Consiglio di Stato Sez. IV n. 3672 del 14 giugno 2018
Urbanistica.Conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano di zona

Le conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano di zona si esauriscono nell’ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori

Pubblicato il 14/06/2018

N. 03672/2018REG.PROV.COLL.

N. 07417/2016 REG.RIC.

N. 07493/2016 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 7417 del 2016 proposto dal Consorzio Stradale per la via Niobe e Diramazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Pallottino e Anna Palmerini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Pallottino in Roma, via Oslavia, 14;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, elettivamente domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

nei confronti

Margio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Maria Izzo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Santo, 68;
Condominio Strada Privata via Niobe, Commissario ad acta Capuzzi Gianni (delegato dal Prefetto di Roma), Angela Castrovillari, Rita Venturelli, Domenico Maugeri, Gianfranco Piccolelli, Paolo Balducci, Alessandro Del Zoppo, Francesca Romana Del Zoppo, Rita Fazio, Nazzareno D'Amici, Giuseppe Maugeri, Rita Maugeri, Alfredo Maugeri, Nazzareno Maugeri e Ugo Romalli, tutti non costituiti in giudizio;
Agenzia del Demanio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12.


Sul ricorso numero di registro generale 7493 del 2016 proposto dal Condominio Strada Privata da via Niobe 10,10a,12,12a,12b,14, in persona del legale rappresentante pro tempore, e i signori Angela Castrovilli, Domenico Maugeri, Giajfranco Piccolelli e Rita Venturelli, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via G. Antonelli, 4;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, domiciliata ex lege in Roma, via del Tempio di Giove, 21;
Commissario ad acta Capuzzi Gianni (delegato dal Prefetto di Roma), non costituito in giudizio;

nei confronti

Margio S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Maria Izzo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Santo, 68;
Agenzia del Demanio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Paolo Balducci e Consorzio Statale via Niobe e Diramazioni, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione II, n. 5752 del 16 maggio 2016, resa tra le parti, concernente acquisizione al patrimonio pubblico di un tratto stradale di proprietà privata.


Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, della società Margio S.r.l. e dell’Agenzia del Demanio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2018 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Pallottino, Maggiore (su delega dichiarata dell’avvocato Umberto Garofoli), Roberto Maria Izzo, l'avvocato dello Stato Paolo Marchini, e l’avvocato Sergio Fidanza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. La controversia riguarda quattro ricorsi riuniti proposti, rispettivamente, dal Condominio Strada Privata da via Niobe 10-10a-12-12a-12b-14 (ricorsi n. 12014 del 2010 e n. 37 del 2015), dal Consorzio Stradale per la via Niobe (ricorso n. 43 del 2015) e da Roma Capitale (ricorso n. 4053 del 2015) per:

A) quanto al ricorso n. 12014 del 2010, l’annullamento:

- del protocollo di intesa in data 22.01.2008 tra il Comune di Roma Municipio X e la Margio s.r.l.;

- della successiva risoluzione in data 18.11.2008 del Municipio X;

- di tutti gli atti annessi, antecedenti o consequenziali;

B) quanto al ricorso n. 37 del 2015, l’annullamento:

- della determinazione n. 24093 del 31.10.2014, adottata dal Commissario ad acta, in sostituzione di Roma Capitale, Dipartimento Patrimonio, Sviluppo e Valorizzazione, Direzione tecnica, comunicata via PEC in data 04.11.2014 e depositata presso la Segreteria della Sezione II del TAR Lazio, Roma, nel giudizio R.G. 725/2012 in data 17.11.2014;

- di ogni altro atto connesso, antecedente, presupposto o consequenziale;

C) quanto al ricorso n. 43 del 2015, l’annullamento:

- della determinazione a firma del Commissario ad acta, prot. 24093 in data 31.10.2014, ricevuta via p.e.c. in data 04.11.2014, con la quale il Commissario, in sostituzione di Roma Capitale, ha disposto l’acquisizione giudiziale al patrimonio pubblico di un tratto stradale di competenza del Consorzio;

- di ogni altro atto precedente, coevo e/o successivo, comunque connesso a quello impugnato;

D) quanto al ricorso n. 4053 del 2015:

- per l’accertamento degli obblighi gravanti sul sig. Giuseppe Romalli e i suoi aventi causa, in forza dell’atto d’obbligo dallo stesso sottoscritto; nonché

- per disporre con sentenza il trasferimento gratuito in proprietà di Roma Capitale, del tratto stradale individuato catastalmente al foglio 1008 (part. nn. 149 – 1450 – 393 – 1507 – 560 – 418) e segnatamente delle porzioni di particelle interessate dalla sede stradale (418 – 149 – 1450);

- in via subordinata, nell’ipotesi in cui il trasferimento dell’area de qua non fosse giuridicamente realizzabile, per la condanna degli aventi causa dal sig. Giuseppe Romalli al risarcimento dei danni, in misura pari al valore di mercato attuale del bene in parola;

- in ogni caso per il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi da Roma Capitale a seguito del rifiuto degli stessi di trasferire l’area.

2. La strada privata via Niobe confina con un’area di proprietà della società Margio s.r.l., che vi ha realizzato un complesso immobiliare, con sbocco sulla principale via Anagnina mediante una strada privata.

2.1. Malgrado tale autonomo collegamento, la società Margio manifestava l’interesse ad ottenere l’assenso del Condominio e del Consorzio all’apertura di via Niobe.

2.2. Visto il diniego opposto dai predetti soggetti, la società Margio stipulava in data 22 gennaio 2008, con Roma Capitale, un protocollo di intesa volto alla sottrazione della strada all’uso privato.

2.3. Tale provvedimento veniva subito impugnato dal Condominio con il primo degli anzidetti ricorsi (n. 12014 del 2010).

2.4. Accadeva, tuttavia, che il comune rimanesse silente sulle diffide intentate dalla società Margio per l’attuazione del detto protocollo.

2.5. La società Margio, perciò, intentava anch’essa azione avverso il silenzio.

2.6. Quest’ultimo giudizio veniva definito dal T.a.r. per il Lazio, Roma, con la sentenza n. 36528 del 14 dicembre 2010 (non oggetto del presente gravame). La decisione, di accoglimento nel merito, qualificava l’accordo quale atto di auto-vincolo per il comune di Roma e accertava il conseguente obbligo, in capo al comune medesimo, di regolare la viabilità in modo tale da renderla compatibile con l’impegno assunto verso il privato e con gli interessi del Consorzio controinteressato.

2.7. A fronte dell’inottemperanza serbata dal comune di Roma avverso la predetta sentenza, la società Margio agiva nuovamente col giudizio di esecuzione n. 725/2012. Questo si concludeva con la sentenza n. 7850 del 18 settembre 2012, contenente l’obbligo, per il comune, di dare attuazione al giudicato.

2.8. Malgrado il nuovo decisum, il comune perseverava nella propria condotta omissiva.

2.9. Su richiesta della società Margio, il T.a.r. provvedeva con la sentenza n. 4576 dell’8 maggio 2013 alla nomina del Commissario ad acta nella persona del Prefetto di Roma, il quale adottava la determinazione prot. 24093 del 31.10.2014 (oggetto del presente gravame) con cui:

a) dava atto dell’esistenza di una convenzione di lottizzazione (cd. Convenzione Romalli, dal nome dell’originario lottizzante dell’area, sig. Giuseppe Romalli) che obbligava quest’ultimo e i suoi aventi causa a cedere gratuitamente a Roma Capitale le strade rientranti nel perimetro dell’accordo convenzionale, nel caso in cui l’amministrazione comunale decidesse di renderle pubbliche;

b) manifestava espressamente tale volontà dell’amministrazione capitolina di acquisizione del tratto stradale al patrimonio pubblico;

b) conferiva all’Avvocatura comunale il mandato per proporre l’azione di cui all’art. 2932 c.c., per l’attuazione coattiva degli obblighi di cui alla predetta convenzione.

2.10. Questa determinazione è alla base della seconda (ricorso n. 37 del 2015, proposto dal Condominio via Niobe) e della terza impugnazione (ricorso n. 43 del 2015, proposto dal Consorzio via Niobe) oggetto del presente gravame.

2.11. Il quarto e ultimo ricorso in ordine di tempo, anch’esso oggetto dell’odierna cognizione, è rappresentato dall’azione esperita da Roma Capitale ai sensi dell’art. 2932 c.c. (ricorso n. 4053 del 2015) per ottenere l’esecuzione dell’obbligo di cessione gratuita del tratto stradale di cui alla cd. convenzione Romalli.

3. Il T.a.r. per il Lazio, Roma, Sezione II, con la sentenza n. 5752 del 16 maggio 2016 ha:

a) riunito i predetti quattro ricorsi per ragioni di connessione oggettiva e soggettiva;

b) acclarato la ricevibilità dei ricorsi n. 37/2015 e 43/2015 (relativi all’impugnativa degli atti del commissario ad acta, delegato dal Prefetto di Roma per l’esecuzione delle sentenze del medesimo T.a.r. n. 36528/2010, n. 7850/2012, n. 4576/2013 e n. 3741/2014), a motivo della loro stretta connessione con le due diverse azioni proposte, rispettivamente, dal Condominio (per l’annullamento del protocollo stipulato tra il comune di Roma e la società Margio) e dal medesimo comune (per l’attuazione della convenzione Romalli ai sensi dell’art. 2932 c.c.), nonché della possibilità di trattazione di tutti i ricorsi secondo il rito ordinario in pubblica udienza;

c) ricordato le statuizioni di merito contenute nelle sentenze irrevocabili nn. 36528/2012, 7850/2012, 4576/2013 e 3741/2014, per tre ordini di motivi:

- per un verso, al fine di individuare il parametro per valutare la legittimità delle determinazioni commissariali (oggetto dei ricorsi n. 37/2015 e 43/2015);

- per altro verso, al fine di circoscrivere esattamente le censure attualmente delibabili, distinguendole da quelle concernenti questioni ormai definite;

- per altro verso ancora, al fine di ricostruire il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiedeva l'esecuzione, per delimitare, sulla base della sequenza petitum - causa petendi - motivi –decisum, i limiti del potere giurisdizionale di integrazione del giudicato (ove la pretesa avanzata non sia - de plano - ricavabile dal tenore testuale della sentenza da eseguire), nell'ambito degli ampi poteri propri della giurisdizione estesa al merito ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. a) del c.p.a.

In particolare ha rilevato quanto segue:

c.1) la sentenza n. 36528/2010 (resa sul silenzio serbato dal comune di Roma sull'atto di diffida notificatogli dalla società Margio il 31 maggio 2010 e inteso ad ottenere l'attuazione dell'accordo raggiunto inter partes nel protocollo d'intesa del 22 gennaio 2008) ha dato atto dell’impegno vincolante assunto dall’amministrazione capitolina nei confronti della società e ha ritenuto che quest’ultima fosse titolare di una posizione soggettiva qualificata (dall’accordo negoziale) e differenziata (rispetto alla totalità degli altri soggetti latamente interessati dalla viabilità in loco) per pretendere (se non certo il risultato dell’acquisizione al patrimonio pubblico della parte ancora mancante di via Niobe), perlomeno l’attivazione del procedimento concernente la valutazione dell’acquisizione del tratto stradale al patrimonio pubblico viario, nel contraddittorio con tutte le parti, ivi compresi il Consorzio e il Condominio;

c.2) la sentenza n. 7850/2012 ha rilevato l’inerzia dell’amministrazione rispetto all’obbligo di avviare alcuna tra le possibili iniziative di sua competenza (vuoi a carattere autoritativo vuoi a connotazione convenzionale), al fine di realizzare la previsione di P.R.G. e ha ordinato di dare integrale esecuzione alla sentenza n. 36528/2010;

c.3) la sentenza n. 4576/2013 ha statuito che non sussiste pregiudizialità tra il (presente) giudizio di esecuzione della sentenza n. 36528/2010 e quello n. 12014/2010 relativo all’impugnativa del protocollo d’intesa risalente al 2008, per avere – il primo - un oggetto più ampio del secondo, concernendo l’obbligo in capo all’amministrazione capitolina di adottare ogni possibile determinazione utile ad eliminare l’interclusione della via Niobe lamentata dalla Margio; ha, inoltre, precisato, che il riferimento contenuto nella sentenza n. 7850/2012 ad iniziative di natura “convenzionale”, si riferisce non solo al possibile raggiungimento (ex novo) di una soluzione concordata con i proprietari delle aree necessarie ad eliminare l’interclusione di via Niobe, ma anche all’attuazione di accordi eventualmente già esistenti, eseguibili ai sensi dell’art. 2932 c.c.; ha, infine, designato per il compimento delle dette attività, in qualità di commissario ad acta, il Prefetto di Roma;

c.4) la sentenza n. 3741/2014 ha chiarito che il commissario ad acta, nella vicenda in esame, è stato chiamato - in sostituzione degli organi dell’amministrazione capitolina - a ricercare la soluzione più opportuna, nel rispetto di tutti gli interessi coinvolti, al fine di “realizzare la previsione di PRG” e di rimuovere l’interclusione sussistente sulla via Niobe; ha precisato che tale potere ricomprende quello di pronunciarsi per la prima volta sull’istanza del privato rimasta inevasa; ha ricordato che, per il Commissario, l’opzione allo stato preferibile è l’attuazione della cd. convenzione Romalli; ha qualificato l’attività finora compiuta dal Commissario come avente natura meramente preparatoria, e dunque non autonomamente impugnabile e non conoscibile dal giudice anche ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.; ha sciolto il “dubbio” espresso dal Commissario ad acta circa le modalità da seguire per attuare la cd. Convenzione Romalli, nel senso che l’azione ex art. 2932 c.c. esige l’intermediazione di un provvedimento giurisdizionale (di natura costitutiva), sicché diviene irrilevante l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento agli intestatari catastali delle aree da acquisire, spettando ai medesimi la sola citazione in giudizio, come previsto in via generale dall’art. 2932 cit.;

d) relativamente al ricorso n. 12014/2010, respinto l’istanza di cancellazione ex art. 89 c.p.c. avanzata dalla società Margio, non riscontrando la sussistenza dei relativi presupposti (espressioni sconvenienti o offensiva) nel terzo motivo di ricorso;

e) ancora in relazione a tale ricorso, assorbito l’esame delle eccezioni preliminari concernenti la tardività e l’improcedibilità dell’azione, a motivo della palese infondatezza dello stesso nel merito:

e.1) il Protocollo d’intesa raggiunto nel 2008 tra la società Margio e il Municipio X, come pure la successiva risoluzione oggetto di impugnativa, sono meri atti di indirizzo politico - amministrativo, che necessitano di determinazioni attuative da adottarsi dai competenti organi amministrativi municipali o centrali;

e.2) non sussiste la necessità di coinvolgere il Consorzio (o il Condominio) nell’elaborazione di siffatte intese e/o risoluzioni, poiché la loro interlocuzione si renderebbe giuridicamente necessaria solo nell’ipotesi di attivazione di un procedimento ablatorio di beni o diritti agli stessi pertinenti;

e.3) tale evenienza, ad ogni modo, non si sarebbe (e non si è) mai verificata in quanto il commissario ad acta, al fine di eliminare l’interclusione all’accesso della via Niobe dal comprensorio edificato dalla società Margio, ha preferito l’opzione di conseguire l’adempimento di preesistenti obblighi di natura convenzionale (convenzione Romalli);

e.4) quest’ultima soluzione è idonea - pure - ad escludere il paventato pericolo di violazione degli strumenti urbanistici, la quale potrebbe concretizzarsi solo se, in sede attuativa, si procedesse effettivamente in contrasto con essi, mentre l’attuazione della convenzione Romalli ne prescinde, a monte;

e.5) la riproduzione cartografica della chiusura al traffico di via Niobe, come risultante dal Piano Particolareggiato 4/F Morena, nel cui perimetro la stessa ricade, ha natura giuridica di atto ricognitivo degli allineamenti stradali preesistenti, ma non incide sulla validità e sull’efficacia della Convenzione cd. “Romalli”;

e.6) è rimasto incontestato quanto affermato dal Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica dell’amministrazione capitolina (prot. n. 22447 del del 27 febbraio 2013) secondo cui:

- “La Convenzione Romalli è tuttora valida, sia dal punto di vista del termine temporale – nell’atto non è prevista alcuna decadenza della stessa – sia dal punto di vista urbanistico in quanto il nuovo P.R.G. di Roma Capitale, approvato con Del. C.C. n. 18/08, prevede all’art. 45, comma 10 del sistema insediativo in cui ricade l’area (Città Consolidata – Tessuto T3) quanto segue: “Nei tessuti della Città consolidata soggetti a strumenti urbanistici già approvati e non ancora decaduti alla data di approvazione del presente PRG , si applica la relativa disciplina. Se gli strumenti urbanistici, esclusi i Piani di zona… sono già decaduti, nella parte non attuata…si applica la disciplina degli stessi strumenti urbanistici esecutivi”;

- La Convenzione per quanto attiene le sedi stradali riporta al titolo II punto b) e c) l’obbligo di costituire un Consorzio per la sistemazione e manutenzione delle strade distinte in tinta gialla, riportate nella planimetria e l’impegno a trasferire al Comune di Roma a titolo gratuito le aree stradali facenti parte della lottizzazione approvata qualora l’amministrazione comunale decidesse di renderle in tutto o in parte pubbliche. Tale impegno viene ulteriormente descritto al Titolo III. Quanto detto viene rafforzato ulteriormente dal PRG del Comune di Roma Capitale in quanto le predette aree risultano sedi stradali pubbliche […]”.

- L’esame diretto della Convenzione c.d. Romalli e degli atti presupposti consente poi di apprezzare effettivamente che parte integrante di essa era l’impegno “a trasferire al Comune di Roma a titolo gratuito le aree stradali facenti parte della lottizzazione approvata , qualora l’amministrazione decidesse di renderle in tutto o in parte pubbliche”, con l’ulteriore prescrizione che “gli obblighi assunti dal sig. Giuseppe Romalli si intendono reversibili sugli aventi causa o sul Consorzio” e che “il rilascio delle licenze per costruire sui lotti di proprietà Romalli, ancora invenduti […] sarà concesso a condizione che il sig. Romalli abbia prima provveduto […]ad inserire nei contratti di compravendita l’obbligo per gli acquirenti da trascrivere alla Conservatoria delle Ipoteche di consorziarsi per la sistemazione e manutenzione stradale e per l’impianto dell’illuminazione di tutte le strade indicate in tinta gialla nella planimetria allegata […]”.

e.7) è rimasta incontestata anche l’affermazione della società Margio secondo cui il complesso delle vie affidate alla gestione del Consorzio stradale è aperto da decenni al pubblico transito e sui lati antistanti vi sono allocati un istituto scolastico (l’Istituto comprensivo G. Rodari, oggetto del Protocollo di intesa) e numerose attività commerciali e servizi di pubblica utilità.

f) in relazione ai ricorsi n. 37/2015 e 43/2015 (concernenti l’impugnazione delle determinazioni con cui il commissario ad acta ha dato attuazione alle sentenze della Sezione nn. 36528/2010, 7850/2012, 4576/2013 e 3741/2014), respinto le censure (di carattere procedimentale) riguardanti la supposta applicazione delle garanzie partecipative previste dalla l. 241/90, per tre autonomi motivi:

f.1) in primo luogo, perché il coinvolgimento delle parti deve essere assicurato nella fase propriamente “attuativa” del decisum, e non in quella (meramente preliminare e volitiva) concernente la scelta del commissario sulla modalità da seguire per eseguire la statuizione (nella specie, procedimento espropriativo o attuazione della convenzione Romalli), avendo – tale decisione – natura di atto programmatorio di indirizzo politico-amministrativo;

f.2) in secondo luogo, perché l’interesse al coinvolgimento procedimentale nasce soltanto nei confronti della parte destinataria del giudicato favorevole, la quale vanta una situazione giuridica protetta alla salvaguardia del diritto accertato nella pronuncia da eseguire;

f.3) in terzo luogo, perché il commissario ha comunicato alle parti del procedimento giurisdizionale il proprio insediamento e non risulta che lo stesso abbia impedito al Condominio o al Consorzio di esercitare le prerogative previste dagli artt. 9 e 10 della l. n. 241/90.

h) ancora in relazione ai detti ricorsi, respinto nel merito l’assunto secondo cui l’attività del commissario fosse limitata a dare attuazione al solo Protocollo d’intesa del 2008, giacché - alla luce delle sentenze sopra richiamate - l’attività commissariale poteva “spaziare”, tra più soluzioni possibili, dalla scelta di dare inizio al procedimento espropriativo, a quella di dare esecuzione ad accordi raggiunti ex novo tra le parti, oppure ancora (ed è stata questa, alla fine, l’opzione prescelta) di dare attuazione alla vecchia convenzione Romalli.

i) reputato tale scelta esente da vizi logico-giuridici e del tutto coerente con le statuizioni contenute nelle pronunce da eseguire e respinto, per l’effetto, i ricorsi (n. 37/2015; n. 43/2015);

l) in relazione al ricorso n. 4053/2015, ritenuto la perdurante validità ed efficacia dell’obbligo di cessione gratuita delle aree recato dalla Convenzione Romalli, sotto plurimi profili:

l.1) la convenzione medesima non stabilisce limiti temporali;

l.2) il PRG recepisce le previsioni degli strumenti urbanistici attuativi preesistenti, anche quelli decaduti;

l.3) le prescrizioni di piano attuativo decadono, in relazione alla parte non attuata, nell'ambito della sola disciplina urbanistica, mentre non incidono sulla validità e sull’efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (Cons. Stato, ad. plen., 20 luglio 2012, n. 28);

m) assodato la (pacifica) proponibilità dell’azione ex art. 2932 c.c. per l’attuazione degli obblighi nascenti da una convenzione urbanistica (Adunanza plenaria n. 28 del 2012 e Cass. civ., sez. II, 30 marzo 2012, n. 5160);

n) ricordato che la più volte menzionata sentenza n. 4576/2013 aveva osservato che “In definitiva, ove Roma Capitale (e per essa, il nominando Commissario ad acta) non ritenga di espropriare le aree di cui sopra, per realizzare ovvero acquisire alla mano pubblica il collegamento viario previsto dal PRG, allora, dovrà attivarsi ulteriormente, presso questo Giudice amministrativo, per conseguire, in sede di giurisdizione esclusiva, l’attuazione della Convenzione di lottizzazione risalente al 1960 e la conseguente cessione coattiva della aree, ai sensi dell’art. 2932 c.c. (sulla natura di accordo ex art. 11 della l. n. 241/90 delle Convenzioni di lottizzazione, cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 159; sulla giurisdizione vedi anche Cass. civ., sez. un., 3 febbraio 2011, n. 2546)”;

o) acclarato l’integrità del contraddittorio, per essere stati evocati in giudizio tutti i titolari delle particelle da acquisire al patrimonio comunale; quanto, invece, alla titolarità della sola particella 418, in considerazione del fatto che tutti i chiamati alla successione della signora Ada Mò, vedova Romalli, hanno rinunciato all’eredità, e che è venuto a scadere il termine per l'accettazione dell'eredità, si è verificato l’acquisto automatico e retroattivo in capo allo Stato italiano, con conseguente intimazione in giudizio dell’Agenzia del Demanio;

p) estromesso dal giudizio, di conseguenza, i signori Paolo Balducci e Ugo Romalli, ma non anche l’Agenzia del Demanio;

q) escluso lo spontaneo adempimento, da parte di tutte le parti evocate, agli obblighi assunti (personalmente o dal rispettivo dante causa);

r) accolto, per l’effetto, il ricorso e disposto il trasferimento a titolo gratuito, in favore di Roma Capitale, delle particelle così come indicate nella parte in fatto e come analiticamente individuate nella relazione prot. n. 1859 del 29 gennaio 2015 del Dipartimento Patrimonio Sviluppo e Valorizzazione e nei relativi allegati;

s) respinto la domanda formulata dalla società Margio (nei ricorsi n. 37/2015 e 43/2015) di condanna del Condominio e del Consorzio al risarcimento del danno da responsabilità processuale aggravata ex art. 96 c.p.a., non ravvisandosene i relativi presupposti;

t) condannato le parti soccombenti, in solido tra di loro, alla refusione delle spese di lite liquidate complessivamente in euro 2.500,00 in favore di Roma Capitale e in euro 2.500,00 in favore della società Margio s.r.l., oltre agli accessori di legge, se dovuti.

4. La sentenza è stata oggetto di due autonome impugnazioni.

5. Col ricorso n. 7417/2016, il Consorzio stradale per la via Niobe ha dedotto le seguenti censure:

5.1. “Error in procedendo nella qualificazione dei presupposti di fatto e di diritto – Contraddittorietà ed illogicità della motivazione della sentenza appellata – Omessa valutazione degli elementi di fatto e della documentazione depositata in atti”. Si assume che la vicenda per cui è causa ha origine dalla stipulazione del Protocollo d’Intesa sottoscritto dal comune di Roma Capitale e dalla società Margio s.r.l. il 22 gennaio 2008 (ricorso n. 12014/2015) e che in nessuna parte del detto Protocollo si fa riferimento alla necessità di attuare le previsioni di p.r.g., sicché su tale punto non si sarebbe formato alcun giudicato da attuare da parte del commissario ad acta. Si contesta, inoltre, l’appartenenza della via Niobe (o, almeno, del tratto per cui è lite) al sistema viario di quartiere, sostenendosene la destinazione al solo traffico veicolare dei condomini degli edifici che la costeggiano.

5.2. “Error in procedendo et iudicando – Violazione di precedenti giudicati – Contraddittorietà e illogicità della motivazione della sentenza appellata in merito ai censurati vizi di: Violazione ed erronea applicazione della legge n. 241/1990 e dei principi in materia di partecipazione all’adozione degli atti amministrativi – Eccesso di potere per illogicità manifesta – Violazione del giudicato nascente dalla sentenza del Tar Lazio, Sezione II, n. 36528/2010”. Si assume l’erroneità della pronuncia resa dal primo giudice nella parte in cui ha qualificato la stipulazione del detto Protocollo d’intesa quale atto di indirizzo politico-amministrativo non suscettibile di divenire oggetto di interlocuzione necessaria col Condominio e col Consorzio, nonché la sua intrinseca contraddittorietà rispetto al decisum contenuto nella sentenza del Tar n. 36528/2010 (poi confermato dalla successiva sentenza della Sezione n. 7850/2012), concernente – invece - la necessità di contemperare, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, quelli facenti capo al Consorzio.

5.3. “Error in iudicando – Omessa pronuncia con violazione dell’art. 112 c.p.c. – Contraddittorietà ed illogicità della motivazione della sentenza impugnata, in relazione ai censurati vizi di: Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto – Violazione, sotto altro profilo, del giudicato nascente dalla sentenza del Tar Lazio, Sezione II, n. 36528/2010 – Eccesso di potere per mancata comparazione tra gli interessi delle parti coinvolte nella procedura e insufficiente motivazione (art. 3, legge n. 241/1990)”. Si sostiene che il primo giudice abbia del tutto omesso di verificare la concreta attuabilità del Protocollo d’intesa (in particolare, i profili concernenti la titolarità dell’area – limitrofa alla scuola - da cedere al comune di Roma, giacché nelle more alienata dalla Margio alla società Agedil), sicché con l’attuazione dello stesso si sarebbe realizzato l’interesse (meramente privato) della Margio all’ampliamento della viabilità, ma non già quello pubblicistico al miglioramento del sistema viario.

5.4. “Error in iudicando in merito ai censurati vizi di: Violazione dell’art. 10 della legge n. 241/1990, dell’art. 11 della Costituzione e del principio del contraddittorio – Violazione del giudicato nascente dalla sentenza del Tar Lazio, Sezione II, n. 36528/2010 – Eccesso di potere per disparità di trattamento tra gli interessati alla procedura esecutiva – Eccesso di potere per mancata comparazione tra gli interessi delle parti coinvolte nella procedura e insufficiente motivazione (art. 3, legge n. 241/1990)”. Si assume l’erroneità della pronuncia nella parte in cui ha reputato legittimo l’operato del commissario, malgrado egli abbia consentito alla sola Margio di replicare, al di fuori dei termini prefissati, alle osservazioni svolte dalle controparti, ma non anche al Consorzio e al Condominio, in violazione della regola generale che governa il contraddittorio procedimentale e del decisum contenuto nella sentenza n. 36528/2010, che obbligava a tenere conto di tutti i contrapposti interessi coinvolti.

5.5. “Error in iudicando in relazione al censurato vizio di Violazione degli artt. 16, 17 e 28 della legge n. 1150/1942 – Eccesso di potere per insufficiente istruttoria – Incompetenza – Sviamento di potere”. Si critica il primo decisum nella parte in cui ha ritenuto ancora pienamente efficace la convenzione Romalli, malgrado la decadenza del piano attuativo (cd. Lottizzazione Romalli), cui la convenzione accedeva. Si reitera l’eccezione di incompetenza del commissario ad acta in relazione all’esercizio dell’azione ex art. 2932 c.c., sotto due distinti profili: per un verso, egli era chiamato ad adottare un atto di natura dirigenziale, mentre la competenza sulla scelta in ordine all’acquisizione di un bene al patrimonio comunale spetta al consiglio comunale; per altro verso, egli non poteva dare mandato all’avvocatura capitolina di proporre l’anzidetta azione, spettando tale competenza al sindaco o al suo vice.

5.6. “Error in iudicando – Insussistenza dei presupposti per l’esperimento dell’azione costitutiva ex art. 2932 c.c.”. Si assume la mancanza di una condizione dell’azione, consistente nel mancato accertamento della titolarità e, dunque, della legittimazione passiva, in relazione alla particella 418, già di proprietà della signora Mò Ada, deceduta.

6. Col ricorso n. 7493/2016 il Condominio Strada Privata da via Niobe 10, 10°, 12, 12b, 14 ha dedotto le seguenti censure:

6.1. “Error in iudicando – Erronea individuazione del giudicato”. Si assume l’erroneità della pronuncia nella parte in cui ha ritenuto di dovere valutare la legittimità dell’operato dell’amministrazione e del commissario ad acta sulla base delle pronunce della Sezione n. 36528/2010; n. 7850/2012; n. 4576/2013; n. 3741/2014; si contesta il ritenuto passaggio in cosa giudicata di tutte le anzidette sentenze, precisandosi che la formazione del giudicato ha riguardato la sola sentenza n. 36528/2010, riguardante il giudizio avverso il silenzio serbato sull’attuazione del Protocollo d’intesa del 2008. Si ritiene che il giudice di prime cure avrebbe dovuto – prioritariamente – valutare la legittimità di tale Protocollo.

6.2. “Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione degli artt. 7-9 della legge n. 241/1990 e di tutte le norme e i principi in tema di partecipazione al procedimento amministrativo”. Si contesta che il commissario abbia comunicato al Condominio o ai singoli condomini l’avvio del procedimento o abbia, comunque, consentito la partecipazione dei medesimi al procedimento; si contesta, altresì, la natura di atto di indirizzo politico-amministrativo del Protocollo, per essere lo stesso – piuttosto – un accordo procedimentale ex art. 11, legge n. 241/1990, senza pregiudizio dei diritti dei terzi.

6.3. “Error in iudicando – Omesso scrutinio del vizio sub II del ricorso n. 12014/2010 di “Eccesso di potere per illogicità manifesta” – Violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato”. Si assume la totale omessa pronuncia in relazione alla censura con cui si deduceva che la mozione cui il Protocollo d’intesa avrebbe dovuto dare attuazione era stata approvata in epoca successiva alla stipulazione dello stesso protocollo, con palese inversione procedimentale e lesione del giusto procedimento. Il motivo, in particolare, non è stato scrutinato né assorbito né, in ogni caso, sarebbe stato assorbibile, giacché motivo di vizio tale da invalidare autonomamente l’atto impugnato.

6.4. “Error in iudicando – Eccesso di potere per travisamento dei presupposti – Violazione degli strumenti urbanistici – Violazione dell’articolo 17 della legge n. 1150/1942 – Contraddittorietà manifesta – Difetto d’istruttoria”. Si assume la decadenza della Lottizzazione Romalli e dell’omonima convenzione che vi accede e l’efficacia del Piano Particolareggiato 4/F Morena ai sensi dell’art. 45, comma 10, primo alinea delle N.T.A. del P.R.G. del comune di Roma, che prevede la chiusura al pubblico transito del tratto stradale per cui è causa. La soluzione prescelta dal commissario si porrebbe – pertanto – in aperto contrasto con la vigente disciplina urbanistica e sarebbe idonea a realizzare i soli interessi privati della società Margio.

6.5. “Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere per violazione delle garanzie procedimentali e del principio del contraddittorio – Disparità di trattamento – Nullità ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990: violazione o elusione del giudicato per omessa valutazione degli interessi procedimentali del Condominio controinteressato”. Si contesta la ritenuta natura di atto di indirizzo politico-amministrativo della decisione del commissario di procedere all’acquisizione al patrimonio viario capitolino della via Niobe e se ne afferma la natura provvedimentale, con conseguente illegittimità dell’iter procedimentale seguito, sia sotto il profilo concernente la mancata osservanza delle garanzie partecipative, sia sotto quello riguardante la valutazione delle memorie partecipative depositate dalla società Margio oltre il termine consentito e la mancata concessione al Condominio di repliche in ordine alle medesime.

6.6. “Error in iudicando – Nullità della determinazione commissariale ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990 per violazione o elusione del giudicato a causa dell’omessa valutazione degli interessi sostanziali del Condominio controinteressato – Difetto assoluto di motivazione”. Si assume l’erroneità della pronuncia impugnata nella parte in cui ha ritenuto che fosse devoluta all’azione del commissario ad acta la risoluzione, in generale, dei problemi riguardanti l’assetto viario del quartiere, e non la sola (come invece era) attuazione del Protocollo d’intesa sul silenzio serbato dall’amministrazione capitolina. In ogni caso, il commissario avrebbe rideterminato tale assetto in spregio del principio, stabilito dalla sentenza del Tar n. 36528/2010, di tenere in considerazione i contrapposti interessi delle parti.

6.7. “Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 28 della legge n. 1150 del 1942 (Legge Urbanistica) – Violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 17 della legge n. 1150/1942 – Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Difetto di istruttoria e di motivazione”. Si critica la decisione – altresì - nella parte in cui ha ritenuto l’attuale vigenza della Convenzione Romalli e, specificamente, dell’obbligo di cessione gratuita delle aree.

6.8. “Error in iudicando – Insussistenza dei presupposti dell’azione ai sensi dell’art. 2932 c.c.”. Si contesta l’affermazione, contenuta nell’impugnata sentenza, secondo cui nessuno dei soggetti interpellati abbia spontaneamente dato esecuzione all’obbligo traslativo nascente dalla convenzione Romalli. Si assume, infatti, che tale condotta, da un punto di vista logico e cronologico, non avrebbe che potuto seguire l’esito del presente giudizio, essendo ancora sub iudice la controversia sulla legittimità dell’operato stesso dell’amministrazione comunale e del commissario ad acta.

7. In entrambi i giudizi si sono costituiti, con separate memorie: Roma Capitale, l’Agenzia del Demanio, la società Margio s.r.l.

8. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive mediante il deposito di documenti, memorie difensive e di replica.

9. All’udienza pubblica del 22 febbraio 2018 la causa è stata discussa e trattenuta dal Collegio in decisione.

10. Preliminarmente va disposta la riunione del ricorso n. 7493/2016 a quello previamente instaurato n. 7417/2016 ai sensi dell’art. 96, comma 1 del c.p.a., trattandosi di impugnazioni proposte avverso la medesima sentenza.

11. Gli appelli sono entrambi infondati.

12. Il Collegio, per esigenze di economia processuale, procede – laddove possibile - allo scrutinio contestuale delle censure autonomamente dedotte dalle parti, giacché sorrette, nella sostanza, dalla medesima logica giuridica e supportate dai medesimi elementi probatori e fattuali.

13. In particolare, possono essere esaminati contestualmente i rispettivi primi motivi di appello con cui si contesta l’ambito oggettivo di efficacia della pronuncia o delle pronunce da eseguire, assumendosi complessivamente che:

a) la vicenda per cui è causa ha origine dalla stipulazione del Protocollo d’Intesa sottoscritto dal comune di Roma Capitale e dalla società Margio s.r.l. il 22 gennaio 2008 (ricorso n. 12014/2015);

b) in nessuna parte del detto Protocollo si fa riferimento alla necessità di attuare le previsioni di p.r.g.;

c) la via Niobe (o, almeno, il tratto per cui è lite) non appartiene al sistema viario di quartiere, ma è destinata a sostenere il solo traffico veicolare dei condomini degli edifici che la costeggiano;

d) la legittimità dell’operato del commissario ad acta non può essere valutata sulla base – indistintamente - delle pronunce della Sezione n. 36528/2010; n. 7850/2012; n. 4576/2013; n. 3741/2014;

e) la formazione del giudicato riguarda la sola sentenza n. 36528/2010, resa nel giudizio avverso il silenzio serbato dall’amministrazione capitolina sull’attuazione del Protocollo d’intesa firmato con la società Margio nel 2008;

f) prioritariamente, avrebbe dovuto essere valutata la legittimità di tale Protocollo.

13.1. I mezzi non sono fondati.

13.2. Il giudice di prime cure ha ripercorso gli snodi fattuali e i profili giuridici della complessa vicenda per cui è causa, sintetizzando i passaggi salienti delle sentenze n. 36528/2012, n. 7850/2012, n. 4576/2013 e n. 3741/2014.

Al di là delle espressioni tecniche utilizzate per significare il passaggio in giudicato del decisum giurisdizionale, il giudice ha chiaramente distinto, nel suo percorso logico-argomentativo, la sentenza n. 36528/2012 (passata in cosa giudicata e resa dal T.a.r. nell’ambito del giudizio instaurato dalla società Margio per opporsi al silenzio serbato dall’Amministrazione capitolina sull’atto di diffida del 31 maggio 2010, inteso ad ottenere l’attuazione del Protocollo d’intesa firmato nel 2008) da quelle (parimenti irrevocabili) n. 7850/2012, n. 4576/2013 e n. 3741/2014, rese dalla medesima Sezione nella diversa sede dell’ottemperanza, appunto per dare attuazione (anche precisandone il contenuto) agli obblighi nascenti dalla sentenza da eseguire (punto 2 della parte motiva).

Ha ricordato l’obbligo, fino ad allora rimasto inattuato, di dare esecuzione alla sentenza n. 36528/2012 (sentenza n. 7850/2012).

Ha dato atto dell’oggetto, notevolmente più ampio, del decisum da eseguire rispetto a quello concernente la mera impugnativa del Protocollo d’intesa, richiedendosi all’amministrazione comunale (o, in sostituzione di essa, al commissario ad acta) una nuova e discrezionale regolazione della viabilità per via Niobe, compatibile sia con l’impegno assunto a suo tempo (la pregressa convenzione urbanistica), sia con gli impegni assunti ex novo (il recente Protocollo d’intesa), sia con i contrapposti interessi del Consorzio (sentenza n. 4576/2013).

In sede di chiarimenti (sentenza n. 3741/2014), ha invece definito la natura e la portata dei poteri esercitabili dal Commissario ad acta, più somigliante ad un organo dell’amministrazione chiamata a sostituire che ad un ausiliario del giudice, attesa la natura peculiare del giudizio da cui origina il decisum da eseguire (giudizio avverso il silenzio) e delle conseguenti decisioni da assumere (come spesso accade, a fronte di assoluti silenzi e inerzie, decisioni assunte per la prima volta dal commissario nella più ampia discrezionalità).

Le appellanti ritengono che il primo giudice abbia errato nella individuazione del decisum da eseguire, assumendone il travalicamento ad opera dello stesso commissario, giacché in nessun passo del Protocollo d’intesa sottoscritto dal comune di Roma Capitale e dalla società Margio s.r.l. il 22 gennaio 2008 si farebbe riferimento alle prescrizioni di p.r.g..

13.2.1. La critica, benché suggestiva, non coglie nel segno.

13.2.2. In primo luogo il Collegio rileva che si è in presenza di una fattispecie di giudicato a formazione progressiva (sulla cui legittimità non è dato dubitare dopo Ad. plen. n. 2 del 2013 e n. 2 del 2016) dalla quale l’impugnata sentenza ha coerentemente preso le mosse (come meglio si dirà in prosieguo).

L’odierna controversia rinviene nell’impugnazione del detto Protocollo solo un’occasione di scaturigine (il primo ricorso riunito oggetto del gravame è, infatti, quello recante n.r.g. 12014/2010), ma non si esaurisce in essa, giacché gli altri due giudizi riuniti n. 37/2015 e n. 43/2015 (anch’essi oggetto del presente gravame) attengono all’impugnazione degli atti del Commissario (segnatamente, della determina n. 24093 del 31 ottobre 2014), mentre l’ultimo (n. 4053/2015) riguarda l’azione costitutiva ex art. 2932 c.c..

Anche a volere tralasciare quest’ultimo ricorso, il quale in effetti si pone a valle del completamento dell’intera procedura, è indubbio che i ricorsi n. 37/2015 e n. 43/2015 ampliano l’oggetto del contendere - non limitato più alla mera impugnazione del Protocollo d’intesa, come nel ricorso n. 12014/2010 – ma esteso alla verifica della correttezza dell’agere del Commissario ad acta.

13.2.3. Come sopra spiegato – e come correttamente illustrato anche dal primo giudice – il Commissario non è stato vincolato, nell’esercizio del suo potere sostitutivo, a perseguire la strada dell’attuazione del Protocollo, ma – anzi – è stata riconosciuta (in prima battuta all’amministrazione) la possibilità di valutare discrezionalmente la regolazione del traffico viario della via Niobe nel modo migliore possibile.

Nessuna censura – del resto – è stata spiegata dalle appellanti in ordine al capo 1 della sentenza (da considerarsi, pertanto, ormai coperto dal giudicato) concernente la riunione dei ricorsi e la trattazione dei medesimi in udienza pubblica per ragioni di connessione (malgrado l’assenza di un’ipotesi di cumulo di azioni in senso tecnico), sicché il parametro di legittimità per valutare l’operato commissariale va interpretato in senso ampio e, dunque, comprensivo della possibilità di scegliere, tra più soluzioni tecniche, quella ritenuta più opportuna.

Sotto questo profilo, pertanto, la scelta commissariale si rivela immune da censure.

14. Tanto basta per ritenere – invece - inammissibilmente proposti il secondo e il terzo motivo dell’appello proposto dal Consorzio e il secondo e il terzo motivo dell’appello del Condominio.

14.1. L’affermazione della sussistenza di un’ampia discrezionalità, in capo al commissario, fra tre scelte tutte astrattamente possibili (attuare il recente Protocollo, dare esecuzione alla risalente convenzione Romalli, avviare un procedimento espropriativo) rende – infatti - irrilevante ogni disquisizione sulla natura giuridica del Protocollo d’intesa (accordo procedimentale immediatamente impugnabile ovvero atto programmatorio necessitante, ai fini della proposizione del ricorso, dell’adozione del relativo atto attuativo), sulla fattibilità tecnica dell’operazione (si assume che l’intesa non sarebbe stata attuabile perché l’area promessa in cessione sarebbe stata venduta dalla Margio ad un’altra società) e sulla correttezza procedimentale dell’iter seguito (si sostiene che la mozione concernente la stipulazione del detto accordo è successiva al medesimo).

Le appellanti, infatti, non potrebbero avere interesse alcuno a prospettare le dette doglianze, per la duplice ragione che:

a) il commissario – optando per l’attuazione della vecchia e risalente convenzione Romanelli mercè la proposizione di un giudizio ex art. 2932 c.c. – ha reso puramente ipotetici i diversi esiti provvedimentali, i quali – eventualmente – per tornare di attualità, necessiterebbero di un procedimento di riesame o di revisione di secondo grado;

b) le censure ripropongono, nella sostanza, critiche già esaminate (o esaminabili) dalle sentenze di ottemperanza passate in giudicato.

15. Le uniche doglianze prospettabili dalle parti, pertanto, non potrebbero che riguardare la determina finale assunta dal commissario.

Avverso tale provvedimento si sono concentrate – in effetti - molteplici censure, talune afferenti all’aspetto procedimentale del (ritenuto) mancato rispetto delle garanzie partecipative, talaltre riguardanti l’aspetto sostanziale della perdurante efficacia e opponibilità ai condomini proprietari dell’obbligo di cessione gratuita delle aree “ereditato” dal proprio comune dante causa signor Romalli.

15.1. Il primo ordine di censure (quarto motivo dell’appello del Consorzio e quinto motivo dell’appello del Condominio) non coglie nel segno.

Come correttamente ritenuto dal primo giudice, ogni decisione passa, anche da un punto di vista logico, prima ancora che giuridico, attraverso una fase preliminare di cd. pre-decisione. In questa fase, che si potrebbe definire di volizione mera, la decisione dell’organo ancora non è formata e, comunque, scaturisce da un atto di natura meramente programmatica, di mero indirizzo, non autonomamente impugnabile. Solo all’esito di detta scelta si apre la fase propriamente procedimentale e procedimentalizzata dell’esecuzione del decisum giurisdizionale. È soltanto in questa fase che sono predicabili – come da consolidata giurisprudenza – le garanzie partecipative di cui alla legge generale n. 241/1990.

Del resto, non si rinviene alcuna norma nell’ordinamento (né, tantomeno, nella specifica materia che ci occupa) che preveda un obbligo in capo all’amministrazione di procedimentalizzare l’adozione dell’atto di programmazione, restando invece interamente assoggettato al principio partecipativo il solo procedimento, a valle, attuativo dell’anzidetto atto di indirizzo, laddove lesivo in concreto delle situazioni giuridiche dei singoli.

Né, parimenti, coglie nel segno la critica che il commissario ad acta nominato avrebbe esautorato le competenze spettanti a diversi organi comunali, giacché egli è stato nominato dal giudice per rimediare ad un’inerzia serbata dal comune, complessivamente inteso, e a rimediare alla stessa con ogni mezzo più appropriato.

15.2. Pure il secondo ordine di censure (il quinto motivo dell’appello del Consorzio e il quarto e il settimo dell’appello del Condominio) non incontra migliore favore.

Il Collegio condivide l’impostazione esegetica che il primo giudice ha reso sul fondamentale arresto cui è pervenuto il Consiglio di Stato (Ad. Plen. 20 luglio 2012, n. 28), a mente del quale “Le conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano di zona si esauriscono pertanto nell’ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori …”.

Tale indirizzo è coerente con quello che distingue - all’interno delle previsioni urbanistiche e successivamente alla scadenza del piano di lottizzazione o in generale attuativo – fra i diversi tipi di prescrizioni, nel senso che <<…sopravvivono, esclusivamente, la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant’altro attenga all’armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all’intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all’eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura ma tutti caratterizzati dall’avere contenuto specifico e puntuale>> (da ultimo Cons. Stato, sez. IV, n. 3002 del 2018; n. 4036 del 2017; sez. V, n. 6283 del 2013; sez. IV, n. 5199 del 2006).

Il caso all’esame, malgrado la diversità dal citato precedente (quello scrutinato dalla Plenaria atteneva ad un intervento di edilizia economica e popolare), si iscrive appieno nel richiamato principio di diritto, giacché l’obbligo, assunto dal signor Romalli di cessione gratuita delle aree, a semplice richiesta dell’autorità comunale, integra, giuridicamente, un’obbligazione propter rem, caratterizzata da realità e ambulatorialità, idonea ad imprimere al bene una qualità giuridica stabile. Ciò a prescindere dal termine di durata del Piano attuativo cui la convenzione accede e dall’eventuale trasferimento del diritto sul bene a titolo particolare o universale, inter vivos o mortis causa.

Né rilievo alcuno riveste, ai fini della presente decisione, l’efficacia del Piano Particolareggiato 4/F Morena. Tale piano, infatti, con tutti i relativi allegati cartografici, è idoneo soltanto a “fotografare” la situazione certamente esistente, data dalla interclusione della via Niobe (o, comunque, del tratto per cui oggi è lite) al pubblico transito. Situazione che, altrettanto certamente, ha favorito un utilizzo prettamente privato della linea viaria, per la logica quanto arguibile constatazione che non potrebbe che essere così, abitandovi nelle immediate adiacenze tutti i condomini controinteressati.

L’attuale stato di fatto, però, non vale ad escludere la sussistenza di un rilevante interesse pubblicistico alla condivisione del patrimonio viario.

Tale valutazione (giuridicamente possibile, come visto, giacché la presupposta obbligazione di cessione gratuita è da considerarsi tuttora vigente) è stata operata positivamente dal commissario.

16. Rimane da scrutinare, a questo punto, il sesto motivo dell’appello del Condominio, con cui si contesta la nullità o l’elusione del giudicato per non essere stati adeguatamente considerati i contrapposti interessi del Condominio.

In disparte l’osservazione, meramente formale, che la pronuncia da eseguire contiene il riferimento al solo Consorzio, l’assunto è comunque infondato nel merito anche se ricondotto, in via di interpretazione, anche agli interessi del Condominio.

Le difese dei ricorrenti, infatti, fin dal primo grado del giudizio, non hanno evidenziato alcun profilo, giuridicamente rilevante e suscettibile di un positivo e oggettivo apprezzamento in ordine alla valutazione di interessi meritevoli di tutela in capo ai condomini, se non quello – meramente di fatto e opportunistico – di volere continuare a godere di una via senza sbocco sulla principale via pubblica, al comprensibile scopo di non vedere aumentato il traffico veicolare.

Tale interesse è stato preso in considerazione dal Commissario, ma – purtroppo per le appellanti – giudicato recessivo con ragionamento logico-giuridico esente da censure di illogicità, irrazionalità, travisamento o sviamento.

17. Vanno, infine, rigettate, le censure contenute nel sesto motivo dell’appello del Consorzio e nell’ottavo di quello del Condominio, concernenti il travalicamento dei limiti per l’esercizio dell’azione ex art. 2932 c.c., sotto due diversi profili: per un verso, la titolarità della particella 418; per altro verso, l’ammissibilità stessa dell’azione.

Entrambi i profili contestati sono infondati.

17.1. In particolare, per quel che concerne la particella 418, si condivide il ragionamento logico-giuridico seguito dal giudice di prime cure, anche perché non smentito da contraria risultanza in atti circa l’esistenza di eredi che abbiano manifestato nei termini di legge, anche in via di mero fatto, l’accettazione dell’eredità. Allo stato, pertanto, l’unico successibile è lo Stato Italiano, con conseguente legitimatio ad litem dell’Agenzia del Demanio. Ad ogni modo, se anche vi fossero altri successibili, non sarebbe onere e cura dei condomini o dei consorziati tutelarne gli interessi, non essendo previsto – il caso all’esame – tra i casi legalmente determinati di sostituzione processuale ed essendo, la relativa eccezione, strettamente riservata alla parte interessata. Tali terzi, comunque, sarebbero adeguatamente tutelati dall’ordinamento mediante il riconoscimento dell’azione di opposizione di terzo.

17.2. Quanto, infine, all’ultimo profilo dedotto, è pacifico che al commissario sia stato conferito – con un atto di indirizzo amministrativo come tale non direttamente lesivo e dunque non impugnabile - il potere di agire con i mezzi più idonei, tra i quali deve essere ricompreso quello di cui all’art. 2932 c.c., giacché vano sarebbe il riconoscimento, sul piano sostanziale, di un diritto (anche a mezzo di convenzione, come nel caso di specie), laddove non fosse apprestato rimedio dall’ordinamento per la sua esecuzione, in caso di non spontanea attuazione.

E che l’attuazione non sia stata spontanea fino ad ora non è lecito dubitare, non rilevando – come prospettato dalle parti – che la questione concernente la (il)legittimità dell’attività commissariale fosse ancora sub iudice: le stesse, infatti, avrebbero anche potuto darvi spontanea esecuzione, anche sub condicione dell’esito dell’odierno giudizio.

18. La regolazione delle spese di lite del presente grado, liquidate come in dispositivo secondo i parametri di cui all’art. 26, comma 1, c.p.a. ed al regolamento n. 55 del 2014, segue il principio della soccombenza.

19. Il Collegio rileva, inoltre, che l’infondatezza degli appelli si fonda su ragioni manifeste in modo da integrare i presupposti applicativi dell’art. 26, comma 2, c.p.a. secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, n. 2205 del 2018; n. 2879 del 2017; 5497 del 2016, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della sanzione), conformemente ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. da ultimo Sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016).

A tanto consegue il pagamento della sanzione nella misura minima di legge di € 2.000 per ciascun ricorrente (cfr. sul punto, fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2205 del 2018; n. 2116 del 2018; n. 364 del 2017; cui si rinvia a mente dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti:

a) li respinge;

b) condanna gli appellanti, in solido tra di loro, alla rifusione delle spese di lite del presente grado, liquidate in euro 10.000,00 oltre spese generali, I.V.A. e C.P.A. come per legge, in favore di Roma Capitale e della società Margio;

c) dichiara integralmente compensate le spese relative al rapporto processuale corrente con l’Agenzia del Demanio;

d) condanna ciascuno degli appellanti, ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a., al pagamento della somma di € 2.000,00 (duemila) da versare secondo le modalità di cui all’art. 15 disp. att. c.p.a., mandando alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Luca Lamberti, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Nicola D'Angelo, Consigliere

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo        Vito Poli