Consiglio di Stato Sez. III n. 3562 del 28 aprile 2025
Rumore.Emissioni sonore e poteri del sindaco
L’art. 9 della legge n. 447 del 1995 attribuisce espressamente al Sindaco il potere di adottare ordinanze per il contenimento o l’abbattimento delle immissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività. Si tratta di un potere sostanzialmente analogo a quello attribuito al Sindaco dal d.lgs. n. 267 del 2000 agli artt. 50 e 54 e che pertanto deve essere esercitato dal Sindaco stesso, con esclusione della competenza dei dirigenti, a cui spetta invece l’adozione di tutti gli atti di gestione del Comune, ai sensi dell’art. 107 del medesimo d.lgs. n. 267 del 2000
Pubblicato il 28/04/2025
N. 03562/2025REG.PROV.COLL.
N. 10447/2021 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10447 del 2021, proposto da
HP Hotel s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Danni Livio Lago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Tezze sul Brenta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.R.P.A.V. - Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto e Regione Veneto, non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 518/2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Tezze sul Brenta;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ordinanza dirigenziale n. 85/2015 del 29.10.2015, il Responsabile dell’Ufficio Ecologia del Comune di Tezze sul Brenta ordinava alla società HP Hotel s.r.l., all’epoca gestore del complesso ricettivo denominato “Hotel Villa Pigalle”, “di cessare immediatamente l’attività di musica all’aperto presso la suddetta struttura in quanto lesiva per la salute pubblica”, autorizzando la ripresa della suddetta attività di musica all’aperto solo dopo “che gli accorgimenti necessari a contenere le emissioni entro i limiti di legge, con particolare riferimento al valore del limite differenziale per il periodo notturno, contenuti nella relazione trasmessa dall’HP Hotel s.r.l. in data 09.07.2015 a firma di tecnico competente in acustica e acquisita al protocollo del Comune di Tezze sul Brenta con il n. 9607, vengano posti in atto e costantemente adottati senza introdurre variazioni nella dislocazione delle sorgenti sonore e apparecchiature e senza introdurre ulteriori sorgenti o apparecchiature”, e “che ogni evento sonoro all’aperto venga precedentemente comunicato al Comune di Tezze sul Brenta mediante dichiarazione resa da parte del titolare/legale rappresentante dell’HP Hotel s.r.l. – Hotel Pigalle, attestante la data e l’orario di svolgimento della manifestazione e il rispetto degli interventi adottati e dichiarati nella relazione del 09.07.2015”.
2. Teresidio Vianello, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore della società HP Hotel s.r.l., proponeva ricorso avverso il suddetto provvedimento dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, riferendo in fatto che, a seguito di verifiche fonometriche effettuate nell’estate del 2014 presso un’abitazione vicina all’Hotel Pigalle, l’A.R.P.A.V. aveva rilevato che l’attività di intrattenimento ivi svolta causava immissioni sonore superiori al limite differenziale massimo consentito (3 db), come stabilito dalla normativa vigente, provvedendo a notificare alla società HP Hotel s.r.l. una contestazione di illecito in data 10.9.2014.
Successivamente, in data 14.10.2014, il Comune di Tezze sul Brenta notificava alla società ricorrente un’ordinanza contingibile e urgente con la quale, sulla base dei rilievi dell’A.R.P.A.V., intimava: a) di limitare le emissioni rumorose e contenerle entro i limiti di legge (3 db di livello differenziale); b) di adottare tutti gli accorgimenti necessari a limitare le emissioni sonore; c) di trasmettere all’Amministrazione comunale un piano di bonifica redatto da un tecnico competente in acustica, recante il dettaglio degli interventi finalizzati alla riduzione entro i limiti di leggi di emissioni rumorose.
L’ordinanza veniva impugnata dalla HP Hotel s.r.l. dinanzi al T.A.R. per il Veneto che, con sentenza n. 105 del 2015, ne disponeva parzialmente l’annullamento, confermando l’onere di contenere le emissioni entro i limiti di legge.
In data 9.6.2015, i funzionari del Comune di Tezze sul Brenta e i tecnici dell’A.R.P.A.V. eseguivano un sopralluogo presso l’Hotel Villa Pigalle al fine di verificare i sistemi di contenimento delle immissioni sonore e, a seguito di espressa richiesta, il legale rappresentante della società HP Hotel s.r.l. trasmetteva all’Amministrazione comunale una relazione a firma di un tecnico competente in acustica.
L’A.R.P.A.V. eseguiva presso un’abitazione privata della zona ulteriori misurazioni del livello di immissioni sonore prodotte durante lo svolgimento di intrattenimenti danzanti nel giardino esterno al pubblico esercizio, e rilevando il superamento del massimo livello differenziale di rumore consentito, elevava verbale di accertamento e contestazione di illecito amministrativo in data 13.8.2015.
A seguito di nota del 7.9.2015 del Comune di Tezze sul Brenta di avvio del procedimento per l’assunzione di provvedimenti, la società ricorrente presentava osservazioni, con cui evidenziava l’erroneità dei rilievi effettuati dall’ A.R.P.A.V.
Con la successiva ordinanza n. 85 del 2015, l’Amministrazione assumeva i provvedimenti inibitori in questa sede gravati.
3. Con il ricorso introduttivo, la società HP Hotel s.r.l. deduceva il difetto di motivazione del provvedimento in relazione alla mancata considerazione delle osservazioni (relative ad erroneità delle misurazioni dell’A.R.P.A.V.) presentate a seguito della comunicazione di avvio del procedimento.
La ricorrente contestava l’erroneità dei criteri e delle modalità di calcolo dei rilievi fonometrici effettuati dall’A.R.P.A.V., il difetto di motivazione per mancata indicazione della normativa applicata e, comunque, l’incompetenza del dirigente comunale che aveva assunto il provvedimento impugnato.
4. Il T.A.R. per il Veneto, con sentenza n. 518 del 2021, respingeva integralmente il ricorso, compensando le spese. Secondo il Collegio di prima istanza, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, l’Amministrazione aveva assicurato le garanzie partecipative, atteso che aveva tenuto conto nell’emanazione del provvedimento impugnato delle osservazioni depositate dalla società HP Hotel s.r.l. Quanto alle contestazioni relative alla erroneità delle misurazioni, il Giudice di prime cure rilevava che non risultavano discordanze idonee ad inficiare i rilievi eseguiti da A.R.P.A.V.
Inoltre, riteneva infondate le censure relative al difetto di competenza, posto che il provvedimento impugnato non poteva essere considerato un’ordinanza contingibile e urgente, rientrando, invece, nell’ordinario potere di gestione amministrativa dirigenziale di cui all’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000. 5. La società HP Hotel s.r.l. ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “1. Violazione di legge e segnatamente violazione dell’art. 9 L. n. 447/1995 e dell’art. 107 d.lgs. n. 267/2000. Vizio palese di incompetenza. Errores in iudicando da parte del T.A.R. per il Veneto nell’applicazione di tali norme e nella valutazione del vizio di incompetenza; 2. Violazione di legge e segnatamente violazione dell’art. 3, comma 1, l. n. 241/1990. Errores in iudicando da parte del TAR Veneto nell’applicazione di tale disposto e nella valutazione dei dedotti vizi di difetto di motivazione e di rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto dell’azione amministrativa”.
6. Il Comune di Tezze sul Brenta si è costituito in resistenza, spiegando appello incidentale avverso la sentenza del T.A.R. Veneto in parte qua, lamentando omessa pronuncia sull’eccezione, prospettata nel giudizio di primo grado, di inammissibilità e improcedibilità del ricorso introduttivo per difetto di interesse, concludendo nel merito per il rigetto dell’appello principale.
7. Le parti con successive memorie hanno precisato le proprie difese.
8. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 5 febbraio 2025, la causa è stata assunta in decisione.
DIRITTO
9. Il Collegio rileva che, per ragioni di priorità logica, va esaminato l’appello incidentale spiegato dall’ Amministrazione comunale, con il quale è stata censurata la sentenza di primo grado nella parte in cui il Collegio di prima istanza non si sarebbe espresso sulle preliminari eccezioni di inammissibilità e di intervenuta carenza di interesse del ricorrente.
Il Comune appellante, con riferimento all’assunta carenza di interesse, ha richiamato un’affermazione della società HP Hotel s.r.l. sostenuta dalla stessa negli scritti difensivi, e in particolare che: ‘l’ordinanza n. 85/2015 è stata superata dal provvedimento amministrativo prot. 8616 del 6.7.2017’. Quest’ultimo provvedimento avrebbe prescritto che il gestore è obbligato a rendere noto al pubblico il solo orario di apertura con apposito cartello.
L’ente municipale riferisce che il suddetto atto è stato impugnato dalla società HP Hotel s.r.l. con autonomo ricorso, pertanto ne conseguirebbe la carenza di interesse all’impugnazione dell’ordinanza n. 85 del 2015, trattandosi di un provvedimento carente di autonoma efficacia lesiva, quale atto presupposto del provvedimento amministrativo prot. 8616 del 6.7.2017. Secondo l’appellante incidentale, “poiché HP non ha ritenuto di proporre, avverso il provvedimento prot. 8616 del 6.7.2017, ricorso per motivi aggiunti nel procedimento pendente, bensì ricorso autonomo, ritenendolo provvedimento (si ribadisce, testualmente secondo la voce dell’appellante) che ‘supera’ l’ordinanza dirigenziale n. 85/2015, si configura la carenza di interesse delle medesima società alla definizione, nel merito, del provvedimento precedentemente instaurato avanti al T.A.R. per il Veneto (oggi devoluto in appello), in quanto il provvedimento ivi impugnato non è ulteriormente produttivo di effetti autonomi”.
Con riferimento alla eccezione di inammissibilità del ricorso e in relazione ad un ulteriore profilo di carenza di interesse, l’appellante incidentale evidenzia che, con la sentenza n. 105 del 2015, di cui l’ordinanza n. 85 del 2015 si pone in termini esecutivi, è stato mantenuto ‘fermo il dovere del ricorrente di attivare e rendere efficaci i sistemi esistenti e già operativi di contenimento delle emissioni’, laddove tali sistemi coinciderebbero con gli interventi adottati di contenimento del rumore. Ne conseguirebbe che, avendo la stessa società HP Hotel s.r.l. dato esecuzione al decisum e non avendo il Comune disposto alcuna misura contenitiva aggiuntiva, il ricorso sarebbe inammissibile perché in sostanza finalizzato a contestare la sentenza n. 105 del 2015 passata in giudicato in parte qua, per quanto fosse pendente il giudizio avanti al Consiglio di Stato.
9.1. Le denunce non possono trovare accoglimento.
Come precisato dalla società HP Hotel s.r.l. in memoria, la dichiarazione secondo cui il provvedimento prot. 8616 del 6.7.2017 avrebbe superato l’ordinanza n. 85 del 2015 è stata resa dall’attuale locataria del complesso commerciale nell’ambito del ricorso n. 1145 del 2020, e non dalla società HP Hotel s.r.l.
Inoltre, il provvedimento prot. n. 8616 del 2017, come si è precisato nella parte in fatto, non risulta impugnato dalla società HP Hotel s.r.l., pur essendo stato menzionato nel ricorso n. 1145 del 2020, su cui si è pronunciato il T.A.R. per il Veneto, con la sentenza n. 2476 del 2024, il quale, fronte della dichiarazione resa dalla società locataria del complesso commerciale, ha affermato che non ‘si può far richiamo alla figura dell’abrogazione tacita dell’ordinanza n. 85/2015 per effetto del successivo provvedimento comunale 6.7.2017 in quanto il nostro ordinamento non conosce l’abrogazione tacita del provvedimento amministrativo né l’autotutela tacita’.
Pertanto, stante l’efficacia lesiva dell’ordinanza n. 85 del 2015, la società HP Hotel s.r.l. ha ancora interesse all’annullamento del provvedimento censurato.
Va respinta, altresì, la tesi sostenuta dall’Ente municipale secondo cui l’ordinanza n. 85 del 2015 si porrebbe in termini esecutivi della sentenza n. 105 del 2015 del T.A.R. per il Veneto, trattandosi di un autonomo provvedimento scaturito a seguito di autonoma istruttoria (misure fonometriche eseguite dall’A.R.P.A.V.), con la conseguenza che non appare sostenibile che l’appellante, censurando l’ordinanza n. 85 del 2015, in realtà perseguirebbe la finalità di contestare la sentenza n. 105 del 2015, e quindi di ottenere una revisione dell’obbligo stabilito dalla predetta pronuncia di ‘attivare e rendere efficaci i sistemi operativi esistenti e già operativi di contenuti delle emissioni’, essendo evidente, dal contenuto delle critiche prospettate nel ricorso introduttivo, che si è inteso denunciare vizi propri del provvedimento n. 85 del 2015 anche sotto il profilo dell’incompetenza del Responsabile dell’Area Urbanistica che lo ha emesso.
Ciò in quanto, l’ordinanza n. 85 del 2015, sebbene finalizzata a stabilire nella sostanza i medesimi obblighi imposti dalla sentenza n. 105 del 2015, è stata emanata dall’Amministrazione nell’ambito di un ulteriore accertamento delle emissioni sonore, mediante misure fonometriche che hanno registrato il superamento del limite differenziale del rumore previsto dal D.P.C.M. 14/11/1997.
10. L’appello principale è invece fondato.
Con il primo mezzo, la società HP Hotel s.r.l. ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prima istanza non avrebbe erroneamente rilevato il difetto di competenza del funzionario comunale ad emettere l’ordinanza n. 85 del 2015, atteso che, ai sensi dell’art. 9 della legge n. 447 del 1995, spetterebbe solo al Sindaco l’esercizio del potere di ordinanza in materia di immissioni sonore. Secondo l’appellante, la pacifica qualificazione dell’art. 9 della legge cit. quale ‘rimedio ordinario in tema di inquinamento acustico’ manifesterebbe l’irrilevanza e comune l’erroneità della prospettazione del Tribunale secondo cui: “ il provvedimento impugnato non è qualificabile come ordinanza contingibile e urgente, con la conseguenza, da un lato, che la competenza in ordine alla sua assunzione non appartiene al Sindaco e, dall’altro, che non sono richiesti i presupposti tipici dei provvedimenti contingibili e urgenti, di temporaneità e provvisorietà. Il provvedimento impugnato in realtà rientra nell’ordinario potere di gestione amministrativa dirigenziale di cui all’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000”.
11. Con il secondo mezzo, l’appellante principale lamenta un vizio di omessa pronuncia nella parte in cui il Collegio di prima istanza non avrebbe delibato sull’eccepito difetto di motivazione del provvedimento impugnato, in quanto nello stesso non sarebbero state riportate le ragioni giuridiche che avrebbero determinato la decisione dell’Amministrazione. Nella specie, mancherebbe la norma di diritto concretamente applicata, che giustificherebbe la competenza del funzionario comunale e il contenuto del provvedimento.
12. Il primo mezzo è fondato. Dall’accoglimento della suddetta censura consegue l’assorbimento del secondo motivo di appello, atteso che l’esame dello stesso non determinerebbe una soluzione di segno contrario.
L’art. 9 legge 26 ottobre 1995, n. 447 dispone che: “Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministero dell’ambiente, secondo quanto previsto dall’articolo 8 della l. 3 marzo 1987, n. 59, e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell’ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei Ministri.
2. Restano salvi i poteri degli organi dello Stato preposti, in base alle leggi vigenti, alla tutela della sicurezza pubblica.”
Dalla piana lettura della disposizione, si evince che, fermi gli ordinari poteri di controllo (art. 14 legge citata), l’inibitoria totale o parziale delle attività è prevista unicamente tra i poteri extra ordinem attribuiti al Sindaco, nel quadro delle ordinanze contingibili e urgenti di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato dal d.l. 23 maggio 2008, n. 92, convertito con modificazioni dalla legge 24 luglio 2008, n. 125, nei limiti e secondo i principi desumibili dalla sentenza della Corte costituzionale, n. 115 del 7 aprile 2011, n. 11.
La giurisprudenza amministrativa, in più occasioni, ha precisato che l’art. 9 della legge n. 447 del 1995 attribuisce espressamente al Sindaco il potere di adottare ordinanze per il contenimento o l’abbattimento delle immissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività.
Si tratta di un potere sostanzialmente analogo a quello attribuito al Sindaco dal d.lgs. n. 267 del 2000 agli artt. 50 e 54 e che pertanto deve essere esercitato dal Sindaco stesso, con esclusione della competenza dei dirigenti, a cui spetta invece l’adozione di tutti gli atti di gestione del Comune, ai sensi dell’art. 107 del medesimo d.lgs. n. 267 del 2000 (cfr. T.A.R. per la Lombardia n. 256 del 2003, n. 4225 del 2009; T.A.R. per la Campania, Salerno, n. 1288 del 2017).
Una volta qualificato il provvedimento impugnato come ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell’art. 9 della legge n. 445 del 1995, disposizione espressamente nello stesso richiamata, ed esclusa, per converso, la sua riconducibilità agli atti di ordinaria gestione amministrativa adottati ai sensi dell’art. 107 d.lgs. n. 267 del 2000 dal competente dirigente comunale, non può che concludersi per l’incompetenza del funzionario del Comune di Tezze del Brenta (il Responsabile dell’Area Urbanistica) ad emanare l’atto in questione, che ricade, per i principi sopra enunciati, nella esclusiva competenza sindacale.
13. L’appello principale va quindi accolto, mentre va respinto l’appello incidentale spiegato dal Comune di Tezze sul Brenta, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso introduttivo presentato dalla società HP Hotel s.r.l. avverso l’atto impugnato.
14. Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello principale e respinge l’appello incidentale, come in epigrafe proposti, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo presentato dalla società HP Hotel s.r.l.
Condanna il Comune di Tezze del Brenta alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio a favore della società HP Hotel s.r.l. che liquida in complessivi euro 7.000,00 (settemila/00) oltre accessori di legge se dovuti, da distrarsi a favore del difensore che si è dichiarato antistatario.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Giovanni Sabbato, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Giovanni Tulumello, Consigliere
Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore
