Consiglio di Stato Sez. VI n. 4214 del 16 maggio 2025
Urbanistica.Condono edilizio silenzio assenso e acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale

Per espresso disposto di legge la formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono è subordinata alla completezza documentale dell’istanza, presupposto che è onere del privato -che invoca l’avvenuta formazione del titolo per silentium- dimostrare. Il diritto alla restituzione previsto all’art. 39, comma 19, della L. n. 724/94 è condizionato alla “sanabilità” dell’opera, e quindi deve intendersi subordinato - malgrado la lettera ambigua della norma - al rilascio del provvedimento di condono. Una lettura della norma in senso costituzionalmente orientato impone quindi di interpretarla nel senso che il diritto dell’interessato all’annullamento degli atti ricognitivi del trasferimento della proprietà in favore del Comune, e la conseguente restituzione materiale del bene, é sospensivamente condizionato al rilascio del condono edilizio, non maturando – invece – per effetto della mera presentazione della domanda di condono o della presentazione, agli uffici competenti, della istanza di annullamento dell’atto di acquisizione e della trascrizione nei registri immobiliari. Non è il mancato annullamento dell’atto di acquisizione a precludere la sanatoria per silenzio assenso, ma è la mancata formazione del silenzio assenso (per difetto della completezza della documentazione) che osta all’annullamento dell’atto di acquisizione il quale, pertanto, rimane valido ed efficace, a prescindere dalla sua trascrizione

Pubblicato il 16/05/2025

N. 04214/2025REG.PROV.COLL.

N. 03441/2022 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3441 del 2022, proposto da
Bosko Nikolovski, rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Ludogoroff e Alberto Ferrero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alberto Ferrero in Torino, corso Galileo Ferraris n. 71;

contro

Comune di Orbassano (To), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino, Alessandro Sciolla e Sergio Viale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Dirigente dell’ufficio urbanistica ed edilizia privata e convenzionata del Comune di Orbassano, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (sezione seconda) n 987/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Orbassano (To);

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Alberto Ferrero e Alessandro Sciolla;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor Bosko Nikolovski chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti avverso l’ordinanza di demolizione n. 112/15 e il provvedimento prot. n. 8550/16816 del 8 giugno 2016, relativo all’istanza di condono ex l. 326/2003 di un “fabbricato con struttura in legno adibito a soggiorno, oltre a fabbricato con struttura in muratura destinato a cucina” e all’istanza di parere preventivo di “sanatoria di fabbricato (“A”) destinato a civile abitazione, fabbricato (“B”) ora destinato a servizio igienico e manufatto (“C”) struttura metallica su basamento in autobloccanti, realizzati su terreno sito in Orbassano, via Trento n. 58”.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, emergenti dagli atti di causa, sono i seguenti:

-in data 19 marzo 2004 il signor Nikolovski ha presentato istanza di condono ex l. 326/2003 per alcuni manufatti ad uso residenziale insistenti sull’area di proprietà, sita in Orbassano, via Trento n. 58, provvedendo contestualmente al versamento delle somme dovute a titolo di oblazione e di oneri accessori;

-con il provvedimento prot. n. 7354/28007/app del 27 novembre 2008, il dirigente del settore urbanistica e sviluppo economico del comune di Orbassano ha respinto la citata istanza in quanto le opere ricadono in fascia di rispetto stradale;

-l’atto di rigetto è stato impugnato dal signor Nikolovski innanzi al T.a.r. per il Piemonte (ricorso r.g. n. 326/2008) che, con ordinanza n. 272/2008, ha accolto l’istanza cautelare del ricorrente;

- con atto prot. n. 7354/28497 del 26 novembre 2008 il comune ha revocato in autotutela il diniego di condono al fine di “una più corretta applicazione dei principi in materia di partecipazione al procedimento e di una più attenta valutazione dei motivi di diniego e delle osservazioni fatte pervenire dal ricorrente”, rimandando ogni decisione ad un successivo ed espresso provvedimento;

-con ordinanza n. 112/15 il comune ha ingiunto la demolizione sia dei manufatti oggetto di condono sia delle opere di sistemazione successivamente realizzate, consistenti nella sostituzione di alcuni elementi costruttivi e nel collocamento di una “pompeiana”;

-in data 21 marzo 2016, il signor Nikolovski ha presentato un’istanza di parere preventivo in merito alla sanabilità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 dei fabbricati residenziali “A” e “B” nella loro attuale consistenza e della “pompeiana” (fabbricato “C”);

-con provvedimento prot. n. 8550/16816 del 13 giugno 2016, il comune ha respinto l’istanza di condono edilizio e ha espresso parere negativo sulla sanabilità dei manufatti.

3. Con ricorso di primo grado, integrato da successivi motivi aggiunti, l’interessato ha impugnato sia l’ordinanza n. 112/2015 che il diniego prot. n. 8550/16816.

4. Il T.a.r. per il Piemonte, sez. II, con sentenza n. 987 del 2 novembre 2021 ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti rilevando che:

a) è pacifico e documentale che gli stessi manufatti oggi oggetto di contestazione sono stati oggetto di un’ordinanza di demolizione con successivo accertamento di inadempimento; le aree sono anche state interessate da un provvedimento di acquisizione a favore dell’amministrazione;

b) non risulta in atti che il ricorrente abbia presentato un’istanza corredata di tutta la documentazione (tra cui la prova del pagamento regolare della tassa smaltimento rifiuti e dell’imposta comunale sugli immobili) e neppure che si sia attivato per la rimozione dell’acquisizione del bene (che anzi viene omessa nella narrativa del ricorso introduttivo), sicché non può sostenersi che sulla richiesta di condono si sia formato il silenzio assenso;

c) escluso che si sia perfezionato il condono, la prospettazione di parte resta avulsa dal contesto fattuale, nel quale è evidente che al ricorrente è stata, nel suo insieme, contestata la trasformazione a fini residenziali di un’area agricola inedificabile;

d) l’ordine di demolizione (per altro in questo caso anche reiterato) costituisce atto dovuto e come tale non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento;

e) l’ordinamento non prevede che l’amministrazione renda “pareri” sulla sanabilità dei manufatti, ma al più che si determini su istanze esplicite in tal senso. In ogni caso, i manufatti non sarebbero sanabili in quanto hanno trasformato in senso residenziale un’area agricola inedificabile;

f) tutti i motivi del ricorso per motivi aggiunti si fondano sull’erroneo assunto che si sia perfezionato un condono; escluso tale presupposto, tutti i motivi risultano di per sé infondati; è corretta anche la doglianza di inammissibilità del ricorso avverso quello che lo stesso ricorrente ha qualificato in sede procedimentale come mero (irrituale) parere, ossia atto interlocutorio.

5. Il signor Nikolovski ha interposto appello, articolando i seguenti motivi di gravame:

A – Sul ricorso principale del 18 febbraio 2016.

I – Erroneità della sentenza n. 987/2021 nella parte in cui viene affermato che le aree su cui insistono i manufatti oggetto di contestazione, nonché i manufatti stessi, sarebbero state acquisite gratuitamente dall’Amministrazione Comunale.

II – Erroneità della pronuncia del TAR Piemonte n. 987/2021 nella parte in cui si sostiene che non si sarebbe formato il silenzio - assenso sulla istanza di condono per una pretesa incompletezza di quest’ultima.

III – Erroneità della sentenza del T.A.R. Piemonte nella parte in cui viene affermata l’infondatezza del secondo motivo del ricorso principale.

IV – Erroneità della sentenza del T.A.R. Piemonte in cui viene affermata la non necessarietà della comunicazione di avvio del procedimento.

B – Sui motivi aggiunti del 4 ottobre 2016.

L’appellante ha riproposto, infine, le censure dei motivi aggiunti del 4 ottobre 2016, non esaminate nel dettaglio dal giudice di primo grado.

6. Si è costituito in giudizio il comune di Orbassano che ha resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

7. L’appellante ha depositato memoria di replica, insistendo per l’accoglimento.

8. All’udienza di smaltimento del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Con i primi tre motivi- rubricati sub A) dell’appello- che possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di connessione, l’appellante censura i capi della sentenza con cui è stato respinto il ricorso introduttivo. Lamenta, in particolare, l’erroneità della sentenza in quanto:

I) assegna rilievo all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dei manufatti e dell’area di sedime, senza considerare che il procedimento non si era concluso per mancata trascrizione dell’atto di acquisizione;

II) esclude la formazione del silenzio assenso per incompletezza della documentazione, laddove, invece, il ricorrente aveva provveduto al pagamento dell’oblazione e degli oneri accessori e provvede regolarmente al pagamento dell’I.C.I. e della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani.

III) mette di considerare che l’atto impugnato ingiunge la demolizione non solo dei manufatti per i quali è stata richiesta la sanatoria nel 2004, ma anche di altre “opere” presenti sul fondo, soggette a comunicazione di inizio lavori o a segnalazione certificata di inizio attività;

IV) afferma che l’ordine di demolizione è atto dovuto e non necessita di comunicazione di avvio del procedimento.

11. I motivi sono infondati.

12. L’art.32, comma 37, d.l. 269/2003 conv. dalla l. 326/2003 dispone che “Il pagamento degli oneri di concessione, la presentazione della documentazione di cui al comma 35, della denuncia in catasto, della denuncia ai fini dell'imposta comunale degli immobili di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, nonché, ove dovute, delle denunce ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l'occupazione del suolo pubblico, entro il 31 ottobre 2005, nonché il decorso del termine di ventiquattro mesi da tale data senza l'adozione di un provvedimento negativo del comune, equivalgono a titolo abilitativo edilizio in sanatoria”.

13. Per espresso disposto di legge la formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono è, quindi, subordinata alla completezza documentale dell’istanza (Cons. Stato sez. VI n. 2215 del 2025; sez. II n. 2443 del 2025; sez. VI n. 691 del 2024, sez. II 2320/2023), presupposto che è onere del privato -che invoca l’avvenuta formazione del titolo per silentium- dimostrare.

14. Nel caso di specie l’appellante non ha fornito la prova della completezza documentale dell’istanza a suo tempo presentata, avendo prodotto unicamente le ricevute di pagamento degli oneri concessori e dell’oblazione, ma non l’ulteriore documentazione indicata dall’art. 32, comma 37, d.l. 269/2003, tra cui la denuncia al catasto, quella ai fini dell’imposta comunale sugli immobili e della tassa rifiuti (da presentare entro il 31 ottobre 2005: art. 32, comma 27 d.l. 269/2003 e relativo allegato 1).

15. Dagli atti di causa risulta che la domanda di accatastamento è stata presentata solo due anni dopo quella di sanatoria, in data 9 maggio 2006 (cfr. doc. 6 del fascicolo di primo grado ricorrente), e che già nel 2007-ovvero prima del decorso dei 24 mesi per la formazione del silenzio assenso- l’interessato ha modificato i manufatti oggetto di condono mediante la realizzazione di ulteriori interventi abusivi (cfr. verbale di sopralluogo del 4 febbraio 2015: doc. 15 produzione primo grado comune).

16. Questi ultimi – consistenti nella pavimentazione, in opere di chiusura del fondo con recinzione e cancellate e nel collocamento di roulottes (per l’assolvimento di esigenze di carattere non precario né occasionale)- mutuano la natura abusiva dei fabbricati di cui costituiscono completamento sul piano strutturale e funzionale, non essendo suscettibili di valutazione atomistica ed isolata, come sostiene l’appellante al fine di sottrarli alla sanzione demolitoria (Cons. Stato sez. VII n. 10139 del 2024; sez. IV n. 3247 del 2025; se. V 3195 del 2025).

17. Come evidenziato nel provvedimento del 18 giugno 2016, si tratta di un insieme sistematico di opere abusive finalizzate nel loro insieme a consentire lo sfruttamento in termini residenziali di un’area a vocazione agricola, in contrasto con il P.R.G. che non consente gli interventi a carattere edificatorio, ivi comprese le infrastrutture per l’agricoltura non direttamente connesse con l’irrigazione dei fondi.

18. Ne discende che correttamente il giudice di primo grado ha escluso la formazione del silenzio assenso per difetto del requisito della completezza della documentazione prescritto dall’art. 32 d.l. 269/2003.

19. Il rilievo sopra indicato ha natura dirimente in ordine all’intervenuta formazione del silenzio assenso, mentre non riveste rilievo alcuno la mancata trascrizione dell’atto di acquisizione al patrimonio comunale, atteso che, secondo la giurisprudenza, “il diritto alla restituzione previsto all’art. 39, comma 19, della L. n. 724/94 è condizionato alla “sanabilità” dell’opera, e quindi deve intendersi subordinato - malgrado la lettera ambigua della norma - al rilascio del provvedimento di condono… Una lettura della norma in senso costituzionalmente orientato impone quindi di interpretarla nel senso che il diritto dell’interessato all’annullamento degli atti ricognitivi del trasferimento della proprietà in favore del Comune, e la conseguente restituzione materiale del bene, é sospensivamente condizionato al rilascio del condono edilizio, non maturando – invece – per effetto della mera presentazione della domanda di condono o della presentazione, agli uffici competenti, della istanza di annullamento dell’atto di acquisizione e della trascrizione nei registri immobiliari” (Cons. Stato sez. VI, n. 2584 del 2024, sez. II. n. 8397 del 2024).

20. Diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., non è, quindi, il mancato annullamento dell’atto di acquisizione a precludere la sanatoria per silenzio assenso, ma è la mancata formazione del silenzio assenso (per difetto della completezza della documentazione) che osta all’annullamento dell’atto di acquisizione il quale, pertanto, rimane valido ed efficace, a prescindere dalla sua trascrizione (sulla natura meramente dichiarativa dell’atto di acquisizione del manufatto abusivo, essendosi l’effetto acquisitivo già verificatosi ex lege alla scadenza del termine per demolire, cfr. Ad. plen. 16 del 2023).

21. Quanto alla mancata comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’adozione dell’ordinanza di demolizione, merita condivisione l’unanime orientamento della giurisprudenza che esclude la natura invalidante dell’omessa comunicazione, alla luce della natura vincolata e doverosa dell’atto e dell’irrilevanza dell’apporto partecipativo del destinatario (Cons. Stato, sez. II n. 2816 del 2025, id n. 624 del 2025, sez. IV n. 9886 del 2024, sez. VI n. 9856 del 2024), il quale non ha, peraltro, fornito nemmeno in giudizio elementi idonei ad orientare diversamente l’azione amministrativa.

22. I primi tre motivi di appello devono, quindi, essere respinti.

23. Con le censure rubricate sub B) l’appellante impugna i capi della sentenza con cui sono stati respinti i motivi aggiunti proposti avverso il provvedimento dell’8 giugno 2016 che ha respinto la domanda di condono ed ha espresso parere negativo in ordine alla sanabilità dei fabbricati.

Deduce, in particolare, che:

a) il parere preventivo impugnato ha natura di atto sostanzialmente conclusivo del procedimento di sanatoria e, quindi, la sua impugnazione non è inammissibile;

b) contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., il parere in questione è espressamente previsto dall’ordinamento, ossia dall’art. 53 del regolamento edilizio del comune di Orbassano;

c) non è condivisibile l’assunto del T.a.r. in ordine alla mancata formazione del silenzio assenso.

24. Le censure sono infondate.

25. Al riguardo è sufficiente osservare che:

a) con istanza del 21 marzo 2016 l’appellante ha chiesto il rilascio di un parere preventivo per la “regolarizzazione/sanatoria di opere edilizie realizzate in assenza di titolo edilizio su immobili ubicati in area agricola”, precisando che “la presente richiesta è propedeutica alla presentazione di successiva giusta pratica edilizia, volta all’ottenimento del titolo abilitativo in sanatoria”. Stante l’oggetto dell’istanza-finalizzata all’acquisizione di un parere preliminare-è escluso che l’atto del 18 giugno 2016, con cui il comune ha fornito riscontro alla medesima, integri un diniego definitivo di sanatoria ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001;

b) privo di rilievo è il richiamo all’art. 53 del regolamento edilizio comunale in quanto esso prevede la possibilità di chiedere al comune un parere “indicativo” e precisa che l’espressione di siffatto parere “non pregiudica un’espressione diversa a seguito dell’esame della documentazione completa di tutti gli elaborati regolamentari per la formazione degli atti abilitativi a costruire”;

c) l’incompletezza della documentazione presentata esclude che si sia formato il silenzio assenso sulle opere oggetto di istanza di condono. Ciò in disparte l’ulteriore circostanza che-come rilevato anche dall’ente comunale- l’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001, oggetto della richiesta di parere preventivo, è logicamente incompatibile con la (asserita) già intervenuta sanatoria dei fabbricati.

26. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

27. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento a favore del comune di Orbassano delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere