Cons. Stato Sez. IV sent. 4009 del 18 giugno 2009
Urbanistica. Esercizi commerciali

Esercizi commerciali: le norme tecniche di attuazione del Prg non si applicano agli edifici esistenti a destinazione commerciale poiché le opere già eseguite conservano la loro precedente e legittima destinazione

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
N.4009/2009
Reg. Dec.
N. 10906
Reg. Ric.
Anno 2003
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n. 10906 del 2003, proposto dal sig. Pietro Dal Collo, rappresentato e difeso prima dagli avv.ti Primo Michielan e Luigi Manzi e poi dall’avv. Ettore Valenti ed elettivamente domiciliato, da ultimo, presso lo studio dell’avv. Ettore Valenti, in Roma, via Duilio 13;
c o n t r o
il COMUNE di SCHIO, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo e Diego Vaiano ed elettivamente domiciliato presso lo studio degli stessi, in Roma, lungotevere Marzio 3;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sezione terza, n. 3489/03.
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato;
Vista la memoria prodotta dall’appellante a sostegno delle sue domande;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 5 maggio 2009, il Consigliere Salvatore Cacace;
Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Ettore Valenti per l’appellante e l’avv. Donella Resta, in sostituzione dell’avv. Diego Vaiano, per l’appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
1. - Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sezione terza, ha in parte dichiarato improcedibile ed in parte respinto il ricorso (con successivi motivi aggiunti) dall’odierno appellante proposto prima avverso la delibera consiliare n. 53 del 2005 (con la quale il Comune di Schio ha approvato il piano di sviluppo e di adeguamento della rete di vendita) e poi avverso le deliberazioni n. 154 e n. 155 in data 25 settembre 2000, rispettivamente di approvazione definitiva dell’integrazione alle NN.TT.A. del P.R.G. con i criterii per l’insediamento di attività commerciali e di approvazione definitiva dell’art. 6 ter, comma X, delle NN.TT.A. del PRG, relativo ad insediamenti di attività commerciali in edificii esistenti.
La sentenza è impugnata con l’atto di appello all’esame, che, per la parte in cui sono stati respinti i motivi aggiunti rivolti avverso le due deliberazioni n. 154 e n. 155 sopra indicate, ne chiede l’integrale riforma, all’uopo tornando a dedurre l’insussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 6-ter, comma 10, delle NN.TT.A. impugnate (che stabilisce che “nelle zone territoriali omogenee A, B e C le strutture di vendita sono consentite solo ai piani terra e primo degli edifici nonché al piano interrato, se almeno una parete risulta completamente libera verso l’esterno e con possibilità di ricavare aperture per aero-illuminazione”) anche all’ipotesi, che direttamente lo riguarda, di un piano interrato di un esistente edificio a destinazione commerciale, quale quello di sua proprietà, classificato in ctg. D/8 (destinazione commerciale) e per detto utilizzo da lui acquistato fin dal 1977.
Si è costituito in questo grado di giudizio, per resistere, il Comune appellato, preliminarmente reiterando l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario dichiarata assorbita dal T.A.R., per la mancata impugnazione delle deliberazioni consiliari nn. 6 e 7 del 7.2.2000, con le quali il Comune stesso aveva disciplinato il rilascio delle autorizzazioni nelle medie strutture di vendita, in attuazione del D. Lgs n. 114/98 e della LR n. 37/99.
Con memoria in depositata in data 26 marzo 2009 l’appellante ha rinnovato le sue critiche alla sentenza impugnata, ribadendo che “con l’entrata in vigore della normativa delle N.T.A., il Comune di Schio ha fatto riferimento alle costruzioni nuove, ma soprattutto alle nuove imprese commerciali che venissero realizzate successivamente ad esse”.
2. - L’appello è fondato e la sentenza impugnata va riformata.
3. – Quanto, invero, alla veduta eccezione di inammissibilità dell’impugnazione di primo grado, essa va disattesa, perché, secondo una consolidata giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, 27 giugno 2006, n. 4166), l'immediata impugnazione dell'atto di adozione del piano regolatore generale (e, nel caso di specie, dei criterii per l’insediamento di attività commerciali e direzionali espressamente integranti le NN.TT.A. del P.R.G.) costituisce, per il soggetto da esso inciso, solo una facoltà e non un obbligo, trattandosi di rimedio inteso ad ampliare l'area di tutela di detto soggetto prima che la definitiva volontà dell'amministrazione si formalizzi nella determinazione finale (nella fattispecie intervenuta con le deliberazioni nn. 154 e 155 oggetto del giudizio), con la conseguenza che il suo mancato esercizio non comporta alcuna preclusione (Cons. St., IV, 21 giugno 2001, n. 3341).
4. – Nel mérito della questione posta con l’atto di appello, il Collegio ritiene che la veduta, contestata disposizione recata dal comma 10 dell’art. 6 ter delle NN.TT.A. non possa che trovare applicazione nei soli casi, di cui al comma precedente dello stesso articolo, che prevede che “l’apertura, il trasferimento, l’ampliamento o la riattivazione di attività commerciali in nuovi edifici comportano l’applicazione delle nuove disposizioni di cui al D. Lgs. N. 114/98, alla L.R. n° 37/99, alle norme programmatorie regionali e comunali e succ. mod. ed integr.”.
Ciò non solo in virtù della collocazione della norma del comma 10 di cui si discute e della necessità di un’interpretazione sistematica del combinato disposto dei due commi all’esame (nono e decimo), ma anche in virtù del pacifico principio, secondo cui l’edificazione esistente all’atto dell’approvazione di una nuova disciplina urbanistica di zona (vòlta nel caso di specie a correlare i criterii urbanistici con gli aspetti commerciali) non possa essere legittimamente incisa, nella sua destinazione tipica come risultante dal titolo edilizio originariamente rilasciato, che deve presumersi, fino a prova contraria, conforme alle prescrizioni degli strumenti urbanistici all’epoca adottati od approvati; insomma, com’è noto, le edificazioni già realizzate non vengono toccate dalla nuova pianificazione.
Conferma tale conclusione, in punto di inapplicabilità alla fattispecie della contestata norma delle NN.TT.A. del P.R.G. approvata dal Comune di Schio, l'insegnamento di questo Consiglio, secondo cui le previsioni di P.R.G. che assolvono la funzione di impedire eventuali nuove costruzioni incompatibili "servono a conformare l'edificazione futura e non anche le costruzioni esistenti" al momento dell'entrata in vigore del piano o di una sua variante, alle quali la legge equipara i manufatti in via di edificazione sulla base di uno specifico titolo assentivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2827; id., 12 luglio 2002, n. 3931).
La disciplina urbanistica contenuta nel P.R.G. è destinata infatti a svolgere i suoi effetti ordinatorii e conformativi esclusivamente con riferimento al futuro.
Le NN.TT.AA. sono, invero, atti a contenuto generale, recanti prescrizioni a carattere normativo e programmatico, destinate a regolare la futura attività edilizia (Cons. St., V; 6 marzo 2007, n. 1052).
D'altronde, le opere già eseguite in conformità della disciplina previgente, conservano la loro precedente e legittima destinazione, senza che sia nemmeno possibile impedire gli interventi necessari per integrarne o mantenerne la funzione (cfr. Cons. St., sez. V, 7 novembre 2005, n. 6201; id., 19 febbraio 1997, n. 176).
Tanto basta all’accoglimento dell’articolata censura di appello, occorrendo solo aggiungere che la inapplicabilità della controversa disposizione dell’art. 6 ter alle edificazioni già intervenute alla data della sua entrata in vigore non è superabile dal connotato di “novità” della struttura edilizia de qua, ravvisato dal T.A.R. nell’entità delle modifiche, apportate nel tempo, “all’assetto fisionomico dei piani terra e seminterrato” della stessa, che hanno fatto sì che “l’originaria, unica unità immobiliare costituita dai due piani … è stata smembrata in sei nuove unità indipendenti, di cui cinque al piano terra … ed una al piano seminterrato … ora fisicamente separata dalla prima” (pagg. 7 – 8 sent.).
Quale che sia, invero, l’entità di tale indiscusso intervento (altrettanto incontestatamente, peraltro, anteriore all’introduzione della nuova normazione), lo stesso non potrà mai farsi rientrare nella nozione di nuovo edificio (da intendersi unicamente come edificio di nuova costruzione), alla quale solo, come s’è visto, per ragioni sia logico-giuridiche che di interpretazione letterale-sistematica, deve intendersi applicabile, sulla base del combinato disposto dei commi 9 e 10 dell’art. 6 ter in considerazione, la limitazione di cui al comma 10, che peraltro, ove ritenuta per avventura applicabile anche alle precedenti costruzioni a destinazione commerciale (ed è indiscusso che alla struttura di cui si tratta fosse e sia tuttora attribuita dalle norme urbanistiche una destinazione commerciale), le priverebbe di fatto di tale destinazione, senza nemmeno (ammesso che ciò non collìda coi principii sopra enunciati) attribuirgliene una nuova, sì da realizzare così un non consentito vuoto di normativa urbanistica applicabile alla fattispecie.
D’altra parte, lo stesso art. 6 ter, laddove ha inteso rendere applicabili le nuove disposizioni ad edificii diversi da quelli di nuova costruzione ai fini dell’insediamento di attività commerciali, l’ha espressamente previsto, come ben si ricava dal primo periodo del relativo comma 7, dove si legge che “i nuovi standard si applicano agli edifici di nuova costruzione, oppure che siano oggetto di ristrutturazione, ampliamento o di cambio di destinazione d’uso in riferimento alla sola parte dell’edificio oggetto dell’intervento”; di tal ché non è poi consentito all’interprete operare, quanto alle disposizioni dei successivi commi, quella estensione oggettiva, che il normatore stesso ha ritenuto di riservare solo a determinate, espresse, ipotesi.
Né rilevano qui infine, in senso contrario, gli aspetti, sottolineati dal T.A.R., inerenti al necessario rispetto delle norme di sicurezza ed all’altrettanto indispensabile possesso dei prescritti requisiti igienico-sanitarii ai fini della concreta utilizzazione del seminterrato quale autonoma unità commerciale (a séguito dello smembramento, di cui si è detto), concernendo tali aspetti poteri dell’Amministrazione posti a tutela di interessi di natura diversa da quelli che presiedono alla normativa urbanistica, sfocianti in provvedimenti caratterizzati da funzioni tipiche e distinte da quella di programmazione ed organizzazione del futuro del territorio, che qui viene esclusivamente in considerazione.
5. - In conclusione, l'appello in esame deve essere accolto e, per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, devono essere annullati i provvedimenti oggetto del giudizio, nella parte in cui dal comma 10 dell’art. 6 ter delle NN.TT.A. con gli stessi approvato non risulta che la norma stessa sia applicabile ai soli edifici nuovi.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l'integrale compensazione fra le parti delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 5 maggio 2009, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Gaetano TROTTA - Presidente
Luigi MARUOTTI - Consigliere
Goffredo ZACCARDI - Consigliere
Salvatore CACACE - Consigliere,rel.est.
Sergio DE FELICE - Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

IL SEGRETARIO
Depositata in Segreteria
Il 18//06/2009
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)
Per il / Il Dirigente
Sig.ra Maria Grazia Nusca