregiudiziali
19 Il sig. Krenski, ingegnere tedesco che svolge la sua attività utilizzando il nome commerciale PGI Umwelttechnik, ha messo a punto un combustibile a base di farine animali destinato ad essere sfruttato attraverso un procedimento termico (incenerimento) in una centrale termica in Bulgaria a tal fine appositamente autorizzata.
20 Il 24 aprile 2003, nel porto di Straubing (Germania), circa 1 111 T di farine animali (in prosieguo: le «farine animali»), di proprietà del sig. Krenski, sono state caricate a bordo del cargo MS Euroca (in prosieguo: il «cargo»), per essere trasportate dalla Germania alla Bulgaria per via fluviale fino alla destinataria della spedizione, la società New‑Energy‑GmbH. Dopo aver attraversato l’Austria e l’Ungheria, il cargo ha raggiunto la Serbia, dove le autorità doganali nazionali gli hanno impedito di proseguire la sua rotta, essendo il passaggio di farine animali contrario alla legislazione serba, la quale stabilisce che le stesse sono rifiuti.
21 Il sig. Krenski ha rifiutato di apporre volontariamente al carico la qualifica di rifiuti, dal momento che, in tal caso, il carico stesso non sarebbe stato autorizzato ad entrare sul territorio bulgaro, in cui si trovava la sua destinazione finale. Al fine di determinare se le farine animali trasportate costituissero o meno rifiuti, le stesse sono state riportate verso il porto di Straubing. Tuttavia, nel corso di tale viaggio di ritorno, il 1° giugno 2003 le autorità doganali austriache hanno bloccato il cargo nel porto fluviale di Vienna/Hainburg.
22 Con provvedimento del 6 giugno 2003, adottato ai sensi dell’art. 69 della legge federale sulla gestione dei rifiuti 2002 (Abfallwirtschaftsgesetz 2002) e dell’art. 26, n. 1, lett. a) e b), del regolamento n. 259/93, il Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (ministro federale dell’agricoltura, delle foreste, dell’ambiente e delle acque; in prosieguo: il «ministro») ha autorizzato il sig. Krenski a riportare le farine animali verso il porto di Straubing, fatto salvo il rispetto di talune condizioni e di taluni obblighi. Risulta dal provvedimento di rinvio che, in tale provvedimento del 6 giugno 2003, le farine animali erano qualificate quali «scarti di tessuti animali», la cui spedizione è soggetta all’obbligo di notifica ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 259/93.
23 Essendo soddisfatto circa il rispetto di tali condizioni e obblighi, il ministro ha comunicato, in data 19 settembre 2003, il nullaosta al ritorno delle farine animali verso il porto di Straubing; di conseguenza, il cargo ha lasciato il porto fluviale di Vienna/Hainburg in direzione della Germania.
24 Il ricorso proposto dal sig. Krenski contro il provvedimento del 6 giugno 2003, poiché lo stesso aveva qualificato le farine animali come «scarti di tessuti animali», è stato respinto con ordinanza 16 ottobre 2003 del Verwaltungsgerichtshof (Tribunale amministrativo).
25 In seguito a tale ordinanza, la KVZ, alla quale il sig. Krenski aveva ceduto i suoi crediti, ha proposto un ricorso per responsabilità amministrativa contro la Repubblica d’Austria dinanzi al giudice del rinvio, chiedendo il pagamento di una somma di EUR 306 984,63 a titolo di risarcimento danni, oltre ad interessi di mora per il blocco del cargo.
26 In tale situazione, il Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Tribunale civile di Vienna) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) se le spedizioni (transito ovvero rispedizione) di farina animale, contenente o meno materiali specifici a rischio, siano soggette, in quanto trattasi di rifiuto, all’obbligo di notifica ai sensi del regolamento n. 259/93;
in eventu:
2) se le spedizioni di farina animale, contenente o meno materiali specifici a rischio, ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. d), del regolamento n. 259/93, siano escluse dall’ambito di applicazione di tale regolamento.
In caso di risposta negativa alla questione sub 2):
3) se le spedizioni (transito ovvero rispedizione) di
a) farina animale priva di materiali specifici a rischio o di
b) farina animale contenente materiali specifici a rischio (classificati come materiali di «categoria 1» ai sensi del regolamento n. 1774/2002)
trattandosi di rifiuto ai sensi del regolamento (CEE) n. 259/93, in mancanza di notifica e di consenso delle autorità competenti, costituiscano traffico illecito ai sensi dell’art. 26, n. 1, lett. a) e b), dello stesso regolamento».
Sulle questioni pregiudiziali
27 Le questioni poste dal giudice del rinvio, che devono essere esaminate insieme, pongono in sostanza tre problemi fondamentali. In primo luogo, è necessario verificare se la spedizione delle farine animali, nel caso in cui le stesse dovessero essere considerate carogne, sia immediatamente esclusa dal campo di applicazione del regolamento n. 259/93 ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. d), dello stesso. Qualora sia scartata la possibilità di una tale esclusione, si dovrà procedere all’esame della classificazione di tali farine animali in quanto «rifiuti» ai sensi della direttiva 75/442 e, di conseguenza, del regolamento n. 259/93. È infine necessario esaminare l’eventuale obbligo di notifica della spedizione di tali farine animali.
28 Prima di procedere all’esame di ciascuno dei tre punti indicati è opportuno svolgere le seguenti considerazioni preliminari.
29 Le questioni giuridiche poste dalla spedizione delle farine animali riguardano l’interpretazione della normativa comunitaria relativa, da un lato, ai rifiuti e, dall’altro, alla tutela della salute animale e umana. La risposta al giudice del rinvio andrà data tenendo conto di tale doppia portata della causa principale.
30 Le farine animali sono uno dei prodotti risultanti dallo squartamento degli animali. In base alle spiegazioni fornite dal governo austriaco nelle sue osservazioni scritte, tali farine sono realizzate macinando le carcasse animali, che subiscono un trattamento discontinuo sotto pressione. Il materiale ottenuto viene nuovamente macinato, ne viene estratto il grasso e il residuo, ricco di proteine, è disidratato al fine di ottenere una polvere che, in parte, è a sua volta pressata in pellet.
31 La pratica comune di utilizzare le proteine animali nell’alimentazione animale è stata interrotta dalla decisione del Consiglio 4 dicembre 2000, 2000/766/CE, relativa a talune misure di protezione nei confronti delle encefalopatie spongiformi trasmissibili e la somministrazione di proteine animali nell’alimentazione degli animali (GU L 306, pag. 32). Come risulta dal punto 6 dei motivi di tale decisione, si è ritenuto opportuno, a titolo precauzionale, vietare temporaneamente l’utilizzazione di proteine animali nei mangimi. Poiché tale divieto, se non adeguatamente controllato, può avere ripercussioni ambientali, era necessario far sì che i rifiuti di origine animale fossero raccolti, trasportati, trasformati, immagazzinati ed eliminati in modo sicuro.
32 L’art. 2, n. 1, della decisione 2000/766 prevedeva che gli Stati membri vietassero la somministrazione di proteine animali trasformate ad animali d’allevamento che sono tenuti, ingrassati o allevati per la produzione di alimenti.
33 Il 22 maggio 2001 è stato adottato il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio n. 999/2001, recante disposizioni per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 147, pag. 1). L’art. 7, n. 1, di tale regolamento ha vietato la somministrazione ai ruminanti di proteine derivate da mammiferi. Ai sensi del n. 2 del medesimo articolo, tale divieto è stato esteso agli animali e ai prodotti di origine animale.
34 Gli sviluppi normativi descritti nei tre punti precedenti, e le conseguenti limitazioni circa l’utilizzo di proteine animali nei mangimi, consentono di comprendere il contesto nel quale è stato adottato il regolamento n. 1774/2002. Il terzo ‘considerando’ di tale regolamento afferma che è opportuno limitare le eventuali utilizzazioni di taluni materiali di origine animale e definire norme per l’utilizzazione dei sottoprodotti di origine animale diversa da quella nei mangimi, nonché norme per l’eliminazione di tali sottoprodotti. È al fine di perseguire tale obiettivo che detto regolamento stabilisce le norme sanitarie e di polizia sanitaria per la raccolta, il trasporto, il magazzinaggio, la manipolazione, la trasformazione e l’uso o l’eliminazione dei sottoprodotti di origine animale.
35 Nelle loro osservazioni scritte fatte pervenire alla Corte, i governi austriaco e del Regno Unito hanno sostenuto che i materiali come le farine animali possono essere considerati rifiuti sulla base dei requisiti imposti, relativamente ai sottoprodotti di origine animale, dalle norme del regolamento n. 1774/2002. Nel provvedimento di rinvio il giudice nazionale richiama a sua volta tale regolamento, senza tuttavia ritenerlo applicabile ai fatti di cui alla causa principale. Tale regolamento si applicherebbe infatti soltanto a partire dal 1° maggio 2003, mentre il trasporto delle farine animali verso la Bulgaria ha avuto luogo nel mese di aprile 2003.
36 Si deve in proposito osservare che la causa principale ha avuto origine dal provvedimento del 6 giugno 2003 del ministro il quale, come risulta dagli atti inviati alla Corte, qualificava in sostanza le farine animali come rifiuti, ritenendo che il loro ritorno in Germania fosse illecito, in quanto non notificato presso le competenti autorità austriache. Risulta dal testo delle questioni poste che è questo eventuale obbligo di notifica, in particolare con riferimento al percorso di ritorno delle farine animali verso il porto di Straubing, che ha attirato l’attenzione del giudice del rinvio. Poiché tale trasporto è avvenuto, come risulta dal provvedimento di rinvio, dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 1774/2002, avvenuta il 1° maggio 2003, si deve concludere nel senso dell’applicabilità di tale regolamento alla causa principale.
Sull’eventuale esclusione della spedizione di farine animali, nel caso in cui le stesse dovessero considerarsi carogne, dall’ambito applicativo del regolamento n. 259/93
37 Ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. b), punto iii), della direttiva 75/442, le carogne sono escluse dall’ambito applicativo di tale direttiva, essendo già disciplinate da un’altra normativa. L’art. 1, n. 2, lett. d), del regolamento n. 259/93, da parte sua, esclude dal suo ambito applicativo le spedizioni di rifiuti di cui alla citata disposizione della direttiva 75/442.
38 Risulta dalla motivazione del provvedimento di rinvio che il giudice nazionale ritiene che il concetto di carogne sia un concetto generico che non comprende soltanto le carcasse destinate allo squartamento, ma anche i prodotti risultanti, ivi comprese le farine animali.
39 La Commissione, invece, ritiene che il citato concetto comprenda soltanto le carcasse intere di animali morti nell’ambito della produzione agricola. Dal canto loro, le farine animali sarebbero rifiuti derivanti non dalla produzione agricola in quanto tale, ma dalla macellazione e dallo squartamento.
40 I governi austriaco, francese e del Regno Unito, da parte loro, ritengono che le farine animali non rientrino nell’esclusione relativa alle carogne e che, di conseguenza, nemmeno le spedizioni di tali farine siano escluse dall’ambito applicativo del regolamento n. 259/93. I sottoprodotti polverulenti derivanti dalla trasformazione e dal trattamento di tali carcasse non potrebbero essere compresi nel concetto di carogne.
41 A tale proposito, si deve osservare che l’esclusione delle carogne e di taluni altri rifiuti dall’ambito applicativo della direttiva 75/442 è chiarita dal sesto ‘considerando’ della stessa, ed è la conseguenza della volontà del legislatore comunitario di escludere i materiali soggetti ad una specifica disciplina comunitaria.
42 È pacifico che le carogne sono effettivamente interessate da una normativa comunitaria specifica, vale a dire il regolamento n. 1774/2002. Risulta in particolare dall’art. 2, n. 1, lett. a), di quest’ultimo che la definizione di sottoprodotti di origine animale comprende i «corpi interi o parti di animali». Tale constatazione non deve tuttavia essere interpretata nel senso che tutto ciò che è disciplinato da tale regolamento deve essere automaticamente escluso dall’ambito di applicazione materiale della direttiva 75/442. Così, il fatto che i sottoprodotti come le farine animali ricadano anch’essi nel regolamento n. 1774/2002 non significa che l’esclusione relativa alle carogne prevista dalla citata direttiva e dal regolamento n. 259/93 debba ugualmente estendersi a tali sottoprodotti.
43 Si deve osservare che il legislatore comunitario ha scelto di formulare tale esclusione in termini precisi. Il concetto di carogne, a causa del suo naturale significato letterale, si riferisce agli animali morti, cioè ad un materiale di base non trasformato. La circostanza che tali corpi siano interi o a pezzi non intacca il fatto che essi non hanno subito alcuna trasformazione in grado di modificare la loro natura intrinseca. Per contro, nella vicenda di cui alla causa principale si parla di farine animali, cioè di un materiale avente natura radicalmente differente da quello a partire dal quale lo stesso è stato elaborato, dal momento che esso ha subito un trattamento specifico, descritto al punto 30 della presente sentenza.
44 La differenza fondamentale esistente fra tali due tipi di materiale si traduce, relativamente alla definizione dei sottoprodotti di origine animale, nel fatto che l’art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1774/2002 effettua una chiara distinzione tra «corpi interi o parti di animali» e «prodotti di origine animale».
45 Inoltre, il contesto nel quale si inserisce il concetto di carogne depone a favore di un’interpretazione restrittiva dello stesso. Oltre alle carogne, l’art. 2, n. 1, lett. b), punto iii), della direttiva 75/442 esclude dal suo ambito applicativo taluni rifiuti agricoli specificamente indicati. La presenza all’interno della medesima disposizione di questi due concetti, quello di carogne e quello di specifici rifiuti agricoli, indica l’esistenza di un legame fra gli stessi relativamente alla loro provenienza. Per analogia, il concetto di carogne potrebbe includere i corpi di animali derivanti dalla produzione agricola e non dal procedimento specifico di abbattimento o di squartamento, da cui derivano le farine animali.
46 L’interpretazione restrittiva del concetto di carogne è inoltre coerente con la giurisprudenza della Corte secondo la quale il concetto di rifiuto non può essere interpretato in modo restrittivo (v. sentenze 15 giugno 2000, cause riunite C‑418/97 e C‑419/97, ARCO Chemie Nederland e a., Racc. pag. I‑4475, punti 37‑40, e 18 aprile 2002, causa C‑9/00, Palin Granit e Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, Racc. pag. I‑3533; in prosieguo: la «sentenza Palin Granit», punto 23) il che implica un’interpretazione restrittiva delle eccezioni al concetto di rifiuto.
47 Si deve tuttavia osservare che un’importante modifica normativa è intervenuta nel settore con l’entrata in vigore del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 14 giugno 2006, n. 1013, relativo alle spedizioni di rifiuti (GU L 190, pag. 1). L’undicesimo ‘considerando’ di tale regolamento rileva che è necessario evitare duplicazioni con il regolamento n. 1774/2002, che già contiene disposizioni riguardanti, in generale, l’invio, l’inoltro e il movimento (raccolta, trasporto, manipolazione, trasformazione, uso, recupero o eliminazione, registrazione, documenti di accompagnamento e rintracciabilità) dei sottoprodotti di origine animale all’interno e a destinazione della Comunità o in provenienza dalla stessa.
48 L’art. 1, n. 3, lett. d), del regolamento n. 1013/2006 esclude dall’ambito applicativo dello stesso le spedizioni soggette all’obbligo di riconoscimento di cui al regolamento n. 1774/2002. Tuttavia, essendo tale regolamento applicabile solo a partire dal 12 luglio 2007, lo stesso non può essere utilizzato nell’ambito della causa principale.
49 Poiché le farine animali non rientrano nel concetto di «carogne» ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. b), punto iii), della direttiva 75/442 e le spedizioni delle stesse non sono, di conseguenza, escluse di per sé dall’ambito applicativo del regolamento n. 259/93, si deve procedere all’esame dell’eventuale classificazione di tali farine in quanto «rifiuti» ai sensi della direttiva 75/442, e dunque del regolamento n. 259/93.
Sulla classificazione delle farine animali in quanto rifiuti
50 Per definire il termine «rifiuti» l’art. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93 fa rinvio all’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442. Ai sensi del primo comma di tale ultima disposizione, si considera «rifiuto», «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi». È pacifico che le farine animali rientrano in tale allegato, e in particolare nella categoria Q 16 dello stesso.
51 L’ambito di applicazione del concetto di «rifiuti», ai sensi della direttiva 75/442, dipende dal significato del termine «disfarsi», di cui all’art. 1, lett. a), primo comma, di detta direttiva (v. sentenza 18 dicembre 1997, causa C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie, Racc. pag. I‑7411, punto 26).
52 Il metodo di trasformazione o le modalità di utilizzo di una sostanza non sono determinanti per stabilire se si tratti o no di un rifiuto. Infatti la destinazione futura di un oggetto o di una sostanza non ha incidenza sulla natura di rifiuto definita, conformemente all’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva 75/442, con riferimento al fatto che il detentore dell’oggetto o della sostanza se ne disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsene (sentenza ARCO Chemie Nederland e a., cit., punto 64).
53 Come è stato osservato al punto 35 della presente sentenza, le osservazioni fatte pervenire alla Corte indicano che i materiali come le farine animali possono essere considerati rifiuti sulla base dei requisiti imposti, relativamente ai sottoprodotti di origine animale, dalle norme del regolamento n. 1774/2002. È dunque necessario valutare il rilievo di tali disposizioni e verificare, in particolare, se può esserne dedotto un obbligo di disfarsi delle farine animali. Si deve tener conto del fatto che il giudice nazionale ha lasciato aperta la questione circa la possibilità che le farine animali contengano o meno materiali specifici a rischio, come risulta dal testo delle questioni sottoposte alla Corte.
54 Nel caso in cui tali farine animali contengano materiali specifici a rischio, esse devono essere qualificate come «materiali di categoria 1» ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. b), punto i), del regolamento n. 1774/2002. Ai sensi di tale disposizione, i materiali di categoria 1 comprendono i materiali specifici a rischio ed ogni materiale che ne contenga.
55 Ai sensi del n. 2 di tale art. 4, i materiali di categoria 1 devono essere eliminati direttamente come rifiuti mediante incenerimento in un impianto di incenerimento riconosciuto, oppure essere trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto per essere infine eliminati come rifiuti mediante incenerimento o coincenerimento o mediante sotterramento in una discarica riconosciuta.
56 Dalle disposizioni dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1774/2002, lette alla luce della necessità, espressa nel settimo ‘considerando’ di tale regolamento, di evitare il rischio di diffondere malattie derivate dall’utilizzo, nell’alimentazione degli animali, di proteine ottenute dalla trasformazione di carcasse o parti di carcasse della medesima specie, deriva l’obbligo di eliminare prodotti come le farine animali qualora contengano materiali specifici a rischio.
57 Pertanto tali farine animali, qualora contengano detti materiali, devono essere considerate sostanze di cui il detentore ha l’obbligo di «disfarsi» ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, vale a dire rifiuti.
58 Per contro, nel caso in cui le farine animali fossero prive di materiali specifici a rischio, esse potrebbero costituire «materiali di categoria 3» ai sensi dell’art. 6 del regolamento n. 1774/2002, in quanto «sottoprodotti di origine animale ottenuti dalla fabbricazione di prodotti destinati al consumo umano» ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. e), del medesimo regolamento.
59 Ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 1774/2002, tali sottoprodotti devono essere direttamente eliminati come rifiuti mediante incenerimento in un impianto di incenerimento riconosciuto. Tuttavia, a differenza dei materiali di categoria 1, i materiali di categoria 3 non sono esclusivamente destinati ad essere eliminati. In particolare, il citato n. 2, lett. c)‑f), prevede che tali materiali possano essere trasformati in prodotti aventi valore economico, oppure impiegati come materie prime in un impianto di produzione di alimenti per animali da compagnia. Essendo dunque l’eliminazione in quanto rifiuti di tali sottoprodotti facoltativa, non si può ricavare dal regolamento n. 1774/2002 un obbligo assoluto di disfarsi di sostanze come le farine animali qualora le stesse non contengano materiali specifici a rischio.
60 Di conseguenza, è necessario verificare se un sottoprodotto come le farine animali prive di materiali specifici a rischio possa essere qualificato rifiuto qualora il suo detentore se ne disfi o abbia intenzione di disfarsene. In caso contrario esso potrebbe, come sostiene la KVZ, essere qualificato non come rifiuto, ma come materia prima fuoriuscente dal campo di applicazione della direttiva 75/442. La data rilevante per valutare una simile qualificazione è il 6 giugno 2003, cioè la data del provvedimento ministeriale che ha qualificato come rifiuti le farine animali.
61 Si deve in proposito ricordare che la nozione di «rifiuto», ai sensi della direttiva 75/442, non deve essere interpretata restrittivamente (v. sentenze ARCO Chemie Nederland e a., cit., punti 37‑40, e Palin Granit, punto 23). Né si deve ritenere che essa escluda le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Il sistema di sorveglianza e di gestione istituito dalla direttiva 75/442 intende riferirsi infatti a tutti gli oggetti e le sostanze di cui il proprietario si disfa, anche se essi hanno un valore commerciale e sono raccolti a titolo commerciale a fini di riciclo, di recupero o di riutilizzo (sentenza Palin Granit, punto 29).
62 Un bene, un materiale o una materia prima possono costituire non un residuo, bensì un sottoprodotto, del quale l’impresa non ha intenzione di «disfarsi», ai sensi dell’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva 75/442, e che essa intende sfruttare o commercializzare a condizioni per essa favorevoli. Oltre al criterio legato alla natura o meno di residuo di produzione di una sostanza, il grado di probabilità di riutilizzo di tale sostanza, senza operazioni di trasformazione preliminare, costituisce un criterio utile ai fini di valutare se essa sia o meno un «rifiuto» ai sensi della direttiva 75/442. Se, oltre alla mera possibilità di riutilizzare la sostanza, il detentore consegue un vantaggio economico nel farlo, la probabilità di tale riutilizzo è alta. In un’ipotesi del genere la sostanza in questione non può più essere considerata un ingombro di cui il detentore cerchi di disfarsi, bensì un autentico prodotto (sentenza Palin Granit, cit., punto 37).
63 L’effettiva esistenza di un «rifiuto» ai sensi della direttiva 75/442 va però accertata alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto della finalità di tale direttiva ed in modo da non pregiudicarne l’efficacia (v., in tal senso, sentenza ARCO Chemie Nederland e a., cit., punto 88).
64 Spetta al giudice del rinvio verificare, conformemente alla giurisprudenza ricordata ai tre punti precedenti, se, alla data del 6 giugno 2003, il detentore delle farine animali avesse l’intenzione di disfarsi di esse.
65 Tali farine dovranno essere ritenute rifiuti qualora tale giudice pervenga alla conclusione che, nella causa principale, il detentore delle farine animali aveva effettivamente l’intenzione di disfarsi di esse, sebbene le medesime non contenessero materiali specifici a rischio.
Sull’obbligo di notifica della spedizione delle farine animali
66 Rimane da verificare se la spedizione delle farine animali, nel caso in cui le stesse siano qualificate come «rifiuti» ai sensi della direttiva 75/442, a causa dell’obbligo o dell’intenzione di disfarsi di esse, sia soggetta ad obbligo di notifica ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 259/93.
67 Nelle sue osservazioni scritte, il governo francese sostiene che, in quanto rifiuti prodotti dall’industria agroalimentare della carne, le farine animali rientrano nella lista verde. Di conseguenza, la spedizione delle stesse non sarebbe stata soggetta all’obbligo di notifica.
68 Si deve in proposito osservare che in tale lista verde, alla rubrica «GM. Rifiuti derivati da industrie agroalimentari», compare la categoria GM 130, che comprende i «rifiuti dell’industria agroalimentare esclusi i sottoprodotti conformi ai requisiti e alle norme nazionali e internazionali e destinati al consumo umano e animale». Come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 114 delle sue conclusioni, la descrizione «rifiuti dell’industria agroalimentare» è sufficientemente ampia per comprendere anche le farine animali. Ai sensi dell’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 259/93, le spedizioni di rifiuti destinati unicamente al recupero e riportati nell’allegato II sono parimenti escluse dalle disposizioni del regolamento stesso, fatto salvo quanto previsto dalle lett. b)‑e) di tale n. 3, dall’art. 11 e dall’art. 17, nn. 1, 2 e 3, del regolamento medesimo. Un obbligo di notifica non può dunque essere imposto relativamente alla spedizione di farine animali qualora, in occasione del loro ritorno in Germania, le stesse siano ancora destinate ad essere recuperate, ricadendo, di conseguenza, nell’allegato II al regolamento n. 259/93.
69 Si deve tuttavia osservare che la parte introduttiva del citato allegato II afferma che i rifiuti non possono essere spediti come rifiuti della lista verde se risultano contaminati da altri materiali in modo tale che, da un lato, i rischi associati ai rifiuti aumentino tanto da giustificarne l’inserimento nella lista ambra o rossa, o che, dall’altro, non sia possibile ricuperare i rifiuti in modo sicuro per l’ambiente. Si deve dunque verificare se l’ipotetica presenza di materiali specifici a rischio nelle farine animali costituisca un ostacolo alla possibilità di considerarle comprese nella lista verde.
70 Come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 122 delle sue conclusioni, deriva dal quattordicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 259/93 che la classificazione dei rifiuti nella lista verde si basa sulla considerazione secondo la quale gli stessi, se adeguatamente ricuperati nel paese di destinazione, non dovrebbero normalmente presentare rischi per l’ambiente. Se è vero che, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 123 delle sue conclusioni, è poco probabile che, in occasione del recupero delle farine animali come combustibile, una contaminazione di tali farine animali da parte di materiali specifici a rischio comporti, rispetto a farine animali non contaminate, un aumento percettibile del rischio per l’ambiente, spetta comunque al giudice del rinvio determinare, eventualmente, se, nella causa principale, una simile contaminazione potrebbe comportare l’esclusione delle farine animali in questione dalla citata lista verde.
71 È soltanto qualora le farine animali non rientrino nella lista verde, o qualora le stesse non siano più destinate unicamente al recupero, che la loro spedizione sarebbe soggetta all’obbligo di notifica previsto dal regolamento n. 259/93.
72 Si deve aggiungere che, conformemente all’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 259/93, le farine animali classificate come rifiuti destinati unicamente ad essere recuperati e compresi nella lista verde devono, in ogni caso, rispettare le norme di cui ai punti b)‑e) di tale n. 3, nonché gli artt. 11 e 17, nn. 1‑3, del regolamento stesso.
73 In conclusione, si deve rilevare che l’applicazione del regolamento n. 259/93 non significa che le norme del regolamento n. 1774/2002 siano prive di ogni rilievo. Si deve osservare che, oltre ai rischi legati all’ambiente, le farine animali presentano rischi di diffusione di malattie. Per evitare ogni rischio di dispersione degli agenti patogeni, le disposizioni del regolamento n. 1774/2002 prevedono una serie di requisiti finalizzati a garantire, come rileva la Commissione nelle sue osservazioni scritte, che i sottoprodotti di origine animale non siano utilizzati o trasferiti a fini illeciti. Per conservare l’efficacia pratica di tali regolamenti, è dunque necessario applicare detti strumenti giuridici in modo parallelo, cosicché le relative disposizioni si completino a vicenda.
74 Una simile applicazione parallela di tali regolamenti è in effetti per forza di cose prevista dal quarto ‘considerando’ del regolamento n. 1774/2002, nel quale si precisa, in particolare, che lo stesso non pregiudica l’applicazione della normativa esistente in materia ambientale.
75 Inoltre, come ha osservato il governo austriaco nelle osservazioni scritte fatte pervenire alla Corte, l’allegato VII al regolamento n. 1774/2002, intitolato «Requisiti di igiene specifici applicabili alla trasformazione e all’immissione sul mercato di proteine animali trasformate e altri prodotti trasformati che potrebbero essere utilizzati come materie prime per mangimi», fa riferimento, nel suo capitolo II, relativo ai «requisiti specifici applicabili alle proteine animali trasformate», all’eliminazione, in quanto rifiuti, delle proteine animali trasformate derivanti da mammiferi «in conformità della normativa comunitaria applicabile», della quale fa indubbiamente parte il regolamento n. 259/93 (capitolo II, A, punto 1 del citato allegato).
76 Di conseguenza, nell’ambito di un’applicazione parallela dei regolamenti nn. 259/93 e 1774/2002, si deve osservare che, anche qualora, ai sensi dell’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 259/93, la notifica della spedizione di rifiuti come le farine animali non sia richiesta sulla base di tale regolamento, nel caso in cui queste ultime siano destinate unicamente ad essere recuperate e rientrino nella lista verde, spetta al giudice del rinvio fare in modo che siano rispettate le disposizioni del regolamento n. 1774/2002. A tale proposito possono essere applicabili l’art. 7 di quest’ultimo regolamento, che disciplina la raccolta, il trasporto e il magazzinaggio dei sottoprodotti di origine animale, l’art. 8 dello stesso, relativo alla spedizione di sottoprodotti di origine animale e di prodotti trasformati verso altri Stati membri, e l’art. 9, che si occupa dei registri delle spedizioni dei sottoprodotti di origine animale. Si deve anche tenere conto dei requisiti igienici applicabili alla raccolta ed al trasporto dei sottoprodotti di origine animale e dei prodotti trasformati previsti dall’allegato II al regolamento n. 1774/2002.
77 Sulla base di tutte le considerazioni svolte, le questioni sollevate devono essere risolte dichiarando che, ai sensi dell’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 259/93, la spedizione di farine animali classificate come rifiuti a causa dell’obbligo o dell’intenzione di disfarsi di esse, le quali sono destinate unicamente ad essere recuperate e rientrano nell’allegato II al regolamento, è esclusa dall’ambito di applicazione delle norme del regolamento stesso, fatta eccezione per quelle di cui alle lett. b)‑e) del citato n. 3 e degli artt. 11 e 17, nn. 1‑3, del regolamento. Spetta tuttavia al giudice del rinvio garantire che la citata spedizione sia effettuata conformemente alle esigenze che derivano dalle norme del regolamento n. 1774/2002, fra le quali possono essere rilevanti quelle degli artt. 7, 8 e 9 e dell’allegato II a tale regolamento.
Sulle spese
78 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
Ai sensi dell’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 28 dicembre 2001, n. 2557, la spedizione di farine animali classificate come rifiuti a causa dell’obbligo o dell’intenzione di disfarsi di esse, le quali sono destinate unicamente ad essere recuperate e rientrano nell’allegato II al regolamento, è esclusa dall’ambito di applicazione delle norme del regolamento stesso, fatta eccezione per quelle di cui alle lett. b)‑e) del citato n. 3 e degli artt. 11 e 17, nn. 1‑3, del regolamento. Spetta tuttavia al giudice del rinvio garantire che la citata spedizione sia effettuata conformemente alle esigenze che derivano dalle norme del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 3 ottobre 2002, n. 1774, recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 12 maggio 2003, n. 808, fra le quali possono essere rilevanti quelle degli artt. 7, 8 e 9 e dell’allegato II a tale ultimo regolamento.
Firme
