TAR Veneto Sez. III sent. 188 del 24 gennaio 2007
Rumore. Classificazione acustica




REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO,

terza Sezione


Ricorso n. 1830/04

Sent. n. 188/07


con l’intervento dei magistrati



Angelo De Zotti Presidente
Rita De Piero Consigliere relatore
Angelo Gabbricci Consigliere


ha pronunciato la seguente


SENTENZA


sul ricorso n. 1830/04, proposto da Prefabbricati Zanon s.r.l., Selco s.r.l., Teloni Tosetto s.r.l., Extend s.r.l.,Soram s.r.l., Zen Impianti s.r.l., Zooveneta s.r.l., la Rometta s.r.l., Brentalcementi s.r.l., Attilio Frasson, Alma Maria bassi, Fabio Pierobon, Fulvia Rebellato, Lina Pierobon, Alberto Pierobon e Luciana Pierobon, in persona dei legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’avv. Pierfrancesco Zen, con elezione di domicilio presso lo studio dell’avv. Gianluca Rizzardi in Venezia, via delle Industrie n. 19/c;


contro


il Comune di Cittadella, in persona del Sindaco pro tempore, costituito in giudizio col patrocinio dell’avv. Alberto Cartia, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R., a tenore dell’art. 35 R.D. 26.6.24 n. 1054;


e con l’intervento ad adjuvandum
dell’Unione degli Industriali della Provincia di Padova, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Veronese, con domicilio eletto presso lo stesso in Venezia, via delle Industrie n. 19/c, e di Cortal Extrasov s.p.a., con patrocinio dell’avv. Pierfrancesco Zen, ut supra domiciliato;
di Cortal Extrasoy S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentatata e difesa dall’avv.to Pierfrancesco Zen, con elezione di domicilio presso lo studio dell’avv.to Nicola Bardino, in Venezia Mestre, Calle del Sale n. 33,


per l'annullamento
quanto al ricorso principale, della deliberazione del Consiglio comunale n. 11 del 7.4.2004 di adozione del Piano di Classificazione Acustica (e atti connessi); e, quanto ai motivi aggiunti, del provvedimento consiliare n. 62 del 21.6.05, di approvazione del medesimo Piano;


Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, notificati rispettivamente il 15.6.04 e 3.10.05 il e depositati presso la segreteria l’1.7.04 e il 10.10.05, con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione del resistente Comune di Cittadella, con i relativi allegati;
visti gli atti di intervento ad adjuvandum dispiegati dall’ Unione degli Industriali della Provincia di Padova e da Cortal Extrasov s.p.a.,
visti gli atti tutti della causa;
uditi - alla pubblica udienza del 9.11.06 (relatore il cons. De Piero) - l’avv. Zen per i ricorrenti, l’avv. Zaramella, in sostituzione di Cartia, per il Comune, l’avv. Veronese per l’Unione Industriali della Provincia di Padova, e l’avv.to Stragliotto su delega di Zen per gli intervenienti ad adiuvandum Cortal Extrasoy;


ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:


FATTO E DIRITTO


1. - Gli istanti rappresentano di essere proprietari di immobili ad uso artigianale e imprese insediate in una ben definita area del Comune di Cittadella, a destinazione industriale di completamento D1, denominata, ai fini della classificazione acustica, “Isolato 11”.
Essi impugnano, col ricorso principale, il provvedimento di adozione del Piano di Classificazione Acustica (di seguito: “Piano”), e, coi motivi aggiunti, quello di definitiva approvazione dello stesso, lamentando che l’area sia stata inserita nella classe III, anziché in V o VI, come dovevasi, e che nel perimetro dell’area così classificata sia stata ricompresa anche una zona urbanisticamente qualificata E3, e ne siano invece state escluse altre aree D1.


1.1. - Premessi ampi cenni in fatto sul complesso iter seguito dal Piano, e giustificato altresì l’interesse a proporre ricorso già contro il provvedimento di adozione, ancorché non definitivo, in diritto lamentano:
1) violazione dell’art. 4 della L. 447/95; dell’art. 1 del DPCM 14.11.97 e dell’art. 2 del DPCM 1.3.91 e Tabelle allegate, nonché della DGRV 4313/93 - quanto alla mancata previsione della classe VI; mancanza di criteri di classificazione acustica determinati con legge regionale e carenza di motivazione.
Nel Piano di Classificazione Acustica del Comune di Comune di Cittadella non è prevista la classe VI (aree esclusivamente industriali), come invece richiesto dalle disposizioni statali e regionali indicate (e dalla stessa prima stesura del Piano), che prescrivono la suddivisione del territorio in 6 diverse classi.
La questione è di grande rilievo dato che in censuario di Cittadella esistono da lungo tempo ben quattro zone industriali aventi i caratteri per essere inserite in classe VI.
Le aree ove sono ubicati gli immobili di cui si controverte, inoltre, sono urbanisticamente classificate D1 (industriale di completamento) cosicché la mancata previsione della classe VI appare ingiustificabile e non adeguatamente motivata.
Inoltre, la Regione Veneto non ha provveduto a determinare i criteri di cui all’art. 4, comma 1, lett. a) della L. 447/95.
2) Violazione dell’art. 4, comma 1, lett. a), della L. 447/95 e della DGRV 4313/93 - quanto alla mancata considerazione delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio. Carenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà.
La cartografia utilizzata per la redazione del Piano non è aggiornata, infatti non vi compaiono numerosi insediamenti produttivi sorti dopo il 1997.
In particolare, per quanto concerne l’Isolato 11 (ove ricadono gli immobili di proprietà dei ricorrenti), non risultano indicate molte aziende esistenti, cosicché la scelta di classificarlo in classe III pare determinata da una inesatta rappresentazione della realtà. Questa conclusione, inoltre, viola la prescrizione dell’art. 4, comma 1, lett. a), della L. 447/95, che impone ai Comuni di procedere alla classificazione acustica “tenendo conto delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio”, previa ricognizione (come stabilito anche dalla Regione) delle caratteristiche territoriali esistenti. Un’area D non può essere fatta rientrare nella classe III.
3) Violazione della DGRV 4313/93; contraddittorietà illogicità.
Il Piano è stato preceduto dallo studio del dott. Farina, che dichiara di rifarsi ai criteri di cui alla deliberazione della Giunta regionale n. 4313/93.
Tale provvedimento è stato tuttavia mal applicato. L’estensore espone infatti di aver utilizzato in primis il criterio della “classificazione mediante punteggi parametrici”, di cui al punto 4.0 della DGRV 4313/93, con applicazione dei seguenti indici: densità della popolazione, tipologia e densità del traffico, densità delle attività commerciali e terziarie e densità delle attività artigianali.
Tuttavia la DGRV 4313/93 prevede la possibilità di applicare tale criterio solo per le aree “urbane” e non anche per quelle “industriali”, per le quali valgono, invece, le regole di cui ai DPCM 1.3.91 e 14.11.97 e quanto indicato al punto 2.0 della delibera regionale.
Se correttamente intesi, i criteri avrebbero dovuto portare alla classificazione dell’area quale esclusivamente o almeno prevalentemente industriale, quindi all’attribuzione della classe VI o V (come peraltro previsto anche nella bozza di Piano del 1999).
Nella classe III rientrano solo le “aree urbane con limitata presenza di attività artigianali e assenza di attività industriali”.
Da ultimo, i ricorrenti ribadiscono che la classificazione acustica non può ignorare né sconfessare toralmente quella urbanistica.
4) Violazione del DPCM 14.11.97 e del DPCM 1.3.91, nonché della DGRV 4313/93, in relazione alle aree da inserire in classe II o III.
A tenore delle norme richiamate, nella classe II vanno inserite le aree ad uso prevalentemente residenziale, prive di attività industriali ad artigianali, e nella III le aree di tipo misto, caratterizzate dalla presenza di modeste attività artigianali, ma prive di attività industriali.
Non appare quindi giustificabile l’attribuzione di tale classe all’Isolato 11, che è una delle zone a maggior densità di attività industriali.
5) Violazione dell’art. 4, comma 1, lett. a), della L. 447/95, per mancanza di zone cuscinetto. Carenza di motivazione e disparità.
La legge impone di collocare tra zone di diversa classificazione (di grado non contiguo) delle aree cuscinetto. Ciò in molti casi (puntualmente individuati) non è stato fatto.
6) Violazione del D.M. 16.3.98.
I rilievi fonometrici effettuati nel territorio comunale non sono conformi alle disposizioni previste in tale decreto, per espressa ammissione dello stesso tecnico che li ha effettuati.
7) Violazione degli artt. 42 e 48 del D.Lg. 267/00. Irragionevolezza, ingiustizia e disparità. Carenza di istruttoria e di motivazione.
L’approvazione del Piano di Zonizzazione Acustica è di competenza della Giunta municipale e non del Consiglio, dati i suoi contenuti tecnici.
L’atto non è comunque sorretto da adeguata motivazione. Per quanto concerne, in specie, l’Isolato 11, si lamenta come in esso siano state ricomprese un’area ancora classificata agricola E3, e vi siano state invece escluse attigue aree industriali.
Altre doglianze vengono svolte riguardo singoli aspetti del Piano o della zonizzazione, che non riguardano direttamente l’area ove insistono le aziende dei ricorrenti.
8) Contraddittorietà e illogicità.


2. - Si è costituito in giudizio il Comune di Cittadella, che puntualmente controdeduce nel merito del ricorso, concludendo per la sua reiezione.
In limine, ne eccepisce l’inammissibilità essendo stato impugnato un atto non conclusivo del procedimento, che non è, quindi, definitivo.


3. - Sono intervenuti, ad adjuvandum, l’Unione degli Industriali della Provincia di Padova e Cortal Extrasov s.p.a., che sostengono le ragioni dei ricorrenti, con analoghi motivi.


4. - In data 3.10.05, i ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti contro l’atto di definitiva approvazione (con modifiche, peraltro irrilevanti rispetto alla loro posizione, dato che non riguardano l’Isolato 11) del Piano.
Gli istanti ribadiscono tutti i motivi di illegittimità già esposti e, nei confronti del nuovo atto eccepiscono ancora:
1) violazione dell’art. 4, comma 1, lett. a), della L. 447/95 e della DGRV 4313/93 - quanto alla mancata considerazione delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio. Carenza di istruttoria e illogicità.
Benché la cartografia sia stata aggiornata, essa risulta ancora incompleta. Tale (sia pure insufficiente) ricognizione non ha peraltro comportato alcuna nuova valutazione dello stato di fatto, né alcuna modifica delle scelte già effettuate.
2) Contraddittorietà e illogicità. Violazione degli artt. 44, 49 e 107 del D.Lg. 267/00. Carenza del parere di regolarità tecnica.
In sede di approvazione, sono state introdotte alcune varianti, in parte conseguenti all’accoglimento di osservazioni di privati, in parte a emendamenti presentati - solo in tale sede - dai consiglieri comunali. Queste ultime non sono state precedute da adeguata istruttoria e dal necessario contraddittorio.
E’ mancata anche una esplicita approvazione del Piano nel suo complesso.
E’ parimenti assente il parere di regolarità tecnica (espresso solo sull’originaria proposta di deliberazione e non anche sugli emendamenti).
3) Mancanza di istruttoria e di contraddittorio. Illogicità e ingiustizia. Violazione degli artt. 33, 41 e 41 dello Statuto comunale.
Gli emendamenti non sono stati preceduti da adeguata istruttoria. E’ mancato il contraddittorio con gli interessati e con gli stessi consiglieri comunali.


4.1. - Il Comune si è costituito anche per contrastare i motivi aggiunti, ribadendo la legittimità del proprio operato ed eccependo, preliminarmente, l’ inammissibilità (sia del ricorso che dei motivi aggiunti) nella parti in cui censurano prescrizioni che non riguardano direttamente i ricorrenti o svolgono motivi nei confronti di Isolati in cui non hanno sede le proprie aziende.
Eccepisce altresì l’inammissibilità dei ricorsi per carenza di interesse di alcuni ricorrenti (non meglio identificati) che agiscono nella mera dichiarata veste di proprietari di immobili ad uso industriale siti entro l’Isolato 11, in quanto non riceverebbero dall’atto alcuna lesione.
Lamenta ancora, il Comune, l’inammissibilità di alcuni motivi per genericità ovvero perché riferiti al merito delle scelte amministrative.
Rileva infine la tardività dell’intervento ad adjuvandum di Cortal Extrasov s.p.a., notificato al Comune in data 22.12.2005, in quanto la stessa è titolare di una posizione giuridica soggettiva che la legittimava ad agire in proprio, quindi l’intervento per essere ammissibile (e valere quale autonomo ricorso) doveva essere proposto entro l’ordinario termine di decadenza.


5. - Dapprima, vanno delibate le eccezioni pregiudiziali sollevate dal Comune di Cittadella, che risultano in parte fondate.


5.1. - La prima (inammissibilità del ricorso avverso l’atto di adozione del Piano) può ritenersi superata, poichè i ricorrenti hanno comunque tempestivamente impugnato anche l’atto di approvazione, conclusivo del procedimento, che, per quanto concerne l’Isolato 11, non dispone nulla di diverso.


5.2. - Infondata (se non anche inammissibile per genericità) è l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse dei ricorrenti che agiscono nella sola qualità di proprietari di immobili ad uso industriale ricompresi nell’Isolato 11.
E’ infatti palese che la classificazione in classe III comporta l’impossibilità di allocare in tali edifici una quantità di attività ad elevata rumorosità (incompatibile con la classificazione), con negativi riflessi sulla posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti, quanto meno sotto il profilo economico, il che costituisce interesse più che sufficiente a sorreggere il ricorso.


5.3. - E’ invece fondata l’eccezione di inammissibilità (quantunque genericamente formulata) dei motivi di ricorso che riguardano Isolati diversi da quello ove insistono le proprietà o le aziende dei ricorrenti, non avendo gli istanti alcun apprezzabile interesse a dolersi di prescrizioni che non li riguardano.


5.4. - Da respingere è anche l’eccezione di inammissibilità dei motivi inerenti la classazione dei singoli Isolati e la perimetrazione degli stessi perchè, secondo la prospettazione del Comune, afferenti al merito amministrativo, insindacabile se non per macroscopica irragionevolezza.
Così non è, dato che - come verrà in prosieguo precisato - i ricorrenti lamentano precise e specifiche violazione delle prescrizioni normative. Tali doglianze ben potrebbero essere infondate, ma non certamente inammissibili.


5.5. - Ancora e, da ultimo, appare fondata l’eccezione di tardività dell’intervento ad adjuvandum dispiegato da Cortal Extrasov s.p.a., la quale - essendo direttamente interessata all’annullamento della classazione ai fini acustici dell’area ove è insediata - avrebbe dovuto proporre ricorso principale. La giurisprudenza ammette che il soggetto che si trova in una posizione omogenea rispetto a quella del ricorrente (e che lo legittimerebbe al ricorso) dispieghi atto di intervento, tuttavia - posto che in tale ipotesi l'interveniente non fa valere un mero interesse di fatto, bensì un interesse personale all’impugnazione di provvedimenti immediatamente lesivi - l’intervento deve essere effettuato negli ordinari termini decadenziali (C.S., sez. IV, n. 3601/05; Tar Veneto, sez. II n. 4151/03; Tar Lazio, sez. II, n. 12330/06).


6. - Nel merito, il ricorso e i relativi motivi aggiunti sono fondati, nei termini di cui appresso.
In particolare, sussistono, e sono assorbenti, i motivi di violazione dell’art. 4 della L. 447/95 e della DGRV n. 4313/93, nonché di travisamento di fatto e irragionevolezza.
L’art. 4 citato stabilisce che le Regioni provvederanno entro il termine di un anno dalla data di entrata in vigore della legge, a definire, con proprie norme - per quanto qui rileva - “ i criteri in base ai quali i comuni, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera a), tenendo conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio ….procedono alla classificazione del proprio territorio nelle zone previste dalle vigenti disposizioni”. La Regione Veneto non ha espressamente provveduto all’emanazione di nuovi criteri, in quanto già in precedenza, aveva definito, con D.G.R. n. 4313 del 21.9.93, dettagliati “criteri orientativi per le Amministrazioni comunali del Veneto nella suddivisione dei rispettivi territori secondo le classi previste nella tab. 1 allegata al DPCM 1.3.91”.
Il Comune di Cittadella, nell’elaborare il proprio Piano di Classificazione Acustica a tali - tuttora vigenti - regole si è espressamente richiamato.
6.1. - La legge statale impone che in sede di redazione dei Piani di Classificazione Acustica sia rispettato, in primis, del criterio delle preesistenti destinazioni d’uso, con ciò creando un’evidente saldatura tra la pianificazione urbanistica e la classazione ai fini acustici, con l’intento di evitare disarmonie o ingiustificate penalizzazioni.
Il DPCM 1.3.91 e le disposizioni regionali conseguenti suddividono l’ambito territoriale comunale in sei classi: la I riguarda le “aree particolarmente protette” (ospedali, scuole, parchi pubblici, ecc); la II le “aree a destinazione prevalentemente residenziale”, ove sono presenti - oltre a case di abitazione - solo attività commerciali e artigianato di servizio; la III le “aree di tipo misto”, riferita a “aree rurali interessate da attività che impiegano macchine operatrici” (tutte le zone E) e ad “aree urbane con media densità di popolazione, con presenza di attività commerciali, uffici, con limitata presenza di attività artigianali ed assenza di attività industriali”; la IV le “aree con limitata presenza di piccole industrie”, le aree portuali, ovvero poste in prossimità di strade di grande comunicazione o di vie ferroviarie, e, ancora, le aree urbane interessate da intenso traffico veicolare, con alta densità di popolazione, elevata presenza di attività commerciali ed uffici e con presenza di attività artigianali (quali zone A e centri città); le classi V e VI si riferiscono ad aree prevalentemente industriali (con scarsità di abitazioni) o esclusivamente industriali (prive di insediamenti abitativi, ad eccezione della casa dei custodi o dei proprietari dell’attività industriale).


6.1.1. - L’Isolato 11, ove tutti gli edifici dei ricorrenti sono collocati, è urbanisticamente qualificato zona D1 - industriale di completamento - ed è situato in fregio alla ferrovia. Esso è indubbiamente una zona (come è frequente nel Veneto) ove accanto ad edifici destinati ad attività industriali sono sorte, nel tempo, anche un certo numero di abitazioni.
Il Piano in contestazione attribuisce all’Isolato 11 la classe III e ciò risulta, anche alla stregua della mera lettura delle norme richiamate, palesemente irragionevole, per un triplice ordine di motivi: innanzi tutto perché per le aree industriali (urbanisticamente D) sono previste espressamente le due classi V e VI secondo che tali zone risultino - di fatto - destinate esclusivamente o prevalentemente all’attività industriale, con la possibilità peraltro di inserire in classe IV gli ambiti ove esista una rilevante commistione tra residenza ed attività produttive (e tale giudizio dipende esclusivamente dalla ricognizione in fatto - effettuata sulla base di dati certi e aggiornati - delle singole zone). Secondariamente perché in classe III vanno normalmente inserite aree urbane “con limitata presenza di attività artigianali ed assenza di attività industriali”; e, infine, perché, come correttamente osservato dai ricorrenti, il metodo di valutazione per parametri, usato dal Comune per la classazione anche delle aree D, non è stato correttamente utilizzato.
E, invero, poiché i parametri da prendere in considerazione sono: densità della popolazione, traffico veicolare e ferroviario, attività commerciali e terziarie e attività artigianali, non può che derivarne che tale metodo debba essere usato solo nelle aree ove non siano presenti anche attività industriali, propriamente dette e ricompresse in zona D (cfr. Tar Veneto, n. 4298/05).
In altri termini: le aree ove sono insediate attività industriali (il cui precedente uso è reso urbanisticamente significativo dalla zonizzazione D) vanno normalmente inserite, dal punto di vista acustico, in classe V e VI (con la precisazione che la classe VI, contrariamente a quanto affermano i ricorrenti, non è affatto “necessaria”, la sua previsione dipendendo da un mero accertamento in fatto, e cioè che si tratti di zone esclusivamente industriali. Il Comune ha dimostrato che non vi sono, in Cittadella, aree aventi tale caratteristica, con conseguente legittimità della mancata previsione della classe VI). Le aree prevalentemente industriali possono, peraltro, essere inserite anche in classe IV (in ogni caso, con esclusione della III, per le ragioni esposte), ma solo quando - da un preciso accertamento di fatto - risulti che l’area è caratterizzata da “limitata presenza di piccole industrie” e da “un’elevata integrazione tra attività residenziali, produttive e commerciali”.
L’inserimento dell’Isolato 11 in classe III, in definitiva, poiché in esso sono ricomprese aree urbanisticamente industriali, caratterizzate dalla presenza di un rilevante numero di aziende produttive, appare in contrasto con le disposizioni di legge e frutto di istruttoria errata o insufficiente e di illogica e non adeguatamente ponderata applicazione dei criteri.
Il ricorso va quindi accolto e il Piano di Zonizzazione Acustica annullato in parte qua, limitatamente alla classificazione dell’Isolato 11.


6.2 - Ciò consente di prescindere da un approfondito esame della (oggettivamente diversa) posizione di Brentalcementi s.r.l., che è azienda industriale in zona impropria, sanata ex L.r. 11/87, dal momento che ricadendo la stessa nell’ambito dell’Isolato 11, l’annullamento della classificazione vale comunque anche nei confronti della stessa.


7. - Spese e competenze di causa possono essere totalmente compensate tra le parti tutte, sussistendone le ragioni di legge.


P. Q. M.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla in parte qua (limitatamente alla classificazione dell’Isolato 11) il Piano impugnato.
Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.


Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 9.11.2006.
Il Presidente L’Estensore

Il Segretario